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Silvio Roberto Alves de Lima
A importância do Planejamento Estratégico na Superintendência do
Sistema Penitenciário do Estado do Pará
BELÉM - PA
2013
Silvio Roberto Alves de Lima
A importância do Planejamento Estratégico na Superintendência do
Sistema Penitenciário do Estado do Pará
Trabalho de conclusão de curso apresentado
como requisito para a obtenção de titulo de
especialista em Gestão Penitenciária, tendo
como orientador Prof. MSc. Kahlil Vianna
BELÉM PARÁ
2013
TERMO DE APROVAÇÃO
SILVIO ROBERTO ALVES DE LIMA
A importância do Planejamento Estratégico na Superintendência do
Sistema Penitenciário do Estado do Pará
Trabalho aprovado como requisito parcial para a obtenção do
título de Especialista em Gestão Penitenciária da Universidade
Estácio/Faculdade do Pará - FAP.
Orientador: Prof. M.Sc. Kahlil Vianna
Membros:
Belém, 14 de março de 2013
Dedico este trabalho ao meu grande Mestre,
Pai, Amigo e Herói, Orivaldo (in memorian).
AGRADECIMENTOS
Ao Mestre Kahlil Vianna, pela colaboração e disposição em contribuir para a finalização
deste trabalho.
À minha grande inspiração, Maria Silvia (minha querida e amada Mãe).
Ao amigo e parceiro de trabalho, Litácio Brasileiro, pelo apoio.
Aos colegas de pós-graduação que não desistiram da batalha.
Aos professores do Curso, pelo estímulo em busca do conhecimento.
RESUMO
O presente artigo tem o objetivo de avaliar a importância da implantação do
Planejamento Estratégico na Superintendência do Sistema Penitenciário do Estado
do Pará - SUSIPE, autarquia dotada de personalidade jurídica própria e detentora de
autonomia administrativa e financeira. A função básica da SUSIPE é administrar
quarenta unidades penitenciárias no Pará, resguardando e preservando a
integridade de presos sob a sua tutela. Pela falta de planejamento, não são
estabelecidas metas e objetivos para avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade
das ações. Como forma de proporcionar melhorias no processo decisório da
organização, este artigo busca demonstrar através de fundamentação teórica
(conceitos e teorias) e de exemplos das principais dificuldades percebidas na gestão
da SUSIPE que a implantação do planejamento estratégico é viável. Um
planejamento bem executado pode favorecer a aplicação adequada de recursos e a
profissionalização da gestão, bem como o a definição de metas e objetivos para
longo prazo e o alcance dos resultados pretendidos.
Palavras-chave: planejamento estratégico; eficiência; eficácia; efetividade;
planejamento; metas; objetivos; gestão; estratégias; resultados.
ABSTRACT
This article aims to assess the importance of the achievement of the Strategic
Planning in Superintendência do Sistema Penitenciário do Para - SUSIPE, an
autarky with legal personality and administrative and financial autonomy. Basically,
its function is to administrate forty prison units in Para, protecting and preserving the
integrity of prisoners under his custody. In an absence of planning, are not
established goals and objectives to value the efficiency, efficacy and effectiveness of
actions. As a way to provide improvements in decision making of the autarky, this
article seeks to demonstrate through theoretical (theories and concepts) and
examples of the main difficulties in managing SUSIPE that the deployment of
strategic planning is achievable. A well executed plan can benefit the proper
application of resources and professional management as well as setting goals and
objectives for long-term and achieving the intended results.
Keywords: strategic planning, efficiency, efficacy, effectiveness, planning, goals,
objectives, managing, strategic, results.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 09
2. A SUSIPE E SEUS FUNDAMENTOS LEGAIS ................................................... 10
3. O PLANEJAMENTO ............................................................................................ 13
3.1 PLANEJAMENTO E SUAS COMPONENTES ................................................... 14
3.2 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO, TÁTICO E OPERACIONAL ...................... 15
3.2.1 Planejamento Estratégico ............................................................................ 15
3.2.2 Planejamento Tático ..................................................................................... 16
3.2.3 Planejamento Operacional .......................................................................... 17
3.3 PLANEJAMENTO NA SUSIPE .......................................................................... 17
3.3.1 Condução do Planejamento Estratégico na SUSIPE ................................. 21
4. ESTRATÉGIAS .................................................................................................... 22
5. CONCLUSÃO ...................................................................................................... 23
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................... 25
1. INTRODUÇÃO
Compreender a ótica do que leva um ser humano a cometer delitos e a
efetividade das medidas coercitivas adotadas no sistema prisional brasileiro e
internacional inspira muitas discussões entre teóricos e estudiosos da área criminal.
O tema é complexo porque envolve, dentre outras, questões sociais, econômicas e
políticas, especialmente em um país como o Brasil, em que as desigualdades
contribuem para o aumento da violência, da criminalidade e da miséria.
