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ANAC 2016

Aula 1

“Burocracia” na imprensa

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Afinal, quem é essa

BUROCRACIA?

Administração Pública

“A administração pública no sentido mais amplo é todo o

sistema de governo, todo o conjunto de idéias, atitudes,

normas, processos, instituições e outras formas de conduta

humana, que determinam:

a) como se distribui e se exerce a autoridade política;

b) como se atendem aos interesses públicos.

Este é o âmbito da ciência política, esboçada gradualmente

desde a antigüidade, em longa evolução que tem acumulado

um acervo de interpretações bastante rico”

(AMATO MUÑOZ)


Com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995,

adotou-se o seguinte conceito para a administração pública:

“É todo o aparelho do Estado pré-orientado à

realização de seus serviços, visando à satisfação das

necessidades coletivas”


Modelos Teóricos

PATRIMONIALISTA

BUROCRÁTICO

GERENCIAL

Questão de Prova - Cespe

A administração pública evoluiu por meio de três

modelos básicos: assistencialista, burocrático e

gerencial.

E


Patrimonialista

“O Patrimonialismo significa a incapacidade ou a

relutância do poder absolutista em distinguir entre o

patrimônio público e os seus bens privados.”

“A administração patrimonialista é caracterizada

pela dificuldade de definição do que venha ser o

patrimônio público e o privado, o que pode permitir

a proliferação de nepotismo e de corrupção.”

(BRESSER PEREIRA)


Patrimonialista

Historicamente, este tipo de administração

corresponde ao Estado absolutista, que prevaleceu

até o século XVIII (justificado por filósofos como

Jean Bodin e Thomas Hobbes).

Hobbes: No início, os homens viviam em estado

natural, sem lei que os submetesse. O Estado, para

ele, nada mais era que o resultado de um contrato

pelo qual os homens cediam todos os direitos ao rei,

que fosse forte o bastante para protegê-los.


Patrimonialista

O aparelho do Estado funciona como uma extensão

do poder do soberano, e os seus auxiliares,

servidores, possuem status de nobreza real.

Os cargos são considerados prebendas.

A res publica não é diferenciada das res principis.

A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo

de administração.


Patrimonialista

No século XVIII, a burguesia estava cada vez mais

rica e ansiava pelo poder político, que não conseguira

alcançar na ajuda aos reis contra os senhores feudais.

Ao fim do período, levantou-se contra a monarquia

absolutista e as classes privilegiadas, nobreza e alto

clero.

Foi a Revolução Industrial que permitiu à burguesia

desenvolver o máximo de suas potencialidades e

possibilitar o surgimento dos Estados democráticos.


Patrimonialista

Fim do absolutismo associado à ideia de Estado, que

até então era fundamentada no rei como soberano.

Surge a ideia de nação, onde os déspotas esclarecidos

perceberam que existia o povo que fazia parte de seu

patrimônio e de sua riqueza.


Patrimonialista: Declínio (1)

Causas que levaram à formação da administração

pública burocrática:

Processo de racionalização capitalista (Weber)

◦ As organizações complexas, privadas e públicas,

devem profissionalizar sua gestão, padronizar os

métodos administrativos e buscar maior eficácia

em suas ações, em termos de estrutura hierárquica

e qualificação dos funcionários.



Expansão do papel do Estado

No início: exército regular e tributação eficiente.

Expansão:

◦ Direitos de propriedade, proteção legal.

◦ Atividades regulatórias e investimento em infra-

estrutura.

◦ Nos países em desenvolvimento, o Estado como

vetor do desenvolvimento dependeu da constituição

de uma burocracia meritocrática.



Ampliação da liberal-democracia e surgimento de

políticas públicas para garantir direitos sociais

O liberalismo tornou-se liberal democracia com a

ampliação do sufrágio, levando a políticas sociais,

que demandavam uma burocracia profissional.

A democracia e ampliação dos direitos tornou mais

igualitário o acesso aos cargos públicos.

A criação da burocracia esteve no centro dos

conflitos da montagem da liberal democracia até a

sua transformação em democracia.



Em muitos casos, houve a criação de outra lealdade

patrimonial, a clientelista, cujo objetivo era retribuir

com cargos públicos aos apoios recebidos.

