GESTÃO ESTRATÉGICA NAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS

CESAR AUGUSTO BARBIERO*

RESUMO

O propósito desse trabalho é demonstrar que está ocorrendo uma mudança lenta e gradual na forma de administrar os entes públicos passando do estado burocrático para o estado gerencial. No setor público, o grande desafio sempre foi otimizar a alocação e uso dos recursos, reduzir despesas e ampliar o atendimento à população, visando alcançar patamares de excelência na prestação dos serviços públicos e, na busca desses objetivos, surgiram estudos e discussões envolvendo planejamento estratégico, gestão pública, monitoramento e avaliação dos resultados. Na esteira desse pensamento, os autores Robert Kaplan e David Norton publicaram a obra The Balance Scorecard – Translating Strategy into Action há quase duas décadas, difundindo o uso da metodologia do Balance Scorecard - BSC. Esse modelo se consolidou no setor privado e passou a ser usado por várias organizações públicas. O sistema conhecido por BSC permite o alinhamento de objetivos, indicadores, metas e iniciativas, de forma que as unidades atuem de maneira coordenada, com visão estratégica definida.

Palavras-chave: gestão pública, planejamento estratégico, Balance Scorecard.

* Subsecretário de Gestão da Secretaria Municipal de Fazenda

1 INTRODUÇÃO

No mundo inteiro as organizações públicas vêm buscando aprimorar seus processos de

gestão com o objetivo de maximizar os resultados. Esse movimento iniciou-se logo após a

metade do século XX dando surgimento a várias correntes de gestão estratégica e ganhou um

impulso vigoroso partir da última década.

A gestão estratégica na administração pública, portanto, é uma realidade. Já não é

mais possível prescindir de sua prática para a gestão eficaz de qualquer organização, tendo em

vista a consciência de que o uso dos recursos públicos deve ser otimizado para o alcance da

excelência na prestação dos serviços à sociedade. A população brasileira conscientiza-se de

sua cidadania e exige a prática de modernos modelos de gestão, em perfeita consonância com

os princípios constitucionais que norteiam a Administração Púbica.

Na esteira dessa diretriz, as instituições têm implementado ferramentas de gestão

como instrumento para a concepção de suas estratégias de maior relevância. Esses

instrumentos permitem reunir um conjunto de objetivos e metas que orientam as decisões e

ações dessas organizações, estimulando a convergência de esforços na obtenção dos

resultados.

Uma das metodologias utilizadas para esse desiderato é conhecida como Balanced

Scorecard – BSC e se tornou conhecida a partir da obra The Balance Scorecard – Translating

Strategy into Action, dos autores Robert Kaplan e David Norton.

Essa metodologia tem sido utilizada por várias organizações brasileiras quando da

estruturação de seus processos de gestão estratégica. Após sua consolidação no setor privado,

a metodologia do Balanced Scorecard - BSC passou igualmente a ser utilizado com sucesso

por várias organizações públicas, uma vez que suas lideranças compreenderam que a melhor

forma de se atingir a excelência nos resultados alcançados depende m primeiramente da

racionalização e otimização dos seus recursos humanos, tecnológicos e orçamentários. Essa

tríade é o alicerce sobre os quais os processos da área meio e os da área finalística se apóiam

para o alcance dos resultados pretendidos.

Assim, alinhando a relação de causa e efeito é possível implementar um mapa

estratégico com objetivos, metas, indicadores, planos de comunicação, sistemas de

informação, reuniões de avaliação e assim por diante.

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2 A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E O ESTADO GERENCIAL

Os modelos de gestão pública até então utilizados pelas organizações baseiam-se na

experiência patrimonialista ou na burocracia weberiana. Na primeira, há baixa segregação

entre o que é público e o que é privado, criando verdadeiros “feudos” administrativos

derivados de práticas clientelistas. O segundo modelo, a burocracia weberiana, se contrapõe a

essas práticas tendo por foco o interesse público, a impessoalidade, o formalismo das

instruções e informações, baseando-se na hierarquia burocrática, no legalismo e na

competência técnica.

Ocorre que esses modelos não conseguem responder à mutabilidade do século 21. As

relações tendem a ser mais flexíveis, mas com maior responsabilização de seus agentes. A

sociedade exige transparência e um maior controle sobre a gestão pública; as estruturas

governamentais tendem para trabalhos em redes ou de forma matricial; exige-se uma maior

profissionalização na gestão e há uma ênfase maior na articulação entre os recursos públicos e

privados.

