ATO ADMINISTRATIVO

Quando o Estado externa a sua vontade, por meio de seus agentes, pratica ato

administrativo. Ato administrativo não se confunde com ato da administração. Quanto a essa

diferenciação, há duas correntes:

a) 1º corrente – entende que o ato da administração é gênero, que corresponde a todo e a

qualquer ato praticado pelo Estado. O ato administrativo seria espécie de ato da administração.

Assim, os atos de direito privado praticados pelo Estado não seriam atos administrativos. Este

seria somente aquele sujeito ao regime jurídico-administrativo, com vistas a realizar o interesse

público.

b) 2º corrente – ato administrativo é qualquer ato praticado pelo Estado, valendo-se de suas

prerrogativas, enquanto ato da administração seria qualquer ato praticado sem essas

prerrogativas. Essa corrente é majoritária, devendo ser adotada para concursos.

Fato administrativo, por sua vez, são situações não atribuídas ao homem, mas que geram

efeitos no mundo jurídico. Ex.: a morte natural de um servidor público. É um fato natural que vai

gerar efeitos na esfera administrativa, sendo um deles a vacância do cargo, conforme previsto na

Lei 8.112/90.

O cargo vago pode ensejar a nomeação de outro servidor para o cargo ou mesmo a

realização de outro concurso. Além disso, a família do servidor poderá pleitear pensão em

decorrência de sua morte.

ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

São atributos do ato administrativo:

a) Presunção de legalidade;

b) Imperatividade;

c) Autoexecutoriedade;

d) Exigibilidade;

e) Tipicidade.

A presunção de legalidade é também chamada de presunção de legitimidade. Consiste

na presunção de que o agente público é competente para realizar o ato administrativo. Até prova

em contrário, o ato administrativo é considerado legal, devendo ser mantido. Tal presunção

é relativa (juris tantum), cedendo em face de prova em contrário. O ônus de tal prova cabe ao

particular.

Porém, mesmo que o ato seja futuramente anulado, são protegidos os seus efeitos em

relação ao terceiro de boa-fé, pois este não poderia saber que o ato era inquinado do vício da

ilegalidade. O que já foi realizado, no entanto, deve ser indenizado pelo Estado, pois caso

contrário estaria configurado o enriquecimento ilícito. Portanto, embora sendo o ato ilegal, ele

pode produzir efeitos.

Alguns autores subdividem a presunção de legalidade em presunção de veracidade e

presunção de legalidade. A presunção de veracidade seria fática, ligada a fatos, enquanto que a

presunção de legalidade seria jurídica. Ex: fiscal de trabalho constata que em determinada obra

os empregados trabalham com risco à vida, sem condições de segurança. O fiscal enquadra tal

fato na lei, impondo multa ao dono da obra. A veracidade está ligada aos fatos, dizendo respeito

à falta de condições de segurança na obra. A legalidade está ligada ao enquadramento legal de

tal fato.

A imperatividade significa que o Estado pode constituir qualquer cidadão em uma

obrigação, sendo irrelevante a vontade pessoal. Ex: multa de trânsito. A vontade em aceitar a

multa não importa. O Estado sempre limita a atuação do particular, em vista do interesse público,

pois se assim não fosse seria impossível atingir tal interesse.

A auto-executoriedade significa a prerrogativa que o Estado possui para executar seus

atos sem que precise recorrer ao Poder Judiciário. O interesse público exige providências

imediatas. O Estado pratica milhares de atos administrativos todos os dias. Se, para poder agir,

ele precisasse de autorização legal para praticá-los, seria inviabilizada a atividade administrativa.

Porém, nem sempre esse atributo está presente nos atos administrativos. Ex: cobrança de uma

sanção pecuniária. A possibilidade de autuar determinada multa é auto executável (multa de

trânsito), mas a execução, a cobrança dessa multa não o é, pois no Brasil não existe a execução

administrativa, nem a penhora administrativa. Se o pagamento da multa for resistido pelo

particular, o Estado-Administração vai precisar do Estado-Juiz para penhorar os bens do devedor,

para satisfazer o seu crédito por meio da execução judicial.

