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5/12/2018 A Economia da Educação com Enfoque em Planejamento para o Estado do RS - slidepdf.com

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS

KEYLA RENATA DA ROSA MENINE

A ECONOMIA DA EDUCAÇÃO COM ENFOQUE EMPLANEJAMENTO PARA O ESTADO DO RS (1991-2006)

PORTO ALEGRE

2008



2

KEYLA RENATA DA ROSA MENINE

A ECONOMIA DA EDUCAÇÃO COM ENFOQUE EM

PLANEJAMENTO PARA O ESTADO DO RS (1991-2006)

Monografia de graduação submetida aoDepartamento de Ciências Econômicas daUFRGS como requisito parcial para obtenção dograu de bacharel em Ciências Econômicas soborientação do Prof. Dr. Stefano Florissi.

PORTO ALEGRE2008



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AGRADECIMENTOS

Primeiramente, agradeço à minha mãe, por todo o suporte e compreensão do esforço

que despendi para chegar até aqui e por ter sido a minha maior apoiadora. Ao meu pai pela

sua dedicação à família, o que muitas vezes importou em abdicações na sua vida. À minha

irmã e minha melhor amiga por ser responsável em me transmitir o valor que hoje dou à

educação, e por ter contribuído com a revisão desta monografia. Aos meus sobrinhos,

Virgínia e Lucas, pela alegria que agregam à minha vida.

Ao meu namorado Pierre, por ter estado ao meu lado todo o tempo, suportando os

meus momentos de estresse. Nunca desista de me fazer sorrir!

Ao meu querido orientador professor Stefano Florissi, por me passar muita confiança

quanto ao resultado deste trabalho. Aos professores que tive a honra de ser aluna, em especial:

André Cunha, Ário Zimmermann, Carlos Henrique Horn, Eduardo Filipi, Eugênio Lagemann,

Maria Aparecida de Souza, Maria Heloísa Lenz, Octávio Conceição, Sabino Porto Júnior e

Sérgio Monteiro. Muito obrigada por todo o conhecimento e experiência que me repassaram.

Talvez os senhores não imaginem a dimensão de quanto contribuíram para uma perspectiva

mais madura que hoje tenho do mundo.

Agradeço à Marianne Stampe por toda a atenção despendida ao ouvir minhas

dúvidas quanto à econometria.

Aos meus colegas de formatura, os quais conhecem os obstáculos que encontramos e

contribuíram para que eu pudesse acompanhá-los nesta jornada.

Aos meus amigos e demais apoiadores que acreditaram que eu conseguiria chegar

até aqui.

Àqueles que me desacreditaram, esses me deram mais forças para resistir e seguir em

frente.



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RESUMO

O primeiro objetivo desta monografia é alicerçar as bases teóricas da economia da educação,enfatizando o planejamento educacional conduzido pelo setor público. Os principais conceitosque envolvem a economia da educação serão abordados definindo suas características, taiscomo consumo e investimento, seus retornos sociais e privados, custos envolvidos e formasde financiamento. Como estudo empírico, objetiva-se analisar o provimento da ofertaeducacional na rede pública estadual de ensino do Rio Grande do Sul, entre os anos de 1991 e2006, descrevendo as políticas implementadas e os resultados anuais alcançados neste períodoAdemais, como ferramenta de avaliação de políticas públicas, alguns métodos de mensuraçãopara a educação serão apresentados, incluindo a análise de eficiência.

Palavras-Chave: Educação; Planejamento Educacional; Matrícula; Gasto Público;Eficiência.



5

ABSTRACT

The first objective of this monograph is to establish the theoretical base of the economy of education, emphasizing the educational planning led the public sector. The main concepts thatinvolve the economy of education will be discussed by defining its characteristics asconsumption and investment, their private and social returns, the involved costs and thefinancing ways. As empirical study, the goal is to analyze the educational offer’s provision inRio Grande do Sul state public education between the years 1991 and 2006, describing theimplemented policies and the annual results achieved in this period. Moreover, as a tool forevaluating public policies, some methods of measurement for education will be presented,including an analysis of efficiency.

Key Words: Education; Educational Planning; Enrollment; Public Expediture; Efficiency



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LISTA DE ILUSTRAÇÕES

GRÁFICO 1 – Gastos com educação pública nas três esferas de governo (1995-2005) ........ 54

GRÁFICO 2 – Matrículas totais nas três esferas de governo (1995-2005) ............................ 56

GRÁFICO 3 – Relação dos índices de insumo e de produto na Função Educação para o ano

de 2001 ................................................................................................................................... 64

GRÁFICO 4 – Relação dos índices de insumo e de produto na Função Educação para o anode 2004 ................................................................................................................................... 64

GRÁFICO 5 – Relação dos índices de insumo e de resultado na Função Educação para o ano

de 2001 .................................................................................................................................... 66

GRÁFICO 6 – Relação dos índices de insumo e de resultado na Função Educação para o ano

de 2004 ................................................................................................................................... 66

GRÁFICO 7 – Matrículas da rede pública estadual de ensino ............................................... 85

GRÁFICO 8 – Evolução da variação da oferta educacional na rede pública estadual de ensino

do RS, total das matrículas do RS (privado, municipal, estadual e federal) e total no Brasil (%)

........... ..................................................................................................................................... 87

GRÁFICO 9 – Matrículas no ensino médio ........................................................................... 89

GRÁFICO 10 – Comparação entre índices de produto e gasto médio (insumo) no RS ........ 95



7

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 – Comparação internacional do gasto público por aluno..................................... 60

TABELA 2 – Despesas com a Função Educação e Cultura e total das despesas orçamentárias

................................................................................................................................................. 76

TABELA 3 – Razão entre matrículas na rede estadual de ensino por estabelecimentos ........ 78

TABELA 4 – Razão de matrículas na rede estadual por funções docentes ........................... 80

TABELA 5 – Despesas orçamentárias por matrícula da rede estadual .................................. 88

TABELA 6 – Classificação dos índices de produto e insumo por ano de gestão .................. 92



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SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO......................................................................................................... 9

2. A ECONOMIA DA EDUCAÇÃO.......................................................................... 13

2.1 Conceito e Relevância ............................................................................................. 15

2.1.1 A “Indústria” Educacional.................................................................................. 15

2.1.2 Características de Consumo e de Investimento .................................................. 18

2.1.3 Objetivos Não-Econômicos da Educação........................................................... 212.2 Planejamento Educacional...................................................................................... 23

2.2.1 Tríade dos Problemas Econômicos..................................................................... 23

2.2.2 Falhas de Mercado e o Governo ......................................................................... 25

2.2.3 O Processo de Planejamento............................................................................... 30

2.3 Despesas e Financiamento da Educação ................................................................. 35

2.3.1 Custos Educacionais ........................................................................................... 35

2.3.2 Despesas Orçamentárias e Financiamento.......................................................... 382.4 A Educação Pública no Brasil ................................................................................. 43

3. ALGUMAS FORMAS DE MENSURAR A EDUCAÇÃO .................................. 47

3.1 Índice para a Educação ........................................................................................... 49

3.2 Trajetória de Gastos e Matrículas ........................................................................... 52

3.3 Comparação Internacional dos Gastos ................................................................... 57

3.4 Análise de Eficiência e Eficácia nos Estados Brasileiros ....................................... 61

4. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A EDUCAÇÃO NO RIO GRANDE DO SUL

(1991-2006) .................................................................................................................... 68

4.1 Base de Dados ........................................................................................................ 69

4.2 Gestão Educacional entre os Anos 1991 e 2006 .................................................... 71

4.3 Análise de Eficiência .............................................................................................. 89

5. CONCLUSÃO ........................................................................................................ 96



9

6. REFERÊNCIAS.................................................................................................... 100



10

1 INTRODUÇÃO

A Economia da Educação é uma área de estudo da Ciência Econômica que abrange

os mais variados aspectos. Os retornos individuais, a formação de capital humano, a inovação,

a criminalidade, a propensão a poupar, o crescimento econômico, entre outros, são objetos

deste campo que pode ser relacionado a muitos outros aspectos monetários e não-monetários

devido à sua amplitude. A Economia da Educação interage, em muitos momentos, com outros

campos de estudo da Ciência Econômica, tais como, a Economia do Trabalho, Economia do

Setor Público, Economia do Bem-Estar, Teoria do Crescimento e Economia do

Desenvolvimento (BLAUG, 1975), devendo-se, portanto, eleger um foco quando se tem a

intenção de fazer uma análise empírica. Do ponto de vista acadêmico, este trabalho procura

contribuir tanto à Economia da Educação quanto à Economia do Setor Público. A Economia

da Educação, apesar de relativamente nova na Ciência Econômica, – Sheehan (1975)

menciona o trabalho de John Vaizey, The Economics of Education (1962), como um dos

pioneiros desta área – ganha cada dia mais importância nas pesquisas econômicas. Já a

discussão sobre o Setor Público é de longa data, iniciando juntamente com a própria Ciência

Econômica. Durante as diferentes fases pela qual passou a história econômica contemporânea,

as concepções hegemônicas sobre o papel do Estado se modificaram por diversas vezes.

Atualmente, há certo consenso de que há espaço para a intervenção do Estado na promoção de

educação; entretanto, políticas de fomento à oferta educacional requerem recursos que são

escassos e ainda não garantem a qualidade dessa oferta, que é difícil de ser mensurada.

Pode-se observar que a rubrica educação freqüentemente é tema de debate na

sociedade. Isso se deve ao fato de que a educação traz retornos sociais e privados, seja atravésda contribuição para o crescimento econômico e para a redução da desigualdade ou pela

elevação da cidadania da população (produzindo maior bem-estar individual) e pela abertura

de oportunidades de acréscimos salariais aos trabalhadores. Assim, obtém-se um campo que

comporta o interesse de distintos segmentos da sociedade e é considerado estratégico,

principalmente, em longo prazo, para o desenvolvimento econômico.

Acerca do arcabouço teórico que envolve a teoria da educação, o segundo capítulo

desta monografia apresentará os debates entorno do provimento da oferta educacional pelosetor público e pelo setor privado, além de discorrer sobre alguns conceitos que envolvem a



11

economia da educação. Para este intento, evoca-se alguns autores tradicionais da história do

pensamento econômico, dentre eles Adam Smith, John Galbraith e Milton Friedman, além da

contribuição de outros autores que dedicaram obras específicas para esta área, como, por

exemplo, Blaug, Sheehan e Vaizey. Além destes aspectos, o papel do Estado na educação é

muito discutido, tanto do ponto de vista da eficiência econômica quanto do ponto de vista

distributivo (VASCONCELOS, 2004). Ainda que a educação não seja um bem público puro,

a intervenção do governo é fundamental para dar acesso aos segmentos mais desfavorecidos

e, com isto, promover uma maior distribuição de renda.

O reconhecimento da importância da função educação no processo de

desenvolvimento econômico regional não basta por si só. A ampliação da oferta educacional

está sujeita aos recursos escassos, pois depende da implementação de infra-estrutura, de

planos de carreira para o magistério, de políticas de assistência estudantil, entre outros fatores

que implicam em elevação de gasto, ainda que o conhecimento, por definição, seja um bem

não-rival, diante de toda a estrutura que deve ser sustentada para o provimento do ensino.

Assim, o planejamento educacional deve se submeter às condições da restrição orçamentária

de forma a buscar a melhor alocação de recursos, minimizando despesas e maximizando

retornos.

As instituições de ensino não têm como proposta principal a maximização do lucro e,

portanto, suas escolhas estão sujeitas a um nível subótimo; entretanto, a característica de não

agir conforme as firmas, não pode ser um empecilho para que as instituições educacionais

busquem a maior eficiência no emprego de seus gastos. Considerando que, na maior parte dos

países, incluindo o Brasil, a oferta educacional é, majoritariamente, de responsabilidade

pública, devemos refletir sobre o planejamento educacional de forma a organizar

estrategicamente, buscando, por conseguinte, um maior retorno para o desenvolvimentoeconômico e humano, seja através das melhorias sociais condicionadas pela educação ou pelo

estímulo gerado ao processo de crescimento econômico. Essa meta a ser perseguida depende

da avaliação feita pelos gestores públicos das necessidades prioritárias da população.

Como forma de auxiliar o processo de planejamento, deve-se avaliar os possíveis

retornos do gasto empreendido. Diante dessa perspectiva, a definição dos conceitos de

consumo e investimento faz-se necessário, pois são essas características que delineiam os

efeitos proporcionados pelo gasto, tornando, desse modo, o dispêndio público mais eficiente.Com esta noção, serão apresentados estes conceitos no segundo capítulo, de forma a elucidar



12

os possíveis reflexos a serem observados pelas ações produzidas pelo planejamento. Além

desses pontos, serão abordados, na primeira parte desta monografia, os aspectos teóricos que

envolvem o planejamento educacional, tanto pela abordagem das suas despesas

orçamentárias, quanto pelas suas formas de financiamento, pressupondo a oferta pública e, ao

mesmo tempo, contextualizando para a estrutura educacional brasileira.

Diferentes métodos de quantificação do produto educacional e do gasto despendido

estarão presentes no terceiro capítulo. Este, primeiramente, apresentará o trabalho de Santos et

al (2008), em que está presente a construção de um índice para a educação que computa os

resultados pela perspectiva do desempenho qualitativo dos estudantes conjuntamente com a

oferta educacional definida pelo número das matrículas do ensino, utilizando para a

construção deste modelo, dados municipais em cross-section no ano de 2004. Focando no

lado da oferta, o artigo de Castro & Duarte (2008) busca examinar o processo de

descentralização da educação pública no Brasil, distribuindo o número de matrículas e gastos

públicos por cada ente federativo. A análise de eficácia e eficiência elaborada pela ASTEC

(2008) para a educação pública entre os estados brasileiros é importante ao proporcionar um

panorama da efetividade do conhecimento e da oferta educacional entre os anos 2001 e 2004.

Como forma complementar, será brevemente vista uma comparação internacional dos dados

em educação. Nesse sentido, essas pesquisas se complementam por ilustrar ferramentas que

podem ser utilizadas para a avaliação de políticas públicas em educação, ao mesmo tempo em

que informam a atual configuração da educação pública principalmente no Brasil.

O objetivo desses primeiros capítulos é construir uma base teórica e conjeturar sobre

formas de avaliação de políticas públicas em educação, solidificando conceitos e métodos que

nos possibilitem instrumentos de análise de casos empíricos. Com este emprego, o último

capítulo desta monografia buscará a descrição e avaliação das políticas públicas em educaçãono Rio Grande do Sul. O período de escolha proposto abrange as gestões governadas por

Alceu Collares, Antônio Britto, Olívio Dutra e Germano Rigotto, elegendo, para tanto, os

anos compreendidos entre 1991 e 2006 como intervalo de tempo para este trabalho. O período

proposto reflete uma época de transformações, tanto pelo lado da definição de objetivos da

educação pública brasileira em prol da meta de universalização da educação básica, quanto

pelo lado das finanças públicas, visto que se adquire maior consciência da necessidade de

destreza fiscal, devendo-se, desta forma, harmonizar a necessidade de provimento do serviço

público com a responsabilidade financeira. A lógica incorporada a partir desta década, não só

no RS, como em diversas regiões do mundo, é de que não se deve pautar pela despesa como



13

indicador de desempenho, primando pela eficiência.

Para o levantamento e conjetura das políticas educacionais implementadas no Estado

do Rio Grande do Sul no período de 1991 a 2006, observar-se-á dados referentes ao gastopúblico empreendido na função educacional (com as devidas adaptações descritas), o número

de matrículas, funções docentes e número de estabelecimentos de ensino. Ao final, de forma

complementar, a metodologia proposta pela ASTEC (2008) será adaptada para permitir a

análise de eficiência dos gastos públicos no que tange à oferta educacional para as referidas

gestões. Considera-se a hipótese de que as políticas implementadas nesse período buscaram se

adequar ao restrito contexto das contas públicas. O que se espera, na verdade, é que em

situações desfavoráveis como esta, se prime, mais do que em qualquer outro momento, pela

eficiência. Para tanto, serão comparadas, entre essas gestões, as despesas e os produtos

ofertados, de forma a averiguar quais gestões conseguiram obter o melhor resultado com o

menor dispêndio possível.



14

2 A ECONOMIA DA EDUCAÇÃO

A Economia da Educação é uma área relativamente nova da Ciência Econômica,

sendo creditado ao trabalho de John Vaizey, The Economics of Education, de 1962, a primeira

publicação a tratar da Economia da Educação como disciplina específica (SHEEHAN, 1975,

p.7) e vem conquistando cada vez mais importância na comunidade acadêmica. Atualmente, a

amplitude que esta área conquistou faz com que se possa direcionar a pesquisa para variados

aspectos, elegendo entre reflexos monetários e não-monetários.

Em relação à literatura que envolve o corpo teórico da Economia da Educação, pode-

se destacar, além de Vaizey, os trabalhos de Schultz (1973), Blaug (1975) e Sheehan (1975),

que abordam questões como fatores econômicos da educação, retornos privados do

investimento em educação, análises de eficiência, financiamento educacional e planejamento,

entre outros aspectos que serão apresentados sucintamente ao longo deste capítulo.

Muitos profissionais desta área são sensíveis à submissão da educação à análise de

eficiência, que busca o máximo de retorno com o mínimo de recurso despendido. Esseposicionamento se apóia na resistência de tentar contabilizar a educação. Ainda que existam

grandes dificuldades de mensuração, devido a seus efeitos não serem exclusivamente

monetários, há um esforço nesse sentido, visto que a oferta de educação requer recursos que

são escassos.

Não somente os benefícios educacionais devem ser relevados. Schultz inicia seu

capítulo sobre o custo da educação para as famílias com a observação de que

caso a educação fosse gratuita, as pessoas, provavelmente, a consumiriamaté sentirem-se saciadas, e nela investiriam até que o seu rendimento setornasse nulo. Mas freqüentar escolas implica despesas, conforme todossabem. (SCHULTZ, 1973, p.36).

Schultz (1973) se referia aqui aos salários não-recebidos pelos estudantes, ou seja, o

custo de oportunidade envolvido em retardar o ingresso no mercado de trabalho para se



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qualificar e receber um salário maior posteriormente. Pela amplitude deste assunto, este

trabalho não adentrará nos fatores envolvidos na tomada de decisão do indivíduo que opta por

“consumir” mais educação, preterindo a remuneração imediata do trabalho. O fato é que, além

do custo de oportunidade, a oferta de educação envolve custos com infra-estrutura,

manutenção, salários, assistência, entre outras despesas que torna inevitável o tratamento da

educação como um bem escasso e, portanto, deve ser avaliada a racionalidade da sua oferta.

Por conseguinte, o planejamento educacional deve se submeter às condições da restrição

orçamentária de forma a buscar a melhor alocação de recursos, minimizando despesas e

maximizando retornos.

Nas últimas décadas, com maior relevância no Brasil a partir da década de 1990,houve uma crescente preocupação com o equilíbrio das contas públicas. Essa idéia é oriunda

da liberalização da década de 1980, liderada por Ronald Reagan nos EUA e por Margareth

Tatcher na Inglaterra, que levou à aceleração da modernização administrativa do Estado. A

partir de então, medidas no sentido de levar a eficiência à máquina pública se tornaram

presentes. (CUNHA, 2008, p.3). O que atemoriza os educadores é que os resultados de sua

área sejam averiguados apenas sob o aspecto puramente matemático, sem considerar os

retornos sociais, pelo lado da redução da desigualdade, através da mobilidade social, da

qualificação do trabalhador e da tomada de consciência. Esse temor contribui para a objeção

em submeter a educação à uma análise de eficiência através de sua contabilização.

Reconhecendo estes aspectos, antes de apresentar qualquer análise empírica que

envolva a educação e, principalmente, a contribuição governamental na sua oferta, é

necessário entendermos os conceitos que envolvem o tema. Esse capítulo se propõe, então, a

apresentar a relevância da educação, do seu planejamento, das despesas, do seu financiamento

e a contextualizar o debate da educação pública no Brasil, para que sirvam de instrumentospara a compreensão futura da pesquisa proposta neste trabalho.



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2.1 CONCEITO E RELEVÂNCIA

2.1.1 A “Indústria” Educacional

Primeiramente, devemos definir o conceito do objeto deste trabalho. Sheehan (1975)

comenta a dificuldade que é definir um termo que pode apresentar significados distintos pela

subjetividade que carrega, tendo, assim, outras percepções se o termo for visto sob culturas

diferentes. Este autor define que

a educação está, intimamente, associada à cultura da comunidade a que servee, em decorrência, o conceito de educação difere de uma comunidade paraoutra. O que a educação tem como constante, em que pese à caracterizaçãoemprestada por essas particularidades culturais, é o “ensino” e o

“aprendizado”. Assim, educar significa, etimologicamente, revelar ou extrairde uma pessoa algo potencial e latente; significa aperfeiçoar uma pessoa,moral e mentalmente, de maneira a torná-la suscetível de escolhasindividuais e sociais, e capaz de agir em consonância; significa prepará-lapara uma profissão, por meio de instrução sistemática; e, por fim, significaexercitar, disciplinar ou formar habilidades, como, por exemplo, aperfeiçoaro gosto de uma pessoa. A ação ou processo de atingir um ou mais destesobjetivos é, em primeira aproximação, o que se pode entender por educação.(SHEEHAN, 1973, p.18)

Nessa afirmação de Sheehan (1973), há uma síntese das implicações proporcionadas

pela educação. O aumento do nível educacional proporciona ao indivíduo o desenvolvimento

de suas habilidades potenciais que não seriam ressaltadas senão fosse pela instrução. Para um

trabalhador, isso significa a qualificação da sua mão-de-obra, e, auxiliada pela criatividade,

culmina na elevação da sua produtividade. Esse aumento de produtividade, agregadamente,

proporciona o maior crescimento de uma região. Estudos que relacionam educação e

crescimento são preponderantes na área da economia da educação. A origem remonta ao

conceito de capital humano, introduzido por Schultz, ganhador do prêmio Nobel de Economia

em 1979.



17

Para Blaug (1975, p.XV), a economia da educação

trata, fundamentalmente, do impacto da educação sobre fenômenos taiscomo a estrutura ocupacional da força de trabalho, as práticas derecrutamento e promoção usadas pelos empregados, a migração da força detrabalho, as práticas de recrutamento e promoção usadas pelosempregadores, a migração da força de trabalho de uma região para outradentro do mesmo país e entre diferentes países, os padrões de comérciointernacional, a distribuição da renda pessoal, a propensão de poupar sobre arenda corrente e, o que é mais geral ainda, as perspectivas de crescimentoeconômico.

Ademais, não se limita tão-somente ao aprendizado e a reprodução de uma lição que

já existe. O desenvolvimento dos países, principalmente através do aprimoramento

tecnológico, está, fundamentalmente, ancorado na pesquisa que proporciona a expansão do

conhecimento. Essa relação entre educação e crescimento econômico, contudo, não é

consensual. Cardoso (2006) comenta que na década de 1970 houve um grande avanço no

sistema educacional que não conseguiu impedir a recessão impulsionada pela crise do

petróleo. Ocorre que a educação não é a única responsável pelo crescimento econômico, e simum dos fatores de contribuição. Durante muito tempo, a educação sequer foi cogitada como

variável que afetasse a produção, sendo seu efeito atribuído ao fator residual.

A instituição educacional contribui diretamente para a realização de pesquisas, que

rompe as fronteiras do conhecimento já estabelecido e favorece a revelação de aptidões. Com

um sistema econômico que está em constante transformação em direção ao crescimento, a

promoção educacional se torna fundamental ao desenvolver a capacidade adaptativa da

população, que tem de ser mais flexível com as freqüentes alterações na configuração do

trabalho. Schultz (1973, p.55) afirma, nesse sentido, que “compete ao sistema educacional de

um país conciliar as necessidades potenciais do povo com notável saber e perícia”.

Além de contribuir para a produção do país, deve-se observar que a educação afeta o

comportamento da população. Galbraith (1985) afirma que a educação é um instrumento que

afeta a crença da população. Espera-se que essa alteração na crença sirva para a

conscientização, na qual leve a um posicionamento mais crítico. Galbraith (1985) aindaobserva que o estágio atual do sistema capitalista, que o autor denomina de “sistema de



18

planejamento”, ao tornar a produtividade como um diferencial do processo produtivo, deve

ser correspondido por um sistema educacional altamente desenvolvido, de forma a elevar a

capacidade da mão-de-obra.

Em contraponto, Bagolin & Porto Júnior (2003) abordam a questão da literatura

econômica não ser conclusiva quanto a uma forte correlação positiva entre educação e

crescimento e cita autores que tanto defendem que esta correlação é fraca quanto outros

autores que inferem que a desigualdade da distribuição de capital humano pode comprometer

negativamente as taxas de crescimento em longo prazo. Outrossim, mencionam outros estudos

com estimativas dessa correlação, mas sugerem testes com outras variáveis explicativas, pois

esses resultados não parecem ser incisivos. Esta monografia não tem como objetivo apresentaresses trabalhos e se limita a apenas mencioná-los, a fim de obter-se percepção das implicações

do aumento do nível educacional.

