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ALINHANDO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO E ORÇAMENTO: O CASO DA MARINHA

DO BRASIL

Jorge Nascimento de Oliveira Junior1

RESUMO

As crescentes demandas da sociedade por maior qualidade nos serviços públicos motivou o desenvolvimento de novos modelos de gestão orientados à entrega de resultados. Este fato influenciou a técnica orçamentária, onde observou-se o fortalecimento do planejamento estratégico e o uso intensivo de dados como insumos de racionalização dos processos decisórios. Inserida nesse contexto, a Marinha do Brasil (MB) possui uma metodologia de gestão orçamentária consolidada há mais de 50 anos, traduzida no Sistema do Plano Diretor (SPD). Por meio de uma pesquisa qualitativa com caráter descritivo, o artigo realiza uma análise crítica dos processos consubstaciados no SPD, de forma a comprender o alinhamento entre os instrumentos de Planejamento Estratégico e orçamentário da MB. Em síntese, observou-se a realização de esforços sistemáticos com o objetivo de promover o alinhamento entre estratégia e orçamento na MB, embora ainda sejam vislumbradas oportunidades de melhoria. Palavras-chave: Marinha do Brasil; planejamento estratégico; Sistema do Plano Diretor. ABSTRACT Society´s growing demands for greater quality in public services motivated the development of new results-oriented management models. This fact influenced the budgeting technique, as it was observed the strengthening of strategic planning and the intensive use of data as inputs for rationalization of budgetary decision-making processes. Inserted in this context, the Brazilian Navy has had a methodology for budgetary management consolidated for more than 50 years, translated in the Master Plan System. Through a qualitative research with descriptive character, the article performs a critical analysis of the processes established in the Master Plan System, in order to understand the alignment between the Strategic Planning and budgeting tools of the Brazilian Navy. In summary, it was observed that systematic efforts were made to promote the alignment between strategy and budget in the Brazilian Navy, although opportunities for improvement are still seen.

Keywords: Brazilian Navy; strategic planning; Master Plan System.

Introdução

Até a década de 60 os processos de planejamento e execução orçamentária

da Marinha do Brasil eram marcados pelo enfoque essencialmente contábil e reduzida

vinculação entre as dotações orçamentárias e os objetivos institucionais. Este modelo

derivava das práticas governamentais então vigentes, fortemente marcadas pelo

incrementalismo, prevalecendo, como critério de alocação de recursos, uso de series

históricas e negociações políticas (OLIVEIRA, 2000).

A partir de 1963, a MB passou a adotar o modelo funcional-programático na

gestão do seu orçamento, por meio da Criação do Sistema do Plano Diretor (SPD). A

1 Mestre em Administração Pública pela EBAPE/FGV.

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sistemática recém criada inspirou-se no conceito de orçamento-programa, criado a

partir da experiência do Departamento de Defesa dos Estados Unidos da América

(BRASIL, 2014a).

O Plano Diretor estabeleceu as políticas e diretrizes básicas que permitiram à

Alta Administração Naval a coordenação das ações de planejamento, execução e

controle dos investimentos da Marinha, bem como aferir os resultados de todo

processo da gestão administrativa. Trata-se de uma implementação pioneira no

ámbito da administração pública federal brasileira, citada rotineiramente, à época,

como exemplo para outros ministérios. (FONSECA, 1995).

A evolução das metodologias administrativas, com especial destaque a

emergência de modelos de gestão orientados a resultados, traz à luz a importância

do planejamento estratégico como ferramenta de promoção dos objetivos

organizacionais. Nesse arranjo, o orçamento pode viabilizar ou restringir o alcance a

esses objetivos. (CUNHA e SOUZA, 2014). Diante do exposto, o artigo propõe-se a

empreender análise sobre o alinhamento entre os processos de planejamento

estratégico da MB e as ferramentas, procedimentos e conceitos do SPD.

Para a solução do problema de pesquisa, foi empregada uma investigação

qualitativa com caráter descritivo, que explorou o processo orçamentário adotado pela

Marinha do Brasil, submetendo-o a uma análise crítica. Os dados para análise sobre

os procedimentos e normas vigentes foram coletados essencialmente por meio de

pesquisa bibliográfica e documental, tendo sido tratados por meio de análise de

conteúdo.