Isso ocorreu nos Estados Unidos, na Inglaterra, no

Brasil.


Burocrática

Surge na segunda metade do século XIX, na época do

Estado liberal, como forma de combater a corrupção

e o nepotismo patrimonialista.

Os controles administrativos visando evitar a

corrupção e o nepotismo são sempre a priori.

Parte-se de uma desconfiança prévia nos

administradores públicos e nos cidadãos.

São sempre necessários controles rígidos dos

processos (ex.: admissão de pessoal, compras).


Burocrática

O controle transforma-se na própria razão de ser do

funcionário. O Estado volta-se para si mesmo,

perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à

sociedade.

A qualidade fundamental da administração pública

burocrática é a efetividade no controle dos abusos.

Seus defeitos: a ineficiência, a auto-referência, a

incapacidade de voltar-se para o serviço aos

cidadãos.


Burocrática

Estes defeitos não foram determinantes na época do

surgimento da administração pública burocrática

porque os serviços do Estado eram muito reduzidos.

O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar

a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.

Caráter legal (normas)

Caráter racional

Comunicação formal

Impessoalidade

Valorização da hierarquia

Autoridade formal

Separação entre Política e Administração


Burocrática: Características

Padronização de procedimentos

Meritocracia

Valorização da qualificação técnica

Especialização

Profissionalização dos indivíduos

Previsibilidade dos comportamentos


Burocrática: Características

Redução de custos e erros

Comunicação eficiente

Decisões rápidas

Minimização de atritos

Estabilidade e confiabilidade

Benefícios para os trabalhadores

Eficiência da organização no alcance de seus

objetivos


Burocrática: Vantagens

Internalização das regras

Excesso de formalismo e de conformidade às normas

Resistência a mudança

Despersonalização dos relacionamentos

Valorização excessiva da autoridade

Despreocupação com os resultados

Perda da capacidade de inovação


Burocrática: Disfunções

O modelo de administração pública burocrática é

comumente citado como modelo burocrático

weberiano, pois foi Max Weber o primeiro a

descrever uma estrutura burocrática em sua forma

típica ideal.

Weber considerava a burocracia imprescindível para

a racionalização das atividades estatais, o que a

classe política não conseguiria fazer sozinha; mas

temia que a burocracia tivesse poder demasiado e

sempre propôs um controle político.


Burocrática

Não há um único modelo de administração

burocrática.

Fatores que podem influenciar a constituição do

modelo burocrático:

◦ Cultura política: o sentido da meritocracia

◦ Modelo de construção capitalista

◦ Relações entre Estado e Sociedade


Burocrática

Problemas Endógenos:

◦ A separação entre Política e Administração

◦ O fortalecimento do formalismo

◦ Uma evolução em prol do insulamento

◦ Os problemas de desempenho


Burocrática: Declínio (1)

Desafios mundiais a partir de 1970:

◦ Crise do Estado: crise fiscal e enfraquecimento do

poder estatal frente à globalização

◦ Transformações tecnológicas e produtivas, que

exigem um Estado mais ágil e eficiente

◦ Mudanças sociais e culturais aumentaram as

demandas por direitos e novas políticas estatais

◦ Democratização e ampliação da esfera pública,

aumentando o número de atores sociais relevantes


Burocrática: Declínio (2)


No que concerne ao pensamento de Max Weber, julgue

o item seguinte. O patrimonialismo normal inibe a

economia racional não apenas por sua política

financeira, mas também por peculiaridades de sua

administração, entre as quais se pode citar a ausência

típica de um quadro de funcionários com qualificação

profissional formal.

C

Questão de Prova - Esaf

Ao longo de sua história, a administração pública assume

formatos diferentes, sendo os mais característicos o

patrimonialista, o burocrático e o gerencial. Assinale a opção que

indica corretamente a descrição das características da

administração pública feita no texto a seguir.

O governo caracteriza-se pela interpermeabilidade dos

patrimônios público e privado, o nepotismo e o clientelismo. A

partir dos processos de democratização, institui-se uma

administração que usa, como instrumentos, os princípios de um

serviço público profissional e de um sistema administrativo

impessoal, formal e racional.