Sabe-se da relevância do tema, entretanto, as abordagens sobre sistema
penitenciário referem-se basicamente ao preso e ao internado; raramente tratam
sobre políticas para a área de gestão estratégica, planejamento, ou sobre a
administração do sistema penitenciário.
O Sistema Penitenciário do Estado do Pará – SUSIPE está inserido nesse
contexto. Em razão das constantes mudanças por quais a sociedade tem passado, e
considerando que a questão penitenciária tem sido um gargalo considerável para a
segurança pública estadual e federal por ser complexa e por demandar
investimentos vultosos em infraestrutura e manutenção1, faz-se necessário adotar
uma política de trabalho que possa trazer respostas eficientes aos problemas
enfrentados.
A atual estrutura hierárquica da SUSIPE está organizada em razão das
necessidades que foram verificadas com o passar do tempo, mas apesar de todas
as suas atividades serem regidas por força de lei, não se buscou avaliar se a forma
como os processos são conduzidos é suficiente para prever potenciais riscos ou
evitar falhas, nem se há eficiência na execução e eficácia nos resultados.
Nesse sentido, a aplicação de ferramentas de gestão poderia proporcionar
melhorias na condução dos processos da SUSIPE? De que forma o planejamento
estratégico poderia trazer benefícios na administração do Sistema Penitenciário
paraense? Criar processos e a estabelecer a cultura do planejamento pode
favorecer na escolha das melhores decisões?
O objetivo deste artigo é demonstrar que a implantação do planejamento
estratégico na SUSIPE pode ser um passo importante para melhorias no processo
1 A SUSIPE administra quarenta (40) estabelecimentos prisionais distribuídos entre Capital, Regiões Metropolitanas e outros Municípios do Estado, dentre presídios (03), Centros de Detenção Provisória (03), Hospital de Custódia e Tratamento Psiquiátrico (01), Casa do Albergado (01), Centros de Triagem (09), Centro de Reeducação Feminino (01), Centros de Recuperação (20), Colônia Agrícola (01) e um (01) Centro de Progressão, fora outras construções que estão sendo executadas. O quantitativo de presos no estado do Pará, com base em dados de novembro de 2012 (fonte: site da SUSIPE), era de 12.357 pessoas, sendo 11.540 custodiados apenas pela SUSIPE.
decisório da organização, uma vez que a maioria das decisões é tomada
empiricamente sem dados ou informações que justifiquem as melhores escolhas.
2. A SUSIPE E SEUS FUNDAMENTOS LEGAIS
A SUSIPE, vinculada à Secretaria de Estado de Segurança Pública (SEGUP)
foi criada em 1977, pela Lei n.º 4.713, de 26 de maio; é regida pela Lei 6.688, de 13
de setembro de 2004 (e suas alterações). Sua função básica é resguardar presos,
preservando-lhes a integridade, oferecendo-lhes condições dignas de vida no
cumprimento de suas penas nas unidades penitenciárias do Estado.
A SUSIPE faz parte da Administração Pública Indireta e possui a forma de
autarquia que, além de ser dotada de personalidade jurídica própria, possui
autonomia administrativa e financeira, criada com a finalidade de gerir o sistema
penitenciário paraense, para cumprir não apenas sua função básica, mas também (e
não menos importante) promover a (re)socialização de indivíduos que muitas vezes
estiveram ou estão à margem da sociedade, objetivando integrá-los ou reintegrá-los.
O quadro de servidores da Autarquia é formado por profissionais
concursados, estatutários (estáveis e não estáveis), temporários e cargos
comissionados de Direção e Assessoramento Superior (DAS), perfazendo um total
de três mil e duzentos (3.200) servidores, aproximadamente.
A SUSIPE tem como missão institucional “possibilitar tratamento humano aos
que cumprem pena em estabelecimentos prisionais; bem como tratamento
adequado ao condenado, buscando, nesse sentido, a efetiva política de proteção à
vida e prevenção ao crime”2.
O tipo de departamentalização adotado pela SUSIPE é classificado como
departamentalização funcional, isto é, as atividades são agrupadas pela relação de
dependência ou afinidade para a consecução de um objetivo. Conforme Lacombe e
Heilborn (2003, p. 73), “[...] A departamentalização funcional, ou por função ou
propósito, consiste em agrupamento num mesmo órgão as atividades afins, ou de
mesma natureza, também ditas de mesma especialidade [...]’.
O Organograma de funcionamento do sistema penitenciário paraense é
dividido da seguinte forma: Gestão Estratégica, Gerência Superior e
Assessoramento (no topo do organograma: todas as decisões estratégicas da
organização concentram-se neste nível) e Gerência Executiva e Operacional (incluí
os Núcleos, Divisões, Grupos de Trabalho e Unidades Penitenciárias). Não há
divisão entre nível estratégico, tático e operacional.
