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Curso Avançado de Discursivas e Pareces Técnicos com ênfase em Administração Financeira e Orçamentária

Prof. Dr. Giovanni Pacelli – Aula 01

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SUMÁRIO PÁGINA

1. Apresentação 1

2. Cronograma das aulas 3

3. Questão 1 – TCM/RJ (2008) - FGV 4

4. Questão 2 – MPOG (2015) – Cespe (CEBRASPE) 7

1. APRESENTAÇÃO

Pessoal tudo bem? Meu nome é Giovanni Pacelli e JUNTOS (eu e

você concurseiro/concurseira) iniciaremos o curso Avançado de

Discursivas e Pareces Técnicos com ênfase na disciplina Administração

Financeira e Orçamentária. Nosso curso será válido até 30.06.2019.

Antes, porém vou me apresentar. Sou auditor federal de finanças e

controle da Controladoria-Geral da União e professor de Contabilidade

Pública e de Administração Financeira e Orçamentária em cursos

preparatórios de Brasília, São Paulo, Belo Horizonte e Fortaleza. Já fui

professor de Introdução à Contabilidade no Departamento de Ciências

Contábeis e Atuariais da UnB e Professor de Contabilidade Pública do IDP.

Sou oficial da reserva do Exército Brasileiro. Fui aprovado no

concurso da Controladoria Geral da União (ESAF), no concurso da ANTAQ

(Cespe/UnB) e, em primeiro lugar, no concurso do Tribunal de Contas do

Estado do Ceará (FCC).

Sou bacharel em Ciências Militares, pela Academia Militar, e em

Administração de Empresas, pela Universidade Estadual do Ceará, pós-

graduado em operações militares pela ESAO, e mestre e doutor em

Ciências Contábeis pela UnB.

Nosso curso será voltado para qualquer banca. Desta forma,

traremos questões discursivas e pareceres técnicos desde 2007. No

Quadro seguinte trago as provas que trabalhemos neste curso.

AULA 01: Princípios Orçamentários.




Aula Tema Órgãos e ano * Quantidade Percentual

01 Princípios Orçamentários TCM/RJ (2008), MPOG (2015) 2 4%

02 Tipos de Orçamento ANTAQ (2009); TCDF (2014); MPU (2015) 3 6%

03 Instrumentos de

planejamento: PPA, LDO, LOA e créditos adicionais

TCM/RJ (2008); EPE (2008); TCE/TO (2008); TCU (2009); MPOG (2010); MPU (2010); TCU (2011); CNJ (2013); VUNESP (2015), APO (2016)*2 temas.

11 20%

04 Ciclo Orçamentário (inclusive

orçamento impositivo) ANTAQ (2009); MPU (2010); TCE/ES (2012); Câmara dos Deputados (2012);

TCE/RJ (2012); Ministério da Integração (2013) 6 11%

05 Receitas e Despesas TRT 17ª Região (2009); TCU (2009); ANEEL (2010); TCE/PA (2012), ANCINE

(2013), TCE-PR (2016). 6 11%

06 Restos a Pagar, Despesas de

Exercícios Anteriores e Suprimento de Fundos

DETRAN/ES (2010); TCU (2015), APO (2016), TCE-PR (2016). 4 7%

07 Lei de Responsabilidade

Fiscal

EPE(2008); STF(2008); TCM/RJ(2008); TCU(2008); SEFAZ/ES(2008); TCE/CE(2008); TRE/PA(2009); SECONT/ES (2009); AUGE/MG (2009)

SAD/PE(2010); ABIN (2010); STM(2010); SECONT/PE(2010); STM(2011); TCE-RJ (2012); CGU(2012); TCE/PA(2012); TCE/AM(2013), TCDF(2014), TCU

(2015); TCE-PR (2016)

21 39%

08 Funções Clássicas do

Orçamento e falhas de mercado

IPEA (2008). 1 2%

Total 54 100%




2. CRONOGRAMA DAS AULAS

A seguir apresento o cronograma das aulas:

Aula Tema Data

Abertura Apresentação do Curso 31/08/2019

Aula Extra

01

Orientações sobre elaborações de Discursivas e

Pareceres – Banca Cespe 31/08/2019

Aula Extra

02


Pareceres – Banca ESAF 31/08/2019

Aula Extra

03


Estudos de Caso – Banca FCC 31/08/2019

Aula Extra

04

Orientações sobre elaborações de Discursivas –

Banca FCC 31/08/2019

01 Princípios Orçamentários 31/08/2019

02 Tipos de Orçamento: Evolução e características 31/08/2019

03 Instrumentos de planejamento: PPA, LDO, LOA e

créditos adicionais 31/08/2019

04 Ciclo Orçamentário (inclusive orçamento impositivo) 31/08/2019

05 Receitas e Despesas 31/08/2019

06 Restos a Pagar, Despesas de Exercícios Anteriores e

Suprimento de Fundos 31/08/2019

07 Lei de Responsabilidade Fiscal 31/08/2019

08 Funções Clássicas do Orçamento e falhas de

mercado 31/08/2019

09 Discursiva com correção. 31/08/2019

10 Parecer com correção 31/08/2019




3. QUESTÃO 1 – TCM/RJ (2008) - FGV

Faça a distinção entre os princípios da unidade e universalidade do

orçamento, destacando a finalidade de cada um.

Banca: FGV

Órgão: TCM-RJ

Ano: 2008

Cargo: Auditor

Quantidade máxima de linhas: 15

Base Normativa e Acadêmica

O princípio da unidade está fundamentado pelo art. 2o da lei

4320/1964:

Art. 2o A lei do orçamento conterá a discriminação da

receita e despesa de forma a evidenciar a política

econômica financeira e o programa de trabalho do governo,

obedecidos os princípios de unidade, universalidade e

anualidade.

Giacomoni (2014) estabelece que o orçamento deve ser uno; ou

seja, que deve existir apenas um orçamento para cada exercício

financeiro. Busca-se, com esse princípio, eliminar a existência de

orçamentos paralelos (fiscal, monetário e das estatais separados).

Dele deriva o princípio da totalidade, pois na verdade a LOA (lei

orçamentária anual) consolida os seguintes orçamentos: Orçamento

Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e Orçamento de Investimento.

O princípio da universalidade também está suportado pelos arts. 2o,

3o e 4o da lei 4320/1964:




2o A lei do orçamento conterá a discriminação da receita e

despesa de forma a evidenciar a política econômica

financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos

os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Art. 3o A lei de orçamentos compreenderá todas as receitas,

inclusive as operações de crédito autorizadas em lei.

Parágrafo único: Não se consideram para fins deste

artigo as operações de crédito para antecipação de

receitas, as emissões de papel moeda e outras

entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros.

Art. 4o A lei de orçamento compreenderá todas as despesas

próprias dos órgãos do Governo e da administração

centralizada, ou que, por intermédio deles se devam

realizar, observando o dispositivo no artigo 2º. [grifo meu]

Assim, observa-se que a LOA pelo princípio da universalidade deve

conter todas as receitas e despesas orçamentárias. Ficam de fora, assim,

as receitas e despesas extraorçamentárias que, por sua natureza,

provocam entradas (no caso das receitas extraorçamentárias) ou saídas

(no caso das despesas extraorçamentárias) no ativo financeiro e passivo

financeiro.




Resolução da Questão 1

O princípio da unidade estabelece que o orçamento deve ser uno;

ou seja, que deve existir uma única LOA (lei orçamentária anual) e não

mais que um para cada exercício financeiro. A finalidade desse princípio é

eliminar a existência de orçamentos paralelos. Esse princípio, prescrito

inicialmente na lei 4320/1964, foi reforçado pela Constituição Federal de

1988, que determina que a LOA, que é única para cada exercício

financeiro, é composta pelos orçamentos fiscal, da seguridade social e de

investimento.

Já o princípio da universalidade determina que todas as receitas e

todas as despesas constem na LOA. Esse princípio que está suportado

pela lei 4320/1964 possui exceções: as entradas e saídas compensatórias

do ativo financeiro e passivo financeiro, ou seja, as receitas e despesas

extraorçamentárias. A finalidade desse princípio é que todas as receitas e

todas as despesas orçamentárias constem na LOA.




4. QUESTÃO 2 – ENAP (2015) – Cespe (CEBRASPE)

O orçamento público é peça que constitui a base do controle e da fiscalização da

ação estatal, além de ser elemento fundamental para planejamento e melhoria

na qualidade da gestão pública. Para que seja efetivo, o orçamento deve ser

organizado de maneira clara, por meio de regras básicas, as quais garantam a

lógica e a racionalidade para seu processo de elaboração, execução,

acompanhamento e avaliação.