Questão de Prova - Esaf

a) Patrimonialista e gerencial

b) Patrimonialista e burocrático

c) Burocrático e gerencial

d) Patrimonialista, burocrático e gerencial

e) Burocrático

B


Gerencial

Surge na segunda metade do século XX, como

resposta à expansão das funções econômicas e sociais

do Estado e ao desenvolvimento tecnológico e à

globalização da economia mundial.

A eficiência da administração pública, com a

necessidade de reduzir custos e aumentar a

qualidade dos serviços, em benefício do cidadão,

torna-se essencial.


Gerencial

A reforma do aparelho do Estado passa a ser

orientada predominantemente pelos valores da

eficiência e qualidade na prestação de serviços

públicos.

Começa a se desenvolver uma cultura gerencial nas

organizações.


Gerencial

A administração pública gerencial constitui um

avanço e um certo rompimento com a burocrática.

A administração pública gerencial conserva da

anterior, embora flexibilizando, alguns princípios

fundamentais (meritocracia, carreiras, avaliação de

desempenho, treinamentos sistemáticos).

A diferença fundamental está na forma de controle,

que deixa de basear-se nos processos e concentra-se

nos objetivos e resultados.


Gerencial

Estratégias:

1. Definição precisa dos objetivos que o

administrador público deverá atingir em sua

unidade.

2. Garantia de autonomia do administrador na

gestão dos recursos humanos, materiais e

financeiros à sua disposição para atingir os

objetivos contratados.

3. Controle a posteriori dos resultados.


Gerencial

Propõe-se a competição administrada no interior do

próprio Estado, quando há a possibilidade de

concorrência entre as unidades.

Quanto às estruturas organizacionais, buscam-se a

descentralização e a redução dos níveis hierárquicos.

A administração pública deve ser permeável à maior

participação dos agentes privados e das organizações

da sociedade civil.

Adm. Pública x Adm. Privada

A administração pública gerencial inspira-se na

administração de empresas, mas não pode ser confundida

com ela.

A receita das empresas depende dos pagamentos que os

clientes fazem livremente; a receita do Estado provém de

impostos.

O mercado controla a administração das empresas; a

sociedade controla a administração pública.

A administração de empresas está voltada para o lucro

privado; a administração pública gerencial está explícita e

diretamente voltada para o interesse público.


Gerencial

A administração pública gerencial vê o cidadão como

contribuinte de impostos e como cliente dos seus

serviços.

Os resultados da ação do Estado são considerados

bons se as necessidades do cidadão-cliente estão

sendo atendidas, e não apenas porque os processos

administrativos estão sob controle e são seguros.


Gerencial

O paradigma gerencial contemporâneo é

fundamentado nos princípios da confiança e da

descentralização da decisão.

Demanda formas flexíveis de gestão, horizontalização

de estruturas, descentralização de funções, incentivos

à criatividade.


Gerencial

Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor

técnico da burocracia tradicional.

Mantém a avaliação sistemática, a recompensa pelo

desempenho, a capacitação permanente,

características da boa administração burocrática.

Adiciona os princípios da orientação para o cidadão-

cliente, do controle por resultados e da competição

administrada.

Surgimento do

Modelo Gerencial

Desde o final da década de 70, a reforma do Estado

se tornou palavra de ordem em quase todo o mundo.

O antigo consenso social a respeito do papel do

Estado perdia forças rapidamente, sem nenhuma

perspectiva de retomar o vigor.

A introdução do modelo gerencial no setor público

faz parte deste contexto.

Surgimento do

Modelo Gerencial

Fator 1:

Crise econômica mundial, iniciada em 1973, na

primeira crise do petróleo, e reforçada em 1979, na

segunda crise do petróleo.

A economia mundial enfrentou um grande período

recessivo nos anos 80 e não retomou os níveis de

crescimento das décadas de 50 e 60.

Na escassez, o Estado foi o principal prejudicado,

entrando em grave crise fiscal.

Surgimento do

Modelo Gerencial

Fator 2:

Crise Fiscal: os governos não tinha mais como

financiar seus déficits crescentes.