Foram, ainda, realizadas entrevistas semiestruturadas com elementos

organizacionais componentes da estrutura funcional do SPD, tais como: a Diretoria de

Gestão Orçamentária da Marinha, o Estado Maior da Armada (EMA), Diretoria de

Finanças da Marinha, Comando de Operações Navais e a Diretoria Geral de Material

da Marinha, bem como aplicação de surveys em em um conjunto de Unidades

Gestoras (UG)2 selecionadas por meio da técnica de amostragem aleatória simples

sem repetição.

2 Conforme expõe o glossário de orçamento do Senado Federal, Tratam-se das Organizações Militares investidas

do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização. Disponível em <

https://www12.senado.leg.br/orcamento/glossario?search_letter=u>. Acesso em 30/09/2018.

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1. Fundamentação Teórica

Motta (1979) explica que apesar das diferenças estruturais, de premissas e de

objetivos em relação às organizações privadas, as entidades do Setor Público também

enfrentam ameaças, necessitam competir por recursos, buscam novas oportunidades

e devem inovar em produtos e serviços, bem como desenvolver novas formas de

atuação. Precisam, assim, interferir nas mutações ambientais, ajustando-se

constantemente a elas.

Deste modo, observa-se uma importância crescente no emprego do

planejamento estratégico como ferramenta de gestão, com vistas ao mapeamento do

entorno organizacional, identificação de cenários e a definição de objetivos, metas e

resultados a alcançar, diante das mudanças no seu ambiente de atuação.

Convém ressaltar que a implementação das estratégias formuladas depende

de sua integração ao processo orçamentário para que seja viável (JOYCE, 1998). Tal

afirmação se justifica pela necessidade de previsão de recursos para a execução das

ações idealizadas no planejamento estratégico.

Nessa perspectiva, o emprego do planejamento estratégico fornece parâmetros

confiáveis para que a alocação de recursos esteja vinculada aos objetivos e metas

pretendidos pela organização. Por isso, na administração pública o orçamento é um

instrumento crítico para a implementação da visão estratégica nas organizações.

Diante dessas considerações, Cunha e Souza (2014, p.133) argumentam que:

Por um lado, o Planejamento Estratégico Organizacional deve condicionar o orçamento, para que os objetivos organizacionais possam ser alcançados. Por outro lado, restrições orçamentárias que impeçam ou não disponibilizem recursos para determinadas ações estratégicas, comprometerão o alcance dos objetivos.

Corroborando o exposto, Goodwin e Kloot (1996) salientam a importância da

comunicação estratégica sobre as decisões de alocação de recursos. Para os autores,

a falta de acesso a informações sobre o Planejamento Estratégico Organizacional

(PEO) pelos assessores e decisores da área orçamentária pode gerar decréscimo na

qualidade das decisões sobre alocação de recursos, bem como perda de satisfação e

redução de performance organizacional.

Barzelay e Campbell (2003), ao estudar os processos estratégicos da Força

Aérea dos Estados Unidos da América, salientam os esforços bem sucedidos da

organização em transmitir seu planejamento e sua visão estratégica ao Congresso,

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conseguindo correlacionar seus pleitos à percepção, pela sociedade, da importância

da formação de capacidades necessárias à defesa nacional.

Entretanto, em parcela relevante das organizações brasileiras, a realidade

prática mostra-se distinta dos preceitos discorridos nesta seção do artigo. Nesse

escopo, Rezende e Cunha (2014) efetuam crítica em relação ao distanciamento que

as decisões orçamentárias tomaram do planejamento estratégico.

Dentre as causas da situação exposta encontram-se a resistência

organizacional, sobretudo dos administradores ameaçados com perda de recursos.

No Brasil, a dinâmica orçamentária do governo federal também contribui para essa

dissociação entre o planejamento estratégico e a formulação/execução do orçamento.

Almeida (2014) identifica como fator decisivo nesse arranjo a rigidez do

orçamento, originada pelo elevado percentual de gastos obrigatórios, bem como o alto

índice de despesas com aplicação vinculada. Tais fatos reduzem a capacidade

discricionária dos decisores, limitando, portanto, a vinculação entre os dispêndios e

as estratégias organizacionais e resultados pretendidos.