Há autores que diferenciam a executoriedade da exigibilidade. Para tais autores, a

executoriedade corresponderia à própria auto-executoriedade do ato, enquanto a exigibilidade

estaria relacionada à criação de meios indiretos para o cumprimento da obrigação, como, p.ex, a

criação de um cadastro de devedores.

A tipicidade do ato administrativo está ligada à legalidade do ato, ou seja, seria a prática

do ato em conformidade com a lei. É mais uma forma de limitar a atividade do Estado do que

uma prerrogativa sua. Por isso tal atributo não é mencionado por alguns autores.

è Em provas de concursos, a banca costuma inverter os conceitos dos atributos do ato administrativo.

Atentar para a correta classificação e divisão deles, tendo bem claro os conceitos, principalmente

os da imperatividade e da autoexecutoriedade.

ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Alguns autores preferem a denominação de requisitos do ato administrativo. São eles:

competência, finalidade, forma, motivo e objeto, segundo a concepção clássica.

O artigo 2º da Lei 4.717/65 faz alusão a tais elementos. Essa lei regulamenta a ação

popular, que está prevista no artigo 5º, inciso LXXIII, da CF, podendo ser proposta por qualquer

cidadão com o objetivo de anular atos ilegais que atentem contra o patrimônio público. Portanto,

a origem desses cinco elementos possui base legal.

Todo ato administrativo possui agente competente para praticá-lo. Alguns autores utilizam

a denominação sujeito ao invés de competência. Ela está ligada ao princípio da legalidade estrita,

em que somente se pode praticar o ato administrativo se houver previsão legal.

A competência está ligada à finalidade, pois não existe aquela sem essa. Competência

vinculada a um fim significa o poder ligado a um dever, não podendo o agente público desse se

afastar.

A forma, por sua vez, é fundamental principalmente para limitar a atividade estatal. O

Estado pode, p.ex, punir o servidor público, desde que obedeça ao processo administrativo. É um

elemento sempre presente em todo e qualquer ato administrativo.

O objeto ou conteúdo do ato é o próprio ato efetivado na vida real. Ex: na portaria de

demissão, o objeto é a própria demissão. Não existe objeto sem motivo. O legislador, ao elaborar

a lei, valora certos fatos da vida, impondo determinadas consequências. O motivo se apresenta

como a causa legal do objeto. Ex: servidor é demitido por ter cometido infração. A causa legal

da demissão (objeto) é o cometimento da infração (motivo).

A lei 4.717/65 traz não somente os elementos do ato, mas também os vícios que os

atingem. Quando o ato está viciado, algum de seus elementos restará desatendido.

A motivação do ato não se confunde com o seu motivo. Motivo é a causa legal do objeto,

como já afirmado, sendo a motivação a demonstração da existência do motivo. É a prova da

existência do motivo. Ex: determinado servidor é acusado da prática de infração administrativa,

vindo a responder a processo disciplinar. Ao final, a comissão disciplinar afirmar ter o servidor

praticado atos de corrupção, devendo ser demitido.

Não houve, nesse caso, motivação do ato, pois não estão caracterizados e explicados quais

teriam sido os atos de corrupção. A simples enunciação da prática de ato de corrupção é

insuficiente para a aplicação da pena ao servidor.

A motivação, nos atos administrativos, é a regra. A lei 9.784/99, no artigo 50, enumera

os atos que devem ser motivados. A motivação corresponde á fundamentação das decisões

judiciais, para se fazer um paralelo. Sabemos que a sentença divide-se em relatório,

fundamentação e dispositivo. A sentença deve ser fundamentada para que a parte sucumbente

possa conhecer das razões do juiz para recorrer ou se conformar.

Da mesma forma ocorre com os atos administrativos. Porém, muitos desses atos não são

motivados, embora causem gravames e restrições ao particular, o que inviabiliza a defesa desse.