Sobretudo nos Estados Unidos e na Inglaterra,

iniciava-se uma revolta dos taxpayers (contribuintes)

contra a cobrança de mais tributos, sem relação

direta com a melhoria dos serviços públicos.

Os governos estavam sobrecarregados de atividades

acumuladas no pós-guerra. Vários grupos não

queriam perder o que consideravam conquistas.

Surgimento do

Modelo Gerencial

Fator 3:

Tratava-se do que a linguagem da época chamava de

situação de “ingovernabilidade”:

Os governos estavam inaptos para resolver seus

problemas.

Surgimento do

Modelo Gerencial

Fator 4:

A globalização e todas as transformações

tecnológicas que transformaram a lógica do setor

produtivo afetaram de maneira decisiva o Estado e

sua capacidade de formular políticas econômicas de

forma autônoma.

Gerencialismo

Os conceitos do managerialism invadiram o setor

público dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha, a

partir da eleição dos governos conservadores.

No início, consistia na utilização dos instrumentos do

modelo gerencial segundo um modelo conhecido

como “gerencialismo puro” (Abrucio), direcionado à

redução de custos e ao aumento da eficiência e

produtividade da organização.

Gerencialismo

Inglaterra:

“Rolling Back the State”

◦ Privatização de empresas nacionalizadas no pós-

guerra

◦ Desregulamentação

◦ Devolução de atividades governamentais à

iniciativa privada ou à comunidade

◦ Tentativas de reduzir os gastos públicos

Gerencialismo

Recentemente, o modelo gerencial não tem sido

utilizado apenas como um mecanismo para reduzir o

papel do Estado.

O managerialism uniu-se a conceitos como busca

contínua da qualidade, descentralização e avaliação

dos serviços públicos pelos consumidores/cidadãos.

Há mais de um modelo gerencial: surgiram diversas

respostas à crise do modelo burocrático weberiano.

Gerencialismo

Modelo Gerencial Puro

◦ Economia / Eficiência

◦ Taxpayers (contribuintes)

Consumerism

◦ Efetividade / Qualidade

◦ Clientes / Consumidores

Public Service Orientation

◦ Accountability / Eqüidade

◦ Cidadãos

Gerencialismo

Há um relevante intercâmbio entre as teorias,

principalmente entre consumerism e public service

orientation.

Há uma evolução ao longo do tempo, do

gerencialismo puro ao public service orientation.

Embora haja diferenças entre as teorias, elas não são

mutuamente excludentes. Há uma incorporação dos

aspectos positivos de cada teoria.


O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser

implantado no caso inglês e, com algumas

modificações, na experiência americana durante o

governo de Reagan.

O managerialism foi utilizado no setor público para

diminuir os gastos em uma era de escassez e para

aumentar a eficiência governamental.

Tinha como eixo central o conceito de produtividade:

o ponto central do modelo gerencial puro é a busca

da eficiência.


Definição clara das responsabilidades de cada

funcionário dentro das agências governamentais

Definição precisa dos objetivos organizacionais,

analisados em sua substância e não como processos

administrativos

Aumento da consciência a respeito do “valor dos

recursos” (value money) públicos, incorporando o

valor da eficiência na lógica de funcionamento da

burocracia.

Problemas

Os critérios de medição da eficiência podem se tornar

tão rígidos e ineficazes quanto as regras e

procedimentos do modelo burocrático weberiano.

O enfoque apenas da eficiência governamental possui

outro problema: a avaliação da efetividade dos

serviços públicos não recebe a devida importância.

Deve-se ter a noção de que o governo deve prestar

bom serviços: necessidade de qualidade.

Subestimação do conteúdo político da administração

pública.

Problemas

Foi proposto como uma tecnologia neutra destinada

a modificar o funcionamento e a cultura do setor

público.

Propunham reformas ao setor público como se fosse

uma organização homogênea, mas a administração

pública se constitui num sistema organizacional em

que há diferentes tarefas e valores pertencentes a um

contexto complexo de relações com a esfera política.

O modelo gerencial puro tem como base a separação

entre a política e a administração.

Problemas

Os gerencialistas puros não consideraram que a

especificidade do setor público dificulta a

mensuração da eficiência e a avaliação do

desempenho tal como na iniciativa privada.

