direito administrativo i - ato adm

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE GOIÁS

DIREITO ADMINISTRATIVO I

OBS: Material de 13 / 05 / 2010.

ATOS ADMINISTRATIVOS

1.DEFINIÇÃO

Nos dizeres de Hely Lopes Meirelles “ato administrativo é toda

manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo

nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,

modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados

ou si própria.”

Para Celso Antonio Bandeira de Mello, ato administrativo

é”...declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes), no exercício de

prerrogativas públicas, manifestadas mediante providências jurídicas

complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitos a controle de

legitimidade por órgão jurisdicional”.

Segundo as definições destes dois renomados administrativistas

podemos apontar, como condições para a existência dos atos administrativos:

Que a Administração aja nessa qualidade

Que contenha manifestação de vontade apta a produzir efeitos jurídicos

para a própria Administração, para os administrados ou para seus

servidores

Direito Administrativo I Profª Maria de Fátima Comin Cabral

que seja realizado por agente competente, com finalidade pública e

revestido da forma legal.

2. REQUISITOS OU ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

São cinco os requisitos ou elementos do ato administrativo:

competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Estes elementos são o cerne,

a estrutura de todo ato administrativo, seja ele vinculado ou discricionário.

Competência: condição primeira de validade do ato administrativo.

Significa o poder atribuído ao agente da Administração para o

desempenho de suas funções. Resulta de lei que a delimita. A

competência é requisito de ordem pública, intransferível e improrrogável.

Pode, no entanto ser delegada e avocada, de acordo com as normas

que regulam a Administração.

Convém enumerar algumas características da competência:

* é de exercício obrigatório e portanto é irrenunciável, embora possa ser

parcial e temporariamente delegada, na forma da lei, situação que de forma

alguma implica na renuncia da competência.

* é intransferível, valendo a mesma observação feita no item acima

* é imodificável pela vontade do agente, vez que decorre de lei

* é imprescritível, pois seu não exercício não a extingue.

Regras de delegação de competência e avocação inseridas na lei

9784/99:

* regra geral : possibilidade de delegação de competência só sendo

vedada por lei

* a delegação pode ser feita para órgãos ou agentes com ou sem

subordinação hierárquica


* deve ser parcial, nunca atingindo toda a competência do órgão ou do

agente

*deve ser por prazo determinada, podendo ou não conter ressalva de

exercício da atribuição delegada

* o ato da delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade

delegante

* o ato de delegação e sua revogação devem ser sempre publicados no

meio oficial

* o ato deve mencionar expressamente a delegação, pois o delegado

responde pelos atos praticados no exercício da delegação

* é vedada a delegação de atos de caráter normativo, de decisão de

recursos administrativos e de matérias de competência exclusiva do órgão

ou autoridade.

Finalidade: É elemento vinculado de todo ato administrativo, quer seja

ele discricionário ou vinculado. Não se admite ato administrativo sem

finalidade pública ou desviado da finalidade pública. A finalidade é

aquela indicada na lei de forma explícita ou implícita, ficando o

administrador completamente vinculado ao que pretende a lei.Alteração

de finalidade consubstancia desvio de poder, rendendo ensejo à

invalidação do ato.

Forma: para o direito administrativo a forma adquire relevância, pois

constitui garantia jurídica para a Administração e para o administrado. É

elemento vinculado, imprescindível a sua validade. Normalmente, os

atos administrativos são escritos. Porém há casos em que certos atos

são verbais e até mesmo são consubstanciados na linguagem de sinais,

como no caso dos sinais de trânsito, por exemplo.Convém ressaltar que

só é admissível ato administrativo não escrito em casos de urgência,

transitoriedade ou irrelevância do assunto, caso contrário vigora o rigor

da forma legal, sem a qual, o ato poderá ser invalidado.


Objeto: é o conteúdo do ato. É o que ele dispõe. Diz respeito ao efeito

jurídico imediato pretendido pelo ato. Da mesma forma que o direito

privado o objeto deve ser lícito, possível, certo (definido quanto ao

destinatário, aos efeitos, ao tempo e ao lugar) e respeitar a moralidade.