P.x: em um relatório, a comissão disciplinar apenas afirma que em face da prática de atos de

corrupção, recomenda-se a demissão do servidor. Mas quais foram os fatos praticados? Como se

defender de uma enunciação genérica? Por isso a falta de motivação é muitas vezes identificada

como defeito de forma, por inviabilizar eventual recurso do administrado.

TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES

Os motivos apontados como suportes para o ato são determinantes. Se não existirem, o

ato será inválido. Essa teoria aplica-se inclusive nos atos em que o administrador não é obrigado

a motivar, mas o fez.

Nos atos em que a lei exige a motivação, como os previstos no artigo 50 da Lei 9.784, a

motivação também é vinculante. Se os motivos enunciados para a realização do ato não existirem,

o ato será inválido, pois o objeto só existe se houver o motivo.

ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS

No ato vinculado, todos os elementos são vinculados, como o próprio nome diz: a

competência, a finalidade, a forma, o motivo e o objeto. Já no ato discricionário, o motivo e o

objeto não são vinculados.

É equivocado dizer que ato discricionário não possui elemento vinculado, pois a

competência, a finalidade e a forma sempre o serão. A doutrina refere-se ao motivo e ao objeto

do ato discricionário como mérito administrativo.

MOTIVAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

Em regra, os atos devem ser motivados. No ato vinculado, o Estado está adstrito à lei,

dela não podendo se afastar. Para alguns autores, se há somente um único objeto possível em tais

atos, não há que se falar em motivação. Porém tal visão é equivocada, pois no ato vinculado há

o motivo e o objeto, mas a motivação reside na adequação do fato à norma.

Não se pode, assim, simplesmente afirmar que tal servidor praticou ato de corrupção,

devendo haver a motivação de tal ato, provando-se que o motivo legal existe, sendo o objeto uma

consequência necessária.

O ato discricionário, igualmente, exige motivação, não só para demonstrar que o motivo

existe, mas também para justificar a escolha do objeto. Discricionariedade significa liberdade,

mas as opções devem ser justificadas, pois deve o administrador escolher a opção mais razoável.

CONTROLE JUDICIAL

No Brasil vigora o princípio da jurisdição única, com base no artigo 5º, inciso XXXV da

Constituição Federal (inafastabilidade da jurisdição), ou seja, há sempre a possibilidade de se

desfazer um ato administrativo desfavorável recorrendo-se ao Poder Judiciário, pelos mais

diversos meios existentes (ações, mandado de segurança, ação popular, etc.).

A doutrina divide esse controle em exame de legalidade e exame de mérito. O controle

de legalidade é sempre cabível, verificando o juiz se o ato está ou não em acordo com a lei. Esse

exame pode ser feito em relação ao ato vinculado, pois os seus elementos são vinculados; cabe

também em relação aos elementos vinculados do ato discricionário (competência, finalidade e

forma).

Também cabe o controle de legalidade em relação aos elementos discricionários do

ato discricionário (motivo e objeto) quando houver uma opção ilegal. A discricionariedade é a

liberdade dentro da lei, não podendo o agente extrapolar seus limites. Ex: se a lei prevê suspensão

de 10 a 90 dias, não pode o agente público aplicar tal penalidade por 120 dias. Nesse caso,

há arbitrariedade, pois a opção é ilegal.

Quanto ao mérito, a corrente clássica entende que o Judiciário não pode fazer essa análise,

sob pena de ofensa ao princípio da separação dos Poderes. O mérito administrativo não é

sindicável, não é passível de controle. A liberdade do agente público deve ser respeitada. É a

posição adotada para provas de concursos.

Outra corrente, mais recente, admite a possibilidade de haver esse controle judicial.

Haveriam dois fundamentos para se admitir tal controle: o princípio da inafastabilidade do

controle jurisdicional e o princípio da razoabilidade (aplicação de penas diferenciadas para o

mesmo fato).

Espécies de atos

Quanto ao conteúdo:

a) Autorização;

b) Licença;

c) Admissão;

d) Permissão;

e) Homologação;

f) Aprovação;

g) Parecer;

h) Visto.