Tal afirmação pode ser identificada na Constituição Federal de 1988, que consagrou

uma série de direitos que sinalizam na direção de um Estado Social. No artigo 196 assegura

que a saúde é um direito de todos e um dever do Estado. No artigo seguinte diz que cabe ao

Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle,

devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa

física ou jurídica de direito privado (grifo nosso).

O artigo 199, parágrafo 1º, prevê que as instituições privadas poderão participar de

forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato

de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins

lucrativos (grifo nosso)

Percebe-se claramente que a Constituição Federal de 1988 introduziu mudanças na

organização estatal, migrando do estado burocrático para o estado gerencial e, na esteira

dessas mudanças, uma abertura na mentalidade dos agentes públicos opera-se gradativamente.

Não é mais possível analisar questões tão importantes quanto saúde e educação à luz da

desconfiança, do “não pode”, do engessamento do controle prévio absoluto, dos meses ou

anos que os processos consomem até sua conclusão, não raro para dizer novamente “não”,

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enquanto milhares de pessoas morrem todos os dias por falta de serviços públicos condizentes

com o moderno Estado Social. Se o Estado não pode prover os serviços, que é seu dever, deve

ao menos arcar com sua responsabilidade à Luz da Constituição Federal, exigindo dos agentes

públicos que atentem ao direito à vida e ao bem-estar social dos cidadãos brasileiros.

É o que se observa nas palavras do Ministro Bresser Pereira, transcritas por Paulo

Eduardo Garrido Modesto, Assessor do Ministro da Administração Federal e Reforma do

Estado do Brasil e Professor de Direito da Universidade Federal da Bahia:

Nesta nova ordem de idéias, tem-se que o Estado não deve nem tem condições de monopolizar a prestação direta, executiva, dos serviços públicos e dos serviços de assistência social de interesse coletivo. Estes podem ser geridos ou executados por outros sujeitos, públicos ou privados, inclusive públicos não estatais, como associações ou consórcios de usuários, fundações e organizações não governamentais sem fins lucrativos, sempre sob a fiscalização e supervisão imediata do Estado. Poderão ainda ser operados em regime de co-gestão, mediante a formação de consórcios intergovernamentais ou entre o poder público e pessoas jurídicas privadas. O Estado deve permanecer prestando-os diretamente quando não encontre na comunidade interessados que os efetivem de modo mais eficiente ou econômico ou quando razões ponderáveis de justiça social ou segurança pública determinem sua intervenção. Não prover diretamente não quer dizer tornar-se irresponsável perante essas necessidades sociais básicas. Não se trata de reduzir o Estado a mero ente regulador. O Estado apenas regulador é o Estado Mínimo, utopia conservadora insustentável ante as desigualdades das sociedades atuais. Não é este o Estado que se espera resulte das reformas em curso em todo o mundo. O Estado deve ser regulador e promotor dos serviços sociais básicos e econômicos estratégicos. Precisa garantir a prestação de serviços de saúde de forma universal, mas não deter o domínio de todos os hospitais necessários; precisa assegurar o oferecimento de ensino de qualidade aos cidadãos, mas não estatizar todo o ensino. Os serviços sociais devem ser fortemente financiados pelo Estado, assegurados de forma imparcial pelo Estado, mas não necessariamente realizados pelo aparato do Estado. Neste contexto, crescem de importância os denominados entes "públicos não-estatais". (BRESSER PEREIRA, 1996: 285-87; 1997: 25-31; CUNIL GRAU, 1996: 126-137)†

A reforma administrativa implementada no Brasil acompanha o que está ocorrendo em

várias nações mundo afora e, basicamente, está fundada na aplicação de técnicas de gestão no

uso de recursos públicos, na participação ativa da sociedade civil na gestão desses recursos,

na participação popular por ocasião da concepção dos orçamentos, na descentralização

administrativa e na responsabilização do Estado e de seus Agentes quando os princípios

constitucionais não são respeitados.

† Disponível em: <http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/Terceiros-Papers/97-Modesto,Paulo48(2).pdf>. Acesso em: 16 maio 2011.

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3 GESTÃO POR RESULTADOS NAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS

Como citado anteriormente, a União, Os Estados e os Municípios vêm buscando

aprimorar seus processos de gestão estratégica com o objetivo de maximizar o cumprimento

da missão organizacional, enfrentando as restrições orçamentárias e identificando claramente

as demandas das partes interessadas.

No setor público, em especial, o desafio de se otimizar a alocação de recursos, reduzir

despesas e de ampliar a cobertura de atendimento para os segmentos menos favorecidos de

nossa sociedade vem demandando um crescente esforço de profissionalização na gestão da

máquina pública. A formação de carreiras públicas, a criação de agências reguladoras, o

fortalecimento dos órgãos de controle e a introdução de prêmios de qualidade são indicativos

desta tendência. Nesse contexto, a introdução de exercício de reflexão estratégica insere-se

como parte do esforço dessas organizações em rediscutir seu papel de atuação frente ao novo

ambiente externo.