Alguns autores, tais como Blaug (1975) e Sheehan (1975), fazem alusão à educação

como uma indústria, haja vista o conjunto de instituições educacionais produzir instrução. No

mesmo sentido de uma firma maximizadora de lucros, a “indústria” educacional deveria tentar

otimizar seus resultados, através da oferta de educação com o menor dispêndio possível, ou

seja, tentando produzir eficientemente. A primeira disparidade da indústria educacional com

a firma comum é o fato dos custos e resultados não terem necessariamente valores

monetários, pois há a prestação de um serviço social, no qual não há oferta a preços de

mercado, sendo os seus preços administrados. Essa dificuldade de mensuração da unidade do

produto é compartilhada comumente, entre as indústrias prestadoras de serviços, segundo

Sheehan (1975). A diferença substancial, conseqüentemente, é a finalidade da produção que

não é voltada para o lucro, assim como nas demais indústrias. Blaug (1975, p.XVI) afirma que

essa indústria tem múltiplos objetivos e algumas outras peculiaridades, dentre elas o seu ciclode produção que é longo, devendo se antecipar frente à demanda, e a rígida tecnologia que

depende do trabalho dos educadores e sofre da inércia dos hábitos já estabelecidos. Ao não

estar sujeita às condições das demais firmas do mercado, a indústria educacional acaba por ter

uma produção ineficiente. Segundo Blaug (1975, p.XVI), “todos esses aspectos reduzem-se a

uma inflexível estrutura de produção, impenetrável, pelo menos em certa medida, a escassezes

relativas de fatores, e acentuadas descontinuidades no fluxo de rendimento”. Diante disso,

constata-se a necessidade da elaboração de ferramentas que dinamizem e tragam maioreficiência sob o risco de desequilíbrio nos mercados de fatores e produtos, tendo em vista que

a educação interfere na disponibilidade de mão-de-obra qualificada para os demais setores da



19

economia.

2.1.2 CARACTERÍSTICAS DE CONSUMO E DE INVESTIMENTO

Uma questão relevante que deve antepor o gasto em educação é a análise das

características dessa. Devemos, primeiramente, questionar se a educação é de fato

investimento ou se assume a característica de consumo dependendo de sua finalidade. Ainda

que pareça meramente conceitual, essa averiguação é importante na avaliação das políticaseducacionais, pois, desta forma, pode-se verificar se a ação encerra em si mesma ou produz

outros efeitos.

As características de investimento da educação estão na sua capacidade de elevar a

renda futura daquele que se instrui, através da qualificação da sua mão-de-obra, trazendo

maior conhecimento técnico e, desta forma, sendo mais valorizado pelo mercado de trabalho.

A educação não contribui somente para a obtenção de um maior salário no futuro, implica

também em outros fins de feição social e política, tais como a dignidade humana e a coesão

de um povo. Contudo, a sua maior finalidade, na ótica individual, é o investimento no salário

futuro.

Blaug (1975) apresenta duas visões diferentes acerca do chamado “mercado da

educação” e do mercado de trabalho. Primeiramente apresenta o “universo do tipo Leontief”,

o universo de coeficientes de insumo, caracterizado por complementaridades tanto no

mercado de educação como no mercado de trabalho. Essa é a percepção de acordo com asprevisões de potencial humano, em que os estudantes adquirem mais educação por motivo de

consumo, escolhem a sua carreira sem avaliar suas perspectivas, e as elasticidades de

substituição entre trabalhadores especializados são quase nulas. Já no universo Neoclássico, a

visão do mundo ocorre de acordo com as taxas de rendimento. Nesse universo, os estudantes

adquirem mais educação por motivos de investimento e estão atentos aos rumos da carreira

antes de a elegerem. Ademais, os coeficientes de insumo nas escolas são variáveis, há a

completa divisibilidade e não-especificidade dos professores, instalações e equipamentos. Háo deslocamento suave das curvas de demanda de diferentes habilidades. Neste último

universo, há, portanto, a substituibilidade (BLAUG, 1975, p.224).



20

A definição de Vaizey (1968) indica que os consumidores são aqueles que obtêm

benefícios imediatos. Por outro lado, a produção tem resultados em longo prazo, se

caracterizando como investimento. Vaizey explana que

se a educação é consumo, pode ser reduzida em tempos de restriçãoeconômica, sem efeitos a longo prazo na economia, ao passo que se éinvestimento, talvez devamos gastar mais em educação do que as pessoas nomomento desejem. (Vaizey, 1968, p.33).

Sendo investimento, o autor generaliza ao afirmar que, em tempos de contração

econômica, deve-se “investir” mais em educação para reverter o momento desfavorável.

Contudo, os dispêndios com educação são, em grande parte, oriundos de recursos públicos e

os resultados do investimento em educação não são verificados em curto prazo; em razão

disso, deve-se avaliar os riscos em agravar a despesa pública.

Consumo é utilização de bens e serviços para a satisfação das necessidades humanas

e, por conseguinte, é o objetivo final de toda a produção. Outra importante constatação de

Blaug (1975, p.17) é que, na teoria keynesiana, o gasto em educação é definitivamente

consumo. Isso em razão de que esses gastos são feitos em favor das famílias. Todavia,

contrapõe Blaug (1975), a instrução no trabalho seria investimento porque é realizado pelas

firmas. Assim, essa simplificação da literatura keynesiana desconsidera a análise do retorno

da educação para o crescimento econômico. A preocupação de Blaug (1975) neste debate é

quanto ao descaso que pode ser gerado ao não reconhecer a educação como fator humano no

processo de crescimento econômico.

Segundo Blaug (1975), a definição poderia ser observada do ponto de vista da

motivação pessoal do gasto. O autor exemplifica que, se o estudante faz uso da educação

durante certo período, mas nem ele ou seus pais têm consciência do aumento potencial de

produtividade que se está adquirindo, acaba-se por descaracterizar o investimento e o período

de uso da educação passa a ser consumo. Ressalva-se que, sob o ângulo social, continua a ser

um investimento. Desse modo, a definição de consumo e investimento é uma análise

subjetiva, dependendo das intenções dos tomadores de decisão e das conseqüênciasresultantes. A distinção para definir a característica de consumo e investimento é designada



21

para o momento da satisfação, se são futuras ou presentes. As contribuições concretizadas no

futuro são consideradas como investimento, diversamente da educação consumida no

presente. No entanto, para que a educação possa ser contabilizada como um dos fatores do

crescimento econômico, é necessário que sirva para aumentar a produtividade.

A educação se caracteriza por ser um bem adquirido de longa duração. Muitos dos

gastos educacionais têm reflexos na atividade produtiva, não podendo ser denominado como

consumo. Schultz diz que

a capacidade produtiva do trabalho é, predominantemente, um meio deprodução produzido. Nós produzimos, assim a nós mesmos e, neste sentido,os recursos humanos são uma conseqüência de investimentos entre os quaisa instrução é da maior importância. (Schultz, 1973, p.25).

Sempre que o acréscimo de educação implicar em elevação da renda futura,

verificaremos que o gasto na realidade foi um investimento. Os gastos em educação não

devem ser subestimados, já que implica, segundo Schultz (1973, p.26), no total das poupanças

e de formação de capitais.

Obviamente, nenhum desses argumentos sugere que todo gasto em educação se

constitui necessariamente em investimento. A educação passa, muitas vezes, pelas duas

finalidades, se caracterizando tanto como investimento como em consumo. O acréscimo na

renda futura depende de alguns fatores, dos quais a educação faz parte e por si mesma não é

garantia de elevação de renda. Quando falamos de mais gastos em educação não

estabelecemos se trouxe maior oferta educacional ou maior qualidade na instrução, aspectos

estes que podem diferenciar os resultados em regiões distintas.

A educação como consumo também não deve ser desprezada. Ainda que não retorne

diretamente maiores remunerações no emprego ou não resulte em aumentos futuros de bens e

serviços para a sociedade, por si só traz benefícios intelectuais que não podem ser

menosprezados para aquele que a consome. Perceberemos, muitas vezes, que a educação

assume as duas características, contribuindo para a expansão da renda e, dessa forma, secaracterizando como investimento, não excluindo a satisfação do estudante neste ato ao se



22

tornar um indivíduo mais consciente, agregando bem-estar social. Por isso é fundamental

também averiguarmos as conseqüências não exclusivamente econômicas da instrução, pois,

quando a educação é planejada pelos policy makers, os benefícios não-econômicos também

são buscados.

2.1.3 OBJETIVOS NÃO-ECONÔMICOS DA EDUCAÇÃO

As conseqüências do aumento da oferta educacional não são limitadas à produção deefeitos econômicos. Os tomadores de decisões estão cientes de que nem todo gasto auferido

em educação será revertido em aumento da capacidade futura do trabalho. Esse consentimento

não é um erro de trajetória que está sendo desconsiderado, pois as realizações individuais

trazidas pelo consumo de educação são desejáveis. A educação proporciona ao indivíduo o

enriquecimento intelectual que permite que suas ações em sociedade sejam mais conscientes.

A promoção de educação é necessária para a própria dignidade humana, pois, o

analfabetismo, por exemplo, leva à dependência do indivíduo e o marginaliza na organizaçãosocial, ou seja, a escolarização é necessária como ferramenta de cidadania.

Galbraith (1998) incita a formular uma nova recepção às políticas educacionais,

implicando em uma valorização do ser humano e das conseqüências da instrução como uma

ferramenta de elevação da qualidade de vida do indivíduo. Galbraith (1998) afirma que

não podemos tolerar erros tão aberrantes no que se refere à educação. Altacompetência profissional, financiamento adequado e mesmo generoso e umadisciplina justa e eficaz devem tornar a educação disponível a todos. A justificativa não é somente que uma força de trabalho educada aumenta aprodutividade econômica, como se faz hoje, infelizmente. É sobretudo que aboa educação aumenta e enriquece a experiência da vida.

A divisão do trabalho, além de provocar o aumento da produtividade na sociedade

capitalista, trazendo muitos progressos para a inovação tecnológica, trouxe a especialização.

O trabalhador se limita a uma determinada função perdendo seus horizontes sobre o resto do



23

sistema produtivo. Se por um lado contribuiu para a evolução da atividade produtiva, por

outro restringiu o conhecimento e a criatividade dos trabalhadores. Esse trabalhador adquiriu

habilidades à custa de suas virtudes intelectuais, já que nunca terá oportunidade de raciocinar

com outras dificuldades porque elas nunca ocorrem, observou Smith (1983). O bloqueio ao

espírito inventivo e à compreensão dos trabalhadores foi uma preocupação apontada por esse

autor. Esse processo seria uma condição natural imposta pela atual organização produtiva,

fazendo com que os trabalhadores ficassem suscetíveis à ignorância. A essa condição estariam

mais propícios os trabalhadores mais pobres que formam grande parte da população. Smith

(1983) argumenta que essa situação não seria desejável, pois uma população mais culta

mantém a ordem e a decência da sociedade. Desse modo, o Governo deveria evitar a total

ignorância do povo, ainda que não obtenha vantagens diretas na instrução em massa.

A reflexão sobre as influências da educação para a desigualdade social e suas

implicações está presente no trabalho de Menezes-Filho (2001). A primeira constatação que

se observa no trabalho desse autor é a idéia de que o bem-estar, que pode estar no centro das

preocupações da sociedade, está sujeito à redução em decorrência da desigualdade. Barros,

Henriques e Mendonça, apud Barros et al (2002, p.2), apresentam os impactos da expansão

educacional, dentre outros, a queda da mortalidade infantil e o aumento na expectativa de

nascimento, evidenciando, mais uma vez, a amplitude dos efeitos de uma elevação no nível

educacional. Quanto à redução de desigualdades, Barros et al (2002), inferem que a educação

poderia reduzir as disparidades resultantes de diferenças de produtividade entre os

trabalhadores, como também os conseqüentes desnivelamentos salariais em empregos de

mão-de-obra semelhantes, porquanto ela é um dos principais determinantes da mobilidade

social.

Souza & Oliveira (2006) apresentam, em seu artigo, os benefícios privados e sociaisobtidos com a educação, através dos ganhos salariais e do aumento da produtividade. Os

gastos com educação, segundo os autores, proporcionam retornos crescentes, já que o

conhecimento gerado pode ser usado pelo conjunto de firmas da economia, gerando

externalidades positivas. Países com baixa escolaridade também apresentam baixa

produtividade de sua mão-de-obra. A conclusão dos autores é que o desenvolvimento

econômico também depende do investimento em capital humano. Ademais a educação

contribui, segundo Souza & Oliveira (2006, p.222), para aperfeiçoamento do ser humano e dacidadania, como exemplifica, “crianças nas escolas, de preferência de turno integral, não

significa apenas menos crianças nas ruas, mas também menos crianças nas fábricas, gerando



24

mais empregos para os adultos”, evidenciando assim o efeito multiplicativo da variável

educacional.

A educação promove os valores imprescindíveis para a sociedade. Além depromover dignidade humana e cidadania, existem estudos que buscam apurar os efeitos da

educação em outras variáveis não-econômicas. Podemos citar como exemplo os estudos que

demonstram a relação inversa entre educação e criminalidade. O argumento que embasa essas

pesquisas é de que a educação proporciona uma alternativa para os indivíduos, tirando-os do

ócio que os levariam às ações infratoras. Esse é apenas um entre tantos outros aspectos

relacionados à educação, que aqui serve somente para ilustrar a abrangência dos efeitos

proporcionados pelo aumento educacional, não constituindo o objetivo deste trabalho abordá-los de forma mais específica.

2.2 PLANEJAMENTO EDUCACIONAL

2.2.1 Tríade dos Problemas Econômicos

Os problemas econômicos envolvem três questões básicas, segundo a abordagem de

Gremaud et al (2003). O primeiro problema apresentado é a definição do produto a ser

produzido pela economia e qual a quantidade a ser ofertada. O segundo problema se refere ao

modo de produzir, que envolve a mão-de-obra empregada no processo, os recursosenvolvidos, o processo técnico, entre outros aspectos recorrentes. E, por fim, deve-se

questionar para quem se destinará a produção. Em Gremaud et al (2003) ainda é observado

que essas questões só fazem sentido porque os recursos são limitados, ante as necessidades

humanas ilimitadas. Essas questões definem o objeto de estudo da economia: a escassez.

Ainda que usualmente essa abordagem seja exposta na microeconomia, também

podemos relacioná-la a outros problemas de planejamento. Desta forma, a economia da

educação deve passar por estas reflexões, porque também deveria buscar a alocação dos

recursos escassos de forma mais eficiente. Para o primeiro problema, já temos o produto a ser



25

produzido: a educação. A quantidade a ser ofertada, ou o número de matrículas disponíveis

para a população, deve ser definido juntamente com a terceira questão. E o modo de produzir

pode ser relacionado às metodologias de ensino, conteúdo lecionado aos estudantes, políticas

de carreira para os docentes, entre outros aspectos que influenciam o modus operandi do

ensino.

Pressupondo que o maior produtor de educação é o governo, pode-se perceber que a

decisão de planejamento educacional pode estar relacionada, por exemplo, com políticas

universalistas ou com a focalização das políticas sociais, que define a questão de “para quem”

o produto está sendo direcionado. A política universalista prima por ofertar o produto, no caso

a educação, a toda a população. Demo (2003) critica este tipo de política, pois, para ele, apromoção de políticas sociais universalistas coloca no mesmo nível de competição indivíduos

que não tem as mesmas capacidades de concorrência. Ao expor dois estratos sociais no

mesmo patamar, para Demo (2003), se está ignorando que uma parte é marginalizada e não

possui as mesmas condições. Um exemplo claro do que o autor defende é a questão das cotas

nas universidades públicas brasileiras. O argumento apresentado é que ao colocar dois

estudantes de diferentes origens sociais – que estudaram em escolas com qualificações

também distintas – ao prestarem exame vestibular para ingressar no Ensino Superior, não se

faz uma seleção justa, pois o estudante que teve oportunidade de estudar em uma escola

particular, com maior aporte de recursos, tem naturalmente uma vantagem sobre o estudante

oriundo do ensino público, que conta com parcos investimentos. A criação de cotas, segundo

este argumento, auxiliaria em reduzir esse disparate entre os dois estudantes. Ocorre que o

proposto não elimina a fonte dessa desigualdade, criando medidas paliativas que forçam uma

falsa correção acerca de uma distorção criada nos níveis de ensino mais elementares. As

políticas públicas, ao serem definidas como universais ou de focalização social, devem refletir

o real papel do governo na sociedade: promover ações para todos ou para determinados

estratos. Se optar por focalização das políticas, tem-se claro que o governo está optando por

transferência de renda e, conseqüentemente, por redução da desigualdade social, pois os mais

abastados são os financiadores dessas políticas pela sua maior contribuição absoluta através

dos impostos. A favor das políticas de universalismo, Corbucci (2007) introduz a idéia de que

a universalização da educação básica e a erradicação do analfabetismo são elementos comuns

alcançados pelos países mais ricos e que um maior perfil educacional de seus cidadãos foi

fundamental para que chegassem a esse patamar. Quanto à dianteira do desenvolvimento

científico-tecnológico, é resultado da educação superior.



26

O que e quanto, para quem e como produzir, portanto, não são questões restritas ao

processo produtivo das firmas. A reflexão sobre a “tríade” dos problemas econômicos é

fundamental em qualquer implicação de oferta que utilize recursos limitados. Até então foi

pressuposto que o planejador das políticas educacionais seria o governo e ainda não foram

apresentados os argumentos que sustentam esse agente como planejador. Na seqüência, serão

abordadas as discussões a respeito das justificativas de intervenção do governo na educação e

os diferentes aspectos da educação pública.

2.2.2 As Falhas de Mercado e o Governo

Na maior parte do mundo, inclusive no Brasil, a educação é majoritariamente

ofertada pelos governos. Suscita, então, o questionamento de por que a educação não é

definida pelo mercado – meio pelo qual os agentes econômicos buscam maximizar seus lucros

ou seu bem-estar –, visto que envolve recursos escassos e se busca a eficiência. O mercado

em concorrência perfeita aloca eficientemente os recursos, alcançando-se o Ótimo de Pareto.Contudo, basicamente os governos devem estabelecer algumas decisões que não seriam

tomadas pelo mercado, devido a alguma falha. Para a determinação da intervenção do Estado

na educação é fundamental averiguarmos suas atribuições. Se os investimentos em educação

tiverem retornos exclusivamente privados, reduz-se os argumentos em prol da intervenção

estatal, entretanto, como observados anteriormente, os efeitos da educação são amplos, tendo

reflexos inclusive não-econômicos. Ainda que a decisão seja incumbida ao Estado, a

maximização da escolha individual não pode ser desprezada nesses processos decisórios.

Friedman (1977, p.79) expõe duas formas sob as quais a educação pode ser

interpretada. Primeiramente, apresenta a idéia dos efeitos laterais, que implica em um custo

ou um benefício a outros pela ação de um indivíduo que, segundo Friedman (1977), não é

possível compensar – assim como as externalidades que podem ser reduzidas com medidas

corretivas – e, portanto, inviabiliza as trocas efetivas no mercado. O segundo ponto

apresentado é em relação ao paternalismo por indivíduos com incapacidade civil, pois estes

não têm a real percepção das suas ações. Uma criança, por exemplo, não pode decidir sobrefreqüentar ou não a escola, pois não tem o entendimento das implicações para o seu futuro, o



27

que justifica uma medida de obrigatoriedade da matrícula na escola até determinada idade,

protegendo-a, por exemplo, da ignorância dos pais.

Nesse mesmo sentido, Blaug (1975, p.122) afirma que a falta de compreensão daimportância da educação e a falta de competência para avaliar sua qualidade justificam a

intervenção do estado, contudo ainda não valida a administração estatal. Todavia, a coesão

social justifica, pois a sociedade necessita de valores consistentes para se manter organizada,

o que só é tornada possível com a provisão estatal de ensino, devido ao mercado ser

insuficiente em promover esse tipo de educação porque não rende retornos diretos. Todavia,

há um risco à perda de liberdade. Mill, apud Blaug (1975, p.122), se preocupa com a provisão

de um sistema educacional exclusivamente público, desprovendo os pais da liberdade deescolha sobre a educação dos filhos, moldando indivíduos com a mesma forma de pensar. O

pluralismo é essencial para o compartilhamento de experiências e para a criatividade

resultante desse processo para a sociedade. Além do mais, o conceito de planejamento

educacional não impõe a centralização e controle por parte do Estado.

O laissez-faire é defendido por Friedman (1977), para o qual o governo somente

deveria dar subsídios em casos extremos, pois a provisão estatal é uma coerção às liberdades

individuais. Para esse autor, a função fundamental do Estado é preservar os contratos que

permitem a dinâmica do mercado, sem interferir no livre arbítrio. Friedman (1977) mantém

essa posição quanto às políticas educacionais. Defende o provimento de educação semelhante

a um empréstimo, no qual, após a formação, os beneficiários do sistema educacional deveriam

pagar uma parte do rendimento obtido na profissão para quem o ofertou a instrução, já que

são altos os lucros do investimento em capital humano. A compensação pelo efeito lateral

provocado pela educação não é viável. Dever-se-ia exigir que todas as crianças recebessem

um mínimo de instrução. Se essa instrução exigida fosse compatível com a situação financeiradas famílias, elas próprias deveriam arcar com os gastos. Nos casos em que a família não

possui os recursos necessários para cumprir o estabelecido, seria subsidiado. Isso reduziria o

tamanho do Estado e não permitiria que o governo administrasse as escolas. A proposta de

Friedman (1977) ainda é mais ousada porque elimina a provisão estatal, e as empresas

privadas deveriam ser responsáveis pelos serviços educacionais. O sistema também poderia

ser misto, com escolas públicas e privadas, assim como ocorre na maior parte das nações, na

qual prevalece a oferta pelo setor público, variando, portanto, no grau de intervenção estatal.A singularidade da proposta está em prever o repasse de recursos para as famílias que

optassem pelo ensino privado na mesma quantia estimada gasta em uma criança de escola



28

pública, de forma a evitar o pagamento dúplice pela educação: através das mensalidades das

escolas e através do pagamento de impostos. Vaizey (1968) refuta a supremacia desse tipo de

liberdade ao afirmar que “a soberania nacional, a preservação da cultura, o desenvolvimento

de uma sociedade justa podem sobrepujar essa liberdade. (...) educação e civilização são boas

em si mesmas, e sem elas a sociedade tem apenas a liberdade de ser ignorante” (VAIZEY,

1968, p.35).

Na abordagem de Blaug (1975, p.107), também é discutida a presença das falhas de

mercado, sendo elas: a informação incompleta dos agentes econômicos, a existência de

economias de escala, a presença de bens públicos e externalidades. Quando da ocorrência de

quaisquer desses itens, justifica-se a presença do Estado na economia, pois, nessascircunstâncias, segundo o autor, há o desencontro dos custos e benefícios privados e públicos,

que podem ser amenizados pela ação estatal. Para averiguar a necessidade da presença do

governo na educação, Blaug (1975) reflete sobre a ocorrência dessas falhas no “mercado

educacional”. Primeiramente, o autor nota que há economias de escala na educação,

verificando que há lugares, como Kentucky e a Escócia, nos quais os custos unitários são mais

baixos à medida em que há mais estudantes. Isso porque nas áreas com baixa densidade

demográfica, como a dos países referidos, é menos dispendioso concentrar os estudantes em

uma escola central. Ainda que conceitualmente a existência de economias de escala na

educação seja verificada, é improvável que essa ocorrência seja um argumento convincente

para a administração estatal da educação. Um argumento persuasivo é em relação à

desinformação do consumidor. A possível displicência dos pais em relação à educação de

seus filhos é uma forte razão para a intervenção do Estado na educação; contudo, deve ser

limitada: deve-se garantir a liberdade de escolha dos pais para que eduquem de acordo com a

metodologia ou filosofia que mais lhe agradem. O Governo poderia regulamentar os

parâmetros a que todos devem ser submetidos, por exemplo, através da obrigatoriedade da

freqüência às aulas e à garantia de um padrão mínimo de qualidade, ou seja, a intervenção não

implica necessariamente na própria oferta estatal de educação ou no seu financiamento.

Quanto às externalidades, ainda que positivas, violam a condição de otimidade de Pareto, em

razão de não serem mensuradas pelo mercado e pela impossibilidade de se pagar

compensações. Na educação, há externalidades, pois há tanto efeitos positivos, nos quais os

benefícios são desfrutados também por quem não se instrui, através da estabilidade e da

democracia1, quanto efeitos negativos, como o exemplo extremo de Blaug (1975, p.118), em

1 FRIEDMAN (1977).



29

que

a criação de obstáculo ao descobrimento de habilidades potenciais, impeçama capacidade da força de trabalho para ajustar-se às modificações datecnologia, promovam inúteis pesquisas acadêmicas, encorajem a desordemcívica e até mesmo aumentem a pressão sobre os serviços sociais.