Motivo: é o pressuposto de fato e de direito que enseja a edição do ato

administrativo. Pressuposto de fato pode ser considerado o conjunto de

circunstâncias que levaram a Administração a editar o ato. Pressuposto

de direito é o dispositivo legal no qual o ato se baseia. Segundo a teoria

dos motivos determinantes, uma vez consignados expressamente os

motivos do ato administrativo, estes ficarão vinculados, obrigando a

Administração. Como motivação, deve ser entendido a exposição dos

motivos, ou seja, é a demonstração de que a situação de fato realmente

existe. É necessária para os atos vinculados e para os discricionários,

pois é garantia de legalidade. A motivação foi alçada a categoria de

princípio pela lei 9784/99 e é em regra obrigatória. Só não será quando

a lei a dispensar ou quando incompatível com a natureza do ato..

3. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Podemos entender como atributos do ato administrativo,certas

características que os diferenciam dos atos jurídicos privados. Estamos nos

referindo a presunção de legitimidade e veracidade, à auto-executoriedade e à

imperatividade dos atos administrativos.

Presunção de legitimidade e veracidade: A presunção de legitimidade

decorre do próprio princípio de legalidade previsto no artigo 37 da

Constituição Federal. Necessário a presunção de legitimidade pois não

poderiam, os atos administrativos, ficarem à espera da solução de

possíveis impugnações pelos administrados para só então serem

executáveis. No que tange à presunção de veracidade, esta diz respeito

aos fatos alegados pela Administração para a prática do ato, os quais se

presumem verdadeiros até prova em contrário (presunção júris tantum)


Tal situação acarreta a prova da ilegalidade ou da inveracidade, a quem

alega.

Auto-executoriedade: Em decorrência desse atributo, o ato

administrativo pode ser executado pela Administração Pública sem que

haja necessidade de provocação do Judiciário para fazer cumprir as

determinações e execuções de seus atos. Entretanto, a auto-

executoriedade não existe, também, em todos os atos administrativos.

Ela só é possível quando expressamente prevista em lei ou quando se

trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa

ocasionar prejuízo maior para o interesse público. A auto-

executoriedade não significa que o administrado está à mercê do Poder

Público, pois sempre poderá recorrer ao Poder Judiciário para

resguardar seus direitos.

Imperatividade: Segundo este atributo, a Administração pode impor

seus atos diretamente a terceiros, desde que legais, e

independentemente do seu consentimento, criando, portanto,

obrigações para os administrados. A imperatividade decorre da própria

existência do ato administrativo, não dependendo da sua declaração de

validade ou invalidade, devendo ser cumprido ou atendido enquanto não

revogado ou anulado. Deve ser ressaltado que este atributo não está

presente em todos os atos administrativos, pois alguns não necessitam

deste atributo para serem cumpridos, uma vez que dependem

exclusivamente do interesse dos administrados (exemplos: atos

negociais )

4. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Alguns critérios são adotados para a classificação dos atos

administrativos. Vamos analisar os mais utilizados.


4.1. Quanto à liberdade da vontade do administrador:

Atos vinculados: são aqueles em que o administrador não tem opção

de escolha, pois a lei não deixa margem para tal comportamento. Daí

dizer-se que “diante de um poder vinculado o particular tem direito

subjetivo de exigir da autoridade a edição de determinado ato, sob pena

de não o fazendo sujeitar-se à correção judicial.”(Maria Sylvia Z Di

Pietro) Pode-se concluir que a atuação da Administração Pública é

vinculada quando a lei estabelece uma única conduta diante do caso

concreto, fixando todos os requisitos de atuação da Administração sem

qualquer margem de apreciação subjetiva (Ex. licença maternidade)

Atos discricionários:são aqueles em que o administrador atua com

certa margem de liberdade de avaliação ou decisão, segundo critérios

de oportunidade e conveniência, formulados pela própria Administração,

ainda que restrita à lei reguladora da expedição do ato. Assim, a atuação

é discricionária quando a Administração tem a possibilidade de eleger

dentre as soluções apresentadas pela lei, aquela que melhor se ajusta à

finalidade pública, observando a oportunidade e a conveniência para a

própria Administração (Ex. licença para interesse particular)

4.2 Quanto à formação da vontade administrativa:

Atos simples: é o que resulta da manifestação de vontade de um único

órgão administrativo, seja unipessoal ou colegiado. Ex. exoneração de

um servidor comissionado ou decisão administrativa proferida pelo

Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda.

´Atos compostos: são os que resultam da manifestação de vontade de

um único órgão, mas depende da verificação por parte de outro órgão

para se tornar exeqüível. Exemplo dado por Hely Lopes Meirelles – “uma

autorização que dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal

caso a autorização é o ato principal e o visto é o complementar que lhe

dá exeqüibilidade.”. Direito Administrativo I Profª Maria de Fátima Comin Cabral

Atos complexos: são os que resultam da manifestação de mais de um

órgão administrativo, cuja vontade se funde para formar um ato único.