2 Fonte: site oficial da SUSIPE.
A adoção desse tipo de organograma desfavorece a autonomia dos setores
no processo decisório. A Gerência Executiva e Operacional executa apenas as
atividades meio, repassando seus resultados ao Nível Superior. A relação entre
núcleos e divisões trata basicamente do repasse de documentos e informações
específicas. Por haver subordinação unicamente à Coordenadoria Geral
Penitenciária e à Superintendência, cada setor adota a política que considera mais
pertinente para cumprir seu trabalho, sem considerar sua eficiência, eficácia ou
efetividade3 em relação ao pretendido pela Gestão Estratégica.
Figura 2 – Organograma da Superintendência do Sistema Penitenciário do Pará
Fonte: site oficial da SUSIPE.
Tal disposição hierárquica dificultada à execução das atividades,
principalmente o atendimento a demandas externas, especialmente do Judiciário e
órgãos públicos estaduais e federais com os quais a SUSIPE desenvolve convênios
e acordos de interesses, facilitando à perda de prazos e a inexecução de projetos.
Entre 2009 e 2010, a SUSIPE, percebendo falhas na execução de atividades,
o não atendimento a prazos e o periódico extravio de documentos, decidiu
uniformizar as rotinas de trabalho, criando procedimentos administrativos
padronizados, através da implantação de procedimentos operacionais padrão,
denominados POP.
3 A eficiência refere-se a fazer as coisas da melhor maneira possível (encontrar os meios necessários). Otimizar a utilização de recursos materiais, financeiros ou humanos para resolver os problemas que surgirem ou alcançar os resultados pretendidos. A eficácia destina-se a alcançar os resultados pretendidos. Juntar os recursos disponíveis para que o objetivo seja alcançado pela organização. A eficácia está empenhada em fazer a coisa certa. A efetividade refere-se ao impacto das decisões tomadas. A manter-se sustentável. Um resultado alcançado pode não ter proporcionado a efetividade pretendida. Um trabalho pode ser eficiente, mas não eficaz. Um trabalho pode ser eficaz, mas não eficiente. Um trabalho pode ser eficiente e eficaz, mas sem efetividade.
A iniciativa de implantação do POP, conforme “planejado”, pretendia agilizar o
acesso a dados e informações e permitir que a execução de atividades perdesse o
caráter subjetivo (impedir que o trabalho fosse executado na base do “achismo”, ou
do “é assim que se faz”), descrevendo as atividades de todos os setores, tantos as
principais, como também as secundárias, de forma objetiva e padronizada.
Todos os setores da SUSIPE foram envolvidos no projeto, entretanto, a
iniciativa não vingou, exatamente pela falta de planejamento. Os objetivos
pretendidos com a implantação do POP não foram claramente definidos, nem a
relevância de sua implantação. Mesmo contando com a participação de todos os
servidores da sede administrativa4, nem todos tiveram acesso a treinamento ou
autonomia para descrever suas atividades.
Com isso, foi produzido um calhamaço de papel contendo a descrição de
centenas de atividades que, na prática, não surtiu efeito. A execução das atividades
sofreu pouca ou quase nenhuma influência do POP, mesmo porque muitos dos
manuais não demonstravam efetivamente o que se fazia nos setores.
A padronização de atividades preencheria algumas lacunas relacionadas à
falta de organização de documentos e processos, entretanto, a falta de
planejamento impediu a obtenção de resultados satisfatórios. Mas há que se
considerar que a implantação do POP não resolveria todos os problemas da
SUSIPE e nem seria a solução para eles, uma vez que as deficiências identificadas
na Autarquia não se referiam unicamente à organização e padronização.
A SUSIPE enfrenta problemas de maior amplitude, relacionados à falta de
gestão, principalmente pela falta de planejamento. A idéia de ter um orçamento
anual e plurianual definido faz supor que decisões estratégicas possam ser
efetuadas sem planejamento e sem adequada busca pelas melhores alternativas de
gestão. No entanto, a aplicação de recursos pode ser mais bem executada,
estabelecendo-se metas e objetivos continuados, fazendo-se investimentos na
qualificação de servidores, investimentos em tecnologia e melhorias na infra-
estrutura das unidades penitenciárias. O trabalho não é fácil; tudo depende de
planejamento. Mas por que planejar?
3. O PLANEJAMENTO
Na percepção de Schermerhorn (2006), planejamento consiste em definir o
objetivo que se pretender alcançar, buscando a melhor forma para concretizá-lo. Por
estar inserido em um contexto que exige organização, liderança e controle, há que 4 A SUSIPE dispõe de uma sede administrativa, um prédio anexo e um almoxarifado central. As unidades prisionais do sistema penitenciário estão distribuídas pela Região Metropolitana de Belém (municípios de Ananindeua e Marituba), bem como em outros pólos espalhado por todo o Estado do Pará.
se que considerar que um planejamento bem executado exige a identificação do
estágio em que a empresa se encontra (a rotina de atividades é suficiente ou há
necessidade de mudanças?), avaliação das implicações futuras das escolhas
efetuadas e de que forma responder ou adequar-se a elas, estabelecer a melhor
forma de executar o plano (qual o melhor caminho?), implementação e avaliação.