Também nas instituições sem fins lucrativos a implementação de modelos de gestão

estratégica vinculada a um serviço público revela-se experiência recente. Paulatinamente, as

organizações sem fins lucrativos vêm ganhando relevância no cenário nacional,

complementando ou suprindo a ação governamental junto a determinados segmentos sociais.

E, na medida em que ampliam e diversificam suas ações e negócios, essas organizações

aperfeiçoam seus mecanismos de gestão visando combinar a sustentabilidade econômico-

financeira com a maximização do cumprimento de sua missão.

Apesar da diversidade de estudos sobre administração estratégica, sua transposição à

realidade brasileira revela-se desafiadora, sobretudo em sua aplicação ao setor público, pois é

necessário que o seu processo de formulação desvincule prioridades de um determinado

governo e se volte aos desafios do Estado. Isso exige a adoção de uma estratégia de longo

prazo que vinculará as prioridades governamentais por meio de programas, projetos e ações.

O processo de escolha requer analisar os meios para maximizar o cumprimento da

missão organizacional. Esse entendimento direciona o foco e o posicionamento estratégico, já

que essas organizações buscam assegurar sua sobrevivência no futuro, a partir da correta

aplicação de recursos e de sua tradução em resultados efetivos.

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4 GESTÃO ESTRATÉGICA

O conceito de qualidade na nova gestão pública traz novos desafios, de modo que

coloca-se para o setor público a necessidade de medir os seus resultados, ou seja, os

benefícios gerados à sociedade, mesmo sabendo-se das dificuldades inerentes ao setor. Muitas

vezes o impacto de uma ação de um órgão depende de fatores exógenos à gestão, de

condições econômicas globais, restrições legais ou de prioridades políticas, dificultando uma

avaliação objetiva do valor que a administração pública agrega ao sucesso de um resultado.

Face a isso, organizações que já estão estruturadas para uma gestão com foco em

resultados aderiram ao sistema de avaliação fundamentado no uso de indicadores de

desempenho institucionais. Como parte de um sistema, o conjunto de indicadores deve

guardar relação de interdependência e complementaridade, de forma a permitir a vinculação

do desempenho dos principais setores e funções ao desempenho global da administração . Os

indicadores estratégicos são gerados a partir da definição da visão estratégica da organização,

ou seja, a partir da definição dos valores, missão, visão de futuro e objetivos estratégicos. Os

resultados obtidos por meio da análise destes indicadores devem apoiar a tomada de decisão, a

adoção de medidas corretivas e a orientação dos diversos setores da organização para os seus

objetivos estratégicos gerais.

Entretanto, a implantação do uso de indicadores numa organização gera resistências,

sendo importantíssimo, para minimizar esses efeitos, que a mensagem seja a de que o controle

e avaliação da gestão é apenas uma ferramenta que, não obstante seja utilizada para avaliar, o

faz de uma forma construtiva, buscando superar a situação atual a fim de produzir serviços de

maior qualidade. Assim, embora se permita a análise e avaliação da gestão, seus efeitos

devem melhorar as decisões futuras.

4.1 INDICADORES DE GESTÃO

Os indicadores, de um modo geral, têm por finalidade verificar se estão sendo

atingidas as metas com eficiência, eficácia e economia (três E´s). Os indicadores de

eficiência são utilizados para medir os aspectos relacionados entre os resultados e os fatores

produtivos utilizados na sua obtenção. Assim, atuar eficientemente pode ser definido como a

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maximização dos recursos empregados em determinado processo, sejam eles financeiros,

técnicos ou humanos.

Os indicadores de eficácia, por sua vez, medem o grau de cumprimento dos objetivos

relacionados a um programa de atuação, atividade ou organização, ou seja, avaliam o nível de

concretização das metas preestabelecidas. A medição da eficácia pressupõe a existência de

objetivos de gestão, como também a adoção de um sistema de informação financeira e técnica

para que se possa mensurar os resultados atingidos em relação aos recursos empregados para

tal.

A eficácia de uma organização é medida pelo grau de alcance dos objetivos listados

nos programas desenvolvidos ou previstos na sua missão. Desta forma, a medição da eficácia

só pode ser efetuada se existir um plano prévio onde os objetivos sejam claramente definidos

e quantificados, a forma como se pretende atingi-los e a maneira como se dará seu

acompanhamento.