Não se deve confundir ato complexo com procedimento administrativo.

No ato complexo as manifestações de vontade se fundem para a

expedição de um único ato, enquanto que nos procedimentos

administrativos há o somatório de vários atos administrativos

intermediários e autônomos que culminam com um ato final. Ex. a

investidura de um servidor é um ato complexo, porque inicia-se com a

nomeação e só se completa com a posse. Já a concorrência é um

procedimento administrativo, porque embora o ato final (adjudicação do

objeto), seja de um único órgão, este ato é precedido de vários outros

autônomos praticados no decorrer do procedimento

4.3 Quanto aos destinatários:

Atos individuais: destinam-se a regular situações jurídicas concretas,

sendo individualizados seus destinatários. Ex. decreto

expropriatório.Estes admitem impugnação por meio de recursos

administrativos ou de ação judicial, tais como o mandado de segurança,

ação popular, etc..

Atos gerais: regulam situação jurídica que envolve um número

indeterminado de pessoas.São expedidoscom finalidade normativa e se

destinam a todos que estejam na mesma situação de fato, abrangida

pelas suas determinações. Assemelham-se às lei e portanto são

revogáveis pela própria Administração. Seu ataque pela via judicial se

dá pelo controle de constitucionalidade (art.102, I “a” da CF/88) Ex.

Instruções normativas, circulares normativas, decretos regulamentares

dentre outros .

4.4 Quanto as prerrogativas da Administração:

Atos de império: são aqueles praticados pela Administração Pública no

exercício das prerrogativas e privilégios decorrentes da autoridade, Direito Administrativo I Profª Maria de Fátima Comin Cabral

podendo, por este motivo, ser impostos unilateralmente aos

administrados.Ex. apreensão de gêneros alimentícios com data de

validade expirada.

Atos de gestão: são atos praticados pela Administração Pública em

situação de igualdade com os particulares, tais como alienações,

locações, aquisições etc...

Atos de expediente: destinados a dar andamento a processos e papéis

que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para receberem

decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente. São atos

de rotina interna sem caráter decisório.

4. 5 Quanto aos efeitos:

Atos constitutivos: são os que criam, extinguem ou modificam direitos,

por exemplo, a demissão de um servidor público, a revogação de um ato

administrativo, etc.

Atos declaratórios:são aqueles utilizados pela Administração para

reconhecimento de um direito preexistente, tais como a licença, a

homologação etc.

Atos enunciativos: são atos pelos quais a Administração Pública atesta

ou reconhece determinada situação de direito. São as certidões,

atestados e pareceres. Alguns autores não os consideram atos

administrativos.

Atos extintivos ou desconstitutivos: são aqueles que põe termo a

situações jurídicas individuais. Ex. cassação de autorização,

encampação da concessão etc.

Atos alienativos: são aqueles pelos quais a Administração opera a

transferência de bens ou direitos de um titular a outro. Geralmente


dependem de autorização legislativa pois sua realização ultrapassam os

poderes normais do administrador.

4.6 Quanto à exigibilidade:

Atos perfeitos: são os que reúnem todos os elementos necessários à

sua exeqüibilidade, ou seja, passaram por todo ciclo de sua formação

estando aptos a produzir efeitos.

Atos imperfeitos: é o que se encontra incompleto na sua formação

dependendo de ato complementar para tornar-se exeqüível e

operante.Ex. minuta ainda não assinada; ato não publicado quando a

publicação for exigência legal, etc

Atos pendentes: são os que se encontram sujeitos a condição ou termo

para produzir efeitos. Pressupõe um ato perfeito Ex. portaria que entra

em vigor 30 dias após sua publicação.

Atos consumados: é o que já exauriu seus efeitos, vale dizer,

esgotaram-se na produção dos próprios resultados.Ex. autorização para

uma passeata, depois de realizada

4.7Quanto à eficácia:

Ato válido: é aquele emanado de autoridade competente para sua

prática contendo todos os requisitos necessários à sua eficácia. Mesmo

válido, pode não ser exeqüível, por estar pendente condição suspensiva

ou termo não verificado

Ato nulo: é aquele que nasce afetado de vício insanável em razão de

defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento

de sua formação. Não produz qualquer efeito entre as partes, pois não

se pode adquirir direitos contra a lei. A nulidade deve ser reconhecida


pela própria Administração ou pelo Judiciário. Entretanto, enquanto não

proclamada, não é lícito ao particular negar-se ao cumprimento do ato. A

decretação de sua nulidade tem efeito ex tunc, ou seja, retroage a sua

origem e alcança todos os efeitos passados, presentes e futuros em

relação às partes, só havendo exceção em relação aos terceiros de boa-

fé que foram sujeitos às suas conseqüências reflexas.