Não obstante, o autor também não justifica a presença do governo por esta falha de

mercado. Por fim, a falha relacionada aos bens públicos

2

se refere aos bens não exclusivos enão disputáveis, nos quais o custo marginal para um consumidor adicional é zero. A

educação, segundo Blaug (1975), não se enquadra em um caso de bem público puro porque se

podem definir alguns benefícios que são restritamente individuais e se pode adquirir mais

educação, desobedecendo, logo, as condições definidas. Blaug (1975, p.111) afirma que “nem

todos os benefícios da educação se limitam àqueles que a pagam, nem é possível excluir os

menos educados das diversas decorrências externas geradas pelos mais educados”, a definição

ficaria em um meio-termo, podendo-se, consoante o autor, denominá-la como “bem

semipúblico”. Considerar a educação mais próxima de um bem público ou mais próxima de

um bem privado tem implicações nas políticas educacionais. Apesar de todo esforço em

investigar as quatro falhas de mercado, o signatário dessa idéia não se convence de que esses

são os reais motivos da provisão estatal da educação. Por fim, Blaug (1975) sugere que as

motivações para a maior parte da educação ser provisionada pelo setor público estão em

razões não-econômicas.

A presença de falhas de mercado, contudo, torna a intervenção aceitável, mas asfalhas não são decisivas. Outra razão persuasiva para a provisão de educação pelo Estado é

apresentada por Smith (1983). Como o mercado exclui aquilo que não é objeto de procura,

determinadas ciências, principalmente as voltadas para a pesquisa pura, estariam sujeitas à

extinção, caso a educação fosse exclusivamente definida pelo mercado. Dessa forma, a

intervenção do Estado se faz necessária para ofertar matrículas de campos de estudo que não

provocam interesse de produção pelo setor privado.

2 PINDYCK (2002).



30

No trabalho de Cardoso (2006), está presente a idéia de que, ainda que estejamos

vivendo uma tendência de minimização dos papéis do Estado, há, simultaneamente, o

reconhecimento da importância do investimento em educação para o desenvolvimento do

país, de forma a beneficiar a reestruturação produtiva e inserir a força de trabalho.

(CARDOSO, 2006, p.42). É pacífico, segundo a autora, o reconhecimento de que há a

necessidade de uma formação mais abrangente para atender os novos processos produtivos. O

potencial humano educado é cada vez mais necessário para a sustentação de uma economia

em crescimento, sendo estratégico para o país o estímulo governamental à educação,

habilitando uma futura capacidade produtiva.

A respeito da meritocracia, Blaug (1975, p.120) afirma que o poder aquisitivo nãopoderia ser determinante na distribuição do ensino, porquanto esta deveria ser ofertada de

acordo com as capacidades de aprendizado. Todavia, não é possível avaliar de tal forma, já

que as capacidades de aprendizado são influenciadas, em grande parte, pelo ambiente

familiar. Alguns estudos relacionam a escolaridade do filho com o grau de escolaridade dos

pais, e já foram encontradas evidências de uma alta correlação entre as duas. Ao distribuir

desta forma, estar-se-ia impedindo que as crianças nascidas em ambientes menos favoráveis

ao seu desenvolvimento conseguissem superar as dificuldades que as envolvem e,

conseqüentemente, os mecanismos de mobilidade social ficariam truncados. Deve-se ter claro

que o provimento de educação por parte do Estado é, em muitos casos, a única forma das

famílias obterem acesso à educação. Segundo Vasconcellos (2004, p.404), as famílias

dificilmente conseguirão proporcionar educação de outra forma, visto que o sistema de crédito

para o ensino é restrito, devido à incerteza relacionada aos retornos do investimento em

instrução.

Ainda que esses argumentos legitimem a intervenção estatal, não impõe uma formaúnica de fazê-la. Existem muitas formas do Estado intervir na educação. O ensino pode ser

exclusivamente público – nesse caso, perde-se a liberdade parental de escolha -, pode ser

administrado privadamente, cabendo ao Estado, nesse caso, ser o agente regulador de padrões

de qualidade, podendo, inclusive, amparar com subsídios financeiros o ingresso dos mais

pobres, ou uma combinação dos dois tipos de ensino. Não há a defesa de um sistema de

ensino puramente estatal; tampouco, o argumento em favor da educação pública do Estado é

embasado em razão da provisão ineficiente do setor privado. Logo, os argumentos queconcluem em favor do setor público na educação estão abalizados em justificativas não-

econômicas, tais como a igualdade de oportunidade e a coesão social. (BLAUG, 1975, p.119).



31

A educação não difere demasiadamente da provisão de outros bens e serviços da

economia; havendo possibilidades de se garantir a eficiência econômica na sua oferta. O papel

que o governo cumpre nas políticas educacionais é distributivo. No Brasil, a educação pública

convive com a educação privada, existe a liberdade entre as famílias escolherem a forma de

ensino (escolha restrita ao orçamento familiar), de modo que os menos abastados também têm

acesso ao sistema de ensino; porém, persiste o problema apontado por Friedman: as famílias

que optam pelas escolas privadas pagam duas vezes pela educação – no tributo e na

mensalidade, ainda que restituam uma parte por meio da declaração do imposto de renda.

Afora as distorções encontradas nesse sistema, passamos a investigar o planejamento

educacional pressupondo o provimento de educação pelo governo.

2.2.3 O Processo de Planejamento

Até então foi definido o conceito de educação, as suas implicações como consumo e

como investimento e foram alicerçados os problemas econômicos e a justificativa da ofertapública de educação. Com esses pilares teóricos estabelecidos, este trabalho passa a focar

ainda mais o governo como o agente promotor do ensino e, propriamente, a educação pública,

para a construção do arcabouço teórico que legitimará o estudo empírico acerca dos gastos

empreendidos na oferta educacional. Desconsiderando, a partir desse momento, a oferta dada

pelo mercado, deve-se estabelecer a maneira como o governo se envolverá com o sistema

educacional. Para que possa lograr a melhor alocação, considerada como o máximo de

educação (quantitativa ou qualitativamente) com o mínimo de recursos empregados, deve-se,inicialmente, planejar o que se está tentando produzir. Diante desses aspectos, esta seção

versará acerca do processo de planejamento educacional pelos governos.

A delegação do planejamento educacional ao Estado não é sinônimo de centralização

administrativa. As necessidades podem ser identificadas e administradas de forma

descentralizada, conferindo decisões intrinsecamente relacionadas com a demanda local. O

processo de planejamento tem o papel de coordenar as necessidades do sistema educacional,

identificando e computando as especificações de cada nível escolar, concedendo à deliberação

o controle de seus efeitos. Os planejadores devem estar cientes da interdependência entre os



32

níveis de ensino e entre o sistema educacional e o mundo exterior.

Segundo Lozano (19__, p.19), o planejamento nos sistemas educacionais tem por

objetivo obter eficiência externa e interna. A capacidade de resposta às exigências do

desenvolvimento global da sociedade define a eficiência externa. Entretanto, manteremos o

foco na eficiência interna que é determinada pela capacidade dos sistemas educacionais em

atender às demandas e a proporcionar um patamar de qualidade do ensino, alocando

eficientemente os recursos públicos dispostos para a educação. É óbvio que as necessidades

de planejamento estão relacionadas à escassez, pois não seria necessário se os recursos, no

caso, públicos, fossem abundantes. Os países vêm sendo pressionados cada vez mais a serem

fiscalmente responsáveis, evocando os governantes a usaram os recursos públicos de forma

mais racional. Os países em desenvolvimento, freqüentemente, são os que menos dispõem de

recursos para a educação e, igualmente, são os que contam com um menor nível de

escolaridade entre a população. Aparentemente, há um problema de causalidade, pois os

escassos recursos criam obstáculos à expansão da oferta educacional, ao mesmo tempo em

que o baixo nível de conhecimento da população desacelera o processo de crescimento

econômico. Esse ciclo não se rompe a menos que haja intervenção. Para o país obter um

desempenho maior de sua economia, é forçoso que se faça um planejamento para a educação,

empreendendo recursos em ações de maior resposta. Para Lozano,

o planejamento é e sistematiza um esforço por introduzir no terreno dasexplicações e do tratamento dos problemas educacionais de um país umaatitude e um procedimento científicos, e por utilizar ao máximo esteconhecimento científico e experimental para solucionais tais problemas(LOZANO, 19__, p.19).

Os policy makers devem embasar suas decisões considerando tanto o valor

econômico da educação, como a sua contribuição para o crescimento econômico, quanto os

seus efeitos distributivos, buscando maiores resultados em ambos os aspectos, primando pela

eficiência dos sistemas educacionais, independentemente se a sua preferência está em

resultados sociais ou econômicos, sendo primordial não incorrer em desperdícios dos recursos

públicos. Dentro da discussão fundamental sobre qual a política educacional é mais eficiente,

Reis e Barros apud Menezes Filho (2001, p.34) sugerem que o governo deveria enfatizar

políticas de redução do analfabetismo, ou seja, investimento público em ensino elementar



33

contribuiria para a redução da desigualdade. Outra constatação importante que o autor

exprime de Barros et al é quanto ao atraso da educação brasileira no ensino secundário,

ponderando com países no mesmo nível de desenvolvimento. O autor ainda reflete que o

problema não seria a oferta de vagas, mas sim a manutenção dos desfavorecidos na escola.

Esta questão é muito discutida na rubrica assistência estudantil. A manutenção de um jovem

na escola envolve diversas formas de sustentação, tais como alimentação, hospedagem,

transporte, material escolar, etc., para que aquele não anteponha a necessidade imediata do

emprego à sua formação educacional. A evasão escolar é alta entre as camadas de baixa

renda, aparentemente, devido à falta de subsídios.

Menezes Filho (2001) ainda apresenta o trabalho de Langoni, que, segundo o autor,utilizou o censo de 1960 e a PNAD de 1969 para analisar a taxa de retorno da educação no

Brasil e a comparou com a taxa de retorno do investimento em capital fixo. Diante de

escassez de recursos, Menezes Filho expõe como questão central do estudo de Langoni, a

principal preocupação, ceteris paribus, dos gestores públicos que é a busca de formas de

investimento mais lucrativas de modo a obter a melhor alocação. Langoni apud Menezes filho

(2001, p.21) enfatiza “a importância da composição do investimento, que deveria ser centrada

nos setores com maior impacto sobre a taxa de crescimento da economia e com a maior taxa

de retorno social”.

A acuidade do planejamento é reconhecidamente necessária para o emprego das

verbas públicas, como uma forma de alocar os valores onde mais se obtém retornos. Todavia,

não significa que os gestores têm em vista um planejamento em longo prazo, pois seus

interesses particulares podem ser imediatos. Mendes (2008) comenta que na democracia há

muita influência dos incentivos eleitorais nas decisões sobre o gasto público, podendo incorrer

em desequilíbrio das contas públicas. Ocorre que os governantes, pelo limitado tempo degestão e pela viabilidade de renovarem o mandato através da reeleição, apelam, muitas vezes,

para medidas populistas que agradam grande parte da população sem contrabalançar com as

implicações futuras. O planejamento racional da educação tem a intenção de promover a

combinação ótima das finanças públicas com a qualificação e a expansão do ensino,

projetando a produção educacional de forma sustentável em longo prazo e sem lesar a oferta

de outros serviços essenciais para a população que também disputam espaço no orçamento do

governo. Dessa forma, a ausência de planejamento de longo prazo contribui para umcrescimento econômico sem rumo. Destarte, deve o planejamento educacional estar alinhado

com os objetivos de desenvolvimento nacional.



34

Barcelos (2001) se estende quanto à questão da inexistência do planejador exógeno,

pois que os anseios sociais - por serem legítimos - devem ser considerados, tal como a política

pública não é apenas o processo seletivo da decisão de gasto. A escolha da política pública

deve refletir as estratégias escolhidas pela maioria da população, sendo uma decisão particular

dos governos como conduzi-la, cabendo à sociedade a fiscalização da sua consistência com o

plano.

O processo de planejamento envolve a tomada de decisões que terão conseqüências

no futuro. Essencialmente, os processos de planejamento devem estabelecer as metas a serem

perseguidas. Para isso, deve-se refletir acerca de qual a direção a ser seguida pelo

desenvolvimento. As metas podem ter o cunho social, pois, como argumentado anteriormente,essas seriam as reais razões para o governo planejar e intervir na educação e essas metas

sociais também podem ter diferentes objetivos. Quando o seu caráter for residual,

promovendo a educação para aquelas famílias que não conseguem sustentar as crianças no

ensino privado, propõe-se o suprimento de acordo com as necessidades. Logo, o governo tem

o papel apenas de complementar o serviço para suprir toda a demanda educacional,

proporcionando àqueles que não possuem recursos a possibilidade de ascensão social. Outra

postura que o governo pode ter, como discutido anteriormente, é em prol da universalização.

O Estado proporciona a oferta do ensino a todos que assim desejarem, facultando a escolha

pelo ensino privado ou pelo ensino público, não cogitando as necessidades. Neste caso, a

oferta educacional do governo é pública e gratuita, com acessibilidade a todos. A última

proposta tem base em razões mais filosóficas, engajadas no princípio de igualdade, do que em

fundamentos econômicos. A universalidade impõe como objetivo a expansão educacional

que, diante da impossibilidade financeira de conciliar os dois projetos, pode impor a perda da

qualidade do ensino. Isto em razão dos governos, muitas vezes, estarem diante de decisões

como a de aplicar o disponível para a função educacional na construção de mais escolas,

classes e contratação de professores, que contribuem para a expansão da oferta, ou de aplicar

a verba no aumento de salário do magistério, no treinamento dos professores, na compra de

livros, etc., que influem na qualificação do ensino. Hanushek (2008) refuta este tipo de

estratégia, pois a massificação do ensino traria poucos retornos em termos de crescimento

econômico, sendo relevante apenas quando a educação for de um bom nível. Perante essa

variedade de aspectos, observa-se que as direções do planejamento podem ser influenciadas

pelas intenções dos gestores, devendo-se definir seus objetivos e o público-alvo da instrução.

A função educacional também disputa espaço com outras funções socialmente



35

importantes, tais como saúde e segurança. As disponibilidades escassas das administrações

impõem a decisão de eleger prioridades entre os diferentes serviços prestados à população,

pois não há recursos que abarquem todos os projetos. Frente a estas restrições, devem-se

confrontar as reais necessidades de suprir a demanda por ensino e os recursos disponíveis,

buscando objetivos viáveis, considerando que a aplicação envolve atividades técnicas e

operacionais que devem ser elaboradas pela pesquisa realista que fundamenta o planejamento.

A totalidade do processo envolve análises cautelosas acerca dos custos envolvidos para que

não haja desperdícios. Os empreendimentos devem estar rigorosamente sustentados na

previsão real das fontes de financiamento, por isso que não tem sentido planejar computando

um conjunto de estruturas, mão-de-obra e verbas que não estarão disponíveis. O planejamento

educacional só tem lógica se for realista, mesmo que as disponibilidades reais não sejamsuficientes para suprir toda a procura da população por ensino, pois deve haver coerência

entre os resultados objetivados e os instrumentos que serão possíveis de implantar, caso

contrário, o processo de planejamento não passará de um exercício acadêmico. Os gestores

que possuem sinceras intenções em promover o desenvolvimento econômico e social devem

buscar o nível ótimo de suas ações, reconhecendo que esse é o ponto máximo de sua

administração, o que pode gerar descontentamento entre seus eleitores que, em sua maioria,

buscam um nível ideal improvável de ser alcançado. Diante dos parcos recursos disponíveis,muitas vezes os gestores devem contar com a inventividade que provoque o aumento da

produtividade e obtenha um melhor aproveitamento de suas estruturas. Antes de provisionar

novos projetos, o governo deveria elaborar o planejamento com a aplicação das despesas já

existentes, o que é justamente o inverso do que usualmente ocorre, visto que, quando se

projeta a oferta educacional, freqüentemente se planeja o aumento do investimento ao invés

da reorganização da composição destes gastos já empregados.

Por ser um serviço que envolve a qualidade de vida da população e, portanto, não

tem por objetivo apenas o fim econômico do aumento da produtividade, como também tem

objetivos sociais que influenciam a qualidade de vida e a mobilidade social, o planejamento

educacional encontra resistências. Há obstáculos para a projeção de eficiência em setores que

ofertam serviços sociais, uma vez que, muitas vezes, são considerados como não sujeitos as

condições de restrição orçamentária, com o argumento de que a população não pode ter seus

serviços prejudicados em virtude da sanidade das finanças públicas. A racionalização técnica

é relacionada a uma insensibilidade às necessidades humanas. Porém, o planejamento técnico

se propõe a manter o serviço sustentável e que obtenha o retorno máximo possível em longo



36

prazo, ainda que sacrifícios imediatos sejam necessários, como, por exemplo, o fechamento

de escolas em razão do melhor aproveitamento de outras estruturas centralizadas. O

planejamento deveria transcorrer fundamentado nos dados levantados, que embasariam suas

resoluções e, por conseguinte, traria maior coerência para a decisão. É imprescindível o

diagnóstico da demanda educacional, a fim de que se possa elaborar o programa de execução,

não isentando o gestor, depois de todo o transcurso, de avaliar o que foi realizado,

averiguando se não houve erros de medida. No entanto, existe uma desarmonia entre a forma

como o planejamento educacional deveria ser elaborado com o que o processo político impõe.

2.3 DESPESAS E FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO

2.3.1 Custos Educacionais

A subjetividade da educação revela a dificuldade em mensurá-la, conforme aborda

Sheehan apud Cardoso (2006, p.25). A educação tem o tratamento de um bem intangível.

Seus retornos são mesclados com os retornos da mão-de-obra devido ao obstáculo da sua

própria mensuração. Por não exibir retornos imediatos, sendo observáveis em longo prazo, a

educação apresentaria mais essa dificuldade em seu cálculo. A mensuração dos custos

educacionais, como já descrito anteriormente, sofre resistências. Alguns argumentos se

baseiam nos seus reflexos sociais, implicando na impossibilidade de computar os retornos

desses investimentos. Ao negar a mensuração, critérios subjetivos se sobrepõem sem bases

empíricas que corroborem as decisões, tirando o planejamento da educação do plano racional.

Ao auferir resultados importantes para o desenvolvimento econômico e social de um país, não

se está isentando de serem averiguados os dispêndios. Os benefícios educacionais não podem

constituir um dogma o qual se exime de questionamentos. Em toda análise de investimento,

devem ser comparados os custos empregados com os benefícios obtidos, a fim de avaliar o

retorno logrado pelo empreendimento, tanto do ponto de vista social quanto privado. Os

projetos são escolhidos de acordo com o quanto auferem de benefícios por unidade de custo.

Segundo Sheehan (1975), a estimativa sobre os retornos privados do investimento



37

proporciona uma explicação da demanda privada por educação e, por outro lado, os cálculos

de retornos sociais constituem a base de legitimação da despesa pública. Blaug (1975) propõe

que se faça a análise de custos-eficiência, visto que parte do produto não ter produção

equivalente pelo setor privado, não sendo apropriada a análise de custos-benefícios, em razão

de, justamente, os preços não terem sido gerados pelo mercado. Devido ao produto

educacional servir a múltiplas metas, entre sociais e econômicas, o mais adequado seria a

análise de custos-eficiência e de custos-benefícios combinados.

Existem diversas medidas para avaliar os gastos em educação. Os custos médios

educacionais podem ser verificados através do levantamento do que foi gasto em cada nível

de ensino, ponderando pelo número de matrículas que cada nível sustenta e a composição dasdespesas também deve ser avaliada. Os níveis devem receber importâncias de acordo com

retornos proporcionados à sociedade, o que muitas vezes não ocorre. De acordo com Schultz,

analisar o custo da instrução, da forma como os economistas fazem comoutros gastos do consumo, oferece oportunidade para que a análiseinvestigue, entre outras coisas, a flutuação do preço e da renda, na procurada instrução. (...) Enquanto o preço médio dos serviços educacionais não estásujeito às flutuações do período de maior escassez, segundo ocorre com asmatérias-primas e os produtos agrícolas, o custo real da instrução, por issomesmo denominado preço real, aumenta mais do que o custo de vida, porlongos períodos, em países onde as rendas efetivas dos trabalhadores,incluindo os salários dos professores, elevam-se proporcionalmente aosdemais fatores de produção. (SCHULTZ, 1973, p.23).

Há, segundo Schultz (1973), a falsa constatação da plena gratuidade da educação

pública. Este autor confere aos pais e estudantes o maior custeio da instrução. O indivíduo aooptar por se instruir está se abstendo em receber remunerações no presente, em favor da

possibilidade de auferir maiores ganhos no futuro. Esses salários não recebidos não podem ser

desprezados, o que levaria a uma superestimação dos retornos obtidos pelo indivíduo no

futuro. Ao contabilizar os custos das famílias no provimento da educação, deve-se, por

conseguinte, relevar a renúncia da renda pelo trabalho no presente. Diante desta constatação,

o autor afirma a necessidade de distinguir os gastos sustentados pelas escolas (e pelos

governos que a administram) dos salários abdicados pelos estudantes, através da permanênciana escola. A mensuração dos gastos da escola segue o modo tradicional de analisar os



38

recursos mobilizados para a sustentação do serviço educacional, através do pagamento dos

salários dos professores, dos serventes de escola, bibliotecários, manutenção dos edifícios,

entre outros custeios diretos da oferta de instrução. Schultz (1973), contudo, exclui os gastos

que constituem transferência de renda ou assistência estudantil, tais como com a merenda

escolar, alojamento, recreação, bolsas de estudo, entre outros custeios que proporcionam a

sustentação dos estudantes na escola, transcendendo a oferta educacional. Para analisar os

gastos das famílias, ainda que a educação seja pública e gratuita, o autor sugere as estimativas

dos salários que os indivíduos receberiam se estivessem no mercado de trabalho, ao invés da

escola. Como este levantamento exigiria pressuposições e estimativas que poderiam não se

confirmar, freqüentemente esses gastos são desprezados, levando em consideração apenas os

dispêndios diretos realizados pelas instituições de ensino.

Sheehan (1975) também aborda o conceito de custo de oportunidade, que é a relação

dos rendimentos sacrificados pelos estudantes. Os pais também incorrem em custos ao terem

de suprir as necessidades básicas de consumo dos filhos por um tempo maior. Essas questões

não listadas como custos diretos da educação é que implicam, segundo Sheehan (1975,

p.153), no não aproveitamento da educação ainda que ela seja gratuita. A alternativa para esse

autor é o subsídio aos estudantes, que poderia ser proporcionado através de um sistema de

vales. Esses subsídios serviriam para cobrir despesas que não são tradicionalmente cobertas

pelo governo, tais como transporte, vestuário, livros, alimentação, entre outros que não são

contabilizados como custos diretos. Esses subsídios seriam fornecidos de acordo com as

necessidades financeiras de cada família. Sheehan esclarece que

o nível economicamente ótimo de sustentação de estudantes verificar-se-iano ponto em que a taxa marginal de retornos sociais da educação secundáriacobrisse o custo social marginal do financiamento (tanto dos consumidoresquanto dos produtores da educação). Na prática, contudo, não é provável queas decisões políticas sejam determinadas por tais considerações(SHEEHAN, 1975, p.156).

A estrutura da despesa também deve ser verificada. A distribuição dos gastos por

serviços pode ser avaliada através da análise de seus custos. De acordo com Lozano (19__),

esses custos podem ser mensurados através dos dados médios de rendimento, custo anual por

aluno e o custo por concluinte. As relações entre o número de matrículas e da evasão escolar,



39

entre os gastos de funcionamento e a matrícula e entre os concluintes, constituem importantes

instrumentos de análise dos retornos proporcionados pelos gastos na oferta de ensino. Lozano

(19__) também trata dos desvios em relação à média que podem ser encontrados no

levantamento desses dados, representando uma disparidade entre estabelecimentos ou regiões.

As causas dessas diferenças devem ser investigadas e examinadas, já que podem ocultar

diferenças de organização entre os estabelecimentos educacionais. Ressalva-se, que pode

haver diferenças de custos dos fatores humanos e de outros insumos, como também de fatores

culturais da região. Segundo Lozano (19__, p.132), se a análise financeira da educação se

resumisse à descrição das receitas e da distribuição dos recursos, deixaria de cumprir o seu

real objetivo. Ademais, a formulação das políticas educacionais deve estar enquadrada na

realidade financeira nacional, o que implica em definir as prioridades e as urgências dosistema educacional, adequando especificamente àquela conjuntura. De modo geral, os níveis

educacionais mais avançados costumam ser mais dispendiosos, isso em razão da investigação

mais minuciosa exigir maiores aportes de recursos, seja através de aquisição de maior

tecnologia ou outros equipamentos necessários à pesquisa. Em razão disso, quanto maior for a

pretensão de um país em termos de romper as fronteiras do conhecimento, maior é o gasto

requerido.