A autorização é utilizada, em uma primeira acepção, como controle de atividades

privadas. Essas atividades são exercidas normalmente sem controle estatal, mas algumas delas,

pela sua repercussão pública, dependem de autorização. Ex: empresas de segurança, instituições

financeiras. O ato que vai controlar e permitir que tal atividade funcione será a autorização.

Em uma segunda acepção, autorização é uma delegação ao particular para utilizar bens

públicos. Ex: em algumas situações, o Estado pode delegar seus bens a particulares, para que

estes o utilizem de forma privativa, como uma banca de revistas instalada em uma praça pública.

Em uma terceira acepção, significa a autorização uma forma de delegação de serviços

públicos. Nada obsta que o Estado delegue um serviço público ao particular, por meio de

concessão, permissão ou autorização. Alguns autores não admitem a autorização como forma de

delegação, pois o artigo 175 da Constituição Federal a ela não faria alusão. Porém, outros

dispositivos constitucionais a ela se referem, apenas não estando prevista no artigo 175 para que

não se lhe aplique a licitação.

A autorização, em qualquer situação, é um ato discricionário. Não há direito subjetivo

por parte do particular para utilizar o bem público.

A licença assemelha-se à autorização no que se refere ao controle de atividade privadas, com a

diferença de ser um ato vinculado. Se os pressupostos necessários para a obtenção da licença

existem, a licença deve ser concedida, obrigatoriamente.

A admissão também é um ato vinculado, estando ao associado ao controle relativo ao

direito do particular de utilizar serviços públicos. O Estado atesta que o particular cumpre os

requisitos para exercer determinada atividade. Ex: se o aluno se submete ao Enem, podendo fazer

escolha da faculdade que deseja cursar, o Estado deve assegurar esse direito se o aluno cumprir

os requisitos para tanto.

A permissão é delegação do uso de bens e de serviços públicos, sendo um ato discricionário

em ambas as situações. A diferença da permissão de uso de bem público e da autorização de uso

de bem público refere-se às garantias concedidas ao permissionário, que são mais amplas.

É um ato administrativo. A lei 8.987/95 gerou uma dúvida, pois em seu artigo 40 está

dito que a permissão de serviços públicos é um contrato. Portanto, pela lei, a permissão é um

contrato. Se cair em uma questão objetiva, referindo-se à lei 8.987, essa deve ser a opção a

marcar.

O artigo 2º da mesma lei 8.987 faz a diferenciação entre concessão e permissão. A

concessão é realizada por meio de concorrência, ao passo que a permissão exige qualquer

modalidade de licitação. Outra diferença é o fato de que a concessão só pode ser deferida

à pessoa jurídica, enquanto a permissão pode sê-lo a pessoa física ou jurídica.

CONCESSÃO PERMISSÃO

Licitação na modalidade concorrência Licitação em qualquer modalidade

Deferida somente a pessoa jurídica Deferida a pessoa física ou jurídica

A homologação e a aprovação são atos de controle de outros atos. A homologação é ato

de controle quanto à legalidade, enquanto que a aprovação incide sobre a conveniência e a

oportunidade. Se o ato for inconveniente e inoportuno, será revogado.

Em regra a homologação é ato expresso e a aprovação é ato implícito, que dá sequência

ao prosseguimento do ato. Também costumam os autores dizer que a homologação é ato

vinculado e a aprovação, discricionário, pois o chefe é quem avalia se o ato interessa ou não ao

Estado.

A revogação de um ato administrativo somente pode ser feita pelo Estado, enquanto a

anulação pode ser feita também pelo Poder Judiciário, quanto à sua legalidade. Nesse sentido,

ver o enunciado das súmulas 346 e 473 do STF:

Súmula 346. A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Súmula 473. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os

tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência

ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvadas, em todos os casos, a

apreciação judicial.

Os pareceres são atos opinativos, muitas vezes servindo de fundamento para que outros

atos administrativos sejam praticados. Alguns autores fazem a diferenciação entre parecer

individual e parecer normativo. O primeiro seria aplicável a determinado caso concreto enquanto

que o parecer normativo é uma norma, não se limitando ao caso concreto, normatizando

determinada situação.