Considerando que o texto acima tem caráter unicamente motivador,

elabore um texto dissertativo sobre os princípios orçamentários, sua

importância e fundamentação jurídica. Ao elaborar seu texto, faça o que

se pede a seguir:

-identifique e explique os princípios; [valor: 9,50 pontos]

- discorra sobre a relação entre os diversos princípios para organização do

orçamento; [valor: 7,50 pontos]

- apresente a fundamentação jurídica dos princípios, discorrendo sobre a

aceitação, ou não, dos princípios pelo ordenamento jurídico brasileiro.

[valor: 11,50 pontos]

Banca: Cespe

Órgão: ENAP

Ano: 2015

Cargo: Administrador

Quantidade máxima de linhas: 30




Base Normativa e Acadêmica

A resposta padrão da banca trouxe o seguinte texto:

3. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS – Os princípios orçamentários visam

estabelecer regras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e

transparência aos processos de elaboração, execução e controle do orçamento

público. Válidos para todos os poderes e para todos os entes federativos —

União, estados, Distrito Federal e municípios —, são estabelecidos e

disciplinados, tanto por normas constitucionais e infraconstitucionais, quanto

pela doutrina. Nesse sentido, integram este Manual Técnico de Orçamento

princípios orçamentários cuja existência e aplicação decorrem de normas

jurídicas.

3.2.1. UNIDADE OU TOTALIDADE – De acordo com este princípio, o orçamento

deve ser uno, ou seja, cada ente governamental deve elaborar um único

orçamento. Este princípio é mencionado no caput do art. 2.º da Lei n.º 4.320, de

1964, e visa evitar múltiplos orçamentos dentro da mesma pessoa política.

Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício

financeiro, devem integrar um único documento legal dentro de cada nível

federativo: LOA

3.2.2. UNIVERSALIDADE – Segundo este princípio, a LOA de cada ente federado

deverá conter todas as receitas e as despesas de todos os Poderes, órgãos,

entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Este

princípio é mencionado no caput do art. 2.º da Lei n.º 4.320, de 1964,

recepcionado e normatizado pelo § 5.º do art. 165 da CF.

3.2.3. ANUALIDADE OU PERIODICIDADE – Conforme este princípio, o exercício

financeiro é o período de tempo ao qual se referem a previsão das receitas e a

fixação das despesas registradas na LOA. Este princípio é mencionado no 3 –

Cada ente da Federação elaborará a sua própria LOA. caput do art. 2.º da Lei n.º

4.320, de 1964. Segundo o art. 34 dessa lei, o exercício financeiro coincidirá

com o ano civil (1.º de janeiro a 31 de dezembro).




3.2.4. EXCLUSIVIDADE – O princípio da exclusividade, previsto no § 8.º do art.

165 da CF, estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da

receita e à fixação da despesa. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para

abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito,

ainda que por Antecipação de Receitas Orçamentárias (ARO), nos termos da lei.

3.2.5. ORÇAMENTO BRUTO – O princípio do orçamento bruto, previsto no art.

6.º da Lei n.º 4.320, de 1964, preconiza o registro das receitas e despesas na

LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.

3.2.6. NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS – Estabelecido pelo inciso

IV do art. 167 da CF, este princípio veda a vinculação da receita de impostos a

órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF: art. 167.

São vedados: [...] IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou

despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a

que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e

serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e

para realização de atividades da administração tributária, como determinado,

respectivamente, pelos arts. 198, § 2.º, 212 e 37, XXII, e a prestação de

garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.

165, § 8.º, bem como o disposto no § 4.º deste artigo; (Redação dada pela

Emenda Constitucional n.º 42, de 19/12/2003); [...]

§ 4.º. É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a

que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157,

158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União

e para pagamento de débitos para com esta (Incluído pela Emenda

Constitucional n.º 3, de 1993).

Análise crítica da resposta da banca

A própria banca não respondeu de forma sequencial ao pedido. O

importante é que se observa que a banca escolheu 6 princípios apenas. A

fim de ilustrar a quantidade de princípios, trouxe o quadro a seguir.




Princípio Palavras-chaves Exceções

Princípio da Unidade A LOA é uma só. Não.

Princípio da

Anualidade ou

periodicidade

O exercício financeiro coincide com o

ano civil.

Créditos especiais e extraordinários abertos nos

últimos 4 meses, podem ser reabertos nos limites

dos saldos.

Princípio da

Universalidade

Todas as receitas e despesas públicas

devem constar na LOA.

Se usar o termo receita e despesa pública não tem

exceção. Se usar o termo ingresso ou dispêndio,

deve-se lembrar que as receitas e despesas

extraorçamentárias não constam na LOA.

Princípio do

Orçamento Bruto

As receitas e despesas orçamentárias

devem constar pelos seus totais. Não.

