curso de direito financeiro e tributário (resumo cap 1)
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Curso de Direito Financeiro e Tributário
Ricardo Lobo Torres
1ª Parte – Introdução e princípios gerais
Capítulo I – Atividade Financeira
1. Conceito de atividade financeira
É o conjunto de ações do Estado para a obtenção da receita e a realização dos gastos
para o atendimento das necessidades públicas. Os fins e os objetivos políticos e econômicos
do Estado só podem ser financiados pelos ingressos na receita pública. A arrecadação dos
tributos – impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios – constitui o principal
item da receita. Mas também são importantes os ingressos provenientes dos preços
públicos, que constituem receita originária porque vinculada à exploração do patrimônio
público. Compõem, ainda, a receita pública as multas, as participações nos lucros e os
dividendos das empresas estatais, os empréstimos etc.
2. Poder financeiro
A atividade financeira emana do poder ou da soberania financeira do Estado . O
poder financeiro, por seu turno, é uma parcela ou emanação do poder estatal (ou da
soberania), ao lado do poder de polícia, do poder penal, do poder de domínio eminente.
O poder financeiro se separa vertical e horizontalmente. Do ponto de vista vertical
identificam-se os poderes financeiros da União, dos Estados e dos Municípios, dos quais
emanam as atividades financeiras federais, estaduais e municipais. Horizontalmente
separam-se os poderes financeiros de administrar, legislar e julgar, pelo que a atividade
financeira será uma específica atividade administrativa vinculada à lei e controlada pelo
Judiciário.
3. Fazenda Pública
A atividade financeira envolve a constituição e a gestão da Fazenda Pública, isto é, os
recursos e as obrigações do Estado e a sua administração. Fazenda Pública é conceito que
deve ser examinado do ponto de vista objetivo e subjetivo.
A Fazenda Pública, objetivamente considerada, é o complexo dos recursos e
obrigações financeiras do Estado. Constitui-se pelos recursos públicos, que compreendem
assim os direitos criados pela legislação e consignados no orçamento (créditos tributários,
direitos derivados da emissão de títulos da dívida pública, direitos patrimoniais) como os
ingressos, isto é, os fundos que efetivamente afluem ao Tesouro (prestações tributárias,
produtos da dívida pública, rendimentos patrimoniais). Abrange também as obrigações
financeiras, assumidas de acordo com a permissão da lei ou a prévia autorização do
orçamento.
A Fazenda Pública, subjetivamente considerada, confunde-se com a própria pessoa
jurídica de direito público, tendo em vista que a responsabilidade do Estado é apenas
financeira. Aproxima-se do conceito de Administração Financeira, com os seus órgãos
incumbidos de realizar a atividade financeira, entre os quais nos termos do art. 37, XXII, da
CF/88, as administrações tributárias da União, dos Estados, do DF e dos Municípios,
atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras
específicas, que terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de
forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais,
na forma da lei ou convênio.
4. Atividade Instrumental
Característica importantíssima da atividade financeira é a de ser puramente
instrumental. Obter recursos e realizar gastos não é um fim em si mesmo. O Estado não tem
o objetivo de enriquecer ou de aumentar seu patrimônio. Arrecada para atingir certos
objetivos de índole política, econômica ou administrativa.
Em decorrência do seu caráter instrumental, resulta que a atividade financeira está
sempre relacionada com dinheiro, posto que este, como ser de relação que é, constitui o
instrumento por excelência para a consecução dos objetivos econômicos. O conceito de
dinheiro é mais amplo que o de moeda, não se restringindo aos recursos que se expressem
de acordo com o padrão monetário legal. Abrange todos os direitos e obrigações de
natureza pecuniária, neles incluídos os bens patrimoniais suscetíveis de exploração pelo
Estado através de preços ou rendimentos. Só se excluem do seu conceito, não fazendo parte
da atividade financeira, os bens públicos de uso comum.
A natureza instrumental da atividade financeira é que a distingue das atividades
econômicas, políticas e administrativas, com as quais tem íntimo relacionamento . A
atividade financeira se aproxima da atividade econômica porque também é forma de obter
recursos escassos; mas dela se distingue porque a atividade econômica, praticadas por
particulares, tem finalidade própria. Relaciona-se com a atividade política na medida em que
ambas incorporam o momento autoritário da decisão; mas dela se afasta porque não tem o
objetivo de manter o equilíbrio dos poderes do Estado nem o de realizar as políticas
públicas. Aproxima-se da atividade administrativa por ser uma específica forma de
administração das finanças do Estado; mas dela se distancia porque a atividade
administrativa persegue objetivos claros representados pela prestação de serviços públicos.
Observe-se, finalmente, que a natureza instrumental da atividade financeira está
presente assim no campo da fiscalidade como no da extrafiscalidade. Os objetivos
intervencionistas e regulatórios do Estado se instrumentalizam através do fenômeno da
extrafiscalidade, não possuindo esta uma finalidade em si mesma, seja no aumentar, seja no
diminuir o valor dos tributos para inibir ou incentivar a atividade econômica.
5. Extensão da atividade financeira
A atividade financeira é exercida pelos entes territoriais (União, Estados e
Municípios) e respectivas autarquias, que se enquadram na noção de Fazenda Pública . A
obtenção de receita para suprir as necessidades públicas, nota característica da atividade
financeira, visa à prestação de serviços públicos e à defesa dos direitos fundamentais,
missão precípua das pessoas jurídicas de direito público.
Exclui-se do conceito de atividade financeira a que é exercida pelos órgãos da
administração indireta dotados de personalidade jurídica de direito privado. As sociedades
de economia mista, as empresas públicas, as fundações e demais sociedades instituídas e
mantidas pelo Poder Público não se integram à Fazenda Pública e as ações que desenvolvem
não se compreendem no conceito de atividade financeira. A partir da Constituição Federal
de 1988 (arts. 70 e 165) tais fundações e empresas estatais sofrem o controle do Tribunal de
Contas e tem o seu orçamento incluído na lei orçamentária anual, ao lado do orçamento da
seguridade. Mas esse controle se faz de modo global e indireto, sem retirar a agilidade
negocial e a autonomia dessas pessoas de direito privado e sem confundir-lhes os interesses
com o complexo de direitos e obrigações que constitui a Fazenda Pública. A atividade do
Estado-Empresário não se subsume no conceito de atividade financeira do Estado, no
sentido rigoroso da expressão. A exceção passou a constituí-la a “super-receita”, que unifica
a Secretaria da Receita Federal e a Secretaria da Receita Previdenciária, transformando-as
em Secretaria da Receita Federal do Brasil (Lei nº 11.457/2007), tudo o que encontrou
justificativa na confusão feita pela Constituição entre tributos e ingressos parafiscais.
Estrema-se também do conceito de atividade financeira o conjunto de ações
exercidas pelo sistema financeiro privado, representado pelos bancos, seguradoras,
corretoras e demais instituições financeiras. Há entre as duas atividades um certo
relacionamento, servindo de elo de ligação o Banco Central, que é ao mesmo tempo o
detentor do monopólio estatal da emissão de moeda e o órgão fiscalizador do sistema
financeiro nacional (arts. 164 e 192 da CF/88).
6. Estado financeiro
Capítulo II – Direito Financeiro
1. Conceito de Direito Financeiro
O Direito Financeiro deve ser estudado sob duas óticas diferentes, conforme seja
entendido como ordenamento e como ciência.
(...)
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