Curso de Direito Financeiro e Tributário

Ricardo Lobo Torres

1ª Parte – Introdução e princípios gerais

Capítulo I – Atividade Financeira

1. Conceito de atividade financeira

É o conjunto de ações do Estado para a obtenção da receita e a realização dos gastos

para o atendimento das necessidades públicas. Os fins e os objetivos políticos e econômicos

do Estado só podem ser financiados pelos ingressos na receita pública. A arrecadação dos

tributos – impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios – constitui o principal

item da receita. Mas também são importantes os ingressos provenientes dos preços

públicos, que constituem receita originária porque vinculada à exploração do patrimônio

público. Compõem, ainda, a receita pública as multas, as participações nos lucros e os

dividendos das empresas estatais, os empréstimos etc.

2. Poder financeiro

A atividade financeira emana do poder ou da soberania financeira do Estado . O

poder financeiro, por seu turno, é uma parcela ou emanação do poder estatal (ou da

soberania), ao lado do poder de polícia, do poder penal, do poder de domínio eminente.

O poder financeiro se separa vertical e horizontalmente. Do ponto de vista vertical

identificam-se os poderes financeiros da União, dos Estados e dos Municípios, dos quais

emanam as atividades financeiras federais, estaduais e municipais. Horizontalmente

separam-se os poderes financeiros de administrar, legislar e julgar, pelo que a atividade

financeira será uma específica atividade administrativa vinculada à lei e controlada pelo

Judiciário.

3. Fazenda Pública

A atividade financeira envolve a constituição e a gestão da Fazenda Pública, isto é, os

recursos e as obrigações do Estado e a sua administração. Fazenda Pública é conceito que

deve ser examinado do ponto de vista objetivo e subjetivo.

A Fazenda Pública, objetivamente considerada, é o complexo dos recursos e

obrigações financeiras do Estado. Constitui-se pelos recursos públicos, que compreendem

assim os direitos criados pela legislação e consignados no orçamento (créditos tributários,

direitos derivados da emissão de títulos da dívida pública, direitos patrimoniais) como os

ingressos, isto é, os fundos que efetivamente afluem ao Tesouro (prestações tributárias,

produtos da dívida pública, rendimentos patrimoniais). Abrange também as obrigações

financeiras, assumidas de acordo com a permissão da lei ou a prévia autorização do

orçamento.

A Fazenda Pública, subjetivamente considerada, confunde-se com a própria pessoa

jurídica de direito público, tendo em vista que a responsabilidade do Estado é apenas

financeira. Aproxima-se do conceito de Administração Financeira, com os seus órgãos

incumbidos de realizar a atividade financeira, entre os quais nos termos do art. 37, XXII, da

CF/88, as administrações tributárias da União, dos Estados, do DF e dos Municípios,

atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras

específicas, que terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de

forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais,

na forma da lei ou convênio.

4. Atividade Instrumental

Característica importantíssima da atividade financeira é a de ser puramente

instrumental. Obter recursos e realizar gastos não é um fim em si mesmo. O Estado não tem

o objetivo de enriquecer ou de aumentar seu patrimônio. Arrecada para atingir certos

objetivos de índole política, econômica ou administrativa.

Em decorrência do seu caráter instrumental, resulta que a atividade financeira está

sempre relacionada com dinheiro, posto que este, como ser de relação que é, constitui o

instrumento por excelência para a consecução dos objetivos econômicos. O conceito de

dinheiro é mais amplo que o de moeda, não se restringindo aos recursos que se expressem

de acordo com o padrão monetário legal. Abrange todos os direitos e obrigações de

natureza pecuniária, neles incluídos os bens patrimoniais suscetíveis de exploração pelo

Estado através de preços ou rendimentos. Só se excluem do seu conceito, não fazendo parte

da atividade financeira, os bens públicos de uso comum.

A natureza instrumental da atividade financeira é que a distingue das atividades

econômicas, políticas e administrativas, com as quais tem íntimo relacionamento . A

atividade financeira se aproxima da atividade econômica porque também é forma de obter

recursos escassos; mas dela se distingue porque a atividade econômica, praticadas por

particulares, tem finalidade própria. Relaciona-se com a atividade política na medida em que

ambas incorporam o momento autoritário da decisão; mas dela se afasta porque não tem o

objetivo de manter o equilíbrio dos poderes do Estado nem o de realizar as políticas

públicas. Aproxima-se da atividade administrativa por ser uma específica forma de

administração das finanças do Estado; mas dela se distancia porque a atividade

administrativa persegue objetivos claros representados pela prestação de serviços públicos.

Observe-se, finalmente, que a natureza instrumental da atividade financeira está

presente assim no campo da fiscalidade como no da extrafiscalidade. Os objetivos

intervencionistas e regulatórios do Estado se instrumentalizam através do fenômeno da

extrafiscalidade, não possuindo esta uma finalidade em si mesma, seja no aumentar, seja no

diminuir o valor dos tributos para inibir ou incentivar a atividade econômica.

5. Extensão da atividade financeira

A atividade financeira é exercida pelos entes territoriais (União, Estados e

Municípios) e respectivas autarquias, que se enquadram na noção de Fazenda Pública . A

obtenção de receita para suprir as necessidades públicas, nota característica da atividade

financeira, visa à prestação de serviços públicos e à defesa dos direitos fundamentais,

missão precípua das pessoas jurídicas de direito público.

Exclui-se do conceito de atividade financeira a que é exercida pelos órgãos da

administração indireta dotados de personalidade jurídica de direito privado. As sociedades

de economia mista, as empresas públicas, as fundações e demais sociedades instituídas e

mantidas pelo Poder Público não se integram à Fazenda Pública e as ações que desenvolvem

não se compreendem no conceito de atividade financeira. A partir da Constituição Federal

de 1988 (arts. 70 e 165) tais fundações e empresas estatais sofrem o controle do Tribunal de

Contas e tem o seu orçamento incluído na lei orçamentária anual, ao lado do orçamento da

seguridade. Mas esse controle se faz de modo global e indireto, sem retirar a agilidade

negocial e a autonomia dessas pessoas de direito privado e sem confundir-lhes os interesses

com o complexo de direitos e obrigações que constitui a Fazenda Pública. A atividade do

Estado-Empresário não se subsume no conceito de atividade financeira do Estado, no

sentido rigoroso da expressão. A exceção passou a constituí-la a “super-receita”, que unifica

a Secretaria da Receita Federal e a Secretaria da Receita Previdenciária, transformando-as

em Secretaria da Receita Federal do Brasil (Lei nº 11.457/2007), tudo o que encontrou

justificativa na confusão feita pela Constituição entre tributos e ingressos parafiscais.

Estrema-se também do conceito de atividade financeira o conjunto de ações

exercidas pelo sistema financeiro privado, representado pelos bancos, seguradoras,

corretoras e demais instituições financeiras. Há entre as duas atividades um certo

relacionamento, servindo de elo de ligação o Banco Central, que é ao mesmo tempo o

detentor do monopólio estatal da emissão de moeda e o órgão fiscalizador do sistema

financeiro nacional (arts. 164 e 192 da CF/88).

6. Estado financeiro

Capítulo II – Direito Financeiro

1. Conceito de Direito Financeiro

O Direito Financeiro deve ser estudado sob duas óticas diferentes, conforme seja

entendido como ordenamento e como ciência.

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