Por fim, os indicadores de economia referem-se às condições em que a organização

utiliza os recursos financeiros, humanos e materiais, bem como os resultados atingidos no

processo. A análise e medição da economia deve ser clara, razoável e objetiva no que diz

respeito aos recursos, às necessidades reais e a determinação e comparação com os

correspondentes padrões de referência. Em outras palavras, a utilização dos recursos

empregados deve realizar-se considerando o tempo e a quantidade adequada, menor custo e

qualidade aceitável.

4.2 BALANCE SCORECARD

Na esteira dessa maneira de se ver as coisas, a avaliação dos resultados da atuação

pública requer que sejam mensurados não apenas a quantidade de bens ou serviços que foi

possível proporcionar, mas, principalmente, a sua qualidade, capilaridade e influência

enquanto prestação de serviço público.

Por experiência pessoal, o principal obstáculo refere-se ao desafio de se calcular custos

nas organizações públicas ou como se efetuar a medição dos mesmos. Isso se deve ao fato de

que, em boa parte das vezes, as decisões não guardam racionalidade técnica, sendo o reflexo

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de decisões políticas onde nem sempre se busca a eficiência, a eficácia e a economia dos

recursos públicos empregados em determinado resultado pretendido.

No entanto, apesar das dificuldades, há um consenso generalizado de que a avaliação

do grau de eficiência, de eficácia e de economia das atividades públicas deve apoiar-se em

instrumentos adequados para mensurar os resultados das referidas atividades. Nesse contexto,

a introdução de exercício de reflexão estratégica insere-se como parte do esforço dessas

organizações em rediscutir seu papel de atuação frente ao novo ambiente externo.

O balanced scorecard é uma ferramenta que materializa a visão e a estratégia da

organização por meio de um mapa coerente com objetivos e medidas de desempenho,

organizados segundo diferentes perspectivas: cumprimento da missão, dos resultados e

clientes, bem como dos processos internos e do aprendizado e crescimento. Tais medidas

devem ser interligadas para comunicar um pequeno número de temas estratégicos amplos,

como o crescimento da organização, a redução de riscos ou o aumento de operacionalidade.

O propósito está no alinhamento do planejamento estratégico com as ações (projetos

ou atividades) da organização por meio das seguintes etapas:

a) Esclarecer e traduzir a visão e a estratégia : O processo de balanced scorecard tem

início com um trabalho em equipe da alta administração para traduzir a estratégia de seus

diferentes setores em objetivos estratégicos específicos.

Tais objetivos devem estar presentes em um mapa estratégico, concatenados por meio

de um diagrama simples que mostre a relação de causa e efeito nas diferentes perspectivas de

atuação da organização acima mencionadas. Para cada um deles, deverão ser identificados

indicadores ou medidas de desempenho, tornando mais rápida e simples a sua mensuração nos

diversos níveis e , ainda, menos subjetiva a avaliação da organização.

b) Comunicar e associar objetivos e indicadores estratégicos: Os objetivos e

indicadores estratégicos são transmitidos à organização de diversas formas, como intranet,

jornais internos, quadros de avisos, palestras, contatos pessoais e outros. A comunicação serve

para mostrar a todos os servidores quais são os considerados críticos e que devem ser

alcançados para que a estratégia da organização seja bem sucedida.

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c) Planejar, estabelecer metas e alinhar iniciativas estratégicas: o balanced scorecard

produz maior impacto ao ser utilizado para induzir a mudança organizacional. Os altos

executivos deverão estabelecer metas que, se alcançadas, transformarão a organização.

d) Melhorar o feedback e o aprendizado estratégico: O quarto processo gerencial

incorpora ao balanced scorecard um contexto de aprendizado estratégico. Este é o aspecto

mais inovador e importante de todo o método. Esse processo cria instrumentos para o

aprendizado organizacional em nível executivo.

Um modelo de gestão utilizando a metodologia balanced scorecard deve possuir os

seguintes componentes:

a) Objetivos Estratégicos: Implica a tradução da visão de futuro em objetivos

organizados em relação de causa e efeito, de forma clara (mapa estratégico).

b) Indicadores-chave de desempenho: Como será medido e acompanhado o sucesso da

cada objetivo.

c) Metas de longo prazo: Trata-se do nível de desempenho esperado ou da taxa de

melhoria necessária para cada indicador. As metas estratégicas deverão ser “quebradas” ao

longo do tempo, permitindo uma evolução do desempenho relacionado ao objetivo

estratégico.

d) Iniciativas estratégicas: Associadas ao desafio colocado pelas metas de longo prazo,

dispostas ao longo do tempo, planos de ação e projetos deverão ser estabelecidos a fim de

viabilizar seu alcance.