Princípio da

Exclusividade Não se admite matéria estranha na LOA.

Autorização para abrir créditos suplementares e

autorização contratar operação de crédito inclusive

ARO.

Princípio da Não

Afetação

Em regra, não se pode vincular receitas

de impostos.

Transferências tributárias constitucionais, despesas

com saúde, despesas com educação, despesas com

administração tributária e garantias a operações de

crédito e ARO.

Princípio da

Especificação

Em regra, não se pode ter dotações

globais.

Programas especiais de trabalho classificados em

investimentos e reserva de contingência.




Princípio da Unidade

de caixa

Os recursos dos entes devem respeitar

a unidade de caixa Não.

Princípio do

Equilíbrio

As operações de crédito não podem

superar a despesas de capital.

Créditos suplementares e especiais aprovados por

maioria absoluta do legislativo.

Princípio da

Proibição do estorno

Em regra, é vedado o remanejamento, a

transposição e a transferência de

recursos sem prévia autorização

legislativa.

Admite-se nas atividades de ciência, tecnologia e

inovação.

Princípio da Reserva

Legal A regra é a lei ordinária.

Admite-se decreto em créditos suplementares e

medida provisória em créditos extraordinários.

Princípio da

Publicidade

Para ser dar eficácia deve-se publica as

leis orçamentárias. Não.

Princípio da

Transparência

Deve-se dar acesso a qualquer pessoa

sobre a execução do orçamento. Não.

Princípio da Clareza O orçamento deve ser elaborado em

linguagem compreensível. Não.

Princípio da

Exatidão

Não se admite superestimava ou

subestimativa da receita ou da despesa. Não.




Princípio da

Uniformidade

Deve-se adotar uma estrutura que

permita a comparação ao longo dos

anos.

Não.




Um segundo aspecto é que na resposta padrão são citados de forma

explícita os artigos da CF/1988 que suportam os artigos. Dificilmente o

mais bem preparado dos candidatos lembraria de detalhes muito

específicos dos artigos.

Um terceiro aspecto é que se fossemos responder os três temas

pedidos, 30 linhas seria muito pouco:

- identifique e explique os princípios; [valor: 9,50 pontos]

- discorra sobre a relação entre os diversos princípios para organização do

orçamento; [valor: 7,50 pontos]

- apresente a fundamentação jurídica dos princípios, discorrendo sobre a

aceitação, ou não, dos princípios pelo ordenamento jurídico brasileiro.

[valor: 11,50 pontos]

Um quarto aspecto é que como se tem poucas linhas para muito

conteúdo deve-se ir direto ao assunto, sem rodeios.




Resolução da Questão 2

Os princípios orçamentários visam estabelecer regras básicas para o

processo de elaboração, execução e controle do orçamento público.

Podem ser identificados na legislação orçamentária os seguintes

princípios: unidade que estabelece que o orçamento deve ser uno; o

universalidade que determina que todas as receitas e todas as despesas

constem na LOA; anualidade que determina que o exercício financeiro

coincide com o ano civil; exclusividade que veda a inclusão de matéria

estranha na LOA; orçamento-bruto determina do orçamento bruto

determina que as receitas e despesas devem constar pelos seus totais; e

não afetação que veda em regra a vinculação da receita de impostos.

Cada um dos princípios anteriores afeta de forma distinta e

específica a organização e estrutura da LOA. Em decorrência do princípio

da unidade a LOA deve ser organizada em 3 (três) orçamentos: fiscal,

seguridade social e investimentos das estatais. Com base na

universalidade receitas e despesas extraorçamentárias não devem fazer

parte da estrutura da LOA. A partir da anualidade as dotações da LOA

devem se limitar ao período de um ano.Com base na exclusividade, além

da receita prevista e despesa fixada, podem ser inseridos dispositivos

autorizando a abertura de créditos suplementares e contratação de

operação de crédito, inclusive por ARO. Com base no orçamento-bruto

despesas do Fundo de Participação dos Estados devem fazer parte da

estrutura da LOA federal, mesmo se sabendo que estes recursos não

pertencem à União. A partir do princípio da não afetação a LOA admite

em sua estrutura vinculações para as demais receitas.

Todos os princípios elencados estão suportados pela CF/1988 e pela

Lei 4320/1964 e são de utilização obrigatória por todos os entes da

federação. Outros normativos como pela Lei de Responsabilidade fiscal e

a doutrina também suportam a utilizam dos princípios.




Pessoal o prazer foi meu. Até a próxima aula.

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