2.3.2 Despesas Orçamentárias e Financiamento

Dentre as funções que disputam participação no orçamento público, a educação está

entre as que dispõem de maiores recursos para a sustentação do sistema escolar e que contamcom um grande percentual do contingente de servidores públicos, que conformam, em grande

parte, o magistério. A sua relevante participação no orçamento justifica a investigação de

perdas decorrentes da utilização dos recursos públicos, de forma a obter um melhor

aproveitamento da capacidade instalada e da mão-de-obra empregada.

A gratuidade do ensino é questionada como o único meio de suprir a demanda

educacional, inclusive sua eficácia com a mobilidade social. Propostas alternativas são

levantadas, como a substituição do ensino gratuito pelo subsídio financeiro às famílias de

baixa renda, bolsas de estudos ou créditos educacionais que exigem o retorno após a



40

formação. A contribuição financeira das famílias aos gastos com educação não é contrária ao

princípio de igualdade de oportunidades, desde que a participação financeira das famílias não

exceda as suas possibilidades, afirmou Lozano (19__). A possibilidade da cobrança de taxas

às famílias, entretanto, não lograria êxito conforme ilustra Vaizey (1968). Impor custos aos

indivíduos causaria desestímulos ao ingresso no sistema escolar, pois as suas perspectivas

dificilmente são de longo prazo. Ademais, “cobrar serviços prestados como se fossem

proporcionados por uma empresa privada seria, pois, divergir diretamente das razões mesmas

pelas quais não foram entregues à empresa privada”, afirmou Vaizey (1968, p.178). Ou seja,

se a educação deve, de fato, ser cobrada, não há razões para ela ser produzida pelo setor

público, visto que o setor privado traria maior eficiência a essa oferta. Se o Estado obrigasse

as famílias a pagarem por educação, teria a caracterização de imposto, e a interferência doEstado nas responsabilidades dos pais tem restrições. As crianças seriam as maiores

prejudicadas se a forma de financiamento fosse através da taxação, pois não conseguiriam

obrigar os pais (porque não tem maturidade para isso) a proporcionar-lhes educação. O

programa de financiamento dos custos educacionais pelas famílias, devido às distintas

condições, teria de consentir exceções às castas desprovidas de renda, entre outras

disparidades, constituindo mais em desvios do que em enquadramento à regra. Ainda, Schultz

(1973) contesta a mensuração das despesas que não incluem os gastos custeados pelasfamílias ou pelos próprios estudantes, pois não abrange a renúncia aos salários não recebidos,

se limitando, apenas, aos gastos diretos com infra-estrutura, equipamentos e mão-de-obra.

A remuneração fixa dos professores é uma preocupação de Smith (1983). O autor

propõe que o Governo não deva se comprometer com toda a despesa referente aos salários dos

professores, devendo haver uma contrapartida por parte da população, pois, caso fosse

totalmente financiado pelo Estado, os professores começariam a negligenciar seu trabalho,

porque não teriam incentivos para serem eficientes. Neste mesmo sentido, Hanushek (2008)

faz a defesa da meritocracia no magistério, retribuindo financeiramente os professores que

conseguirem atingir um melhor desempenho dos estudantes, incluindo a demissão para os

profissionais ineficazes, instituindo um ambiente competitivo assim como nos setores

privados; porém, a classe de educadores tem muita resistência em abandonar a isonomia

salarial, constituindo um entrave para o reconhecimento dos profissionais mais qualificados.

Salienta-se que, para estabelecer medidas como essa, é necessário o desenvolvimento de

ferramentas que consigam mensurar o real desempenho do aluno, sem prejudicar os

professores pela imperícia da avaliação.



41

Galbraith (1985) enfatiza a importância do ensino e, principalmente, do ensino

superior para o funcionamento do sistema, ressaltando que os educadores devem compreender

que são essenciais nesse processo. Indaga o estado de subserviência que a educação se coloca

apesar da sua importância, pois, para Galbraith, ela é essencial para as necessidades da

estrutura tecnológica e para os objetivos do sistema, devendo-se concentrar os esforços no

ensino superior que se presta, mais do que qualquer outro nível de ensino, às necessidades do

sistema. Primeiramente, Galbraith (1985, p.270), para evitar esse hábito de submissão, propõe

que as próprias instituições educacionais tenham o controle de seus próprios orçamentos. Isso

em virtude das verbas da educação servirem aos interesses ou do Governo Federal ou das

empresas, dependendo da fonte de financiamento. Desse modo, as pesquisas seriam

influenciadas pela origem de seu custeamento, subjugando o ensino através dos recursosaplicados.

Para o financiamento da despesa educacional, é essencial identificar e analisar a

fontes de recursos antes mesmos deles ocorrerem. O esforço que o país pode propor ao

provimento de educação pode ser averiguado, por exemplo, pela relação do produto interno

bruto pelas receitas obtidas, o que nos proporcionará uma idéia do que o país dispõe para

investir em educação e em outros serviços. Por outro lado, permanece a questão de quanto o

governo deve reservar de seu orçamento à educação, deixando o setor privado suprir o

restante da demanda, e de seu orçamento destinado à educação pública, ainda restando a

decisão sobre os pesos dedicados a cada nível de ensino. A decisão acerca do orçamento

público tem de ser racional para que não fique em um nível subótimo.

As fontes de financiamento do setor público estão preestabelecidas em transferências

para diferentes serviços. Faz-se necessário conhecer os critérios dessas fontes que determinam

o volume dessas transferências aos diversos órgãos que exercem pressões pela distribuiçãodos recursos. Os diferentes segmentos da sociedade também pressionam o sistema, cada um

despendendo forças para direcionar o orçamento às suas necessidades. A administração dos

recursos públicos inicia pela elaboração do orçamento, de maneira que amenize as

deficiências na distribuição dos recursos escassos entre os diversos serviços. No caso da

função educação, as estimativas da demanda devem ser conjugadas com a dotação de fundos,

para que não haja distorções entre o planejamento e a execução. Para que a elaboração não

seja apenas uma formalidade, essa execução não pode divergir do planejado, exceto se houveruma mudança no cenário previsto. Por fim, deve ser feita a avaliação do processo, como

ferramenta de controle. A administração educacional deve ser observada sob o aspecto da



42

eficiência, se seus objetivos preestabelecidos foram cumpridos de acordo com a despesa

projetada e computar a totalidade de seus custos, buscando para a próxima projeção o

aperfeiçoamento constante dos programas propostos. Quando os resultados verificados se

referem ao desempenho, devemos notar que o resultado presente se refere a empreendimentos

no passado, tendo um elemento de defasagem nos resultados observados. Identificar as

políticas educacionais responsáveis pelo resultado obtido é necessário para que não se credite

o mérito do desempenho a outros programas educacionais.

A renda nacional pode ser dividida entre as despesas de consumo, as despesas de

investimento e despesas administrativas. Blaug (1975, p.133) afirma que, em uma economia

mista, a demanda agregada influencia parte do tamanho do orçamento público em relação àarrecadação tributária. Os recursos destinados às diversas funções que disputam espaço no

orçamento de governo devem ser ponderados pelos seus resultados em termos de benefícios

econômicos por unidade de custo, pois a função educação compete diretamente com outros

serviços sociais. A alocação do orçamento público dificilmente conseguirá se posicionar em

um nível ótimo, pois essas razões de custos-benefícios estão embasadas em resultados já

efetivados, não garantindo a permanência desses resultados. Não é simples definir com

exatidão as variáveis que decidem a parcela do orçamento público destinado à educação, pois

há decisões de ordem política envolvidas.

Correa (1967) observa que os países desenvolvidos expandem seus sistemas

educacionais, particularmente nos níveis superiores, essenciais para o desenvolvimento

tecnológico. Esses países, segundo estimativas da época, gastam duas vezes mais em

educação do que o que é necessário para os propósitos do desenvolvimento econômico.

Segundo aponta o autor, esse comportamento em relação aos gastos inclusive transcende os

limites do que é caracterizado como investimento, assumindo a forma de consumo. Portanto,quanto mais rico é o país mais ele despende em educação e ciência e, conseqüentemente,

esses gastos se refletirão positivamente no produto nacional.

Vaizey (1958) indaga sobre o que, além do aumento populacional, está liderando a

variação do nível do gasto educacional e constata que o aumento da taxa de crescimento da

renda nacional está associado às despesas em educação. O autor conjectura sobre a disposição

de novas verbas quando a economia nacional confere crescimento, fazendo com que os

projetos sociais estejam habilitados a disputar esses novos recursos. Combinado a outrasrazões de crescimento dos gastos, tais como o aumento de matrículas, a tendência de



43

crescimento da renda se torna cumulativa, pois aumenta o investimento em educação e a

educação influencia o crescimento econômico. Estudos como o de Edding apuram a relação

das despesas com educação e a renda nacional. No trabalho de Edding, apud Schultz (1973,

p.41), é analisada uma série de dados ao longo do tempo em 24 países. Schultz (1973), no

entanto, adverte para o erro induzido, devido à omissão das despesas com o ensino privado e

justamente pela omissão dos salários renunciados pelos estudantes. Estudos que apontam essa

relação entre despesas educacionais e produto nacional são cada vez mais comuns. Schultz

(1973, p.49) aponta para outra ocorrência: o aumento dos custos da instrução com o

crescimento da população e do valor do produto nacional bruto. O autor fundamenta essa

variação de custos pela elevação da instrução ministrada e pelo preço de fornecimento dos

seus fatores e serviços. Inicialmente, o autor justifica que o aumento da instrução cresce maisdo que proporcionalmente à educação, pois a procura por educação é cada vez maior. Os

custos da educação também se elevam quanto maior é o seu nível, Schultz (1973) exemplifica

ao apresentar dados referentes aos EUA, em que o custo de um ano letivo universitário é,

aproximadamente, 12 vezes maior do que um ano na instrução primária. Schultz ainda afirma

que

caso, realmente, o rendimento unitário do potencial da instituiçãoeducacional permanecesse fundamentalmente constante, justificar-se-ia asuposição de que o custo real da unidade de instrução se desenvolve

acentuadamente de acordo com o crescimento econômico”. (SCHULTZ,1973, p.51).

Entretanto, o autor afirma o que se observa é um

aumento quantitativo da instrução, bem como uma elevação marcante dopreço relativo de aquisição dos fatores que a integram, associada aocrescimento econômico do tipo que tem caracterizado os EUA as últimasdécadas. (SCHULTZ, 1973, p.51).

Vaizey (1968, p.81) invalida essas pesquisas que buscam correlacionar as despesas

públicas com a renda nacional, devido às porções definidas no orçamento público serem

justamente arbitrárias.



44

Racionalizar as fontes de custeio do serviço educacional se torna necessário, diante

do estreitamento dos recursos públicos. Métodos alternativos de financiamento, como

verificamos, são propostos, mas encontram obstáculos na aceitação pela sociedade. Vaizey

(1958) afirma que o problema óbvio em não admitir outras técnicas de financiamento é a

inibição da modernização da máquina administrativa, o que impediria um melhor

aproveitamento dos recursos empregados na Educação, o qual oportunizaria a expansão da

oferta e um melhor desempenho educacional com mais eficiência.

2.4 A EDUCAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

O ensino público brasileiro passou por uma re-elaboração de sua organização no

final da década de 80, através do processo de descentralização da educação pública no Brasil,

o qual remonta à Constituição Federal de 1988, conhecida também como Constituição

Cidadã, que marca uma mudança na estrutura política e social brasileira. Afirmando o

propósito de garantir a oferta educacional, o art.205 da CF de 1988 garante a educação comodireito de todos e como dever do Estado e da família, o que marca a caracterização da

educação como majoritariamente pública com o princípio do acesso universal. O direito de

acesso é garantido pelo art. 208, o qual assegura a universalidade do ensino fundamental e

prevê a expansão progressiva do acesso ao ensino médio gratuito. Os Municípios, por sua vez,

deveram atuar prioritariamente no ensino fundamental e infantil, enquanto que os Estados e o

Distrito Federal atuarão, principalmente, no ensino fundamental e médio. Segundo

Vasconcellos (2004), o papel da União é normativo, redistributivo e supletivo, assegurando ocurrículo escolar mínimo e supervisionando os cursos de educação superior. O arcabouço

jurídico formado pela Constituição Federal de 1988, juntamente com o Estatuto da Criança e

do Adolescente e pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) compõe,

segundo Castro & Duarte (2008), as condições formais para o provimento da educação, tanto

pública quanto privada, assimilando suas responsabilidades e competências no Brasil.

Castro & Duarte (2008) explanam acerca das políticas educacionais implementadas

no Brasil após a abertura democrática. A LDB, segundo os autores, foi fundamentalmente

importante para a extensão do ensino público fundamental gratuito para os adultos, que estão



45

desenquadrados da faixa etária apropriada para o acompanhamento deste nível, confirmando o

propósito de universalização do ensino fundamental com a intenção de estender ao nível

médio. Confirmando a intenção da Constituição Federal, a União deve destinar, no mínimo,

18% da sua arrecadação tributária e os Estados e Municípios devem contribuir com, pelo

menos, 25% de sua receita de impostos para o sistema educacional. Vasconcellos (2004)

explica que como custos de manutenção e desenvolvimento do ensino são considerados

“despesas diretamente relacionadas, como remuneração de pessoal docente, aquisição e

manutenção de instalações, levantamentos estatísticos, atividade-meio necessárias, bolsas a

alunos de escolas públicas e privadas, aquisição de material didático e transporte escolar”.

(VASCONCELLOS, 2004, p.406).

Ante essas novas idéias incorporadas no fim da década de 80, ainda que,

publicamente, a intenção do governo Collor – primeiro governo eleito após a abertura

democrática – fosse direcionar o controle da educação pública aos poderes locais, a

administração foi altamente centralizadora. Castro & Duarte (2008, p.10) expõem que, ainda

que o debate suscitado fosse anterior, apenas a partir do governo de Itamar Franco, sucessor

de Collor, que a descentralização do ensino passou a tomar forma, operacionalmente. O

destaque dessas mudanças está na transferência de recursos aos poderes locais, estabelecendo

o peso adequado de acordo com o número de matrículas atendidas na rede de ensino. Na

gestão de Fernando Henrique Cardoso, que se inicia em 1995, percebe-se maiores

movimentos no sentido de descentralizar a educação. O Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério3 (FUNDEF) é um

avanço em direção à descentralização, estabelecendo que 60% dos recursos para a educação

deveriam ser destinados para o ensino fundamental, reiterando a intenção de ampliar este

nível de ensino e promover a erradicação do analfabetismo, tornando o poder público como

protagonista desta transformação na estrutura educacional. O Governo Federal se compromete

em complementar os recursos destinados para este nível de ensino, através da determinação

de um custo mínimo por aluno. Segundo Castro & Duarte, esta nova estruturação da educação

pública, trouxe maior autonomia ao responsabilizar os órgãos locais pela administração

escolar. O FUNDEF evoluiu para o FUNDEB na gestão do presidente Lula, seguindo uma

direção muito semelhante ao FUNDEF, mas ampliando para a totalidade da educação básica.

O Brasil conseguiu avançar muito em relação à expansão das matrículas no ensino

3 Instituído pela Emenda Constitucional nº14, de setembro de 1996.



46

básico, atingindo metas em relação à participação da população em idade escolar. Entretanto,

ainda que as normas se refiram à garantia de um patamar mínimo, a qualidade do ensino foi

deixada em segundo plano pelas políticas públicas. Ainda que o país conte com um sistema de

avaliação de desempenho dos alunos, os resultados educacionais estão muito prejudicados,

inclusive, segundo Vasconcellos (2004), se compararmos com os resultados dos demais países

da América Latina. O autor esclarece que esse resultado não está compatível com o gasto

público despendido ao ensino, uma vez que está em um patamar equivalente aos dos países da

OCDE, que obtém um desempenho muito mais satisfatório. Para fins econômicos, esse

resultado contribui pouco, como ilustra Demo (2003), pois “o que aumenta a produtividade

não é a acumulação de anos de estudos não aprendidos, mas a efetiva aprendizagem ligada á

capacidade de saber pensar”. Neste mesmo sentido, Hanushek (2008) estima que se odesempenho dos estudantes brasileiros fossem 15% superior, a taxa de crescimento

econômico brasileiro seria, a cada ano, meio ponto percentual acima da atual, evidenciando

que a expansão do conhecimento é o que contribui para o desempenho econômico de um país.

Podemos deduzir, portanto, que, ao proporcionar o aumento da oferta educacional, as

intenções do governo são mais sociais do que econômicas.

Quanto à estrutura do país em termos de desigualdade educacional, Bagolin & Porto

Júnior (2003) exploram o conceito do Gini educacional, denotando que o país segue a

tendência internacional de redução deste índice, que aponta para uma relação direta ao nível

de desigualdade; porém, não converge quando se analisa as disparidades entre os Estados da

federação – sendo aquelas regiões com menor renda per capita as que obtêm os piores

resultados em termos de desigualdade educacional. O que é, segundo os autores, muito grave

quando se verifica que a educação é um fator essencial para o crescimento econômico de

longo prazo. E, finalmente, Bagolin & Porto Júnior (2003) sugerem que esses resultados

devem ser considerados na elaboração de políticas públicas, aconselhando, por exemplo, os

gestores à perseguição de metas de universalização do acesso ao ensino.

Uma preocupação de Corbucci (2007) é quanto à fonte de financiamento do ensino.

Afirma que essa discussão voltou à tona nos anos 1990 e, apesar do reconhecimento da sua

importância para o desenvolvimento nacional e para a inserção competitiva, o empenho de

recursos não acompanhou o discurso oficial. Em um contexto de ajuste fiscal, o

contingenciamento orçamentário prevaleceu frente ao investimento em educação. Outraquestão elucidada é quanto à desproporção entre os gastos per capita com esse nível de ensino

e os despendidos com educação básica. O pouco recurso empreendido viria para estratos



47

sociais já, de certa forma, favorecidos. O gasto per capita, em educação superior tende a ser

maior que o do nível básico. Entretanto, essa disparidade é acentuada no Brasil, pois os gastos

aplicados nos Ensinos Fundamental e Médio são insuficientes para garantir um patamar

mínimo de qualidade. O que pode transluzir uma falsa idéia de que os gastos com Ensino

Superior são demasiados, quando na realidade o que há é uma escassez de recursos nos níveis

anteriores de ensino. O autor apresenta o estudo realizado por Corbucci4 em que não obstante

a redução relativa dos gastos do MEC ao Ensino Superior, melhorou o desempenho deste no

que se refere ao número de estudantes atendidos e à produção científica. Ainda assim, o autor

não pode conjeturar o quão sensível seria este desempenho caso não houvesse contenção

orçamentária. Igualmente reflete sobre a possibilidade desse ganho de eficiência ser advindo

de investimentos passados, pois os retornos de investimentos em educação e ciência sãonotados significativamente em longo prazo. O que nos faz refletir sobre uma possível

conseqüência futura desse ajuste fiscal.

Quanto a essa concepção hegemônica no país, Hanushek (2008) afirma que

a massificação do ensino por si só, tem pouco efeito – e a matemática nãodeixa dúvida quanto isso. Os dados mostram que a influência da educaçãopassa a ser decisiva apenas quando ela é de bom nível. Aí, sim, consegueempurrar os indivíduos e a economia. A relação é simples. Países capazes deproporcionar bom ensino a muita gente ao mesmo tempo elevamrapidamente o padrão de sua força de trabalho. Quando uma populaçãoatinge alta capacidade de raciocínio e síntese, torna-se naturalmente maisprodutiva e capaz de criar riquezas para o país. Nesse sentido, a posição doBrasil é desvantajosa. Faltam aos alunos habilidades cognitivas básicas, eisso funciona como um freio de mão para o crescimento.

Salientando, portanto, que o país deve avançar em direção à qualificação de seu

ensino se tiver pretensões econômicas. Há muito ainda a ser planejado para a educação

pública no Brasil, ainda que tenha se avançado em relação à expansão da oferta educacional.

4 CORBUCCI, P. As Universidades Federais: Gastos, Desempenho, Eficiência e Produtividade. Brasília:IPEA, 2000.



48

3 ALGUMAS FORMAS DE MENSURAR A EDUCAÇÃO

Como viu-se anteriormente, a contabilização dos gastos em educação encontra

obstáculos, tanto pela resistência de parcela da sociedade que coloca a educação como um

serviço que deve ser prestado pelo Estado independentemente de sua restrição orçamentária,

pois estaria isenta de considerações acerca de sua despesa, quanto pela própria dificuldade de

mensurar algo que compõe retornos intangíveis. Após serem apresentadas as principais

discussões teóricas a respeito do tema, passaremos agora a verificar alguns artigos que se

propuseram a investigar os gastos em educação conjuntamente com algum indicador de

aumento de oferta ou de desempenho educacional.

A relação entre a renda per capita com a despesa per capita com educação foi objeto

de estudo de Edding. Edding, apud Blaug (1975), levantou dados de dezoito países, nos anos

de 1938, 1950 e 1954, que definiam de forma semelhante os gastos educacionais. O resultado

observado através dos dados em cross section é de uma alta correlação entre a renda per

capita e o dispêndio educacional per capita, de magnitudes acima de 0,9, concluindo que há

uma grande limitação nas decisões de dispêndios com a educação (BLAUG, 1975, p.134).

Blot e Debeauvais apud Blaug (1975) ampliaram a base de dados, examinando 95 países em

1960 e 104 países em 1961. O coeficiente de correlação encontrado foi tão alto quanto o

observado por Edding e até mesmo superou com relação aos gastos e o Produto Nacional

Bruto na totalidade. Diferenças foram encontradas quando os países foram decompostos por

suas características, como pobreza e riqueza, encontrando uma elasticidade maior para os

países na primeira situação. Em geral, os resultados encontrados apresentavam uma

elasticidade maior do que um (1), associando a cada unidade de renda per capita um

acréscimo maior nos gastos educacionais per capita (BLAUG, p.1975, p.135). No entanto,

não é possível afirmar que a renda é o único condicionante dos gastos em educação, existindo

outros fatores tão relevantes quanto esse.

Os dados básicos para estimar os custos da educação são os números de estudantes,

professores, estabelecimentos de ensino e número de salas de aula, atribuindo o valor que

concerne a cada nível de instrução. Sheehan (1975) ressalva os estudos que fazemcomparativos entre a despesa e a população em idade escolar, uma vez que, freqüentemente,



49

há um retardamento na seqüência natural da formação, desenquadrando o número de

matrículas com o número de pessoas compreendidas na faixa etária relacionada ao perfil

escolar. Sugere, desse modo, abordagens distintas no que refere à participação no ensino e na

relação do custo unitário, que oferece um indicativo de como os gastos estão sendo

distribuídos, ponderando-os pela oferta educacional. Previamente ao gasto, as fontes de

financiamento devem ser examinadas, comparando, em detalhes, as exigências do plano

educacional com os recursos disponíveis para a sua realização (OECD, 1967, p.69). Se o

número de matrículas não se altera com a redução do gasto, o planejamento educacional pode

ser revisto, de forma a poupar os recursos; porém, não podemos observar os gastos como

basilares somente para a quantidade, já que também podem contribuir para a qualidade dessa

oferta, ao proporcionar uma estrutura com um maior aporte de recursos tecnológicos,proporcionando uma maior assimilação do conhecimento ministrado.

As informações devem, prefacialmente, ser coletadas anualmente. O gasto total do

governo em educação deve ser avaliado, bem como a relação entre os componentes do custo

total. No trabalho da OECD (1967), se assume que o nível do gasto educacional é

determinado pelo preço, pela quantidade e por um fator residual que pode estar relacionado à

qualidade do ensino. Obviamente, em termos de quantidade, o indicador mais importante é o

número de matrículas. O custo educacional pode ser projetado de acordo com a estimativa dos

custos necessários para a manutenção do ensino por estudante. Quantitativamente, ainda

pode-se verificar os números de estabelecimentos de ensino, número de funções docentes por

aluno, entre outros fatores, que nos dão uma idéia do custo demandado pela rede de ensino.

Outro dado importante a ser coletado é referente ao magistério. O número de funções

docentes e o valor atribuído à folha de pagamento do corpo docente e demais servidores da

educação igualmente é relevante para verificar o peso da mão-de-obra nos gastos totais, assimcomo a comparação de seus salários com os demais servidores públicos. Outras informações

proeminentes no que tange aos ordenados podem ser obtidas, como, por exemplo, o retorno

marginal do salário, podendo-se relevar a sua distribuição, mensurando o quanto o aumento

da remuneração reflete o resultado. Entretanto, no Brasil isto não faz sentido, pois existe

isonomia salarial, não sendo possível observar as diferenças salariais por qualificação e

desempenho. Esse estudo seria muito importante no sentido de verificar quão sensível é a

performance de um estudante ao trabalho do educador.