A figura abaixo relaciona quais os passos básicos para o processo de
planejamento:
Ilustração 01 - Passos básicos do processo de planejamento.
Organizações, públicas ou privadas, podem ser criadas para diversas
finalidades, mas todas elas destinam-se a alcançar uma meta ou um objetivo
específico, que pode ser o lucro puro e simples, o estabelecimento de um
determinado padrão de qualidade, o reconhecimento no mercado em que atua,
dentre tantas possibilidades. Os objetivos podem ser os mais variados e complexos
possíveis, dependendo da área de prospecção. Entretanto, qualquer iniciativa deve
ser precedida de planejamento.
Segundo Oliveira (2012, p. 05), o planejamento propõe-se a estabelecer uma
rotina de procedimentos e atitudes administrativas que possibilitam à organização
avaliar as consequências futuras de suas ações. Estabelecidos tais mecanismos, o
processo decisório, em longo prazo, será menos incerto e mais rápido. Dessa forma,
os objetivos pretendidos pela organização terão maiores probabilidades de serem
atingidos, bem como suas metas.
Comumente, difunde-se a ideia de que objetivo atendido é resultado
alcançado, entretanto, o planejamento deve ser sistemático e contínuo. As
1ª ETAPA: DEFINIÇÃO DE OBJETIVOS
2ª ETAPA: A ESTRUTURA DA ORGANIZAÇÃO ESTÁ ADEQUADA PARA ATINGIR OS
OBJETIVOS PRETENDIDOS? 3ª ETAPA: QUAIS AS CONSEQUÊNCIAS DAS
ESCOLHAS EFETUADAS?
4ª ETAPA: QUAL O MELHOR CAMINHO?
5ª ETAPA: IMPLEMENTAÇÃO DO
PLANO E AVALIAÇÃO.
incertezas diante do mercado permanecem e se modificam a medida que novos
projetos e metas são estabelecidos. O ambiente externo está em constante mutação
e exige esforços para que o processo decisório esteja permanentemente próximo de
tais mudanças.
Conforme Oliveira, 2012, p. 05:
A atividade de planejamento é complexa em decorrência de sua própria natureza, qual seja, a de um processo contínuo de pensamento sobre o futuro, desenvolvido mediante a determinação de estados futuros desejados e a avaliação de cursos de ação alternativos a serem seguidos para que tais estados sejam alcançados, sendo que tudo isso implica em um processo decisório permanente e de qualidade, acionado dentro de um contexto ambiental – externo e não controlável – independente e mutável.
3.1 PLANEJAMENTO E SUAS COMPONENTES
Segundo Lacombe e Heilborn (2003), a formação do planejamento é
constituída por: premissas básicas (as aspirações da instituição), diagnóstico (a real
condição da organização diante do ambiente em que atua), estimativas e projeções,
cenário (o ambiente em que a organização está inserida), objetivos (o que a
organização pretende para si no presente e no futuro), metas (o que se pretende
alcançar em um período de tempo determinado), políticas (posicionamento da
organização sobre como atingir seus objetivos), procedimentos (indicam como as
atividades devem ser realizadas), planos (expressam a condução do planejamento),
programas (desdobramento do plano), projetos (integram o programa), cronogramas
e orçamentos.
Visualizadas as componentes do planejamento, definir-se-á qual tipo de
planejamento se adéqua melhor às necessidades da organização.
3.2 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO, TÁTICO E OPERACIONAL
Estabelecidas as acepções sobre planejamento, pode-se afirmar que o
planejamento pode ser divido em planejamento estratégico, tático e operacional.
Ilustração 02 – Tipos de Planejamento
Planejamento
Horizonte Temporal
Abrangência
Conteúdo
Estratégico
Longo Prazo
Macro-orientado. Aborda a organização como um todo
Genérico
Tático
Médio Prazo
Aborda cada unidade da organização separadamente
Detalhado
Operacional
Curto Prazo
Micro-orientado. Aborda cada tarefa ou operação apenas
Específico
Fonte: Livro Introdução à Teoria Geral da Administração, 2004, p. 171.
3.2.1 Planejamento Estratégico
O planejamento estratégico é mais amplo e voltado para ações de longo
prazo, mas que por sua abrangência (engloba todos os setores de uma
organização), produz impactos em toda a sua estrutura. Segundo Chiavenato e
Sapiro (2009, p. 31) é “[...] genérico, sintético e abrangente [...]”.
No entendimento de Cobra (1991, p. 23), planejamento estratégico “[...] é uma
ação administrativa visando prever o futuro ambiente e os desafios que uma
organização deverá enfrentar, definindo as decisões cruciais para o direcionamento
dos negócios".