Estão em jogo valores como eqüidade e justiça, que

não podem ser avaliados por intermédio dos

conceitos do managerialism puro.

Esta “despolitização” e a ênfase no conceito de

eficiência governamental fizeram com que Pollitt

classificasse o managerialism como “neotaylorismo”.

Consumerismo

O novo paradigma resultaria da síntese entre os

antigos valores do serviço público (modelo

weberiano) e a orientação para uma melhor

performance do setor público como um todo.

Perspectiva voltada à satisfação do público,

intitulada paradigma do consumidor (consumer

paradigm)

Consumerismo

O programa do governo inglês mais importante no

sentido de priorizar o consumidor foi o Citizen’s

Charter.

Baseou-se no princípio de que os serviços públicos

devem estar mais direcionados às necessidades

definidas pelo público diretamente afetado.

Consistiu na implantação de programas de avaliação

de desempenho organizacional de acordo com dados

recolhidos juntos aos consumidores.

Consumerismo

Estratégias para tornar o poder público mais ágil:

◦ Descentralização, com opções caso determinado

equipamento social não esteja funcionando a

contento.

◦ Incentivo à competição entre as organizações do

setor público.

◦ Adoção de um novo modelo contratual para o

serviços públicos.

Críticas

A cidadania está relacionada com o valor de

accountability, que requer uma participação ativa na

escolha dos dirigentes, no momento da elaboração

das políticas e na avaliação dos serviços públicos.

O conceito de consumidor também não responde ao

problema da eqüidade, valor fundamental na

administração pública.


A reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos

temas do republicanismo e da democracia,

utilizando-se de conceitos como accountability,

transparência, participação política eqüidade e

justiça.

O PSO foi criado a partir de uma questão do modelo

gerencial: a descentralização, a partir da qual foram

formulados os conceitos do PSO.


É a partir do conceito de esfera pública (public

domain) que é estruturado o conjunto de idéias do

PSO.

A esfera pública como ambiente de transparência e

de aprendizado social deve estar presente na

organização interna da administração pública,

sobretudo no momento de elaboração das políticas

públicas.


O planejamento estratégico não pode estar confinado

à burocracia. Os objetivos políticos devem ser

discutidos e revelados em debate público.

Quanto à competição entre agências públicas, para o

PSO o que é mais ressaltado é a possibilidade de

cooperação entre agências por um melhor resultado

global na oferta de serviços públicos.


As discussões sobre eficiência, qualidade, avaliação

de desempenho, flexibilidade, planejamento

estratégico não são negadas: há a tentativa de

aperfeiçoá-las.

O modelo do PSO foi pensado dentro dos parâmetros

do poder local, onde os cidadãos tenderiam a

controlar mais a qualidade dos serviços públicos.

Tem-se um concepção muito otimista com relação à

possibilidade dos cidadãos resolverem na esfera local

todos os problemas do setor público.

EUA: Reinventando o Governo

A obra de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o

governo (1994), é um marco na discussão da administração

pública americana.

“Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo

inadequado de governo. Não necessitamos de mais ou

menos governo: precisamos de melhor governo. Para

sermos mais precisos, precisamos de uma melhor

atividade governamental.”

(OSBORNE & GAEBLER)

Reinventando o Governo

Governo catalisador, a partir da redefinição do papel do

governo, de provedor direto para promotor;

Governo competitivo, que destaca as vantagens da competição;

Governo da comunidade, que transfere responsabilidades da

burocracia para o cidadão;

Governo orientado por missões e resultados, que muda o

enfoque em regras e procedimentos para missões e resultados;

Governo voltado para clientes, que destaca o papel

preponderante do governo de servir aos cidadãos com qualidade

e enfatizando o controle social.


10 Princípios

1. Competição entre os prestadores de serviço;

2. Poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades à

comunidade;

3. Medir a atuação das agências governamentais através dos

resultados;

4. Orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos;

5. Redefinir os usuários como clientes


10 Princípios

6. Atuar na prevenção dos problemas mais do que no

tratamento;

7. Priorizar o investimento na produção de recursos, e não em

seu gasto;

8. Descentralização da autoridade;

9. Preferir os mecanismos de mercado às soluções

burocráticas;

10. Catalisar a ação do setores público, privado e voluntário.


A respeito do paradigma do cliente na gestão pública,

assinale a opção correta:

A) A administração pública com foco no cliente visa à

construção de uma gestão eficiente, mesmo que os valores

democráticos tenham de ser abandonados.