Os gastos empreendidos na educação devem ser ponderados com o montante do



50

gasto público. Em OECD (1967), explica-se que essa proporção representa um instrumento

mais prático para o planejamento educacional que a relação tradicional com o Produto

Nacional Bruto. Verificar o peso da educação no total do orçamento público representa um

ordenamento das prioridades do governo. Diante dessas observações, o objetivo deste capítulo

é apresentar algumas pesquisas que mensuraram a educação, de formas diferenciadas, mas

que podem ser usadas como uma ferramenta adequada de avaliação de políticas públicas

educacionais. Primeiramente, expressaremos o trabalho de Santos et al (2008), em que foi

construído um índice geral de análise de recursos e resultados na educação. Em seguida, será

apresentado o trabalho de Castro & Duarte (2008), onde se verifica a trajetória de gastos e

matrículas por dependência administrativa e nível de ensino, sendo complementado na seção

subseqüente pelo trabalho de Almeida (2001), com enfoque na comparação internacional. Porfim, como forma de introduzir a análise empírica regional, verificaremos o trabalho da

ASTEC (2008), com a análise do sistema público de ensino por Estado, dando ênfase ao

retorno dos gastos empreendidos em termos de oferta de produtos e resultados.

3.1 UM ÍNDICE PARA A EDUCAÇÃO

Afirma-se que a educação pública é pouco planejada comparativamente ao setor

privado que é projetado em longo prazo, tornando imprescindível o seu planejamento

embasado em justificativas científicas e não ideológicas. No artigo produzido por Santos et al

(2008), é reconhecida a necessidade do planejamento público, de forma a avaliar e projetar

suas ações. Como ferramenta de avaliação dos gastos públicos em educação, os autorespropõem a elaboração de um índice composto para a educação, em que a variável principal

fosse esse dispêndio. Para corroborar o grande peso dado ao gasto neste índice, se propõe o

teste econométrico da hipótese de que “mais gastos públicos significam melhora quantitativa

e qualitativa na educação” (SANTOS, 2008, p.5). O gasto público pode ser mensurado de

muitas formas. Como base de comparação, podemos verificar a proporção do gasto

educacional em relação ao PIB, em relação ao gasto público total e até mesmo pelo gasto

médio por matrícula. Além da variável gasto, nesta pesquisa os autores também se utilizam dabase de dados do Censo Escolar, que contém as principais informações que envolvem os

ensinos público e privado. Primeiramente, Santos et al (2008, p.7) definem as características



51

de um indicador apropriado a verificar a eficácia das políticas públicas, entre eles: a

abrangência temporal das informações, o detalhamento regional, a flexibilidade da falta de

informação e à inclusão e exclusão de variáveis e a avaliação de recursos e resultados.

Conforme justificam os autores, os índices que se referem aos resultados avaliam os efeitos

presentes, entretanto são conseqüentes de políticas passadas, havendo, portanto, uma

defasagem no resultado das políticas implementadas. Todavia, há o índice vinculado aos

recursos empreendidos, que nos permite avaliar as políticas públicas presentes.

Santos et al (2008, p.10) elaboraram um índice composto que avalia o atendimento

do público proposto nas políticas públicas. Denominaram de Índice Social com Base em

Públicos-Meta da Educação (ISPM–E). Os autores explicam que o público-meta de cadaindicador seria a média dos 20 melhores municípios. Os índices compostos utilizados na

elaboração deste trabalho serão relativos aos recursos, por ser capaz de avaliar as políticas

atuais, o índice de resultados, que tardam a responder às políticas implementadas e um índice

geral. Santos et al (2008) apresentam as informações que estarão contidas nesse índice,

referente ao ano de 2004. Primeiramente, ilustram os gastos por pessoa em idade escolar, com

a observação de que os Estados do Nordeste brasileiro concentram os piores resultados,

ficando os Estados do Rio de Janeiro, São Paulo, Acre, Amapá e Roraima com os índices

mais altos, devido às transferências de recursos do Governo Federal. Os anos de estudo

médios da população em idade adulta também compõem este estudo, conferindo destaque ao

Estado de São Paulo, também são avaliadas as proporções de ensino fundamental, médio e

superior entre essa população. Outra informação avaliada nesta pesquisa, de fundamental

importância para a qualidade da instrução ministrada, é a escolaridade dos docentes, em que,

mais uma vez, o Estado de São Paulo aparece na dianteira, seguido de Mato Grosso do Sul.

Outras informações que compõem esse índice são as escolaridades líquida e bruta, que

registram o enquadramento da idade adequada para o nível de ensino, e os resultados do

IDEB e ENEM, que são indicadores de desempenho escolar que, diferentemente das outras

informações que foram levantadas para o ano de 2004, são averiguadas referente aos anos de

2005 e 2006, respectivamente. Uma observação importante a ser feita é quanto às regiões que

apresentam os melhores resultados, as quais, freqüentemente, se repetem. De acordo com

Santos et al (2008), o gasto público é altamente correlacionado com a atividade econômica, o

que foi enfatizado pela Constituição de 1988 que vinculou o percentual de 25% da receita

pública à educação. Neste capítulo, não se tem o intuito de averiguar esses resultados obtidos

e sim a metodologia empregada na pesquisa.



52

Após a síntese desses indicadores, os autores finalmente propõem a composição do

ISPM-E, que, como visto, comportará a informação de diversos aspectos vinculados à

educação. Entretanto, deve-se ponderar o peso adequado de cada informação que comporá

este índice geral. Tanto os recursos empreendidos e a freqüência escolar devem ser avaliados,

como a qualidade dessa educação. Como visto no capítulo anterior desta monografia, o que de

fato agrega ao aumento da capacidade da força de trabalho, que expande às fronteiras

nacionais em termos de tecnologia, é o conhecimento efetivamente incorporado.

Universalização a qualquer custo não é desprezível, e sim relevante para o ponto de vista da

inclusão social, mas não da capacidade produtiva.

Observa-se que a vinculação das receitas públicas à educação foi essencialmenteimportante para a ampliação da oferta de vagas, principalmente, no ensino fundamental.

Entretanto, este efeito positivo foi seguido de um efeito limitador, pois os entes federados

habitualmente não ultrapassam o mínimo preestabelecido. Ainda que os gastos em educação

sejam importantes para o aumento da oferta educacional, deve-se avaliar a qualidade desse

gasto, que deve ser bem empregado. Para comprovar a influência qualitativa e quantitativa

dos gastos em educação, Santos et al (2008) fazem um teste de causalidade entre gasto

público e desempenho escolar no período de uma década no Brasil, considerando todos os

níveis de ensino. Santos et al (2008, p.26) apresentam o seguinte modelo cross-section:

)exp(ZGY iiii ε= δβ

Onde Y é o desempenho escolar, G é o gasto público, Z é um conjunto de variáveis e

β é um parâmetro de correlação (Santos et al, 2008, p.26-27). Os autores fazem duas

observações quanto à inferência da relação gasto-desempenho através desta função:

primeiramente, o desempenho dos melhores alunos pode atrair mais recursos e, segundo, avariável Z pode causar um problema de multicolinearidade com a variável G. Analisando

duas regressões, uma utilizando os dados do Ideb e outra utilizando os dados do Enem, os

autores inferem que a elevação dos gastos tem um impacto maior no resultado do Ideb, pois

este é um exame que avalia as notas e as aprovações no ensino básico, enquanto o Enem é um

exame voluntário e apenas para o Ensino Médio, não sendo tão sensível ao aumento dos

gastos em educação (Santos et al, 2008, p.28). O resultado encontrado pelos autores é de “um

aumento de 100% na média dos gastos públicos em educação no município elevarão o Ideb

em 14,5% e o Enem em 2,1%” (Santos et al, 2008, p.28). Quando a causalidade testada é o

gasto público em relação à matrícula, pretende-se averiguar o impacto do dispêndio



53

governamental sobre o aumento quantitativo da oferta educacional, fator importante para o

objetivo de universalização do ensino. O resultado obtido foi de um aumento médio de 100%

nos gastos incrementando 11,5% das matrículas. Para o ajuste do modelo, em ambos os casos

os autores utilizaram o logaritmo natural das variáveis. Um comportamento distinto

observado entre as regressões que analisaram o impacto qualitativo e a regressão que analisou

quantitativamente o resultado, é que a escolaridade da população adulta tem um coeficiente

negativo para essa última. Além dessas estimativas, os autores conferem a correlação dos

gastos com a formação dos professores, observando uma correlação positiva.

Esses resultados são importantes de serem apresentados para elucidar a construção

do índice geral elaborado por Santos et al, que estabelece um peso 50% do índice de recursosaos gastos públicos; este índice também é composto da escolaridade dos adultos (25%) e

escolaridade dos professores (25%). Os índices de recursos têm um peso de 45%, enquanto o

resultado completará o percentual restante. Deste último índice, a escolaridade líquida terá o

peso de 60%, que também será composto pelos exames do Ideb e Enem. A construção final

deste índice proporciona, na presença de todas essas informações, uma ferramenta de

avaliação conjunta das políticas públicas. Além de informar acerca da política implementada,

serve de instrumento para comparação entre as regiões (ao menos no Brasil, onde os autores

elaboraram o modelo) e para verificar as distinções entre os níveis educacionais.

3.2 TRAJETÓRIA DE GASTOS E MATRÍCULAS

Estudos na área de educação freqüentemente relacionam a elasticidade das

matrículas em relação aos gastos. O trabalho de Bergh & Fink (2006) busca averiguar a

relação dos gastos públicos nos níveis primário e secundário com o aumento da taxa de

matrícula no terceiro nível. Para tal análise, os autores utilizaram dados em cross section de

132 países no ano de 2003. O objetivo deste trabalho é determinar os efeitos do gasto público

na matrícula terciária. Com a mesma preocupação de Blot e Debeauvais, Bergh & Fink

distinguem os países por nível de renda. Os países considerados pobres, na definição dos

autores, eram aqueles em que seu PIB per capita era abaixo de US$5.000. Em ambas as

amostras o resultado foi significativo, evidenciando o resultado já esperado dos gastos em



54

educação nos níveis primário e secundário gerarem efeitos positivos sobre a matrícula do

ensino superior. Nos países mais pobres, esse efeito é mais visível. Entretanto, quando os

gastos em educação são separados por nível de ensino, verifica-se que os gastos na educação

superior não produzem o efeito de incrementar a matrícula. Os autores acrescentaram mais

uma variável nessa regressão: o tamanho do governo. Essa variável, segundo Bergh & Fink

(2006), é importante para controlar o nível de intervenção estatal e porque é esperado que seja

negativamente relacionado com os retornos em educação e essa conclusão foi confirmada

pelo estudo.

O artigo de Castro & Duarte (2008) apresenta o processo de descentralização da

educação pública no Brasil. A origem desse processo está relacionada à Constituição Federalde 1988, a qual determina aos municípios a priorização do ensino fundamental e infantil e

propõe aos governos estaduais a administração prioritária dos ensinos fundamental, em

conjunto com os municípios, e médio. Outro evento que contribuiu para as alterações na

estrutura de financiamento foi o FUNDEF, instituindo um gasto mínimo por aluno e o piso

salarial para o magistério. Os autores buscam averiguar as alterações geradas a partir do

processo de descentralização nos gastos em educação e nas matrículas, entre os anos 1995 a

2005. Para verificar a trajetória dessas duas variáveis, optam por considerar apenas os gastos

efetuados pelo setor público, pois estes são os responsáveis pelo direcionamento das políticas

educacionais. Os gastos públicos com educação compreendem os recursos brutos utilizados

no provimento de bens e serviços à educação. Quanto à metodologia, os autores afirmam

seguir o conceito e a apuração adotados pela Diretoria de Estudos Sociais do IPEA,

considerando "as despesas com formulação da política setorial, manutenção, expansão e

melhoria das escolas de diversos níveis e modalidades de ensino" (CASTRO & DUARTE,

2008, p.17). Os valores estão corrigidos pelo IPCA5 médio para o ano de 2005. O importante

deste estudo, segundo os próprios autores, é observar a tendência, pois alguns dados são

imprecisos por não estarem disponíveis, sendo necessária a sua estimação. Ressalta-se que,

como qualquer estudo econométrico, não se pode garantir a exatidão dos parâmetros

estimados, portanto, os valores absolutos não têm tanta relevância quanto a trajetória

apresentada.

Primeiramente, os autores apresentam tabela contendo os gastos com educação

pública entre os anos 1995 e 2005, do Governo Federal, dos Estados e dos Municípios,

5 Índice de Preços ao Consumidor Amplo.



55

subdivididos nos níveis infantil (criança de 0 a 6 anos), fundamental, médio e

profissionalizante, superior e os demais que não estão contemplados por estas nomenclaturas.

Castro & Duarte (2008,p.19) ressaltam que essa nova estrutura de organização do sistema

educacional brasileiro, atribui responsabilidades específicas para cada ente da federação,

sendo relevante, portanto, a análise da distribuição dos gastos educacionais por esfera de

governo.

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

( R $ M i l h õ e s )

Governo Federal Estados Municípios

Gráfico 1 – Gastos com educação pública nas três esferas de governo (1995-2005)Fonte: Castro & Duarte (2008)

A primeira observação que se destaca é o crescimento contínuo dos gastos efetivadospelos Municípios. Ao final de 2005, verificamos que os Municípios tiveram um salto de

97,34% de seus gastos com educação. Destacam-se os crescimentos dos ensinos fundamental,

médio e profissionalizante e superior com a variação percentual entre 1995 e 2005 de,

respectivamente, 127,43%, 113,16% e 126,96%. Como planejado, houve um grande

crescimento nos gastos com ensino fundamental nos municípios, entretanto, não foi

acompanhado pelo nível de educação infantil que, juntamente com o primeiro, seria sua

prioridade. Esse resultado pode ter sido conseqüente do FUNDEF, que vinculou 60% da

totalidade do orçamento educacional ao ensino fundamental. Surpreendentemente, houve uma

ampliação do gasto de proporção aproximada nos ensinos médio e profissionalizante, que



56

seriam prioridades dos governos estaduais, e do ensino superior, cuja prioridade é,

constitucionalmente, do Governo Federal. Convergindo com o propósito da descentralização

do ensino, Castro & Duarte (2008, p.21) observam que a participação dos municípios passou

de 27,93% do total dos gastos para 38,91%, o que não é relacionado a um aumento da

capacidade de financiamento dos municípios e sim a um aumento de recursos sob sua

administração, proporcionado pela nova estrutura da organização do sistema de ensino. Deve-

se advertir que essa mudança na disposição dos recursos se deve à alteração legal do sistema,

pois parte desses recursos em poder dos municípios é oriundo de transferências dos Governos

Estaduais.

Os gastos totais tiveram um crescimento neste período de 41,67%, podendo-severificar que a maior parte desses gastos é imputada aos governos municipais e estaduais. Este

crescimento foi interrompido nos anos de 1997 e 2003, nos quais houve uma redução de,

respectivamente, 3,71% e 1,86%, que nos anos subseqüentes foram recuperados por variações

positivas de 15,07% e 8,53%. Os Estados obtiveram um acréscimo de 23,22% dos seus gastos

totais, enquanto o Governo Federal incrementou 13,76%. O Governo Federal reduziu seus

gastos com educação infantil e com o ensino fundamental, incrementando modestamente seu

dispêndio com os ensinos fundamental e superior. Quanto à redução dos gastos dos primeiros

níveis, pode-se especular que seja um resultado da política de descentralização, que atribuiu

às administrações locais a responsabilidade por estes níveis, conferindo ao Governo Federal a

função de complementar esses dispêndios. Os governos estaduais seguiram em direção ao

objetivo de priorizar o ensino médio, incrementando os gastos com este nível de ensino na

ordem de 62,56% entre 1995 e 2005. Na totalidade dos gastos, nota-se que o ensino

fundamental e o ensino médio e profissionalizante lograram um grande crescimento no

período com, respectivamente, 54,77% e 57,33% de variação.

Quanto às matrículas, Castro & Duarte (2008) relacionaram os dados referentes à

educação infantil, e aos ensinos fundamental, médio e superior, não especificando os gastos

com educação especial, analfabetismo e outras modalidades educacionais (CASTRO &

DUARTE, 2008, p.25). A ampliação total da oferta educacional foi de 16,43%, destacando-se

a ampliação de 64,4% das matrículas totais dos municípios e de 30,50% da oferta federal. As

matrículas providas pelos Estados decresceram 12,67%. Cumprindo o planejamento

apresentado na Constituição Federal de 1988, o Governo Federal se ocupou com as matrículasdo ensino superior, saindo de uma oferta de 368 mil matrículas em 1995 para 580 mil em

2005, representando, portanto, um acréscimo de 57,61%. A elevação das matrículas atendidas



57

pelos municípios é devida, principalmente, ao ensino fundamental que acresceu 71,44%. Em

menor medida, mas ainda muito significante, a oferta da educação infantil foi ampliada em

51,43%. Observa-se mais uma vez o cumprimento do processo de descentralização. Enquanto

os municípios tomaram para si a responsabilidade pela oferta do ensino fundamental e

infantil, reduziram suas matrículas com o nível médio, que foi assumido pelos governos

estaduais que mais que dobraram a sua oferta, partindo de 3,808 milhões de matrículas em

1995 para 7,660 milhões em 2005. Verifica-se que os Estados, ainda que tenham elevado seus

gastos, não acompanharam o crescimento da oferta educacional total dos demais entes

federados, o que não é resultado de negligência dos executivos estaduais e sim conseqüência

da política de descentralização. Por conseguinte, percebe-se uma queda significativa da

participação dos governos estaduais na totalidade das matrículas ofertadas, tomando osmunicípios a dianteira do provimento da educação pública, como nitidamente se observa no

gráfico abaixo.

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Governo Federal Estados Municípios

Gráfico 2 - Matrículas totais nas três esferas de governo (1995-2005)Fonte: Castro & Duarte (2008)

Castro & Duarte (2008) observam que a evolução das matrículas acompanha a

evolução dos gastos em educação, convergindo, ambas, em suas tendências. Os autores ainda

afirmam que o centro da oferta da educação pública no Brasil está no ensino fundamental,



58

conforme é proposto pelo FUNDEF, seguido pelo ensino médio. Ressaltam, no entanto, que

os gastos variaram mais bruscamente que as matrículas, crescendo a uma taxa real média de

3,67% a.a., enquanto a oferta educacional cresceu a uma taxa anual média de 1,56%. Exime-

se, no entanto, a inferir a respeito da eficácia desses gastos e matrículas, pois uma análise com

esse objetivo deve observar o desempenho apresentado pelos anos, adverte-se que ampliação

da oferta educacional não é um sinônimo de conhecimento efetivamente adquirido, que é o

que de fato amplia a capacidade produtiva do trabalho, não desmerecendo, no entanto, os

efeitos positivos de inclusão social que a universalização do ensino proporciona, conforme

abordado no segundo capítulo desta monografia.

Com os dados de gastos e matrículas do período compreendido entre 1995 e 2005,verificou-se que, após determinadas mudanças na estrutura legal, mudou-se a configuração do

provimento da educação pública no Brasil, atribuindo aos entes federativos responsabilidades

específicas por nível de ensino. O processo de descentralização colocou em pauta um novo

planejamento, cujos objetivos vinculam recursos (indicando a fonte de financiamento),

imputam um papel de complementação de recursos pelo Governo Federal, uma maior

organização dos fundos contábeis e redistribuição dos recursos entre os níveis de ensino,

priorizando, como visto através desses dados, o ensino fundamental, a ponderação de recursos

de acordo com a estimativa de gasto por aluno e o controle local das políticas educacionais

(CASTRO & DUARTE, 2008, p.32).

3.3 COMPARAÇÃO INTERNACIONAL DOS GASTOS

O trabalho de Almeida (2001) se propõe a analisar uma série de dados referentes ao

gasto público em educação para os anos compreendidos entre 1994 e 1999, seguindo a

metodologia desenvolvida pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA). Assim

como verificado em outros trabalhos, Almeida (2001) destaca o aumento dos gastos no

Ensino Fundamental proporcionado pelo FUNDEF, que propõe uma política de transferências

de recursos entre os entes federativos, designando um percentual majoritário para aplicação

nesse nível de ensino. Desta forma, o autor observa que as alterações verificadas foram,

principalmente, redistributivas, não influenciando significativamente o gasto absoluto total em



59

relação ao PIB, pois, ao mesmo tempo em que se observa uma tendência de aumento dos

gastos municipais, em contraponto, os gastos estaduais se reduzem, conforme também

observado na pesquisa de Castro & Duarte (2008). Como sinalizado, os gastos estaduais não

diminuem em razão da não participação dos Estados neste processo, mas em virtude da

política de transferências então adotada. Nesta conclusão, o resultado verificado por esta

política que tem como objetivo a universalização do Ensino Fundamental demonstra que

houve apenas a transferência da administração para os poderes locais, não afetando,

substancialmente, o que este gasto representa em termos proporcionais de expansão em

relação a outras variáveis macroeconômicas, ainda que o resultado absoluto seja muito

significativo.

Almeida (2001) ilustra que o gasto unitário, ou seja, balizado pelo número de

matrículas, avançou 50,5% no Brasil de 1994 a 1999, partindo de R$459 para R$691, quando

os valores são corrigidos a preços de 1999. Quando verificada a proporção dos gastos totais

com educação em relação ao PIB, o autor mostra que no primeiro ano da série essa relação era

de 3,8%, avançando minimamente para 4,3% em 1999, ou seja, o crescimento antes

observado na ordem de 50,5%, quando balizado pelo produto total do país, cai para um

acréscimo dos gastos de 13,15%. Refletindo o resultado obtido anteriormente, confirma a

suposição de que houve uma redistribuição dos gastos, não alterando a sua proporção, ainda

que o acréscimo no gasto unitário pareça significativo. Segundo Almeida (2001), há uma

tendência de estabilização dos gastos com educação, pois essa série não apresentou uma

trajetória de crescimento significativo. Como verificaremos mais adiante, este resultado

proporcional, ainda que tenha logrado uma variação mais modesta, não destoa do resultado

obtido em outros países. Em contraponto, os gastos unitários, mesmo com a grande variação

observada para o período, apresenta resultados muito inferiores diante dos demais países

observados.

Após apresentada as condições do ensino público brasileiro, para a comparação

internacional, foi necessária a adaptação da metodologia adotada pelos organismos

internacionais, tais como o Instituto de Estatísticas da Unesco e a OCDE, de forma a tornar os

dados sujeitos à equiparação. Algumas das diferenças metodológicas se situam na inclusão

pelo Ipea dos gastos com cultura e desporto e pela não contabilização de benefícios, tais como

transporte e alimentação, dos servidores, que é apropriado à outra rubrica específica(Almeida, 2001, p.141) para estes auxílios. Dentre as adaptações efetuadas está a

nomenclatura dos níveis de ensino, que fundiu os Ensinos Fundamental, Médio, Supletivo,



60

Especial e manutenção de atividades administrativas em apenas Ensino Fundamental e Médio.

O autor também explica que os gastos com o aparelho do Estado e com os hospitais

universitários (que devem ser enquadrados na rubrica da saúde) foram excluídos da

metodologia de comparação internacional. Incluem-se, entretanto, os gastos com benefícios

dos servidores, bolsas de estudo, merenda escolar e pesquisas universitárias. Almeida (2001)

também explica que, internacionalmente, o que se busca é a averiguação do total do gasto no

sistema educacional, não distinguindo as especificidades que o compõe, conjugando os custos

em uma única rubrica. Ainda assim, vimos anteriormente que os gastos com a instrução

envolvem uma série de elementos que nem sempre são contabilizados, pois incluem, além dos

custos diretos de edificações, equipamentos, manutenção e salários, os custos que envolvem a

alimentação, hospedagem, transporte e saúde, bem como o custo de oportunidaderepresentado pelos salários abdicados no presente.

Uma comparação interessante que Almeida (2001) cita é o confronto de informações

entre os servidores totais do ente federativo com apenas os servidores da função educacional.

Esta análise proporciona a verificação do tratamento dispensado aos servidores da educação

em relação à totalidade dos servidores, a fim de observar se existem disparidades que indicam

o tratamento prioritário dedicado a essa categoria ou se esses são preteridos diante das demais

funções. Essa comparação pode ser refletida diante da equiparação de salários, quanto pela

verificação da sobrecarga da demanda atendida, examinando, portanto, não só pelo lado da

remuneração salarial quanto pelas condições de trabalho. Tanto em Almeida (2001), quando

neste trabalho, limita-se a divagar sobre estas observações, sugerindo este problema para uma

pesquisa posterior, devendo-se confrontar os resultados com os demais países, verificando as

condições proporcionadas para esses trabalhadores.

A tabela abaixo é reproduzida de Almeida (2001) e apresenta a variação do gastopúblico com relação ao PIB em 1999 com relação ao ano anterior para países selecionados.

Destes, além do Brasil, quatro são latino americanos, permitindo uma comparação mais

equivalente pelas condições semelhantes de configuração econômica e estágio de

desenvolvimento.



61

Tabela 1 – Comparação internacional do gasto público por aluno

Gasto Público 1998/1999 Gasto/AlunoPaís (%) PIB Ensino Fundamental Ensino SuperiorArgentina 4,5 1401 4821Austrália 5,0 4178 10084Brasil 4,3 691 9756Chile 4,2 1463 5493Coréia do Sul 4,1 2441 4606Estados Unidos 5,2 5661 16529Japão 3,5 4506 8839Média OCDE 5,2 3637 9823México 4,4 943 4119Paraguai 4,8 754 4700

Portugal 5,7 2991 4130Fonte: Education at a glance, 2002, OCDE apud Almeida (2001).Nota: ajustado para R$ pela Paridade Poder de Compra (ALMEIDA, 2001, p.148).