Ato inexistente: é aquele que não chega a se aperfeiçoar como ato

administrativo. Ex: o ato praticado por usurpador de função pública. Ato

inexistente ou ato nulo é ilegal desde seu nascedouro.

Considerações importantes:

Podemos dizer que a perfeição diz respeito à formação do ato. É o que

passa por todas as fases de elaboração (motivação, assinatura, publicação

etc.) Já a validade é a verificação do ato em sua conformidade com a lei.

No que diz respeito à eficácia o ato eficaz é aquele que pode produzir

efeitos imediatamente. Assim, todo ato pendente é ineficaz, pois sujeito a

uma condição ou termo.

O ato inválido pode ser eficaz, pois se o ato e perfeito (formação) está

pronto a produzir efeitos mesmo se inválido. O ato inválido é eficaz até ser

declarada sua nulidade.

5. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Após a classificação, passamos agora a definir as espécies de atos

normativos. Adotaremos nesta sinopse a classificação de Maria Sylvia Z.Di

Pietro que os divide quanto ao conteúdo e quanto a forma.

5.1 Quanto ao conteúdo:Direito Administrativo I Profª Maria de Fátima Comin Cabral

Autorização: “ato administrativo unilateral, discricionário e precário

pelo qual a Administração faculta ao particular o uso de bem público

(autorização de uso) ou a prestação de serviço público (autorização de

serviço público) ou o desempenho de atividade material, ou a prática

de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos

(autorização como ato de polícia)” É ato discricionário.

Licença: “é o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a

Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o

exercício de uma atividade.” É ato vinculado.

Admissão: “é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração

reconhece ao particular, que preencha os requisitos legais, o direito à

prestação de um serviço público” É ato vinculado .

Permissão: “designa o ato administrativo unilateral, discricionário e

precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta

a um particular a execução de serviço público ou a utilização de bem

público. “ Obs. A Lei 8987/95 que trata da concessão de serviço

público, trata a permissão formalizando-a mediante contrato de

adesão. É ato discricionário.

Aprovação: “é ato unilateral e discricionário pelo qual se exerce o

controle a priori ou a posteriori do ato administrativo.”

Homologação: “é ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração

Pública reconhece a legalidade de um ato jurídico. Ela se realiza

sempre a posteriori e examina apenas o aspecto de levalidade, no eu

se distingue da aprovação.”

Parecer: “é o ato pelo qual os órgãos consultivos da Administração

emitem opinião sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua

competência” Pode ser facultativo, obrigatório e vinculante.

Visto: “é o ato administrativo unilateral pelo qual a autoridade

competente atesta a legitimidade formal de outro ato jurídico. Não


significa concordância com o seu conteúdo, razão pela qual é incluído

entre os atos de conhecimento, que são meros atos administrativos e

não atos administrativos propriamente ditos, porque não encerram

manifestação de vontade.Ex. visto do chefe imediato para

encaminhamento de solicitação ao superior.

5.2 Quanto à forma:

Decreto:”é a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais,

emanados do Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governador,

Prefeito) Pode conter regras gerais e abstratas, dirigidas a todos

(decreto geral) ou pode se dirigir a uma pessoa ou a um grupo

determinado de pessoas (decreto individual), como é o caso de um

decreto de aposentadoria, de desapropriação, etc. Tratando-se dos que

possuem efeito geral, podem ser regulamentar ou de execução (art.84,

IV da CF/88) ou autônomos (artigo 84, VI da CF/88)

Resolução e portaria: “são formas de que se revestem os atos, gerais

ou individuais, emanados de autoridades outras que não o Chefe do

Executivo.

Circular:”é o instrumento de que se valem as autoridades para

transmitir ordens internas uniformes a seus subordinados”.

Despacho: “ato administrativo que contem decisão das autoridades

administrativas sobre assunto de interesse individual ou coletivo

submetido à sua apreciação”

Alvará: “instrumento pelo qual a Administração Pública confere licença

ou autorização para a prática do ato ou exercício de atividade sujeitos ao

poder de policia do Estado. Mais resumidamente, o alvará e o

instrumento da licença ou da autorização, Ele é a forma, o revestimento

exterior do ato; a licença e autorização são o conteúdo do ato.