Toda e qualquer decisão planejada deverá considerar não apenas aspectos
internos à organização, mas também os fatores externos que podem afetar seu
ambiente de negócio. Estabelecidos esses pressupostos, avaliar-se-á também os
pontos fortes e fracos em relação aos objetivos propostos, bem como as
oportunidades e ameaças das decisões tomadas. O planejamento estratégico é um
planejamento sistêmico.
Ansoff e Macdonnell (1993, p. 38) contribuem sobre o tema estabelecendo
que:
No planejamento estratégico, não se espera necessariamente que o futuro
represente um progresso em relação ao passado, e tampouco se acredita
que seja extrapolável. Portanto, como primeira medida, é feita uma análise
das perspectivas da empresa, identificando-se tendências, ameaças,
oportunidades, e descontinuidades singulares que possam alterar as
tendências históricas. (ANSOFF; MCDONNELL, 1993, p. 38).
3.2.2 Planejamento Tático
O planejamento tático é menos abrangente; concentra-se em um setor
específico de uma unidade e compreende um período menor de temporalidade
(médio prazo). Busca atender objetivos daquela área, utilizando os recursos
disponíveis para tal. No que se refere a nível hierárquico, encontra-se em nível
médio, abaixo do estratégico. Por essa razão, a descrição do planejamento tático é
mais detalhada, com indicações mais claras, sendo menos genérico e mais
detalhado.
Cobra (1991, p. 22) distingue planejamento estratégico do planejamento tático
considerando a amplitude de alcance de seus efeitos:
O planejamento estratégico exige conhecimento prévio de diversos tipos de
obstáculos a serem enfrentados, tanto de origem interna quanto externa à
empresa. As estratégias devem ser formuladas para superar os grandes
obstáculos, e as ações táticas devem ser desenvolvidas para vencer os
microobstáculos.
3.2.3 Planejamento Operacional
O planejamento operacional é mais específico, pois refere-se à execução de
uma tarefa. Por ser menos complexo, o prazo de execução é mais curto. Concentra-
se na base da hierarquia, é o planejamento mais detalhado, justamente por trata-se
de uma rotina específica.
Percebe-se que o planejamento estratégico é formado pela junção do
planejamento tático com o operacional. Para que um plano maior tenha viabilidade,
faz-se necessário estabelecer planos menores. Nesse caso, um plano tático só
poderá surtir o efeito desejado se houver um plano operacional bem articulado; logo,
um plano estratégico só apresentará resultados favoráveis caso os planos táticos
estejam em perfeita harmonia com o aquilo que se pretende alcançar.
No entendimento de Chiavenato e Sapiro (2009, p. 31), um planejamento
estratégico “[...] aplicado isoladamente, se mostrará insuficiente, pois não se
trabalha apenas com as ações mais imediatas e operacionais”.
Nota-se que a elaboração de um planejamento estratégico na SUSIPE traria
boas perspectivas, pois o planejamento trata de evolução e viabilidade. Por mais
que muitas de suas atividades estejam desorganizadas ou sem o estabelecimento
de foco, sabe-se claramente que a função do sistema penitenciário é cuidar da
guarda de presos, preservando-lhes a integridade.
Organizar rotinas, estabelecer metas e objetivos é o mínimo que qualquer
empresa ou órgão público pode fazer. Um trabalho organizado e planejado reduziria
drasticamente a ocorrência e os riscos de decisões tomadas precipitadamente.
3.3 PLANEJAMENTO NA SUSIPE
Normalmente, quando se discute sobre a qualidade do serviço público
prestado à população em geral, uma das principais reclamações envolve o excesso
de burocracia.
Sob o aspecto das teorias de Administração, a burocracia5 realmente existe,
mas ao contrário do que se pensa, ela é importante. A execução de toda atividade
depende de organização e criação de rotinas. Além disso, a divisão de trabalho e a
hierarquização, duas das abordagens defendidas pela teoria burocrática, procuram
evitar o retrabalho e garantir a eficiência.
O que deveria se questionar realmente é o excesso de burocracia, que
atrapalha o andamento das ações. Uma organização é constituída de hierarquia; a
hierarquia estabelece quem deve se portar a quem; o fluxograma explicita o caminho
e assim por diante.