O parecer normativo geralmente é expedido pela alta hierarquia, sendo, após a sua

aprovação, vinculativo. Não diz respeito a um processo específico, mas sim a todos que

eventualmente se encontrem na situação normada.

Outra classificação muito cobrada em concursos públicos, que remonta a Helly Lopes

Meirelles, é a que divide os atos em: normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e

punitivos.

O poder de normatizar pode ser exercido pela Administração Pública, a exemplo do

decreto regulamentar, já tratado anteriormente. Os atos ordinatórios disciplinam o

funcionamento do Estado, a exemplo das circulares, portarias, avisos, etc. Os atos

negociais estariam associados às situações em que a vontade estatal vai ao encontro da vontade

do particular, como, p.ex, as licenças.

Os atos enunciativos, como o próprio nome denota, são aqueles atos que atestam, que

certificam, a exemplo dos atestados, pareceres e certidões. O Poder Público certifica uma

situação existente. Os atos punitivos são atos que implicam punições, restrições a direito. O

Estado faz uso do seu poder de limitar, de restringir.

Os atos punitivos podem se externar, por exemplo, quando do exercício do poder de

polícia e também pelo poder disciplinar. Os atos punitivos devem assegurar ao particular o

exercício da defesa. Além disso, o Estado deve motivar os atos punitivos, possibilitando ao

particular irresignar-se por meio de recursos administrativos ou de ação judicial.

Classificação dos atos administrativos

Quanto às prerrogativas, dividem-se em atos de império e atos de gestão. Os atos de

império correspondem aos atos que ficavam a cargo do rei e os atos de gestão, a cargo dos

servidores. Posteriormente, adquiriu outra roupagem, com o entendimento de que qualquer ato

praticado pelo Estado seria um ato administrativo, sendo os atos de império os exercidos com

algumas prerrogativas e os atos de gestão, os exercidos sem prerrogativas.

Nos dias atuais, os atos de império se confundem com o próprio exercício do ato

administrativo, enquanto os atos de gestão estariam mais associados aos atos em que o Estado se

equipara ao particular, p.ex., quando atua na economia, igualando-se às empresas privadas.

Quanto à função da vontade, dividem-se em atos administrativos propriamente ditos

e meros (puros) atos administrativos. Nos primeiros, o Poder Público se manifesta externando

a sua vontade, como na nomeação de um servidor público. Os últimos não contêm uma vontade

estatal, mas declaram uma vontade existente, como as certidões e atestados.

Quanto à formação de vontade, podem ser simples, complexos e compostos. O ato

simples se aperfeiçoa com a prática de um só ato por parte do órgão responsável, como a portaria.

O ato complexo é aquele que depende, para ser aperfeiçoar, da vontade de mais de um órgão.

As vontades são externadas em momentos distintos por órgãos também distintos, como, p.ex., a

indicação de ministro para o STF, onde há a vontade do Presidente da República, que o nomeia,

dependendo da vontade do Senado para ratificar a indicação.

No ato composto, o ato existe no âmbito de um único órgão, mas resultando de

manifestações distintas, em momentos distintos. São atos que dependem de homologação, de

confirmação. Alguns autores utilizam a terminologia no plural, afirmando trataram-se de atos

compostos.

Quanto aos destinatários, podem ser gerais e individuais. Os primeiros são dirigidos a

destinatários indeterminados, a todos que se encontram em uma determinada situação. Os atos

individuais são aqueles em que são identificáveis os destinatários ou o destinatário.

Quanto à exequibilidade, dividem-se em ato perfeito, ato imperfeito, ato pendente e

ato consumado (exaurido). A perfeição do ato está associada aos aspectos formais do ato

administrativo. Ato pendente é aquele ato cuja eficácia está a depender de um evento futuro (ex:

condição suspensiva). Ato consumado é aquele que já se exauriu, já realizou o objeto que lhe é

próprio, atingindo a sua finalidade.

É possível haver um ato válido e imperfeito, como também pode haver um ato inválido e perfeito.