Depois de esclarecidas as diferenças metodológicas com relação à mensuração dos

gastos públicos em educação, Almeida (2001) compara a média dos países da OCDE, com a

razão individual do gasto por aluno da Argentina, Austrália, Brasil, Chile, Coréia do Sul,

Estados Unidos, Japão, México, Paraguai e Portugal, verificando a variação entre os anos

1998 e 1999, extraindo as informações da publicação Education at a glance da OCDE. Os

dados apresentados revelam que, dentre os países desenvolvidos, apenas o Japão não

despende mais de 5% de seu PIB em educação, em contraponto, dentre esses países, possui o

segundo maior gasto unitário no Ensino Fundamental e os gastos com Ensino Superior se

encontram acima da mediana. O caso brasileiro apresenta um grande disparate, pois, ainda

que seus gastos educacionais apresentem uma proporção do PIB na ordem de 4,5%, se

mantendo pouco acima da média dos países latino-americanos, o seu dispêndio unitário noEnsino Fundamental é o pior dentre os países selecionados, superando minimamente ¼ da

média da razão gastos por aluno nesse nível de ensino. Entretanto, o gasto com Ensino

Superior no Brasil é o maior dentre os países da América Latina, se aproximando da média

dos gastos com estudantes do Ensino Superior mantido pelos países da OCDE e superando,

até mesmo, o dispêndio unitário japonês com esse nível de ensino. Nesse quesito, o gasto

unitário mexicano é o pior. Os Estados Unidos obtém o melhor resultado em ambos os níveis

de ensino. Essa extensa discrepância de gastos entre os níveis de ensino no Brasil,distanciando o gasto unitário no nível mais elementar do gasto destinado ao estudante do

ensino superior, corrobora, mais uma vez, o que foi apresentado em Corbucci (2007).



62

Aparentemente, os gastos neste último nível de ensino são demasiados, entretanto, a análise

deve ser vista como uma escassez de recursos empregados no nível fundamental, visto que os

gastos nos níveis mais avançados do ensino tendem a ser maiores, diante da maior

complexidade deste tipo de instrução. Ademais, como vimos anteriormente, este nível de

ensino é relevante do ponto de vista estratégico para a expansão das fronteiras do crescimento

econômico, não devendo, portanto, ser subestimado.

3.4 ANÁLISE DE EFICIÊNCIA E EFICÁCIA NOS ESTADOS BRASILEIROS

O estudo elaborado pela Assessoria Técnica da Secretaria de Coordenação e

Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul (ASTEC) buscar avaliar os resultados obtidos

na função educação entre os Estados brasileiros, em termos de desempenho e oferta de

serviço, provenientes dos recursos despendidos pela administração direta. O período de

abrangência desta pesquisa é dos anos 2001 e 2004. O objetivo é obter um instrumento que

sirva para avaliar as políticas públicas nos Estados brasileiros, possibilitando, aos gestores e àpopulação, a percepção da qualidade da utilização dos recursos públicos, podendo-se inferir a

respeito do empreendimento do gasto tanto pelo lado da oferta de matrículas nas redes de

ensinos estaduais quanto pelo conhecimento efetivamente adquirido pelos estudantes. As

análises da função educação nos Estados seguiram dois aspectos: a despesa refletida no

produto ofertado e no resultado e a verificação dos Estados que conseguem obter resultados

acima da mediana e despesas abaixo dela; ou seja, a pesquisa observa as relações de eficiência

e eficácia na oferta de educação nos Estados.

A noção estabelecida neste trabalho é de que os

Estados com menor insumo (menor despesa per capita) apresentam umdesempenho melhor em termos de eficiência e efetividade do gasto público.Entretanto, menor dispêndio global implica em menor oferta de produtos ouserviços e menos resultados, ocasionando menor bem-estar geral da

população. (BRUNET et al, 2008, p.4).



63

As ações do governo, segundo BRUNET et al (2006), podem ser avaliadas de acordo

com os indicadores de insumo, os indicadores de produto e os indicadores de resultado. O

primeiro se refere à despesa média per capita aplicada na função Educação. O segundo

indicador, de produto, representa a oferta de bens e serviços públicos. Para a construção do

indicador de produto, analisando a oferta na função Educação, foram levantados os dados

acerca do número de alunos por professor em estabelecimentos estaduais de ensino

fundamental e médio, percentual de estabelecimentos estaduais de ensino fundamental e

médio na rede de ensino básico do Estado e o percentual de matrículas nos estabelecimentos

estaduais de ensino fundamental e médio. Por último, o indicador de resultado abarca as

informações acerca da distorção idade-série, o abandono escolar, o percentual de aprovação,

analfabetismo, a média de anos de estudo e a avaliação do MEC/Sistema de Avaliação doEnsino Básico em língua portuguesa e matemática para as 4ª e 8ª séries do Ensino

Fundamental e 3ª Série do Ensino Médio. O indicador de resultado tem como objetivo

demonstrar os efeitos produzidos pelas políticas públicas adotadas.

Após apresentar a construção dos referidos indicadores, BRUNET et al (2006, p.11)

aborda os conceitos de eficiência e eficácia na adoção das políticas públicas. A eficiência,

definida pela quantidade de produtos ofertados com os recursos disponíveis, reflete a

proporção dos recursos utilizados para alcançar o resultado obtido em termos de oferta

educacional. Objetiva-se minimizar os custos executados na mesma quantidade ofertada.

Portanto, os Estados que conseguem ofertar mais produtos com um menor volume de insumos

são considerados mais eficientes. Por outro lado, há o conceito de eficácia. A definição de

eficácia está na realização dos objetivos propostos, sendo a medida do resultado ou o alcance

das metas. Nesta pesquisa, estabelece-se que os Estados mais eficazes ou mais efetivos são

aqueles, segundo BRUNET et al (2006), que alcançam os melhores resultados com o menor

volume de insumo.

A análise de eficiência e eficácia na função Educação nas unidades da federação se

justifica, pois, de acordo com BRUNET et al (2006), os Estados possuem o maior percentual

no total das despesas com a educação, dentre os três entes da Federação, com um total de

46,79% dos gastos despendidos nesta função. Os municípios seguem em segundo lugar na

participação dos gastos, com uma tendência crescente, assim como visto na seção anterior, já

liderando a proporção em número de matrículas. Contudo, esse mesmo estudo mostra quehouve redução, nas três esferas de governo (municipal, estadual e federal), das despesas em

educação na participação do PIB, entre os anos de 2001 e 2004, partindo de 5,79% do PIB no



64

primeiro ano da série para 4,71% no último ano. A porção referente aos Estados, é de 2,72%

do PIB em 2001 caindo para 2,21% e 2004.

Pela elaboração da Secretaria da Coordenação e Planejamento do Estado do RioGrande do Sul, percebe-se que esse Estado obtém um índice de insumos de 4,48 no ano de

2001, passando para um índice de 4,84 em 2004. Em 2001, o RS estava no terço inferior no

ranking definido pela ordem decrescente do índice. Nesse mesmo ano, Roraima (RR) liderava

seguido do Acre (AC) e do Distrito Federal (DF), com um índice de insumos de,

respectivamente, 1,86, 7,25 e 6,95. Esclarece-se que quanto maior o índice de insumos, maior

é a despesa per capita aplicada na função Educação, o índice varia de um intervalo de zero a

dez. Para o ano de 2004, o RS passou cinco estados no ranking, devido ao incremento de seusgastos na função educação, agora se situando no segundo tercil. Nesse último ano, o Amapá

(AP) liderou o índice de insumos, e Roraima passou para a segunda posição, seguido

novamente do Acre. Em ambos os anos, Pernambuco (PE) ficou na última posição, indicando

o menor dispêndio per capita dentre as unidades federativas. O Estado de São Paulo (SP)

permaneceu durante os dois anos de estudo no tercil superior, ocupando apenas a quinta

posição no primeiro ano e passando para a quarta posição no último ano. Os gráficos abaixo

apresentam os índices de insumo e produto calculados pela Secretaria da Coordenação e

Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul para, respectivamente, os anos de 2001 e 2004,

nos 26 estados brasileiros mais o Distrito Federal. Quanto mais o índice de insumo se

distancia do índice de produto, menor é a eficiência obtida pela oferta educacional, já que

reflete um maior dispêndio unitário.



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INSUMO PRODUTO

Gráfico 3 - Relação dos índices de insumo e de produto na Função Educação para o ano de

2001.

Fonte: ASTEC (2008).

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INSUMO PRODUTO

Gráfico 4 - Relação dos índices de insumo e de produto na Função Educação para o ano de2004Fonte: ASTEC (2008).

Adentrando na análise de eficiência, BRUNET et al (2008) define que o cálculo dos

indicadores para os anos 2001 e 2004 embasará a classificação dos Estados, considerandoeficiente aquele que consegue manter sua despesa abaixo da mediana e, simultaneamente, sua



66

oferta de educação acima da mediana dos Estados, conseguindo, desta forma, obter mais

produto com um menor dispêndio. Para obter essa relação, a Assessoria utilizou as variáveis

já mencionadas para a construção do índice, extraindo os dados de oferta do Ministério da

Educação. A despesa está contida no Balanço dos Estados fornecido pelo Ministério da

Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional.

Em ambos os anos, cinco Estados do primeiro tercil dos maiores dispêndios médios

(insumos) se mantiveram no primeiro tercil da oferta de produtos. Dos nove estados do último

tercil do índice de insumos, em 2001, apenas o RS conseguiu ficar no primeiro tercil de

oferta. Em 2004, Minas Gerais (MG) cumpriu essa mesma função, se mantendo no último

tercil de despesas, mas no primeiro da oferta educacional. O RS, nesse último ano, se manteveno primeiro tercil do índice de produtos, passando da oitava colocação para a sexta, mas

aumentou os seus gastos, passando para o tercil intermediário do índice de insumo. A

conclusão obtida nesta análise já era esperada, pois os Estados com maior índice de insumo

nesta função foram os que obtiveram o melhor resultado no índice de produto, confirmando,

assim, o pressuposto de que os gastos em educação contribuem para o aumento da oferta

educacional.Para a análise de eficácia ou efetividade, BRUNET et al (2008) analisa as

variáveis já mencionadas referente aos resultados ou desempenhos obtidos na educação. A

média desses indicadores formam o valor atribuído ao índice de resultado. Para ser

considerado um Estado eficaz, a mediana deve estar acima da sua despesa e, ao mesmo

tempo, abaixo do seu resultado. Os gráficos abaixo demonstram os índices de insumo e

resultado para os estados brasileiros e Distrito Federal para, respectivamente, os anos de 2001

e 2004, seguindo a mesma metodologia apresentada na elaboração da análise de eficiência.

Segundo BRUNET et al (2006, p.4)

o valor atribuído ao índice do resultado é uma média de indicadoresvinculados diretamente ao contexto da realidade do nível educacional dapopulação nos estados. Ou seja, estes indicadores apresentam os resultadosefetivos das políticas públicas na área educacional, sejam eles de avanço ouretrocesso. (BRUNET et al, 2006, p.4)



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INSUMO RESULTADO

Gráfico 5 - Relação dos índices de insumo e de resultado na Função Educação para o ano de

2001

Fonte: ASTEC (2008)

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INSUMO RESULTADO

Gráfico 6 - Relação dos índices de insumo e de resultado na Função Educação para o ano de

2004

Fonte: ASTEC (2008)

No ano de 2001, apenas os estados do RS e do Espírito Santo (ES) estavam entre os

nove Estados com a menor despesa, e também, ao mesmo tempo, presentes entre os nove commelhores resultados. No terço superior de insumos, apenas três Estados se mantiveram no



68

mesmo enquadramento quanto aos resultados (DF, SP e MS). Em 2004, o resultado

encontrado já não é o mesmo, pois somente MG alcançou a eficácia pelos critérios

previamente definidos. Quatro Estados do tercil superior de insumos conseguiram obter o

mesmo desempenho quanto ao índice de resultados neste ano. Os Estados do terço médio do

índice de insumos foram os que melhor se enquadraram no índice de resultados. A conclusão

obtida é de que a correlação entre despesas e resultados não é tão clara, pois maior despesa

não é garantia de melhores resultados, divergindo, portanto, do que foi observado na primeira

análise de eficiência. O estudo da ASTEC (2008) converge para a idéia de que a qualidade da

alocação do gasto público é fundamental para obter retornos.

O estudo da ASTEC (2008), para a rede de ensino estadual confirma que, em 2001,os estados considerados, simultaneamente, eficientes e eficazes foram os estados do Espírito

Santo, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Goiás, ou seja, se encontravam abaixo da

mediana do índice de insumos e, concomitantemente, acima da mediana do índice de oferta de

produtos e acima da mediana do índice de resultados. Em 2004, os Estados que alcançam este

resultado são os mesmos, com exceção de Santa Catarina e Espírito Santo, o primeiro por

elevar seu dispêndio médio neste ano, permanecendo no tercil superior de insumos e o

segundo por reduzir sua colocação no ranking do índice de oferta de produtos. A pesquisa da

ASTEC (2008) enfatiza que o resultado encontrado converge com a boa reputação da

qualidade da educação dos Estados da Região Sul. Outra conclusão obtida pelos autores é

que, quando se alcança um determinado nível, parece haver um “componente inercial” na

função Educação, necessitando de um menor dispêndio para se obter o mesmo resultado.



69

4 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A EDUCAÇÃO NO RIO GRANDE DO

SUL (1991-2006)

No segundo capítulo desta monografia, foi apresentada a base teórica da economia

da educação, introduzindo o seu conceito, abrangência e características do dispêndio

educacional, fundamentando, principalmente, as razões do planejamento, com a justificativa

da intervenção estatal nesta área, que envolve as intenções dos policy makers e a

racionalização do gasto público. No capítulo subseqüente, selecionaram-se alguns artigos que

propuseram a mensuração dos elementos educacionais, utilizando-se informações específicas

da área tais como número de matrículas, gastos governamentais por esfera de governo,

resultados de exames escolares, número de estabelecimentos de ensino, entre outros

elementos que demonstram uma variação tanto qualitativa quanto quantitativa do sistema

educacional. Outrossim, foram relacionadas variáveis mais abrangentes, como, por exemplo,

o PIB e a população. Alicerçados os aspectos teóricos e as possibilidades de mensuração das

variáveis educacionais, pode-se estruturar, a partir deste momento, a investigação empírica

que está embasada nas acepções analisadas. Com esse objetivo, este capítulo apresentará,

objetivamente, as principais políticas apresentadas nos governos do Estado do Rio Grande do

Sul, entre os anos de 1991 e 2006, que compreendem as gestões lideradas por Alceu Collares,

Antônio Britto, Olívio Dutra e Germano Rigotto. Após a apresentação das políticas

educacionais e dos principais indicadores do período, a metodologia de análise de eficiência

proposta nos trabalhos da ASTEC (2008) e de Brunet et al (2006) será adaptada para avaliar

os gastos e os resultados obtidos, com relação à oferta, pelas citadas gestões nos ensinos

fundamental e médio da rede estadual de ensino, buscando evidenciar quais as gestões queconseguiram obter uma relação mais eficiente, nos moldes previamente explanados.



70

4.1 BASE DE DADOS

A investigação dos dados pertinentes a este período não é uma tarefa simples. A

coleta de informações passou por muitas mudanças metodológicas que implicam em uma

descontinuidade da série, muitas vezes, demandando adaptações que podem comprometer o

resultado final de qualquer estudo que tenha a pretensão de fazer inferências estatísticas.

Apresentar números que passam por alterações na moeda oficial, na sistemática dos dados

coletados e alterações na estrutura oficial, como a fragmentação de um órgão público, traz um

árduo trabalho de remodelar estas séries para que possam ser compatíveis com seus valores

defasados. A decisão de adaptar as informações deve passar por uma reflexão das influências

que possa causar e, ainda assim, deve-se estar ciente de que a adaptação nunca é perfeita e sim

uma aproximação que torna mais importante a trajetória apresentada por esses valores e suas

relações entre si, ao invés dos seus valores puramente absolutos.

Como toda série ao longo do tempo incorre nesses riscos, este trabalho também não

ficou isento. Ainda que o início da década de 90 seja de profundas transformações, pois aabertura democrática e, conseqüentemente, de informações no Brasil é muito recente, com a

intenção cada vez maior de transparecer os dados, todavia não há uma maturidade suficiente

no país na organização das informações e na sua própria estrutura administrativa, o que acaba

comprometendo a consistência e continuidade na metodologia de operacionalização das

informações.

Nesta monografia, serão apresentados dados cruciais para a percepção das políticas e

do planejamento educacional, conforme já mencionado. Referente aos gastos em educação,

deve-se salientar que o mais relevante seria se tivéssemos essa informação distinguida nesta

série por destino, especificando o nível de ensino ao qual foi designado o recurso. Entretanto,

ainda que ideal, essa informação não está disponibilizada para o período proposto neste

trabalho, apresentando tal distinção somente nos períodos posteriores ao proposto. Os gastos

em educação utilizados neste trabalho foram extraídos dos balanços financeiros do Poder

Executivo do Estado do Rio Grande do Sul, publicados nos Diários Oficiais do ano

subseqüente. No período proposto, há mudanças na moeda oficial no Brasil. Até 1993, amoeda nacional era o Cruzeiro, sendo substituído em julho daquele ano pelo Cruzeiro Real



71

que permaneceu até 30 de junho de 1994, para então ser instituído o Real; portanto, os gastos

em educação apresentados estavam na moeda corrente da época e, em decorrência,

carregavam o peso dos preços hiperinflacionados. Para manter a paridade dos valores entre si,

a autora corrigiu, através de ferramenta específica no site do Banco Central do Brasil, os

gastos em educação para o último ano da série de dados, atualizando pelo IPCA de dezembro

de 2006 (mês de referência do balanço financeiro do Estado). O IPCA, calculado pelo

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), é referência para a autoridade

monetária e foi o indicador de preços escolhido por Abraão (2008), em sua pesquisa que

correlaciona gastos e matrículas.

Outro obstáculo encontrado foi em relação à modificação nas funções do Estado quedividiu a Secretaria da Educação e Cultura em funções distintas. No artigo de Brunet (2008),

o autor explica que, para manter a consistência dos dados diante dessas alterações a partir do

ano de 1999, foi necessário elaborar uma adaptação através da análise de subprogramas de

forma a não destoar em relação aos gastos dos anos anteriores. Nesta monografia, devido à

impossibilidade de rever todos os dispêndios empregados em cada atividade referente à

função, agregaram-se os gastos pertinentes à Secretaria de Educação e à Secretaria de Cultura

a partir do ano 2000. Ressalta-se, mais uma vez, que todas as formas de adaptação consistem

em uma tentativa de aproximação dos valores reais, não representando uma ilustração

fidedigna, mas muito significante quanto à sua tendência.

As informações específicas do sistema educacional foram obtidas das sinopses

anuais publicadas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio

Teixeira (INEP). Destacando-se a informação do número de matrículas pelas dependências

administrativas, e, especificamente, por Estado, o que proporcionou a mensuração dos

resultados quantitativos apresentados pela rede pública estadual do Rio Grande do Sul. Onúmero de funções docentes foi extraído do mesmo documento, representando os educadores

disponibilizados a suprir a demanda educacional. Ressalva-se que o número de funções

docentes não é equivalente ao número de professores, pois um professor pode cumprir mais

de uma função. O número de estabelecimentos é outro dado importante que é disponibilizado,

pois é a ilustração da estrutura disposta aos estudantes, mas que incorre em muitos custos de

manutenção. Não foi possível distinguir a dimensão dos estabelecimentos, pois os dados

específicos sobre estrutura, tais como número de salas de aula, não estava disponível paratoda a série. Portanto, equivalem-se escolas de grande porte com escolas que abarcam um

pequeno número de alunos.



72

4.2 GESTÃO EDUCACIONAL ENTRE OS ANOS 1991 E 2006

Esta seção tem o objetivo de apresentar as principais políticas implementadas pelas

gestões do executivo estadual gaúcho que se sucederam entre os anos 1991 e 2006. Este

período foi escolhido por conter as gestões que integralmente estiveram sob vigência da

Constituição Federal de 1988 e por ser um período em que a preocupação com a

racionalização dos gastos começa a ficar mais evidente. Como visto anteriormente, a Carta

Magna brasileira definiu a nova estrutura da educação no país, conduzindo o processo de

descentralização da educação pública, definindo atribuições específicas para os entes

federativos e, em decorrência, aumentando a participação local nos processos decisórios.

Ademais, a coleta de informações a partir da década de 90 recebe uma maior relevância,

possibilitando uma maior investigação dos resultados obtidos pelas políticas públicas, ainda

que, muitas vezes, haja algumas mudanças metodológicas, visto que esse enriquecimento de

informações é relativamente recente.

Com uma população de mais de 10 milhões de habitantes, o Rio Grande do Sul está,

dentre os Estados, em 4º lugar na relação dos maiores PIB’s brasileiros6. Em relação ao

desenvolvimento humano, este Estado apresenta um IDH de 0,8697, considerando que, quanto

mais próximo de 1, melhor é o resultado conjunto da expectativa de vida, renda e taxas de

escolarização e alfabetização, atingindo um resultado maior do que o índice nacional que

obteve um IDH de 0,88. Especificamente quanto à educação, segundo pesquisa de Santos et al

(2008, p.15), o Rio Grande do Sul, no ano de 2004, mantinha o sétomo maior gasto dentre os

Estados brasileiros9. Obteve ainda a segunda maior média de anos de estudo entre a

População em Idade Adulta (PIA), perdendo somente para o Estado de São Paulo, mas

superando este quando vista a maior proporção da população com Ensino Fundamental,

liderando, portanto, no referido ano, a meta de universalização proposta como estratégia

nacional a partir da Constituição de 1988. Entretanto, em relação à proporção da mesma

6 FEE (2008)7 ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Economia. Disponível em <http://www.estado.gov.br>, acesso em 31de outubro de 2008.8 PNUD. Relatórios do Desenvolvimento Humano 2007/2008. Disponível em <http://www.pnud.org.br>,acesso em 31 de outubro de 2008.9 Levantamento de dados municipais e calculada a média por Estado (SANTOS et al, 2008, p.8)



73

população no Ensino Médio, o Estado fica abaixo da média nacional. Em relação aos

indicadores de desempenho, Santos et al (2008, p.23) apresentam os gráficos dos exames

escolares Ideb em 2005 e o Enem em 2006. Para o primeiro, o resultado obtido não é tão

satisfatório, pois, apesar de possuir a maior proporção da PIA com Ensino Fundamental, está

apenas na 6ª colocação no resultado do Ideb entre os Estados brasileiros. Surpreendentemente,

o Rio Grande do Sul lidera, em 2006, os resultados obtidos no Enem. Pode-se, a partir desses

resultados, suspeitar de um possível trade-off entre oferta educacional e qualidade de ensino.

Sugere-se, a partir dessas informações, para um trabalho posterior, uma pesquisa que teste

essa hipótese econometricamente. Não é possível inferir essa relação de forma peremptória

em virtude da possibilidade desses resultados serem reflexos de variáveis defasadas, cabendo,

portanto, apenas conjeturar a hipótese a ser verificada. Contudo, não constitui objetivo dessetrabalho verificar essa relação, devendo focar a eficiência do gasto na oferta da rede de ensino

público estadual. Collaziol (2008) afirma que

do mesmo modo, deve-se ter em mente que, se o RS desfruta hoje deindicadores educacionais que nos colocam dentre as melhores posições noranking nacional, isso se deve à ampla rede de ensino público montado no

Estado ao longo dos anos, o que não se fez, evidentemente, sem pesadapressão sobre a despesa pública. (COLLAZIOL, 2008, p.5).

A atual Constituição Federal foi instituída em 1988, durante a gestão do governador

Pedro Simon. O primeiro governo a assumir o Governo do Estado do Rio Grande do Sul após

a nova Constituição e primeiro na década de 90 foi Alceu Collares em 1991, erguendo a pauta

educacional como um dos pilares de sua gestão. Em convergência com a proposição da

abertura democrática, Collares disponibiliza um mecanismo de participação popular no

planejamento de governo através dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, com a

participação de representações de diversos segmentos da sociedade (AMARAL, 2006),

objetivando a democracia participativa no sentido de contribuir para a priorização de projetos

e para o cumprimento da função fiscalizadora.

Acerca do período de Alceu Collares, que compreende os anos entre 1991 e 1994,

devemos observar que, do período proposto por este trabalho, foi a única gestão pré-PlanoReal, observando, portanto, uma inflação média de quatro dígitos. Ainda que o momento



74

nacional fosse desfavorável, com políticas monetárias restricionistas diante de um cenário de

hiperinflação e com impeachment do presidente da República Fernando Collor de Mello,

verifica-se o crescimento da economia do Rio Grande do Sul, com exceção do primeiro ano

de governo. Em 1992, a taxa de crescimento foi de 8,3%, em 1993, 10,8% e em 1994, 5,2%,

nestes três anos, a taxa média de 8,1% somente é comparável, segundo Brunet, aos anos do

Milagre Econômico brasileiro (BRUNET, 2008, p.22).