A SUSIPE, como qualquer órgão público, possui burocracia, mas uma que a
faz funcionar. Entretanto, o que se percebe é que falta organização (como já
5 Para Chiavenato (2000, p. 304), “[...] A Burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos [...]”. Ainda segundo Chiavenato (2000, p. 319), a Burocracia possui como características: “[...] caráter legal das normas, caráter formal das comunicações, divisão do trabalho, impessoalidade no relacionamento, hierarquização da autoridade, rotinas e procedimentos, competência técnica e mérito, especialização da administração; e profissionalização [...]”. De acordo com Lacombe e Heilborn (2003, p. 39), “[...] a burocracia enfatiza a formalização (obediência a normas, rotinas, regras e regulamentos), divisão do trabalho, hierarquia (obediência às ordens dos superiores e conferência de status às posições hierárquicas elevadas), impessoalidade e profissionalização e competência técnica dos funcionários [...].
explicitado anteriormente) e planejamento. Na verdade, esta é uma característica
muito comum no Estado Brasileiro, que arrecada somas estratosféricas em
impostos, mas que muitas vezes não sabe de que forma gastá-las por falta de
planejamento.
Por mais que possua um orçamento anual e um orçamento plurianual, não há
planejamento na SUSIPE. Apesar de o orçamento clarificar o quantitativo global de
gastos, não há apreciação de metas ou resultados a alcançar. Quando existem,
tratam apenas de questões econômico-financeiras, talvez pela percepção de que
resultados estão atrelados a números.
No caso da SUSIPE, como tratar apenas de números quando na verdade seu
trabalho refere-se a (re)socialização de pessoas? Além disso, como motivar um
quadro de aproximadamente três mil e duzentos servidores (3.200) para que
desenvolvam suas funções em busca de melhores resultados?
De que forma a SUSIPE poderia se planejar? Quais seriam os meios necessários
para administrá-la? De que forma a SUSIPE e os órgãos da segurança pública
poderiam planejar-se para se adaptar e acompanhar as demandas do ambiente
externo, inseguro, mutável?
Conforme entendimento de Oliveira (2012, p. 05), “o processo de planejar
envolve, portanto, um modo de pensar; e um salutar modo de pensar envolve
indagações; e indagações envolvem questionamentos sobre o que fazer, como,
quando, quanto, para quem, por que, por quem e onde”.
A partir do ano de 2009, em período próximo ao de criação do POP,
estabeleceu-se a ideia de implantação do Programa de Qualidade no Sistema
Penitenciário, através da sua adesão ao Programa de Qualidade na Gestão (PQG)6,
na época já em andamento em outras esferas do governo. A iniciativa, através da
aplicação de questionários quantitativos e qualitativos (com perguntas estabelecidas
pelo programa que incluíram, em seu universo de abrangência, servidores e
diretores apenas da sede administrativa, demonstrou vários problemas, muitos dos
quais já conhecidos por todos. Entretanto, muitas das dificuldades enfrentadas
relacionavam-se à falta de planejamento.
6 O Programa de Qualidade na Gestão surgiu como programa de Estado, sob a responsabilidade da Secretaria de Estado de Administração – SEAD. A adesão da SUSIPE ao Programa da Qualidade ocorreu em 18 de março de 2009, pela publicação no Diário Oficial do Estado – DOE, através da portaria n.º 365/2009 de 17/03/2009. O Programa é voltado para a promoção da excelência da gestão nas organizações públicas estaduais, pautado em dois aspectos: melhoria dos serviços prestados à sociedade e proporcionar melhorias nas condições de trabalho dos servidores públicos estadual e estimular o crescimento profissional. Para que o objetivo seja atendido pela organização participante há que se aplicar o questionário de Auto Avaliação da Gestão, que consiste em visualizar os pontos fortes e fracos de cada entidade e quais as mudanças e melhorias que podem ser efetuadas. São sete (07) critérios avaliados. Caso sejam necessárias intervenções, são aplicados planos de melhorias.
Os sete critérios de avaliação do Programa de Qualidade são divididos da
seguinte forma: Liderança, Cidadãos e Sociedade, Estratégias e Planos, Informação
e Conhecimento, Pessoas, Processos e Resultados.
Avaliados os quesitos, ficou muito claro que a grande maioria de seus
servidores desconhecia a missão da SUSIPE e seus principais objetivos e que a
inexistência de um planejamento estratégico, não apenas dificultava a execução de
suas atividades, mas também dificultava a compreensão da sua identidade. Nesse
sentido, surgiram muito mais aspectos desfavoráveis do que favoráveis. Ficou
latente que os resultados das decisões importantes provindas da alta administração
pouco chegavam ou repercutiam, em razão de não haver uma cultura de difusão de
informações ente todos os níveis hierárquicos.
Os critérios Liderança, Estratégias e Planos, e Pessoas receberam muitas
críticas. O primeiro por apresentar certa subjetividade quanto à definição do conceito
e das características de um líder. O segundo critério, por não ser difundido dentro da
SUSIPE; no entendimento dos servidores, informações sobre estratégias e planos
eram restritas à direção. No critério Pessoas, a maior crítica referia-se à
desvalorização profissional, questões contratuais7, rotatividade excessiva, desvios
de função e falta de reconhecimento.