Complementando o exposto, Cunha (1994), ao discorrer sobre o orçamento

como um ciclo de escolhas, menciona que o planejamento e a programação de

objetivos, metas, ações e a etapa de orçamentação devem ser vistos como uma

sequência natural de decisões, tomadas em um contexto institucional e

organizacional. Entretanto, o que se observa na prática é o predomínio da face legal

do orçamento sobre sua perspectiva de instrumento de gestão e de promoção de

resultados (CUNHA, 1999).

Não obstante, Motta e Schmitt (2012) alertam sobre a força da gestão

operacional nas rotinas organizacionais, fato que pode inibir iniciativas de melhorias.

Diante dessa constatação, a partir da premissa de que a agenda estratégica deve ser

protegida da rotina operacional, Souza (2013) menciona que alguns países

idealizaram um orçamento para iniciativas estratégicas separado do orçamento

tradicional, em um conceito denominado dual budgeting.

Jacobs (2008) expõe que esta iniciativa de separação de orçamentos nasceu

na Europa, na década de 30, quando os governos passaram a enxergar os

investimentos públicos constantes do orçamento de capital como ferramentas para o

desenvolvimento econômico. Embora os países com maior grau de desenvolvimento

orçamentário utilizem uma abordagem integradora entre despesas correntes e de

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capital, esse expediente ainda é empregado em países com maior dificuldade para

segregação de dotações destinadas ao custeio de objetivos estratégicos.

A partir das considerações expostas nesta seção do artigo, infere-se que, à

despeito das limitações e desafios implicados, a promoção do alinhamento entre os

processos de planejamento estratégico e orçamentário possui fundamental

importância à sustentabilidade das organizações.

Tornou-se imperativo aos governos democráticos e, consequentemente às

organizações públicas que voltem seus processos ao alcance dos seus objetivos

estratégicos e à geração de valor público à sociedade. Nesse sentido, o emprego do

planejamento estratégico como uma ferramenta orientadora e a compreensão do

orçamento como um instrumento de viabilização de objetivos e ações estratégicas

mostra-se como um passo natural.

2. Processo de elaboração do orçamento da MB

A Marinha do Brasil emprega há mais de 50 anos metodologia de gestão

orçamentária traduzida no Sistema do Plano Diretor, formalmente conceituado como:

Um conjunto de conceitos, processos, regras de funcionamento, atores e procedimentos, os quais permitem o planejamento, a execução e o acompanhamento das atividades orçamentárias, bem como a produção de informações gerenciais necessárias à tomada de decisão. (BRASIL, 2014a, p.2-1).

A compreensão da sistemática do Plano Diretor se baseia no conceito de meta,

definida como o elemento central do SPD, uma vez que delimita os objetivos da MB

em termos quantitativos e temporais. A definição das metas é pautada pela Alta

Administração Naval, levando em consideração os documentos condicionantes3 de

alto nível da Marinha e do Governo Federal. (BRASIL, 2014a).

O controle gerencial das metas é realizado por meio das Ações Internas (AI),

definidas como “um instrumento de materialização das metas da MB e de seus

respectivos detalhamentos, permitindo a sua identificação de forma clara e objetiva”

(Brasil, 2014a, p. 2-8).

3 Documentos que balizam decisões da Alta Administração Naval. Como exemplo podem ser citados: o Plano

Estratégico da Marinha, as leis orçamentárias (PPA; LDO e LOA), dentre outros.

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A gestão das metas da MB é realizada precipuamente por meio de conjuntos

funcionais denominados Planos de Metas (PM), conceituados como um agrupamento

de Ações Internas organizadas sob uma mesma área de expertise funcional, sob

responsabilidade de um Relator de PM designado para planejar e controlar a sua

execução. (BRASIL, 2014a).

Embora parcela relevante do planejamento orçamentário da MB seja

estruturado por áreas de expertise funcional, materializadas nos Planos de Metas,

salienta-se que o SPD dispõe de instrumentos que adotam outras perspectivas

organizacionais, tais como os Empreendimentos Modulares e as Metas Prioritárias.

Estes instrumentos têm como propósito viabilizar o planejamento, a execução

e o acompanhamento de aquisições e/ou contratações que, por suas características

peculiares, envolvam diferentes áreas de expertise da MB e, consequentemente, não

podem ser enquadradas em um único PM. Tratam-se, portanto, de instrumentos que

introduzem a gestão matricial ao arranjo predominantemente funcional do SPD.