O plano de governo apresentado é denominado “Povo Grande do Sul”, tendo como

centro a política educacional. O objetivo inicial em seu primeiro ano de mandato era eliminar

a carência de 400 mil alunos desprovidos de vaga nas escolas. Para a educação neste governo,

existiam três eixos: a criação de Centros Integrados de Educação Pública (CIEPs), oCalendário Rotativo e a Nucleação Regional. O Calendário Rotativo foi um projeto polêmico

que estabelecia três calendários escolares diferentes, objetivando a otimização do uso do

espaço escolar. A Nucleação Regional se baseou na aquisição de veículos para o transporte

escolar, desativando escolas com menos de 100 alunos e promovendo o deslocamento destes

para outras escolas de maior porte, assim, racionalizando o uso da infra-estrutura. O saldo

final desta gestão foi a realização de 94 escolas de turno integral, 55 CIEPs e ainda 39 Centros

de Atendimento Integral à Criança e ao Adolescente (CAIACs). Outros pontos ainda

destacados são a busca pela melhoria salarial para o magistério, a aquisição de materiais

didáticos distribuindo um milhão de livros para o projeto “Nenhum Adulto Analfabeto” e para

a qualificação de professores e bibliotecas e o projeto “Nenhuma Criança Sem Escola” que

conseguiu alocar aproximadamente 200 mil alunos que então estavam sem vagas nas escolas

(AMATO & BANDEIRA, 2004, p.27).

Neste governo, começa-se a sentir a restrição imposta ao orçamento público. Brunet

(2008) observa que se estabelece um trade-off entre gastos correntes e de capital, preterindoeste último. Com esta percepção, segundo Amato & Bandeira (2004), a gestão de Alceu

Collares avalia três focos para alcance do equilíbrio fiscal: o combate à sonegação de

impostos, o aumento da arrecadação tributária e a cobrança. Como se pôde observar, o eixo

do ajuste está baseado no aumento da receita proveniente de tributos e não pelo corte de

despesas. As despesas de capital começam a ser deixadas em segundo plano diante da pressão

das despesas correntes. Entretanto, como mencionado, houve tentativa do governo de

racionalizar os recursos já estabelecidos, como, por exemplo, demonstra o CalendárioRotativo, com o discurso de melhor aproveitamento do espaço escolar, e pelo sucedido

projeto que fechou escolas de pequeno porte e assumiu os gastos de transporte escolar desses



75

alunos realocados. Brunet (2008) ainda apresenta os valores que comprovam que participação

das despesas de capital no PIB no governo Collares foi a segunda pior do período estudado

neste artigo, de 0,86%, perdendo apenas para o Governo Olívio, o que, de acordo com o autor,

é um sinal da crise nas finanças públicas do RS (exclui-se da comparação o governo de

Germano Rigotto). Uma observação importante é que foi a primeira vez que a Função

Educação e Cultura esteve entre as duas primeiras prioridades da gestão.

O trabalho de Brunet (2008) analisa a evolução das despesas de capital do executivo

do Estado do Rio Grande do Sul, observando as funções que foram priorizadas pelos

governos. Brunet afirma que

embora as decisões de política econômica abranjam também os gastoscorrentes, escolheu-se por estudar o gasto de capital em sentido restrito, porser a parcela do gasto público em que: 1) o governante tem maior grau deliberdade para sua alocação, pois serve de variável de ajuste frente adecréscimos (ou acréscimos) de receita; 2) tem grande influência naexpansão do Produto Interno Bruto do Estado; 3) é a parcela pela qual ogovernante pode, em geral, atender a seus grupos de interesse com maiorrapidez e com maior volume de recursos. (BRUNET, 2008, p.3)

E ainda afirma que

em termos gerais, a primeira observação importante a ser feita é que osdados apontam que do ponto de vista macroeconômico, há a retirada

paulatina do Estado de suas funções de propulsor do desenvolvimento comoinvestidor direto na economia, confirmando-se assim a tendência históricasegundo a qual o Estado abandona sua função de agente direto daacumulação de capital. (BRUNET, 2008, p.5)

Brunet (2008) utiliza essa metodologia por objetivar a identificação das prioridades

das gestões estaduais. Neste sentido, a administração da função educação e cultura no governo

Collares converge com o discurso do governo, diante da maior atenção dispensada às políticas

educacionais, favorecendo para que esta função se aloque na segunda maior participação das

despesas de capital no seu mandato. Para classificar a ordem de prioridades por função em



76

cada gestão, Brunet utiliza dois métodos de comparação. Primeiramente, verifica quais

funções governamentais têm maior participação relativa no cômputo das despesas de capital e,

segundo, avalia o acréscimo na despesa absoluta em cada função governamental, ordenando

conforme a maior variação positiva (BRUNET, 2008, p.3). Uma observação importante feita

pelo autor é que não necessariamente os maiores gastos apresentados em um período são as

prioridades daquela gestão, pois podem refletir compromissos assumidos nas gestões

anteriores. Desta forma, justifica a utilização do segundo método, pois o maior incremento

absoluto pode indicar a intenção de reordenar as prioridades do governo. No governo de

Alceu Collares, a função educação e cultura ganhou a segunda posição em participação

percentual dentre as demais funções, com 21,61% das despesas de capital, ficando atrás

somente da função transportes. Entretanto, não aparece entre os quatro maiores incrementos,quando comparamos o valor absoluto anterior com o da referida gestão.

Contudo, o foco deste trabalho está na relação de eficiência dos gastos públicos, que,

como vimos, deve pautar o planejamento educacional, devendo, portanto, incluir a totalidade

das despesas concernentes à educação. Nos quatro anos de gestão, a função educação ocupa a

quarta posição entre as maiores despesas orçamentárias publicadas no balanço financeiro do

Estado, o que pode ser conseqüência do efeito limitador da vinculação das receitas, conforme

observado por Santos et al(2008). A variação dos gastos em educação no governo Collares é

bastante significativa, como vista na tabela abaixo, ainda que no ano de 1993 tenhamos visto

uma redução nos gastos empreendidos por este governo. Entretanto, a participação nas

despesas orçamentárias totais declinou, iniciando em 15,72% das despesas totais decrescendo

até o patamar de 12,75% de participação no seu último ano de mandato.



77

Tabela 2 - Despesas com a Função Educação e Cultura e total das despesas orçamentárias

AnoDespesa com a Função

Educação e Cultura(R$)

Total da DespesaOrçamentária

(R$)

% DespesaFunção

Educação eCultura no

total

VariaçãoReal Anual

(%)

1991 762.980.177,53 4.853.865.176,15 15,72 -1992 811.407.975,20 5.413.545.109,60 14,99 6,351993 701.752.322,06 4.962.577.851,63 14,14 (13,51)1994 1.231.643.082,87 9.657.722.961,55 12,75 75,511995 1.348.679.967,60 13.381.387.880,53 10,08 9,501996 2.387.392.018,09 15.134.231.774,84 15,77 77,021997 1.754.031.231,23 14.997.667.061,59 11,70 (26,53)1998 2.046.352.806,48 21.831.271.292,80 9,37 16,671999 1.892.390.784,30 13.489.733.537,08 14,03 (7,52)2000 3.101.133.587,27 14.765.880.845,15 21,00 63,872001 2.242.184.748,77 15.180.593.074,05 14,77 (27,70)2002 3.335.391.632,22 14.926.769.270,98 22,35 48,762003 3.196.653.761,53 14.126.979.423,07 22,63 (4,16)2004 2.518.574.116,67 14.403.076.466,12 17,49 (21,21)2005 1.855.671.619,81 15.477.682.205,00 11,99 (26,32)2006 1.941.376.047,09 15.988.867.783,36 12,14 (4,62)

Fonte: Balanço Financeiro – Diário Oficial (1992-2007). Elaboração da autora.Nota: dados atualizados pelo IPCA dez./2006.

Como visto nos capítulos anteriores, o gasto é um indicador relevante para avaliar

políticas públicas, mas não deve ser o principal, visto que a qualidade do gasto é essencial

para a avaliação do retorno dos resultados da administração. Ainda que o Estado oferte

matrículas em outros níveis de ensino, tais como pré-escola, creche e, a partir do governo

Olívio Dutra, Ensino Superior, averiguaremos apenas dois níveis de ensino, analisando as

variáveis em torno das matrículas do Ensino Fundamental e Ensino Médio, diante da

obrigatoriedade do primeiro e da relevância para a formação profissional do segundo, não

obstante a importância do Ensino Superior para a expansão produtiva, no entanto, não temos

para toda a série proposta a sua oferta na rede pública estadual. Excetua-se deste critério a

análise de estabelecimentos, incluindo o ensino no nível pré-escolar, diante do funcionamento

concomitante desse nível de ensino com os demais sugeridos em uma mesma escola.

Nos anos 1992 e 1994, verifica-se que o número de estabelecimentos decresce. A

nucleação regional foi um projeto do governo Collares para reduzir o número de



78

estabelecimentos e concentrar um maior número de escolas na mesma região. Como vimos

anteriormente, estabelecimentos incorrem em gastos com manutenção, pois a estrutura deve

ser mantida com energia elétrica, saneamento, salas de aula, número de professores, entre

outros aspectos inerentes à manutenção física das escolas. Blaug (1975), ao discutir as falhas

de mercado envolvidas na indústria educacional, observou a existência de economias de

escala na educação. Quanto maior a oferta educacional em um estabelecimento, menores são

os seus custos unitários devido aos custos de manutenção das edificações escolares serem

diluídos em uma maior oferta. Justificando este programa com o uso de economias de escala,

pode-se verificar que o número de matrículas por estabelecimento cresceu, não só neste

governo, como também foi um fenômeno verificado nas gestões subseqüentes, conforme

podemos observar na tabela 3. Os números na gestão Collares reduziram de 3.200estabelecimentos no primeiro ano de governo para 3.184 no ano subseqüente, representando

um decréscimo de 0,5%, recuperando 2,1% dos estabelecimentos no ano seguinte para fechar

a gestão com um crescimento pífio no período, de 0,093% com relação ao primeiro ano,

diante de um incremento nas matrículas da pré-escola e níveis fundamental e médio na ordem

de 16,29%. No entanto, devemos observar que o objetivo de melhor aproveitamento do

espaço físico foi alcançado, não só neste governo como nos governos seguintes, diante da

razão de alunos por número de estabelecimentos ter crescido até o ano de 1999. Observamos,a partir de 2000, que a razão matrículas por estabelecimentos caiu em virtude do número de

matrículas ter decrescido a partir deste ano. Schuch (2008) observa que o INEP justificou a

queda no número de matrículas em virtude da queda da taxa de natalidade e em razão da

queda nos índices de repetência, justificativa essa não verificada.

O Calendário Rotativo, ainda que tivesse como propósito a utilização de forma mais

eficiente da estrutura das escolas, aproveitando o período de férias escolares para atender

outro grupo de estudantes, com a subdivisão de três calendários letivos distintos, não logrou

sucesso. Impor aos estudantes a freqüência às aulas em um período de férias, tornou-se uma

medida impopular e considerada apelativa diante das demais possibilidades disponíveis de

inclusão escolar de estudantes que estavam afastados das salas de aula. Diante da

desaprovação por parte da comunidade escolar, o projeto não foi estendido pela gestão

posterior.



79

Tabela 3 - Razão entre Matrículas na Rede Estadual de Ensino por Estabelecimentos

Ano Matrículas EstabelecimentosRazão Matrículas por

Estabelecimentos1991 1.029.556 3.200 321,73631992 1.078.634 3.184 338,76701993 1.151.685 3.251 354,25561994 1.197.269 3.203 373,79611995 1.218.311 3.215 378,94591996 1.273.990 3.209 397,00531997 1.282.064 3.101 413,43571998 1.308.581 3.002 435,9031

1999 1.323.870 3.002 440,99602000 1.330.254 3.033 438,59352001 1.319.899 3.033 435,17942002 1.317.533 3.044 432,82952003 1.299.492 3.041 427,32392004 1.282.556 3.002 427,23382005 1.233.438 2.885 427,53482006 1.199.696 2.856 420,0616

Fonte: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006). Elaboração da autora.Nota: Matrículas na Pré-Escola, Ensino Fundamental e Ensino Médio.

O Governo de Antônio Britto, compreendido entre os anos 1995 e 1998, está

inteiramente inserido no contexto do Plano Real. Como conseqüência, as taxas de crescimento

no país são muito baixas, devido à política de juros altos e paridade cambial, que foram

medidas eficazes no combate à inflação. Neste período do cenário nacional também

observamos diversas privatizações e, neste sentido, o governador do Estado do RS não

diverge. Este governo teve o segundo10 maior gasto das despesas de capital (BRUNET, 2008,

p.24), atingindo 2% em relação ao PIB, possibilitado, em grande parte, pelos recursos

advindos das privatizações das telecomunicações (CRT11) e da Energia (CEEE12). Entretanto,

a função Educação e Cultura cai para a quarta posição na ordem de prioridades, segundo a

metodologia de Brunet, com 6,73% da participação percentual nas despesas de capital,

constituindo-se em uma das que mais perderam, relativamente, nesta gestão, ocorrendo

reduções no programa de ensino fundamental, subprograma de ensino regular. Contudo, as

despesas orçamentárias destinadas a esta função aumentaram significativamente em termos

10 Exclui-se da análise o governo Rigotto, devido a data de publicação do artigo ser anterior.11 COMPANHIA RIOGRANDENSE DE TELECOMUNICAÇÕES



80

absolutos, conforme ilustra a tabela 2, apesar de que o seu mandato terminou com uma queda

na participação desta função nas despesas orçamentárias totais, com 9,37%. Ainda que a

função educação não tenha sido uma das prioridades do governo, Amato & Bandeira (2004)

afirmam que houve valorização dos quadros do Magistério com o aumento real de salário em,

aproximadamente, 30%, através do Plano de Carreira. Esses dados não foram verificados de

forma mais precisa, pois o dispêndio referente à despesa pessoal não constitui objetivo deste

trabalho, visto a isonomia salarial limitar efeitos que poderiam influenciar o desempenho

educacional.

Como podemos observar na tabela 3, assim como já assinalado anteriormente, o

governo de Antônio Britto segue a tendência de aumento da razão de matrículas na redepública estadual de ensino em relação aos estabelecimentos disponíveis, aumentando esta

razão em 16,62% em relação ao último ano da gestão anterior. Em decorrência, segue uma

ininterrupta queda no número de estabelecimentos escolares em comparação com o seu

primeiro ano de governo, enquanto o número de matrículas no período cresceu 9,3%.

Quanto ao ajuste fiscal, se tenta buscar o equilíbrio através da renegociação da dívida

com o Governo Federal, reestruturando a dívida pública, com o controle de emissão de Notas

Fiscais de forma a incrementar a receita tributária (incentivando, inclusive, que a população

fizesse parte desse processo, exigindo a nota fiscal e, em contrapartida, concorrendo a sorteios

promocionais), a restrição dos gastos correntes, através do Plano de Demissões Voluntárias

(PDV), comprimindo os futuros gastos com folha de pagamento e, principalmente, pelo

Programa de Reforma do Estado, com a privatizações de empresas estatais como a CRT e

CEEE que deram um certo incremento na receita do Estado. (AMATO & BANDEIRA, 2004,

p.32). Em relação ao combate à sonegação, especificamente, as escolas obtiveram incentivos

nesta campanha, através do programa Mãos Dadas, o qual destinava recursos para obras eaquisição de equipamentos em troca de notas fiscais, incorporando, portanto, a comunidade

escolar no controle à emissão de notas.

A gestão do Governador Antônio Britto se destacou pelas proposições de redução do

Estado. Esse objetivo é seguido, através do Programa de Demissão Voluntária (PDV) que

reduziu do quadro do funcionalismo público, aproximadamente, 14 mil servidores. Em um

primeiro momento, as despesas de pessoal aumentaram devido a este programa, porém, nos

anos seguintes ganhou fôlego com a exclusão dessas folhas de pagamento. O PDV,

12 COMPANHIA ESTADUAL DE ENERGIA ELÉTRICA.



81

juntamente com a redução de vantagens ao funcionalismo, atenuou o limite de

comprometimento obtido dos gastos com pessoal – então determinado pela Lei Camata13, no

próximo mandato este item já estará incorporado na Lei de Responsabilidade Fiscal.

(AMATO & BANDEIRA, 2004, p.30). Conforme ilustrado na tabela abaixo, o número de

funções docentes obtido no primeiro ano de governo é de 70.097 e termina a gestão em

63.292, representando, portanto, 9,71% de redução do quadro do magistério estadual nos

ensinos fundamental e médio, ainda considerando que mais de uma função pode estar

associada a um servidor, esses dados indicam o desligamento de mais de 6.805 funções

docentes, nem todas, obviamente, relacionadas ao PDV, entretanto, estima-se que,

aproximadamente, 4.700 professores tenham sido desligados através deste programa14.

Percebe-se, portanto, que a relação aluno por função aumenta em meados deste governo,declinando novamente apenas na metade do governo Olívio Dutra.

Tabela 4 - Razão de matrículas na rede estadual por funções docentes

Ano Matrículas Funções DocentesRazão Matrículas por

Funções Docentes

1991 977.795 67.819 14,41771481992 1.022.859 66.176 15,456645911993 1.093.458 67.428 16,216675571994 1.136.547 69.635 16,321490631995 1.157.225 70.097 16,508909081996 1.210.605 72.190 16,769704951997 1.220.267 65.982 18,493937741998 1.246.936 63.292 19,701320861999 1.261.896 61.837 20,40681146

2000 1.267.818 61.653 20,563768192001 1.257.685 67.661 18,588034472002 1.257.126 68.335 18,396517162003 1.239.207 70.868 17,486129142004 1.222.554 69.996 17,46605522005 1.176.528 69.327 16,970704052006 1.145.316 68.301 16,76865639

Fonte: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006). Elaboração da autora.Nota: Funções e Matrículas apenas dos Ensinos Fundamental e Médio.

13 Lei Complementar 82/95.14 FUG (2008, p.20).



82

Propriamente em relação às medidas aplicadas pela área de educação neste governo,

pode-se citar tentativa de reaproximação com o magistério, rompendo com ações da gestão

anterior, tais como a descontinuidade do Calendário Rotativo, a exclusão das punições

implementadas em decorrência da greve ocorrida em 1991 e a atribuição de eleições para

diretores de escola. Estes aspectos se destacam sob o ponto de vista político, logrando uma

maior diplomacia no início do mandato para com o magistério. Sob o ponto de vista

econômico, podemos destacar um dos tópicos contidos na Lei da Gestão Democrática do

Ensino Público, a qual um de seus preceitos é a eficiência no uso dos recursos. Converge com

a proposição deste governo, que tenta incorporar a lógica do setor privado, através de metas

de desempenho, redução de gastos correntes, otimização de resultados e incentivo individuais,

dentro dos limites comportados pelo setor público. Neste sentido, a lei de Gestão Democrática

institui no Parágrafo 3º, Art.97, o Prêmio Anual de Qualidade Escolar. O Estado do RS na

gestão Britto propõe um incentivo para projetos inovadores nas escolas, retribuindo com

recursos, mas não através de remunerações, para empreendimentos dentro da escola. A

mensuração do resultado atingido seria efetuada através do cálculo de um coeficiente escolar,

que avaliaria, entre outros critérios especificados pelo próprio governo, indicadores de

aprovação e evasão escolar. Retribuições ao desempenho costumam trazer resultados acima

do convencional, entretanto, deve-se ressalvar a qualidade dessas avaliações, de forma que

ponderem as discrepâncias que podem ser apresentadas entre escolas distintas e,

principalmente, que tenham o controle sobre os indicadores propostos, inibindo possíveis

distorções. Por exemplo, as avaliações escolares podem ser flexibilizadas para que a

pontuação do estabelecimento seja superestimada, produzindo, desta forma, o efeito inverso,

através da dissimulação dos resultados. Assim como visto no segundo capítulo, o qual

Hanushek (2008) sugere o fim da isonomia salarial e, no mesmo sentido da preocupação de

Smith (1983), com a questão da falta de incentivos dos educadores que são integralmentepagos pelo poder público, o governo do Estado tenta agir com este propósito, mas de uma

maneira mais moderada, diante das limitações legais impostas em favor da isonomia salarial.

A crítica gerada neste projeto é em razão de não promover a equalização dos níveis

entre as escolas. As instituições que já tem um determinado perfil que favoreça a obtenção de

melhores resultados recebem recursos para elevar a sua qualidade que já é superior às demais,

deixando à margem as instituições que mais precisariam de recursos para melhorar seu

desempenho, não permitindo a sua recuperação. Com este discurso, o governo sucessor,

comandado por Olívio Dutra, enviou à Assembléia Legislativa alterações na lei da Gestão



83

Democrática do Ensino Público, que, dentre outras modificações propostas, excluía o Prêmio

Anual de Qualidade Escolar.

O governo de Olívio Dutra (1999-2002) presenciou duas fortes crises cambiais. Emambas, a depreciação cambial em relação ao dólar, utilizando-se o INCC15 com indexador,

supera os 30%, o que demonstrou a fragilidade brasileira. A economia gaúcha praticamente

acompanha a taxa de crescimento da economia brasileira no período com uma taxa média de

crescimento do produto de 2,98%. Analisando a despesa de capital do período, foi o Governo

que menos investiu nos últimos 32 anos16 (BRUNET, 2008, p.27). É a administração em que

se esgotam quase todas as possibilidades de financiamento alternativo através de

desmobilizações do Estado. As despesas de capital, comprimidas pela baixa elasticidade doICMS17, somadas ao declínio das transferências federais, à pressão da folha de inativos, aos

constrangimentos da Lei de Responsabilidade Fiscal e às metas do Acordo com a União para

Refinanciamento da Dívida Estadual, são reduzidas a 0,61% do PIB estadual. A função

Educação e Cultura ascende na hierarquia das prioridades, subindo duas posições em relação

à gestão anterior, segundo a metodologia de Brunet (2008), alcançando o segundo lugar no

ranking de prioridades da gestão.

A partir de 1999, as funções governamentais são alteradas através das portarias da

Secretaria de Orçamento Federal nº117/98 e 42/99 de 14 de abril de 1999 (Diário Oficial da

União 15/04/1999) passando a 28 funções em lugar das 16 anteriores. Nisso, decorre que a

função Educação e Cultura se fragmenta em duas funções distintas. Para não haver

descontinuidade da série, as informações referentes às despesas orçamentárias a partir deste

período somam os valores referentes a estas duas, a partir de então, distintas funções. Sabe-se

que as atribuições não se mantêm perfeitamente inalteradas, portanto, pode-se observar este

problema na adaptação utilizada. Como justificado no início deste trabalho – e assim comooutros autores também se apóiam nesta concepção – devemos observar primordialmente a

tendência apresentada por estas informações e não seus valores absolutos, pois devemos

compreender que a adaptação metodológica atribui uma coerência entre os dados, podendo

apresentar diferenças muito relevantes se comparados os mesmos dados adequados em

distintos critérios.

O governo Olívio Dutra se apóia em outra estratégia em sua relação com o

15 Índice Nacional da Construção Civil (BRUNET, 2008, p.27).16 Exclui-se da análise o governo Rigotto, devido a data de publicação do artigo ser anterior.



84

magistério, a despeito dos conflitos gerados nas gestões anteriores: escolhe como secretária de

educação a professora Lúcia Camini. Ainda que tentasse cooptar a base do magistério

designando para gerir a função uma profissional da categoria, não consegue evitar conflitos

com os professores, não impedindo, por exemplo, a greve estabelecida no ano 2000 e a

sujeição das primeiras discussões a respeito da Constituinte Escolar, que pautaria questões

relativas à gestão educacional, à negociação salarial.

Quanto à administração da função educação, Amato & Bandeira (2004) afirmam

que, dentre outras ações no Governo Olívio, destaca-se o programa de alfabetização de

adultos (MOVA) atendendo 138 mil pessoas acima de 15 anos, representando R$28,9 milhões

despendidos no decorrer do mandato (AMATO & BANDEIRA, 2004, p.34). A novidadeaqui apresentada é a inclusão da Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS). Este

projeto é diferenciado na medida em que oferta cursos considerados de necessidade

estratégica para o Estado, ou seja, os tradicionais cursos para o mercado de trabalho não estão

incluídos. A UERGS gera polêmica ao aumentar os gastos correntes diante de uma situação

complicada nas finanças estaduais e sua sustentabilidade é questionada, principalmente pelas

insuficiências ainda apresentadas pelos níveis mais elementares do ensino. Anteriormente, o

governador Britto havia optado em políticas de financiamento para estudantes no ensino

particular, através de crédito educativo, ao invés da criação de uma universidade.