Na condução do comitê de qualidade, apesar de não haver relação com o
propósito do programa, a Lei de Execução Penal8 serviu de embasamento para a
aplicação dos questionários e realização das entrevistas, já que todas as atividades
desenvolvidas na autarquia estão direta ou indiretamente relacionadas à questão do
preso.
O objetivo máximo da SUSIPE só será atingido caso a junção de esforços de
todos os núcleos esteja em perfeita harmonia, no mesmo compasso. Entretanto, não
há compartilhamento de informações, tarefas ou demandas entre os setores. Por
não haver uma hierarquia de prioridades, atividades menos relevantes tomam
posição à frente daquelas que demandariam maior atenção e rapidez no processo
decisório.
Organogramas extensos ou simplificados não indicam, à primeira vista, o grau
de eficiência ou deficiência de uma organização. No caso da SUSIPE, seu
organograma poderia ser muito mais complexo ou até mais objetivo. O problema
não está exatamente em uma ilustração ou na disposição de um setor (para cima ou
7 A contratação de servidores na SUSISPE tornou-se um problema sério. Antes, quase toda a organização era composta por servidores temporários. A realização de concurso público na utarquia ocorreu apenas a partir do ano de 2007, quando foram abertas vagas para todos os níveis de escolaridade. O problema diminuiu depois da nomeação de servidores efetivos; entretanto, ainda existe, já que quase todos os servidores ainda são temporários. Quase 100% do total de vagas para agentes penitenciários são destinadas para contratos temporários. Nesse sentido a rotatividade de profissionais é muito grande, devido, também, a questões políticas. 8 A Lei de Execução Penal foi sancionada pela Lei N.º 7.210, de 11 de julho de 1984.
para baixo ou de um lado para o outro), mas sim na forma como os recursos são
alocados.
Estruturado do jeito que está graficamente, o organograma funciona na
prática? Alterações na rotina de trabalho ou em setores devem ser feitas para tornar
o trabalho (mais) eficiente? Há eficácia nas ações com o organograma atual?
Há questões muito mais sérias, como por exemplo: as políticas adotadas para
inserir ou reinserir os internos na sociedade têm sido efetivas? Tais medidas
contribuem para reduzir o quantitativo de presos nas unidades penitenciárias? Por
parte dos setores responsáveis pelas políticas sociais, existem dados que
comprovem a efetividades das ações tomadas para reduzir o reingresso de ex-
internos ao sistema?
Sabe-se que não há respostas para muitas das perguntas acima. Há de se
convir que a ausência de um planejamento dificulta, sobremaneira, na qualidade ou
na efetividade das ações. Trabalhar na imprevisibilidade seria o mesmo que atirar no
escuro. De que forma os esforços poderiam ser efetuados para atenuar ou amenizar
tal situação?
O planejamento seria uma importante ferramenta de gestão para situações
como essas, pois auxiliaria na diminuição de decisões precipitadas ou tomadas sem
qualquer avaliação, apenas pelo impulso. Segundo Lacombe e Heilborn (2003), o
planejamento está voltado para o futuro, mas através de decisões no presente que
não são tomadas simplesmente pelo impulso. Faz-se necessário determinar o que
fazer, como fazer, quando fazer, e quem irá fazer.
3.3.1 Condução do Planejamento Estratégico na SUSIPE
A condução do planejamento estratégico na SUSIPE deve ser efetuada por
seu dirigente máximo ou de seus assessores diretos, identificados em seu
organograma, respectivamente, por Superintendente (Nível de Gestão Estratégica) e
Nível de Assessoramento (Gabinete do Superintendente, Assessoria de Segurança
Institucional, Assessoria de Comunicação Social, Assessoria de Contratos e
Convênios e Comissão Permanente de Licitação).
Tal poder de decisão deve recair sobre a Superintendência justamente por ser
ela a única com total acesso a todos os setores da organização, bem como a todas
as informações por eles produzidas. Além disso, somente pessoas ou setores com
visão privilegiada na organização, isto é, com visão holística de todos os processos,
é que terão condições de decidir sobre os melhores ou mais adequados passos a
serem tomados. Nesse sentido, o planejamento estratégico envolve todos os setores
da organização e se inicia no topo do nível hierárquico.
De acordo com Lacombe e Heilborn (2003, p. 163) o planejamento estratégico
É efetuado pelos dirigentes de mais alto nível da empresa, isto é, diretores e seus assessores, pois, quase sempre, são os que possuem a visão sistêmica ou global da empresa e têm melhores condições para ficarem atentos ao que ocorre no âmbito externo.
4. ESTRATÉGIAS
A definição de qual a melhor estratégia a ser implantada em uma organização
em um ambiente tão instável dependerá da definição daquilo que se quer alcançar.
O estabelecimento de estratégias é um passo importante para a geração de
vantagens competitivas. Barney e Hesterly (2007) entendem que o processo de
administração estratégica se inicia com a definição da missão da empresa, que seria
identificada como o seu propósito em longo prazo.