Os recursos atinentes aos Empreendimentos Modulares e às Metas Prioritárias

são concentrados em um gestor executivo, denominado Gerente de Empreendimento

Modular (GEM) ou Gerente de Meta Prioritária (GMP), a quem cabe a gestão dos

mesmos e a responsabilidade pelo cumprimento da meta. Basicamente, os

instrumentos se diferenciam pela maior proteção das Metas Prioritárias pela Alta

Administração Naval ante eventuais cortes e contingencimentos.

O proceso alocativo no âmbito do SPD se inicia por meio da montagem do

Plano de Ação (PA). Trata-se de um processo de atualização quantitativa e qualitativa

das demandas físico-financeiras e das prioridades dos Setores da MB realizadas a

partir das necessidades apresentadas pelas Organizações Militares (OM) aos

Relatores de Planos de Metas e Gerentes de Empreendimentos Modulares ou Metas

Prioritárias os quais, por sua vez, compilam as informações providenciando seu

registro no Sistema de Acompahamento do Plano Diretor (SIPLAD), sistema

informatizado de suporte às operações do SPD.

Conforme aponta Cunha (1994), na elaboração orçamentária organizacional as

demandas apresentadas podem ser limitadas por valores globais pré-definidos, em

um critério de alocação de recursos denominado “teto fixo” ou ser realizada

livremente, obedecendo-se a um “teto móvel”.

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A apresentação das necessidades pelas Organizações Militares, denominadas

subsídios, bem como o escalonamento de prioridades pelos níveis superiores é

realizado considerando-se os limites estabelecidos em diretrizes emanadas na

Circular Orçamentária do Estado Maior da Armada e documentos complementares,

evidenciando-se o emprego de teto fixo.

Salienta-se que a priorização das demandas no âmbito dos escalões superiores

se realiza em estrita observância aos limites estabelecidos pelo Estado Maior da

Armada. Assim, pautando-se por estes limites, em cada nível as demandas são

consolidadas e ordenadas por nível de prioridade, sendo o nível “zero” correspondente

às demandas avaliadas como imprescindíveis e os demais níveis, conforme gradação

decrescente de importância.

Eventuais demandas apresentadas que sejam posicionadas, por ocasião das

priorizações, fora dos limites atribuídos, são compiladas em um documento

denominado Quadro de Necessidades não Atendidas (QNNA), utilizado como

ferramenta de apoio à decisão sobre alocação de recursos em caso de concessões

posteriores de suplementação de crédito à MB.

Portanto, o planejamento orçamentário da MB é construído de forma

segmentada, por meio do estabelecimento de limites a serem cumpridos pelos

Setores para a apresentação de suas demandas, os quais são redistribuídos entre os

Relatores de PM/Gerentes de Empreendimento Modular subordinados.

Ressalta-se que, diante de seu caráter estratégico, a decisão sobre alocação

de recursos às metas prioritárias é realizada diretamente pelo Estado Maior da

Armada, por meta, com base nas demandas apresentadas nos subsídios, sem que

haja concorrência dessas metas com os limites atribuídos aos Setores onde seus

gerentes se encontram hierarquicamente posicionados.

Uma vez efetuadas as correções quantitativas e qualitativas apontadas em

análise prévia realizada pela Diretoria de Gestão Orçamentária da Marinha, os Órgãos

de Direção Setorial apreciam as necessidades apresentadas no âmbito do respectivo

Setor, solicitando correções, quando cabíveis, estabelecendo suas prioridades e

definindo novos valores para as Ações Internas subsidiadas, caso seja conveniente.

Ao fim do processo, as demandas são remetidas ao Estado Maior da Armada,

que consolida as informações remetidas pelos Setores, bem como as solicitações

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atinentes às metas prioritárias, formando, assim, um quadro consolidado das

necessidades da Força. A figura 1 esquematiza o processo descrito:

Figura 1 - Cinemática do processo de Revisão dos PM Fonte: (BRASIL, 2014a)

O Estado Maior da Armada, à vista das apreciações efetuadas e da importância

de cada meta para o cumprimento da missão da Força, respeitando as projeções de

tetos orçamentários a serem disponibilizados à Marinha do Brasil pelo governo

federal, estabelece, por Ação Interna, os valores a serem contemplados com recursos

em uma primeira análise.