Os atos podem ainda ser eficazes ou ineficazes. O ato pode ser perfeito, válido e ineficaz. A

ineficácia refere-se a algum evento pendente, de um evento futuro, que ainda não ocorreu.

Resumindo, o ato pode ser:

• PERFEITO, VÁLIDO E EFICAZ – concluído o ciclo de formação, encontra-se ajustado às

exigências legais e está disponível para deflagração dos efeitos que lhe são típicos;

• PERFEITO, INVÁLIDO E EFICAZ – concluído o seu ciclo de formação e apesar de não se

achar conformado às exigências normativas, encontra-se produzindo os efeitos que lhe seriam

inerentes;

• PERFEITO, VÁLIDO E INEFICAZ – concluído o seu ciclo de formação e estando adequado

aos requisitos de legitimidade, não se encontra disponível para eclosão de seus efeitos típicos,

por depender de um termo inicial ou de alguma condição suspensiva, ou autorização, aprovação

ou homologação, a serem manifestados por uma autoridade controladora;

• PERFEITO, INVÁLIDO E INEFICAZ – esgotado seu ciclo de formação, estando em

desconformidade com a ordem jurídica, seus efeitos não podem fluir por se encontrarem na

dependência de algum acontecimento previsto como necessário para a aprovação dos efeitos

(condição suspensiva ou termo inicial, ou aprovação ou homologação dependentes de outro

órgão).

Quanto aos efeitos, o ato pode ser constitutivo, declaratório e enunciativo. O ato enunciativo não

produz efeitos concretos, como p.ex. os pareceres. No ato declaratório o Estado apenas externa

o Direito, pois ele já existe, como p.ex., o requerimento de aposentadoria. No ato constitutivo, a

pretensão só surge após o ato em si.

Quanto aos direitos, o ato pode ser ampliativo ou restritivo. O ato ampliativo assegura direitos

ao particular ou ao agente público, como a nomeação de servidor para um cargo público. O ato

restritivo é um ato que restringe direitos, como a cassação de uma licença, uma multa aplicada

ao particular, a demissão de um servidor público, etc.

FORMAS DE EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

São elas:

a) Exaurimento;

b) Desaparecimento;

c) Cassação;

d) Caducidade;

e) Contraposição;

f) Anulação;

g) Revogação.

O exaurimento é a extinção natural do ato administrativo, quando este atinge o seu objetivo, o

seu fim. Ato exaurido ou consumado é o ato que já cumpriu o seu objeto. É a forma mais comum

de extinção do ato administrativo.

O desaparecimento pode dar-se em relação ao sujeito ou em relação ao objeto. Exemplo da

primeira hipótese é a permissão na qual o seu beneficiário vem a falecer, sendo extinta,

automaticamente, a permissão. Extingue-se a permissão, na segunda hipótese, p.ex., quando o

objeto da permissão foi destruído por alguma circunstância, como um incêndio.

A cassação se configura quando a pessoa beneficiada pelo ato administrativo deixa de cumprir

as condições que lhe são impostas. A caducidade, por sua vez, dá-se quando o ato não mais se

conforma com o ordenamento jurídico, pela superveniência de uma lei que o desfaz, p.ex.

Na contraposição, também há uma lei ou ato administrativo que atinge o primeiro ato, porém

fazendo-o de forma direta, ou seja, visando realmente desfazê-lo. Ex: a exoneração é a

contraposição à nomeação.

A anulação e a revogação estão previstas no artigo 53 da Lei 9.784/99, além de estarem

contempladas nas súmulas 473 e 346 do STF. Análise comparativa:

ANULAÇÃO REVOGAÇÃO

Ato ilegal Ato inoportuno ou inconveniente

Declarada pela Administração Pública ou

pelo Poder Judiciário

Declarada pela Administração Pública

Efeitos “ex tunc” (retroativos) Efeitos “ex nunc” (proativos)

Ato vinculado – se a ilegalidade existe, há

obrigação de anular o ato

Ato discricionário – o Estado decide se o ato

atende ou não ao interesse público

O Poder Judiciário pode revogar os seus atos administrativos, ou seja, as funções atípicas

por ele exercidas, pois que possui autonomia administrativa. O que não pode é, na função

jurisdicional (função típica), revogar ato administrativo de outro Poder.