A partir dos resultados acima citados, a implantação de um projeto de gestão

estratégica visa possibilitar um modelo de gestão orientado para a estratégia, desempenho e

para competências. Para tanto, se faz necessário um trabalho de identificação de metas de

longo prazo, projetos, plano de comunicação e sistemática de acompanhamento e a gestão do

Mapa Estratégico.

A estratégia não pode e não deve ser algo acessível apenas a um grupo de eleitos. A

estratégia deve ser inclusiva, democrática e participativa. Todas as pessoas na organização

devem ter a oportunidade de participar, mesmo porque acredita-se que o êxito vai decorrer

mesmo dessa participação ampla de todos os servidores. Há então um compromisso com a

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transparência e a visibilidade das ações, pois somente assim é possível assegurar a

participação de todos.

No âmbito de um plano de comunicação que vai sustentar e proporcionar significado à

gestão estratégica a todos os servidores, o projeto editorial emerge com naturalidade. É uma

oportunidade excepcional para dar visibilidade às idéias dos principais gestores da

organização, constituindo-se num marco de referência para os demais.

A publicação da aplicação da metodologia que registra a formulação da estratégia

adotada a partir de estudos de caso elaborados por unidades da organização, bem como a

apresentação dos instrumentos gerenciais que serão utilizados para implementá-la cria

condições para que qualquer pessoa possa acompanhar a experiência que está sendo

conduzida na organização. A idéia consiste em registrar o amadurecimento alcançado com a

gestão da estratégia.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A implantação de uma cultura de constante observação dos cenários e

retroalimentação da gestão e o processo de planejamento aperfeiçoa a arte de planejar e

antever os resultados, de reformular estratégias e adaptar-se às constantes mudanças do

mundo moderno com a rapidez e flexibilidade, em um verdadeiro processo de evolução

contínua rumo à perfeição.

Não se pode olvidar nesse processo a implementação e qualidade da avaliação

institucional, bem como a identificação de possíveis entraves e obstáculos para a obtenção de

resultados de modo a proporcionar a possibilidade de se corrigir o rumo das ações o mais

rápido possível.

Para isso, indicadores precisos e de fácil compreensão devem apoiar o sistema de

gestão. Torna-se imperioso também alavancar a comunicação bilateral para que toda a

organização tenha consciência de onde se está e onde se quer chegar, apontando possíveis

correções a aperfeiçoamentos a fazer no curso do processo.

Também é importante um sistema de recompensas para que o sucesso seja

compartilhado entre todos os membros da equipe. Nos dias de hoje, as relações que resultam

em processos onde todos possam compartilhar os ganhos obtidos melhoraram

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significativamente a ambiência organizacional e, com isso, a motivação torna-se um

acelerador do processo participativo.

Por fim e o que se julga mais importante é o despertar da consciência. Servidores com

baixos níveis de compreensão dos processos respondem somente sob a pressão de uma sanção

ou ameaça, como perder o emprego, por exemplo. Outros, mais esclarecidos e engajados,

desenvolvem seu trabalho avaliando questões como perdas e ganhos, carreiras mais ou menos

atrativas e assim por diante. Aqueles que ultrapassaram esses limites e adquirem perfeito

entendimento da missão e valores da organização, tornam-se extremamente motivados e

sentem-se integrados a ela como um corpo único na busca da excelência do serviço público.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BALANCE SCORECARD INSTITUTE. Balanced Scorecard Basics. Disponível em: <http://www.balancedscorecard.org/BSCResources/AbouttheBalancedScorecard/tabid/55/Default.aspx>. Acesso em: 13 set. 2011.

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GRATERON, Ivan Ricardo Guevara. Auditoria de Gestão: Utilização de indicadores de gestão no setor público. Disponível em: <http://www.eac.fea.usp.br/cadernos/completos/cad21/auditoria.pdf>. Acesso em: 13 set 2011.

MODESTO, Paulo Eduardo Garrido. Reforma administrativa e marco legal das organizações sociais no Brasil: as dúvidas dos juristas sobre o modelo das organizações sociais. Disponível em: <http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/Terceiros-Papers/97-Modesto,Paulo48(2).pdf>. Acesso em: 16 maio 2011.

TEIXEIRA, Ana Bela de Souza Delicado. A contabilidade como sistema de informação nas instituições de ensino superior público em Portugal – o caso da Escola Superior de Ciências empresariais. Disponível em: <http://repositorioaberto.univ-ab.pt/bitstream/10400.2/1412/5/Ana_Bela_Teixeira_FINAL.pdf>. Acesso em: 13 set 2011.

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