Em momento posterior, o Estado Maior da Armada, em conjunto com os

representantes dos Órgãos de Direção Setorial retomam a avaliação dos valores

destinados a serem inseridos na proposta orçamentária da MB, dentro dos prazos e

condições estabelecidas pela área econômica do governo federal. Ao fim do processo

de ajustes, a Diretoria de Gestão Orçamentária da Marinha efetua a consolidação dos

dados a serem inseridos na proposta orçamentária.

A conclusão do planejamento orçamentário da MB ocorre após a publicação da

Lei Orçamentária Anual (LOA). Nesse momento, são realizados ajustes no rol de

metas a serem contempladas com recursos, bem como nas reservas orçamentárias

da MB, conformando, assim, o Plano de Ação da Força.

Ressalta-se que, caso a Lei Orçamentária Anual não tenha sido aprovada e

publicada ao final do ano, a montagem do PA é efetuada com base no Projeto de Lei

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Orçamentária em trâmite no Congresso, sendo ajustada à LOA em momento

posterior.

3. Planejamento Estratégico na MB

O Planejamento de Alto Nível da Marinha traduz-se em uma sistemática lógica

com componentes independentes, tendo como propósito a previsão e a ordenação

das atividades relacionadas ao cumprimento da missão da MB (BRASIL, 2014a).

Trata-se de um sistema condicionado pelas diretrizes estratégicas do Setor de Defesa

e que se expressa, dentre outros documentos, por meio do Plano Estratégico da

Marinha (PEM).

O PEM é um documento de alto nível, que visa ao planejamento de médio e

longo prazos da MB e apresenta objetivos estratégicos organizados em uma cadeia

de valor, orientados pela visão de futuro da Força. Elaborado pelo Estado Maior da

Armada, o plano possui horizonte temporal de vinte anos, devendo ser

sistematicamente revisto e atualizado a cada quatro, subdividindo-se em objetivos

estratégicos (BRASIL, 2017b).

O mapa estratégico da MB é composto por perspectivas e Objetivos Navais

(OBNAV), desempenhando um papel de instrumento de orientação estratégica, de

forma a representar de forma "simplificada" como a Força buscará atingir sua Visão

no horizonte de vinte anos.

Para assegurar o alcance dos OBNAV constantes no Mapa Estratégico e

preencher as lacunas existentes entre o desempenho atual da MB e o desejado, há a

necessidade de serem estabelecidas Estratégias Navais (EN) que indiquem, em

linhas gerais, o conjunto de medidas ou ações a serem implementadas no curto, médio

e longo prazos.

As Ações Estratégicas Navais, por sua vez, foram idealizadas a partir da

realização de diagnósticos estratégicos nos ambientes interno e externo, vindo a

contribuir diretamente para os OBNAV destinados ao alcance da Visão de Futuro da

MB.

A implementação de algumas das estratégias da Força demanda atuação ativa

dos Órgãos de Direção Setorial. Dessa forma, há necessidade de ocorrer o

desdobramento do Plano Estratégico da Marinha nos Planos de Direção Setorial

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(PDS), os quais apresentam a junção das atividades realizadas no nível Operacional

e Tático de cada Setor, com as Ações de Direção Setorial (ADS) cuja execução lhe

são afetas.

4. Programa Netuno e Planejamento Organizacional

Conforme informações extraídas de sua página oficial na internet4, o Programa

Netuno é um processo administrativo destinado a aprimorar a gestão das

Organizações Militares e, consequentemente, proporcionar à Marinha do Brasil as

melhores condições para estar pronta e adequada à estatura político-estratégica

exigida pelo País, tendo sido elaborado com base no GesPública5, estabelecido no

âmbito do Governo Federal.

Para o alcance desse objetivo, o programa estrutura uma série de ferramentas

de gestão, dentre as quais cabe destaque ao Planejamento Estratégico

Organizacional. O documento visa a orientar as ações e medidas a serem

implementadas pelas OM, de modo a contribuir para o cumprimento da missão e o

alcance da visão de futuro, apresentando, ainda, medidas de acompanhamento e

controle.

A formulação e o cumprimento de um Plano Estratégico Organizacional

permitem às Organizações Militares a formulação do diagnóstico estratégico que

permita a melhor aplicação de seus recursos nas direções institucionais que lhes são

estabelecidas nos planos superiores da Força. Portanto, os objetivos e iniciativas

estratégicas das OM deverá sempre estar alinhado aos PEO das OM superiores em

sua cadeia hierárquica, que por sua vez, alinham-se ao Plano Estratégico da Marinha.