Quando houver anulação, devem ser respeitados os eventuais direitos de terceiro de boa-

fé. Todo ato administrativo é presumivelmente legal, sendo assim mantido enquanto não for

desfeito. O ato que está produzindo efeitos gera consequências, como, p.ex., o investimento por

determinada pessoa ou empresa, em virtude desse mesmo ato.

Sendo desfeito o ato, isso poderia gerar enriquecimento ilícito por parte do Estado em

detrimento do particular, o que deve ser rechaçado pelo Direito, garantindo-se àquele a justa

indenização pelo desfazimento do ato, pois que este já produziu efeitos.

Há alguns atos que não admitem a revogação, como o ato exaurido (ou consumado) e os

atos vinculados.

ATO ANULÁVEL, ATO NULO E ATO INEXISTENTE

O ato nulo e o anulável são aparentemente legais, apesar de ilegais, ou seja, a sua

ilegalidade é de difícil visualização. No ato inexistente, por sua vez, há flagrante ilegalidade,

sendo esta manifesta. O defeito é de fácil visualização nesses atos, que não chegam a produzir

efeitos.

O ato anulável admite convalidação, podendo o defeito ser sanado, ao contrário do que

ocorre com o ato nulo. O direito brasileiro adota a teoria dualista quanto aos atos nulos e

anuláveis, em detrimento da teoria monista.

Em princípio, a anulação é auto-executável, mas nada impede que em certas situações seja

assegurada a ampla defesa e o contraditório ao administrado.

Anteriormente havia dificuldade em convalidar um ato, pois não havia previsão legal

para tanto, ao contrário do que ocorre hoje, pois que prevista no artigo 55 da Lei 9.784. Desde

essa lei adotou o Brasil a teoria dualista da nulidade dos atos, abandonando a teoria monista,

pois há dois caminhos possíveis: a anulação ou a revogação do ato. Portanto, toda a diferenciação

entre atos nulos e anuláveis decorre da adoção dessa teoria.

Alguns autores costumam apontar alguns tipos de convalidação: ratificação, reforma e

conversão. A ratificação está associada a atos que são praticados pela mesma autoridade

administrativa ou por uma autoridade superior, ratificando ato anterior, particularmente no que

diz respeito à forma e à competência.

A reforma, por sua vez, ocorre quando um ato administrativo é praticado, havendo uma

parte válida e uma inválida, extirpando-se somente a parte inválida. Ex: determinado servidor é

beneficiado com férias e licença. Após a prática do ato, o servidor público constata que não foi

cumprido determinado requisito para a obtenção da concessão da licença, reformando o ato na

parte inválida, por meio de portaria, concedendo-lhe apenas as férias.

A conversão ocorre quando pratica-se determinado ato administrativo que também possui

uma parte válida e outra inválida, editando-se outro ato corrigindo o ato anterior. Ex: os

servidores A e B são promovidos, o primeiro por antiguidade e o último por merecimento.

Posteriormente, constata-se que o servidor B não tinha direito à promoção. Edita-se outra

portaria, mantendo a promoção de A e substituindo B por C, que é o servidor que deveria

realmente ser promovido. Há a conversão do ato em outro, sanando-se o defeito existente.

O artigo 55 da Lei 9.784 enumera alguns requisitos indispensáveis para que possa o ato

ser convalidado, devendo estar presentes de forma cumulativa. São eles: a) não pode prejudicar

terceiros; b) deve visar a realização do interesse público; c) o vício que atinge o ato deve ser

sanável.

Questão muito discutida na doutrina é sobre a convalidação ser um ato vinculado ou um

ato discricionário. Prevalece o entendimento de que é um ato vinculado, pois a anulação também

o é. Não sendo o caso de anulação, sanado o defeito existente, deve-se aproveitar o ato.