Estes são os principais, mas a doutrina elenca outros, a saber, de

caráter normativo temos ainda os regulamentos, regimentos, instruções

normativas; de caráter ordinatório: avisos, ordens de serviço, instruções,

ofícios, provimentos e despachos.

6. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello os atos

administrativos extinguem-se por :

● cumprimento de seus efeitos

● desaparecimento do sujeito ou objeto

● mera retirada que pode ocorrer em virtude de:

* Revogação: ocorre por razões de oportunidade e conveniência.

Pressuposto indispensável para a revogação é que deve ocorrer em

razão de fato superveniente à prática do ato que venha a alterar a

situação preexistente.

* Invalidação (ou anulação): é o desfazimento do ato por razões de

ilegalidade, podendo ocorrer por pronunciamento de ofício da própria

Administração ou após provocação do Poder Judiciário pelo interessado

(ação civil pública, mandado de segurança, ação popular etc....)

*Cassação: decorrente do descumprimento de condições estabelecidas

juridicamente por parte do destinatário.

* Caducidade: ocorre quando uma norma jurídica nova torna

inadmissível a situação antes permitida pelo direito e concretizada no

ato precedente

● Deve ser ressaltado o teor da Súmula 473 do STF: “A administração

pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os

tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-Direito Administrativo I Profª Maria de Fátima Comin Cabral

los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os

direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos, a apreciação

judicial.”

ANULAÇÃO do ato

administrativo

Retirada do ato em decorrência de sua ilegalidade.

Efeitos ex tunc

REVOGAÇÃO do ato

administrativo

Retirada do ato em decorrência de sua inconveniência ou

oportunidade. Efeitos ex nunc

CASSAÇÃO do ato

administrativo

Retirada do ato em razão de descumprimento de condição

pelo beneficiário do ato. Efeito ex nunc

Para finalizar, temos que a possibilidade de “correção” de defeito

existente no ato, em razão de ausência de interesse da parte a quem caberia a

iniciativa de provocar a anulação, dá-se o nome de convalidação.

A doutrina entendia que tratando-se de Direito Administrativo, não

havia sentido em se falar na “vontade”, uma vez que em Administração Pública

vigora o princípio da legalidade, e na edição do ato administrativo existiria

apenas a vontade da lei. Assim, existindo vício, o ato seria ilegal restando

apenas declarar sua nulidade.

Entretanto a lei 9784/99 (lei do processo administrativo) estabeleceu

a possibilidade de convalidação de atos administrativos, divergindo da doutrina.

O artigo 55 da mencionada lei prevê a possibilidade de convalidação

expressa, decorrente do poder discricionário do administrador, caso os defeitos

sejam sanáveis e não acarretem lesão ao interesse público ou a terceiros.


Também no artigo 54 há outra regra normatizando a convalidação,

regra esta impeditiva do controle de legalidade, caso o ato viciado tenha

produzido efeitos favoráveis ao administrado. Neste caso, a Administração

dispõe do prazo decadencial de 05 anos para anular o ato. Não o fazendo,

ocorre a decadência do direito de anulação, importando a convalidação do ato

com o reconhecimento da definitividade dos efeitos dele decorrentes.

Desta forma, se o ato é praticado com vício de incompetência em

razão do sujeito, admite-se a convalidação desde que a autoridade competente

ratifique o ato praticado pelo sujeito incompetente, e que não seja caso da

matéria ser de competência exclusiva da autoridade.

O ato praticado com vício de incompetência em razão da matéria

não admite convalidação. Ex. Se uma Secretaria (educação) pratica ato de

competência de outra Secretaria (saúde), não há que se falar de convalidação.

Quando o vício incidir sobre finalidade e motivo, obviamente também

não há a possibilidade de convalidação, pois a finalidade sempre deve ser o

interesse público e o motivo sempre deve estar presente.

Objeto ilegal também não pode ser objeto de convalidação e quanto

ao vício de forma, só pode ser objeto de convalidação caso a forma não seja

essencial a validade do ato.

REFERÊNCIAS:

MEIRELLES, Hely Lopes – Direito Administrativo Brasileiro – 26ª

Ed./ 2001Malheiros

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella – Direito Administrativo – 18ª

Ed/2005 - Atlas


CARVALHO FILHO, José dos Santos – Manual de Direito

Administrativo - Editora Lúmen Júris 12ª Ed./2005


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