5. Análise crítica e proposições de melhoria

5.1 Alinhamento em âmbito Plano Estratégico da Marinha

4 Disponível em <https://www.marinha.mil.br/programanetuno/historico> Acesso em 25/08/2018. 5 O Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – Gespública – se voltava à promoção da gestão pública de excelência, visando a contribuir para a qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão e para o aumento da competitividade do País. Embora tenha sido revogado pelo Decreto 9.094/2017, seus fundamentos permanecem nos conceitos e procedimentos do Programa Netuno.

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O exame das regras de negócio que consubstanciam o planejamento

orçamentário da MB evidenciam a carência de maior sistematização no vínculo entre

o banco de metas do SPD e os objetivos/ações do Plano Estratégico da Marinha. Para

fins de realização de análise comparada, descreve-se a seguir, brevemente, os

principais resultados do “benchmarking” realizado junto ao Departamento de Defesa

dos EUA (DoD) e ao Exército Brasileiro (EB).

O processo orçamentário desenvolvido no âmbito do DoD apresenta como uma

de suas marcas a forte integração entre os planejamentos estratégicos Nacional e de

Defesa, o desenho de necessidades e a proposição de orçamentos. Trata-se de um

sistema que revê, constantemente, os cenários estratégicos e as diretrizes

formuladas, baseando os esforços de planejamento na busca pelas capacidades

necessárias ao alcance dos objetivos estabelecidos.

O processo de planejamento no âmbito do Departamento de Defesa dos EUA

possui como produto final o Defense Planning and Programming Guidance (DPPG).

Trata-se de um documento que consubstancia as considerações estratégicas do

Departamento de Defesa, fornecendo diretrizes às Forças Armadas, bem como às

agências do DoD.

O DPPG fornece as diretrizes para as etapas subsequentes do processo,

materializadas na formulação de programas, materializadas em documento

denominado Program Objective Memoranda (POM), bem como a submissão de

estimativas orçamentárias, formalizadas por meio dos formulários Budget Estimate

Submissions (BES). (MANAGEMENT CONCEPTS, 2013).

No que concerne ao Exército Brasileiro, destaca-se a estruturação de seu

processo orçamentário em duas vertentes estruturantes: transformação e

manutenção. Enquanto a primeira tem caráter estratégico, sendo composta pelos

projetos vinculados ao Planejamento Estratégico do EB (PEEx), a segunda está

vinculada às atividades conduzidas pelos Setores que contribuem para os objetivos

institucionais.

Salienta-se que o EB efetua o registro sistemático do PEEx e de seus

detalhamentos gerenciais em seu sistema informatizado de apoio ao orçamento o

SIGA6, possibilitando maior vinculação entre os planejamentos estratégico e

orçamentário. Essa prática permite estabelecer uma correlação entre as solicitações

6 Acrônimo para Sistema de Informações Gerenciais e Acompanhamento Orçamentário

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de recursos e o alcance aos objetivos estratégicos da Força. Diante do exposto,

projetos de investimento sem vinculação ao PEEx não são contemplados com

recursos. (BRASIL, 2017a).

Os fatos e comparações supramencionados não implicam em dissociação total

entre o planejamento estratégico da Marinha e seu planejamento orçamentário. Ao

longo dos últimos anos, com vistas à proteção das metas mais importantes de

eventuais cortingenciamentos, bem como evitar eventuais remanejamentos internos

pelos Setores, o Estado Maior da Armada adotou maior nível de centralização o

planejamento e a alocação de recursos atinentes às metas consideradas estratégicas,

de forma a garantir o seu alinhamento às diretrizes de alto nível da Força.

Tais medidas garantiram estabilidade ao planejamento físico e financeiro da

execução das metas do SPD consideradas estratégicas, notadamente aquelas com

execução plurianual, uma vez que a alocação de recursos a essas metas é decidida

no mais alto nível, sem concorrer com as demais metas no âmbito dos Órgãos de

Direção Setorial.

Reconhecendo os esforços supramencionados, cumpre observar, como

oportunidade de melhoria, o estabelecimento de um procedimento uniformizado e

sistêmico de correlação, à semelhança do que se realiza no âmbito do Departamento

de Defesa dos EUA, na forma do PPBE, ou na vertente estratégica do Exército

Brasileiro.