B) As organizações governamentais recebem claros sinais do

mercado e conseguem avaliar facilmente a necessidade dos

seus clientes.

C) A administração pública voltada para o cliente

menospreza a qualidade dos serviços, uma vez que o seu

objetivo é atender a demanda do cidadão no menor prazo

possível.


D) A gestão com foco no cliente pode ser facilmente adaptada

da administração privada para o setor público, desde que a

aplicação de alguns princípios básicos que regem as

organizações públicas, tais como igualdade e transparência,

seja amenizada.

E) Uma das principais características de uma administração

pública com alto desempenho é a reestruturação de seus

serviços e processos de trabalho, para satisfazer as

necessidades do seus clientes.

E

NGP: Princípios (1)

1. Orientação da ação do Estado para o cidadão-

usuário ou cidadão-cliente;

2. Ênfase no controle dos resultados através dos

contratos de gestão (ao invés de controle dos

procedimentos);

3. Fortalecimento e aumento da autonomia da

burocracia estatal, organizada em carreiras ou

“corpos” de Estado;

4. Separação entre as secretarias formuladoras de

políticas públicas, de caráter centralizado, e as

unidades descentralizadas, executoras;

NGP: Princípios (2)

5. Distinção de unidades descentralizadas: as agências

executivas, que realizam atividades exclusivas de

Estado, e os serviços sociais e científicos;

6. Transferência para o setor público não-estatal dos

serviços sociais e científicos competitivos;

7. Adoção cumulativa de controle social, contrato de

gestão e formação de quase-mercados em que

ocorre a competição administrada;

8. Terceirização das atividades de apoio, que passam

a ser licitadas competitivamente no mercado.


A administração pública gerencial está voltada para o

atendimento às demandas dos usuários dos serviços e a

obtenção de resultados. Baseia-se fortemente na

descentralização e na delegação de competência e

define indicadores de desempenho, o que está associado

à adoção de contratos de gestão.

C


O “Citizen’s Chart”, programa desenvolvido na

Inglaterra durante as décadas de 1970 e 1980, tinha

como estratégia central seu direcionamento às

necessidades do público demandante, e pode ser

apontado como o principal exemplo britânico da

“orientação para o serviço público”.

E


Para a administração pública gerencial, ao contrário do

que ocorre na administração pública burocrática, a

flexibilização de procedimentos e a alteração da forma

de controle implicam redução da importância e, em

alguns casos, o próprio abandono de princípios

tradicionais, tais como a admissão segundo critérios de

mérito, a existência de organização em carreira e

sistemas estruturados de remuneração.

E


No plano administrativo, a administração pública

burocrática surgiu no século XVIII, com o início do

Iluminismo europeu.

E


A administração pública gerencial, apesar de

representar uma evolução em relação ao modelo

burocrático, foi apenas uma transição de métodos e

técnicas gerenciais, sem representar, de fato, uma nova

visão do Estado e da administração pública.

E


A crise do Estado teve início nos anos 70 do século

passado, mas só nos anos 80 se tornou evidente,

paralelamente ao descontrole fiscal, à redução do

crescimento econômico, ao aumento do desemprego e

aos elevados índices de inflação.

C


A crise do Estado define-se como crise fiscal,

esgotamento da estratégia estatizante de intervenção e

predomínio da administração burocrática.

C


A reforma do Estado deve ser entendida no contexto da

redefinição do seu papel: ele deixa de ser responsável

direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via

da produção de bens e serviços, para fortalecer o papel

de regulador e promotor desse desenvolvimento.

C


Na administração pública gerencial, a estratégia volta-

se para a definição dos objetivos que o administrador

público deve atingir em sua unidade, para a garantia da

autonomia na gestão de recursos humanos, materiais e

financeiros e para o controle e a cobrança a posteriori

de resultados.

C

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