No caso específico da SUSIPE, as demandas internas e externas exigiram de
sua gestão estratégica, a definição de sua missão. Mesmo sendo uma organização
pública sem fins lucrativos e atuante em um ‘mercado’ em que não há
competitividade, por ser um serviço prestado essencial e exclusivamente pelo
Estado, fez-se necessário estabelecer sua missão, pois não haveria sentindo um
órgão público existir sem a definição de seu papel.
Por mais que atenda a uma parcela muita pequena da sociedade, a
administração do sistema penitenciário é complexa e cara. O custo gerado por um
interno faz com que os investimentos estatais aumentem gradativamente. Um
desequilíbrio na entrada e saída de pessoas traz problemas sérios, já que o Estado
não consegue equilibrar a relação interno - oferta de vagas.
Sem dúvida, consideradas as principais atividades e obrigações da SUSIPE,
o crescimento da criminalidade é a sua maior ameaça, não apenas pelo aumento de
custos, mas simplesmente porque não há planejamento para receber mais internos.
Quando novas unidades penitenciárias são inauguradas, há a certeza de que logo,
logo, as mesmas estarão lotadas.
No planejamento estratégico:
Para fazer frente aos desafios das turbulências do ambiente externo, as
empresas precisam saber administrar as imprevisibilidades com decisão e
eficácia. E isso implica a necessidade de minimizar as suas deficiências
organizacionais e orientar corretamente a aplicação de recursos,
objetivando a obtenção de resultados que remunerem adequadamente o
capital empregado, bom como o trabalho utilizado. (COBRA, 1991, p. 20).
5. CONCLUSÃO
A implantação de um planejamento estratégico permitiria à SUSIPE definir
com maior precisão suas principais dificuldades e quais a principais influências do
ambiente externo em sua rotina.
Segundo BULGACOV et al, 2007, p. 31:
Em estudos de estratégia, fatores ambientais podem ser considerados ao
mesmo tempo, como restrições ou oportunidades às organizações,
afetando-lhes a escala de operações e o modo de produção técnica, entre
outras características.
Pressupõe-se, ainda, que o ambiente, enquanto elemento dinâmico e
independente, se encontra em processo de constante transformação. Essas
alterações ambientais contínuas exercem pressão sobre as organizações,
no sentido de que produzem reações.
Chiavenato e Sapiro (2009, p. 30) também percebem que “[...] As
organizações bem-sucedidas buscam uma adequação apropriada entre as
condições do ambiente externo e a sua estratégia”.
A gestão pública brasileira possui desafios tão grandes que não há de se
pensar que em uma só administração seja possível superá-los. É preciso abandonar
a visão de que a gestão pública seja refém dos ditames de governo. As funções
administrativas e a missão institucional dos órgãos que a compõe, independem da
vontade política ou ideológica do administrador e está baseada no profissionalismo
da gestão.
O planejamento deve representar exatamente essa visão estratégica sobre a
administração de forma a superar a cultura personalística da administração que não
reconhece os avanços do seu antecessor e prende a gestão pública a um eterno
ciclo de recomeço.
Nos últimos anos houve um aumento significativo nos investimentos em
segurança pública, em especial na área penitenciária, mas esse investimento por si
só não gerará os efeitos desejados se não for prescindido de um planejamento que
garanta a otimização da utilização dos recursos e a persecução dos objetivos
maiores da autarquia.
De nada adianta ações independente e desarticuladas entre si que não façam
parte de um planejamento de logo prazo que vise objetivos nem sempre óbvios.
Com um planejamento bem feito, pode-se, por exemplo, optar não pela construção
de um presídio, mas pelo investimento em programas que garantam uma maior e
melhor taxa de (re)socialização.
O sistema penitenciário do Pará contava, em dezembro de 2012, com sete mil
e duzentas (7.200) vagas em unidades penitenciárias, para um total de doze mil,
trezentos e cinqüenta e sete (12.357) internos, alcançando um déficit de 4.340 mil
vagas, que não pode se superado simplesmente com investimentos na construção
de novos presídios, pois a taxa de reincidência e os índices de criminalidade
demonstram que cada novo presídio surge já com sua lotação máxima atingida.
Cabe à SUSIPE repensar seu papel, sua atuação e suas estratégias de forma
a articular sua atuação para a consecução conjunta dos objetivos pretendidos pela
autarquia, independentemente dos aspectos políticos da administração pública. Um
planejamento bem feito serve de norte para a atuação da administração pública a
logo prazo.
Portanto, não só a aplicação de um planejamento estratégico é louvável,
como também o é a aplicação de qualquer ferramenta de gestão que garanta o
caráter técnico nas melhores escolhas e na definição de metas e objetivos. A
pessoalidade dará lugar ao profissionalismo; a incerteza dará lugar ao planejamento.
O planejamento possibilitará a escolha do melhor caminho.
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