Nesse sentido, encontra-se em desenvolvimento uma ferramenta informatizada

que permita a vinculação, via Sistema de Acompanhamento do Plano Diretor, entre

as metas do SPD, materializadas em suas Ações Internas e os objetivos e ações

estratégicas do Plano Estratégico da Força. O estabelecimento dessas correlações

pode implicar em em um redesenho nas prioridades orçamentárias da Marinha à luz

do grau de importância atribuído a cada Objetivo/Ação Estratégica.

A partir da sistematização dos vínculos supramencionados, sugere-se a

introdução de ferramentas de apoio à decisão baseadas em pesquisa operacional que

sugiram um modelo de alocação de recursos que otimize o alcance aos objetivos

estratégicos da Força. Convém salientar, no entranto, que o modelo proposto deve

respeitar algumas premissas e restrições a seguir explicadas.

Conforme exposto ao longo da coleta de dados: “o planejamento estratégico é

um dos parâmetros de decisão utilizados pela Alta Administração Naval, mas não é o

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único” (Entrevistado 1). Tendo essa afirmação em mente, salienta-se que o

estabelecimento de correlação entre as metas do SPD e o PEM visa a conferir maior

racionalidade ao processo decisório, sem usurpar, no entanto, as prerrogativas da Alta

Administração Naval, tendo como objetivo precípuo o oferecimento de insumos de

melhor qualidade para a tomada de decisão.

Ademais, releva mencionar que podem existir metas que não possuam

associação direta aos objetivos estratégicos do PEM, fato particularmente observável

no que concerne aos gastos com dispêndios administrativos das organizações

militares, ações operacionais de natureza continuada e projetos de menor porte.

Portanto, à despeito da relevância do estabelecimento do Plano Estratégico da

Marinha como um “norte” a ser perseguido nas decisões sobre alocação de recursos,

não se pode negligenciar a importância de um espaço discricionário na distribuição de

dotações no âmbito dos Órgãos de Direção Setorial. Esses recursos devem ser

alocados conforme critérios e parâmetros estabelecidos localmente, de acordo com

as prioridades, critérios e contextos setoriais.

5.2 Alinhamento em âmbito Plano Estratégico Organizacional

A partir da contribuição das Organizações Militares para o alcance das

diretrizes estabelecidas pelos escalões superiores da Força, os Planejamentos

Estratégicos Organizacionais devem estar alinhados aos planos superiores em sua

cadeia hierárquica, que por sua vez, alinham-se ao PEM.

Diante do exposto, o alinhamento entre os planejamentos estratégico e

orçamentário da MB não deve limitar-se aos processos de alto nível, devendo,

portanto, ser replicado no âmbito das organizações militares, por meio do

estabelecimento de correlações entre os objetivos estratégicos organizacionais

materializados no PEO e o planejamento/aplicação de recursos orçamentários.

Ilustrando o exposto, Souza (2013), ao analisar o processo de montagem do

Plano de Ação da Marinha do Brasil, aponta como problema a baixa correlação entre

a apresentação de necessidades de recursos e o Planejamento Estratégico

Organizacional das unidades solicitantes. Segundo o autor, esse cenário é motivado,

dentre outros fatores, pela força da gestão operacional das atividades cotidianas e do

incrementalismo sobre o planejamento.

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Corroborando o argumento, no survey aplicado junto às Unidades Gestoras,

41,89% dos respondentes afirmaram que há alinhamento entre a apresentação de

demandas orçamentárias e o PEO de suas UG, plenamente ou na maior parte das

metas. A maior parte dos respondentes, correspondendo a 58,11% dos respondentes,

reconhece que o alinhamento é realizado de forma casual ou insuficiente.

A sistematização do relacionamento entre o Plano Estratégico Organizacional

e o planejamento orçamentário das Unidades Gestoras pode conferir maior qualidade

à formulação de demandas, uma vez que as mesmas serão focadas no atendimento

aos objetivos estratégicos da Unidade Gestora. Não obstante, conferem força aos

pleitos, sobretudo frente aos pedidos que não estejam embasados em objetivos

estratégicos.

Ao longo das análises, observou-se, ainda, que as decisões sobre alocação de

recursos pelos escalões superiores pouco consideram informações oriundas dos PEO

das Organizações Militares solicitantes de recursos. Tal fato decorre da falta de

alinhamento entre as informações. Dessa forma, ainda nos casos onde haja

correlação, pela Unidade Gestora, entre o PEO e os subsídios, não há uma ferramenta

que permita a consulta aos objetivos estratégicos organizacionais que justifican as

solicitações de recursos.

Diante do cenário exposto, encontra-se em desenvolvimento um módulo a ser

implementado no SIPLAD que permitirá às Unidades Gestoras o registro de seus

planejamentos estratégicos organizacionais, possibilitando o acompanhamento e a

avaliação de seus objetivos estratégicos.

Como aprimoramento futuro, sugere-se que esta funcionalidade permita a

correlação entre as necessidades apresentadas por ocasião dos subsídios e os

objetivos estratégicos organizacionais. Os dados provenientes desse cruzamento

constituir-se-ão em importantes insumos ao processo decisório sobre alocação de

recursos, sobretudo em um cenário de restrições orçamentárias.

Não obstante seu emprego na fase de levantamento de necessidades,

vislumbra-se, ainda, a possibilidade, pelas UG, de efetuar o planejamento da

aplicação dos recursos a ela consignados frente aos seus objetivos estratégicos

previamente pactuados.

Na sistemática vigente, as Unidades Gestoras programam seus dispêndios

frente aos recursos a elas disponibilizados por meio de um documento denominado

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Programa de Aplicação de Recursos (PAR) (BRASIL, 2014b). Na nova perspectiva

integrada entre estratégia e orçamento, sugere-se que a programação de dispêndios

seja digitalizada, por meio de integração do PAR ao SIPLAD.

Uma vez estabelecidas as funcionalidades que permitam ao SIPLAD a leitura

das informações constantes dos Planos Estratégicos Organizacionais das

Organizações Militares, seria possível estabelecer a programação de dispêndios

frente aos objetivos estratégicos de cada Organização Militar, bem como avaliação de

desempenho, por meio de indicadores de progresso físico, financeiro e estratégico.

A figura 2 ilustra o modelo conceitual proposto neste artigo, que prevê o

alinhamento estratégico e orçamentário para a Marinha do Brasil. Para fins de

simplificação, no esquema foram considerados apenas dois Setores.

Figura 2 – Alinhamento estratégico x orçamentário proposto Fonte: Elaborado pelo autor

Considerações Finais

O Sistema do Plano Diretor constituiu-se em um instrumento pioneiro de

gestão, conferindo estabilidade aos processos de planejamento e execução

orçamentária da MB ao longo de mais de 50 anos. Ao longo de sua história foram

realizados diversos aprimoramentos ao sistema, com vistas a promover a introdução

de novas metodologias gerenciais, bem como manter o alinhamento com os conceitos

e procedimentos atinentes ao Sistema de Planejamento e Orçamento Federal.

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Como resposta ao problema de pesquisa, é possível afirmar, a partir das

evidências coletadas ao longo do estudo, que a Marinha do Brasil já promove ações

de alinhamento entre seus processos de planejamento orçamentário e estratégico. No

entanto, cumpre observar que ainda são visualizadas algumas oportunidades de

melhoria para aprimoramento aos processos decisórios.

Dentre as oportunidades visualizadas, cabe destaque ao emprego do Sistema

de Acompanhamento do Plano Diretor como mecanismo para registro dos objetivos e

ações estratégicas da Marinha, tanto em âmbito institucional, como na esfera

individualizada das organizações militares.

O uso da ferramenta informatizada permite a vinculação entre os processos de

planejamento estratégico e orçamentário, constituindo-se em insumo ao processo

decisório sobre alocação de recursos. Não obstante, possibilita, ainda, o

estabelecimento de indicadores que correlacionem o desempenho estratégico e

orçamentário da Força, apurando, por exemplo, o custo do atendimento aos objetivos

estratégicos.

Salienta-se que o tema em estudo possui elevado grau de importância para a

área de estudo de planejamento e orçamento público. Em um cenário de restrições

fiscais crescentes e um elevado número de demandas sociais, faz-se necessário que

os processos de planejamento e gestão orçamentária sejam voltados à geração de

valor público, o que evidencia a importância do correto mapeamento dos objetivos

estratégicos e sua integração ao processo orçamentário.

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