Como forma de participação popular, a gestão de Olívio Dutra institui para o

Governo Estadual o sucedido Orçamento Participativo já implantado nas gestões da prefeitura

de Porto Alegre pelo seu partido. Muitos dos recursos para a educação puderam ser

disputados nas reuniões do Orçamento Participativo, permitindo que a população pudesse

recorrer a esta ferramenta para tentar promover as suas prioridades. Ocorre que, muitas vezes,

não houve alternativa, restringindo a disputa de verbas não previstas somente pelas limitaçõesdo Orçamento Participativo. O governo de Olívio Dutra também enfrenta problemas com o

processo de municipalização do Ensino Fundamental, como propunha o FUNDEF, devido ao

atraso no repasse dos recursos aos municípios (FUG, 2008). Tampouco havia pontualidade no

ressarcimento dos municípios que custeavam o transporte dos estudantes locais para as

escolas da rede estadual, incorrendo, em alguns casos, na suspensão deste serviço.

Quanto ao número de estabelecimentos, verificamos que na gestão de Olívio Dutra a

relação com o número de matrículas começa a cair, conforme podemos observar na tabela 3.

17 Imposto sobre Circulação Mercadorias e Serviços.



85

Há, no final deste governo, o saldo de 42 novos estabelecimentos, enquanto que o número de

matrículas começa a decrescer a partir da metade do mandato. Os percentuais de participação

dos gastos da função educação e cultura nas despesas orçamentárias totais neste governo são,

conjuntamente, os maiores do período estudado, contudo, a maior participação está no ano de

2003, já sob a gestão de Germano Rigotto, com 22,63% da participação das despesas

orçamentárias. Entretanto, notamos que nesta última gestão, os gastos seguem um

comportamento decrescente, podendo-se conjeturar se a maior proporção de gastos no seu

primeiro ano de governo não é proveniente de ações da gestão anterior.

Quanto às funções docentes, percebemos pela tabela 4, que a gestão de Olívio Dutra

começa a recuperar o número de docentes que apresentou trajetória descendente na gestãoanterior. Enquanto que 1998 apresentou uma redução no número de funções docentes na

ordem de 9,71% em relação à 1995, o quartil posterior obteve um crescimento de 10,51%. Na

gestão de Germano Rigotto (2003 a 2006), ainda que haja um aumento no número de funções

no primeiro ano, mantendo 70.898 vínculos, esses números decrescem lentamente até se

estabilizar no último dado da série no patamar de 2002.

Com relação à proposição de municipalizar o ensino fundamental e tornar prioridade

do Estado a oferta do Ensino Médio, verificamos que há uma trajetória decrescente, a partir de

1996 (ano do FUNDEF), na oferta de matrículas no Ensino Fundamental pela rede estadual de

ensino. Em contrapartida, podemos observar a ascendência da oferta do Ensino Médio. No

período compreendido por este trabalho, observa-se que a variação da oferta educacional no

Ensino Médio no fim da série representa um crescimento de 162,98%. O gráfico abaixo

ilustra a evolução da oferta desses dois níveis de ensino pela rede pública estadual.



86

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

800.000

900.000

1.000.000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

E.Fundamental Ensino Médio

Gráfico 7 - Matrículas da rede pública estadual de ensino

Fonte: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006).

O cenário que envolve o início do mandato do governador Germano Rigotto, entre

2003 e 2006, envolve a pauta de desequilíbrio nas finanças do Estado. Desta forma, estaadministração tem muitas restrições em sua capacidade de investimento, pois sequer consegue

cumprir com pontualidade o pagamento dos vencimentos de seus servidores. É interessante

destacar que algumas das proposições da Lei de Responsabilidade Fiscal são pontuadas, como

o estabelecimento de metas de desempenho e mecanismo que dêem transparência ao serviço

público, mantendo, ainda, a participação da população iniciada na gestão anterior, porém,

organizada de forma distinta. Verificamos nesta gestão programas como de erradicação do

analfabetismo, a implantação de escolas de turno integral e outras propostas que tem como

intuito principal os objetivos de inclusão social da educação. Não há, portanto, proposição de

medidas diretas de caráter econômico para a educação, assim como houve nos governos

anteriores, seja pela tentativa de otimização do espaço escolar, pela redução do quadro do

magistério e por metas de desempenho criando um espaço competitivo, ou pela instauração de

nível superior com objetivo estratégico de desenvolvimento do Estado. Todavia, não podemos

imputar a esta condição um descaso para a área educacional, pois, na realidade, há muita

inflexibilidade para as políticas públicas no Estado, não só na área da educação, devido às

condições restritas das finanças estaduais. Segundo Collaziol (2008), o Estado do Rio Grande

do Sul perde ano a ano a sua capacidade de investimento.



87

Conforme já sinalizado no início deste capítulo por Collaziol (2008), o

reconhecimento da formação escolar do Rio Grande do Sul como um dos mais destacados do

país teve como contrapartida o dispêndio público. Hoje, com o desequilíbrio das finanças

estaduais, não há muita margem para grandes projetos, tendo o gestor de superar o

imediatismo causado pelos incentivos eleitorais e propor medidas que torne eficiente o gasto

público, otimizando os retornos obtidos e tentando minimizar os seus gastos para manter a

máquina pública funcionando. A redução dos gastos se deve, principalmente, ao peso das

despesas com o funcionalismo e o pagamento dos juros da dívida interna.

Ainda que haja a defesa da insubordinação da educação à restrição orçamentária,

como vimos, em virtude de seu dispêndio trazer retornos em termos de crescimentoeconômico, se justificando, portanto, em longo prazo, também devemos ponderar que o

desequilíbrio nas finanças públicas trazem efeitos negativos para a economia gaúcha, pois

repele investimentos que podem ser trazidos para o Estado e imobilizam o funcionamento da

máquina pública. Com esta preocupação, Portugal & Souza (1998) também mencionam como

fator que se correlaciona positivamente com o crescimento econômico o Índice de Sanidade

Fiscal. Este, segundo os autores, é composto pela dívida pública e o déficit público em relação

ao PIB, bem como pela despesa com pessoal e serviço da dívida pública relacionadas à receita

líquida. Assim, reflete-se que, apesar de os gastos em educação influenciarem positivamente o

desenvolvimento econômico, estes devem ser ponderados pela saúde financeira do Estado

(Portugal & Souza, 1998, p.17).

Os dados referentes ao governo Rigotto, informam que ainda que haja a redução de

188 estabelecimentos, a razão de matrículas ainda é a menor desde 1997, devido, justamente,

à redução desta última. Entretanto, isso não significa uma redução na oferta educacional

propriamente do Estado, pois esta é um comportamento observado a partir da metade final dasérie também nos dados nacionais. No gráfico abaixo, podemos visualizar a trajetória

descendente da variação do número de matrículas na rede estadual de ensino, nos ensinos de

todas as dependências administrativas no Estado e a variação nacional.



88

-10

-5

0

5

10

15

20

25

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

∆%RS - ∆%Brasil - ∆%Rede Estadual -

Gráfico 8 - Evolução da variação da oferta educacional na rede pública estadual de ensino do

...................RS, total das matrículas do RS (privado, municipal, estadual e federal) e total no

...................Brasil (%)

Fonte: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006). Elaboração da autoraNota: Matrículas na Pré-Escola, Ensino Fundamental e Ensino Médio.

Observa-se também no governo de Germano Rigotto, uma sistemática redução das

despesas orçamentárias com a função Educação e Cultura, amenizada no último ano da série.

Todavia, quando verificamos no total das despesas orçamentárias a participação desta função,

observamos que o governo inicia com 22,63% das despesas totais para a educação e decai

para 11,99% no seu pior ano, em 2005. Este resultado é o menor obtido desde 1998. Quando

ponderamos a despesa orçamentária na função Educação e Cultura pelo número de matrículas

nos nível fundamental e médio, verificamos que, exceto pelo ano de 2005, o período de gestão

de Germano Rigotto, encontra-se acima da mediana dos gastos por matrícula.



89

Tabela 5 – Despesas orçamentárias por matrícula da rede estadual

AnoGasto pormatrícula

1991 780,311992 793,271993 641,771994 1083,671995 1165,441996 1972,071997 1437,421998 1641,101999 1499,64

2000 2446,042001 1782,792002 2653,192003 2579,602004 2060,092005 1577,242006 1695,06

Fonte: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006).Balanço Financeiro – Diário Oficial (1991-1994)Nota: Funções e Matrículas apenas dos Ensinos Fundamental e Médio. Dados atualizados pelo IPCA dez./2006.

Por fim, analisa-se o objetivo de priorização do Ensino Médio no Estado, como

orientado pela Constituição Federal de 1988. A série proposta inicia em 1991, com o Governo

do Estado do Rio Grande do Sul destinando apenas 15% da sua oferta educacional para o

Ensino Médio. Ao fim da série a proporção da oferta muda, destinando 35% das matrículas

para este nível de Ensino. A oferta no Ensino Fundamental é transferida, assim como proposto

pelo FUNDEF, para os municípios, diminuindo, portanto, a participação direta nesta ofertapelos Estados, entretanto, as despesas, ainda assim, são em certa parte provenientes dos

recursos estaduais, diante dos mecanismos de transferência estabelecidos por este fundo.

Podemos observar abaixo que o número de matrículas do Ensino Médio ofertado pelo Estado

aumentou sua proporção quando verificada a totalidade desta oferta entre as demais

dependências administrativas, partindo de, aproximadamente, 68% da oferta de Ensino Médio

de responsabilidade do Governo Estadual no primeiro ano da série, atingindo 85% do total

desta oferta em 2006.



90

0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

Ensino Médio Total RS EM

Gráfico 9 - Matrículas no Ensino Médio

Fonte: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006).

A meta proposta até então foi a universalização do Ensino Fundamental, através do

processo de descentralização, que atribuiu a cada dependência administrativa um nível de

ensino prioritário. Após a universalização deste nível mais elementar, parte-se, gradualmente,

para o objetivo de expandir o ensino médio com o mesmo propósito. Com o alcance destas

metas, deve-se discutir a qualificação do ensino público, pois, como já mencionado, o

conhecimento efetivamente adquirido é o que de fato agrega em termos de expansão da

produtividade.

4.3 ANÁLISE DE EFICIÊNCIA

Seguindo a metodologia elaborada pela ASTEC (2008), pode-se analisar a oferta do

produto educacional, verificando os gastos efetuados para viabilizar esta oferta. Como vimos

no capítulo anterior, foi construído um índice de insumos e outro de produto, a fim de auferir



91

a eficiência dos gastos empregados pelos Estados. O índice de insumo se refere, nesta

abordagem, ao gasto médio aplicado em educação, enquanto que o índice de produto constitui

a conjunção das informações do número de alunos por professor em estabelecimentos

estaduais de ensino, percentual de estabelecimentos estaduais na rede de ensino básico e o

percentual de matrículas nos estabelecimentos estaduais, sendo essas informações referentes

aos níveis de ensino fundamental e médio.

Considerando-se como objetivo do planejamento educacional no Brasil, conforme

definido pela Constituição Federal de 1988, a universalização do ensino, com a primeira meta

de atingir esse resultado no Ensino Fundamental, para após, gradualmente, focar essa meta no

Ensino Médio, como atribuição prioritária dos Estados, primando, nessa seção final, aobservar a expansão dos produtos educacionais. Uma mesma oferta de ensino pode ser

atribuída com um custo menor, otimizando a produção da “indústria” educacional, através da

operacionalização da oferta que permita a minimização de seus custos. Porém, não se deve

subestimar o efeito dos gastos em educação em termos de qualidade do ensino, pois, ainda

que observássemos que um determinado número de matrículas pode operar com um menor

nível de dispêndio, isso não torna conclusiva e automática a decisão sobre o corte de despesas.

O gasto, além de proporcionar a oferta de ensino, também contribui para a qualidade desta

oferta, através da aquisição de livros, equipamentos e outras condições estruturais que

contribuem para o aprendizado. Dessa forma, os gestores devem se pautar pela otimização do

serviço público, identificando seus objetivos agregadamente, ofertando a melhor “cesta de

serviços” com o menor gasto público possível. Exime-se, contudo, de avaliar essa relação, não

só pela descontinuidade dos dados, quanto pelo objetivo constituído aqui nesta monografia de

averiguar a oferta educacional no Estado do RS, visto que o país tomou como direção

estratégica do planejamento educacional a universalização do ensino, deixando em segundo

plano a qualificação, conforme Hanushek (2008) observou.

Com o intuito de conjeturar acerca da eficiência dos gastos nas gestões do executivo

estadual do Rio Grande do Sul, entre o período compreendido entre os anos 1991 e 2006, esta

última seção irá abordar concisamente os gastos empreendidos pela oferta de produto

educacional, seguindo a metodologia elaborada pela ASTEC (2008), mas, algumas adaptações

serão aplicadas. Primeiramente, a análise integral proposta inclui, além da relação de

eficiência, a relação de eficácia implicada pelas despesas, ao mensurar os aspectos referentesao desempenho educacional, comparando-as conjuntamente. Neste trabalho, não se tem o

intuito de averiguar a relação de eficácia, pois, além do argumento da direção escolhida pelo



92

país no planejamento, consoante já mencionado, essa é muito mais complexa, haja vista a

falta de uniformidade dos dados de desempenho educacional para o período proposto. Assim,

modificações nas variáveis que compõem o índice de produto serão feitas. Os valores não

mais serão obtidos por razões ou percentuais, verificando-se apenas os valores brutos e, por

conseguinte, o índice de produtos na análise desta monografia será composto pelo número de

estabelecimentos de ensino, número de funções docentes e número de matrículas nos ensinos

fundamental e médio, conforme os dados já apresentados na seção anterior. Com esta

alteração, considera-se o axioma microeconômico de que “mais é melhor do que menos”18,

sem adentrarmos nas especificações dos efeitos de cada variável.

Outra modificação realizada se refere à escala do índice que, para a análise aquiproposta, ao maior resultado da variável observada será designado o valor base 5, maior valor

atribuído aos índices de produto e insumo nesta pesquisa. Os demais índices foram calculados

pela simples regra de proporção. Da mesma forma que o trabalho da ASTEC (2008) alerta, os

índices não possuem quaisquer efeitos para inferências externas a este trabalho, visto que

servem apenas como elemento comparativo internamente à análise. O escopo do resultado a

ser verificado é similar à metodologia apresentada na seção 3.4 desta monografia, o qual

considera como eficiente o Estado com menor dispêndio simultaneamente ao provimento de

uma maior oferta educacional. Diferentemente do trabalho da ASTEC (2008), devido à

desconformidade no tamanho das amostras, a análise não será enquadrada por terços, mas será

dividida pela metade, portanto, os anos que se encontrarem abaixo da mediana no índice de

gastos concomitantemente a uma posição superior à mediana na oferta de produto educacional

serão considerados eficientes. Ressalva-se que as variáveis matrículas, funções docentes e

estabelecimentos de ensino não ocupam, por certo, a totalidade dos gastos em educação no

Estado, apenas servem como base por serem os principais produtos educacionais ofertados.

Os cálculos reformulados dos índices de insumo e de produto obtidos estão descritos na tabela

abaixo, com a classificação decrescente dos valores.

18 PINDYCK & RUBINFELD (2002, p.64)



93

Tabela 6 – Classificação dos índices de produto e insumo por ano de gestão

AnoÍndice deProduto

ClassificaçãoÍndice deInsumo

Classificação

1991 4,49 16 1,47 151992 4,50 15 1,49 141993 4,66 9 1,21 161994 4,74 7 2,04 131995 4,79 4 2,20 121996 4,90 1 3,72 51997 4,72 8 2,71 111998 4,64 11 3,09 81999 4,63 13 2,83 102000 4,64 10 4,61 3

2001 4,77 5 3,36 62002 4,79 3 5,00 12003 4,82 2 4,86 22004 4,76 6 3,88 42005 4,63 12 2,97 92006 4,55 14 3,19 7

Fontes: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006); Balanço Financeiro – Diário Oficial (1991-1994)Nota: Metodologia apresentada em ASTEC (2008) e Brunet (2008). Elaboração da autora.

A classificação apresentada na tabela 6 relaciona o ano de gestão do executivo

estadual do Rio Grande do Sul, no período compreendido entre 1991 e 2006, a um

ordenamento decrescente de gastos e de insumos. Quanto maior o índice de insumo, maior é a

despesa orçamentária média na função Educação e Cultura, ou seja, ponderada pelo número

de matrículas. Quanto maior o índice de produto, maior é a oferta de produtos educacionais,

elaborada pela média dos indicadores de matrículas, funções docentes e estabelecimentos na

rede estadual de ensino do RS para os níveis de ensino fundamental e médio.

Percebe-se, a partir da tabela apresentada – e assim como observado na seção

anterior – que o ano de 2002 apresentou o maior gasto médio na função educacional. Nesse

mesmo ano, seguindo a trajetória esperada, conseguiu-se obter o terceiro melhor índice de

produto educacional, sustentado, em grande parte, pelo número de matrículas que foi o quarto

maior do período proposto, permanecendo no primeiro quadrante para as duas verificações.

Este ano é o último de gestão do governador Olívio Dutra e corrobora o pressuposto de

correlação positiva entre gastos e produto educacional. Exceto pelo seu primeiro ano degestão em 1999, o dispêndio médio deste governo se encontra acima da mediana do índice de



94

insumo entre os anos observados, alcançando, além do maior gasto médio em 2002, o terceiro

e sexto lugares nos gastos médios, respectivamente, nos anos de 2000 e 2001. Ainda que os

anos de 2002 e 2001 tenham seguido a tendência prevista de obter os maiores gastos e,

conseqüentemente, os maiores produtos e, ao mesmo tempo, o ano de 1999 não surpreende

por estar na divisão inferior de gastos médios e, também, nos piores resultados da oferta, o

ano de 2000 não segue a trajetória prevista. Esse ano, conforme já descrito, representa o

terceiro maior dispêndio médio, todavia, tem a décima oferta educacional, se localizando na

parte inferior de referência. Se, previamente, convencionou-se que as gestões mais eficientes

estão localizadas abaixo da mediana de insumos e acima da mediana de produtos, a situação

exatamente inversa caracteriza a ineficiência da oferta do produto educacional. Ressalva-se,

mais uma vez, que ainda que o governo não tenha sido o mais eficiente em termos de ofertade produtos esta análise se abstém de qualquer inferência a respeito da eficácia do

conhecimento ministrado.

Observa-se que o segundo maior índice de insumos está situado no ano de 2003,

período em que inicia a gestão do governador Germano Rigotto. Como se observou na última

seção, este gasto pode estar refletindo compromissos assumidos na gestão anterior, visto que a

tendência observada é de queda nos gastos absolutos entre os anos 2003 e 2006, sutilmente

interrompida pelo último ano da série. O comportamento observado em 2003 é condizente

com o índice de produto encontrado, se situando igualmente na segunda posição. Nos dois

anos subseqüentes, os resultados também estão dentro do previsto: em 2004, tanto o índice de

insumo quanto o de produto se encontram acima da mediana; e, em 2005, ambos os resultados

estão abaixo desta linha, indicando que o baixo dispêndio contribuiu para um menor retorno

em produtos educacionais. O último ano da série, porém, indica também uma relação oposta à

de eficiência, uma vez que o índice de insumos em 2006 está na divisão superior e o índice de

produto está na metade inferior da classificação, cabendo, em razão disso, igual ressalva

quanto à análise de eficácia.

A gestão de Antônio Britto, compreendida entre os anos 1995 e 1998, apresenta, pela

primeira vez, o resultado ambicionado. Em 1995 e em 1997, os índices de insumo se

encontram na metade inferior, ao mesmo tempo em que seus índices de produto se localizam

na metade superior da classificação. Esse resultado indica um maior produto obtido com um

menor gasto, denotando uma relação de eficiência ao tentar otimizar o serviço. Como visto naseção anterior, esse governo se preocupou em incorporar noções de iniciativa e eficiência no

setor público e, como mostrado por esta metodologia, parece ter logrado o objetivo, ao menos



95

nos dois anos mencionados. O primeiro ano de gestão parece ter obtido um resultado

satisfatório em termos de produto, devido ao maior número de funções docentes, que é o

terceiro maior da série. Salienta-se que este governo objetivou o enxugamento do quadro

funcional do Estado, incentivando o desligamento dos servidores públicos através do PDV,

que impactou negativamente também o magistério. Conseqüentemente, este resultado parece

ter sido fortemente influenciado por uma situação preestabelecida e não por uma intenção

consciente do governo. O ano de 1996 flui conforme o esperado e, no último ano do mandato

(1998), as condições de ineficiência são encontradas, mas, tanto o índice de insumos quanto o

de produtos, encontram-se na fronteira de definição, sendo separadas apenas por duas

posições e, por isso, o resultado encontrado não é tão saliente.

Por último, discorre-se a respeito do governo Collares, que ocupou, na metodologia

sugerida pela ASTEC (2008), exatamente as quatro últimas posições no índice de insumos. A

despeito do baixo valor do índice, indicando um valor reduzido de recursos aplicados na

função Educação e Cultura, apenas os dois primeiros anos de gestão acompanharam o mesmo

resultado em relação ao índice de produto. Verifica-se a partir do ano de 1993, ainda que seja

o menor gasto empreendido em toda a série, que a oferta educacional passa para a linha

limítrofe. O ano ulterior logra o status de eficiência, devido ao seu índice de insumos estar na

décima terceira posição, simultaneamente ao índice de produto evoluir para a sétima posição,

em virtude do aumento conjunto dos produtos ofertados para a rede estadual de ensino,

enunciando a ocorrência de minimização dos custos e maximização dos benefícios

educacional sob a ótica da oferta.

O gráfico abaixo demonstra a tendência de crescimento dos índices de insumo e

produto. O índice de produto parece seguir uma tendência estável, visto que o número de

matrículas, funções docentes e estabelecimentos de ensino sofreram variações mais suaves.Dos três elementos que compõem esse indicador, constata-se que as matrículas cresceram no

início da série e estão em tendência declinante, assim como o número de estabelecimentos. As

funções docentes flutuaram um pouco mais, também decaindo no final da série. A redução

conjunta pode ser visualizada no gráfico 10. Os gastos médios possuem uma oscilação muito

mais brusca, seguindo uma trajetória, indicada pela linha de tendência, aparentemente

ascendente. As súbitas flutuações dos gastos podem ser explicadas pela arbitrariedade da

decisão do planejamento educacional.



96

0,00

1,00

2,00

3,00

4,005,00

6,00

1 9 9

1

1 9 9

2

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3

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4

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5

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0

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5

2 0 0

6

Índice de Produto Índice de Insumo

Log. (Índice de Produto) Log. (Índice de Insumo)

Gráfico 10 - Comparação entre índices de produto e gasto médio (insumo) no RS

Fonte: elaborado pela autora.



97

5 CONCLUSÃO

Através deste trabalho, buscou-se apresentar, num primeiro momento, os principais

conceitos que fundamentam o planejamento educacional do Estado, passando por definições

elementares. Na seqüência, a educação foi exposta, analogamente, a uma indústria que produz

conhecimento, mostrando-se quais os efeitos gerados pelo produto educacional. Da mesma

forma que as firmas, as instituições de ensino deveriam organizar a sua produção

minimizando custos e maximizando retornos, ou seja, primando pela eficiência. As

características de consumo e de investimento servem como instrumentos de avaliação dosretornos produzidos, ao identificar se a ação influenciará, direta ou indiretamente, a expansão

da atividade econômica. Atentou-se que o produto educacional pode assumir essas duas faces,

de consumo e investimento, dependendo de sua finalidade. Ainda que a instrução ofertada não

contribua, nem para o crescimento econômico, nem para o indivíduo auferir maiores

remunerações futuras, foi visto que a contribuição não-econômica para o bem-estar social não

deve ser desdenhada.

O segundo capítulo desta monografia foi subdividido em três partes, além de definir

os conceitos básicos, conforme mencionado, procurou-se abordar as condições do

planejamento e os aspectos que envolvem as despesas e o financiamento educacional. Acerca

do planejamento, refletiu-se sobre as três perguntas elementares do problema econômico. O

produto a ser ofertado está explicitado no tema desta monografia. A quantidade a ser

produzida pode se referir ao número de matrículas disposto na rede de ensino e deve ser

determinada juntamente com a questão de para quem direcionar a produção. Essa pergunta

deve ser cogitada através da identificação da intenção dos policy makers. Esses podem

intervir de duas formas: atuando apenas para a demanda residual ou objetivando políticas

universalistas, essa última embasada em argumentos mais filosóficos do que econômicos.

Quanto à pergunta de “como produzir”, está relacionado ao modus operandi das instituições

educacionais, cabendo aos economistas apenas examinar os insumos disponibilizados e as

remunerações do magistério, visto que questões metodológicas de ensino são pertinentes aos

pedagogos e educadores.

Antes de efetivamente abordar o planejamento educacional, fez-se necessário

apresentar as condições que avalizam o provimento da oferta educacional pelo setor público.



98

Verificou-se, fundamentalmente, pela abordagem de Blaug (1975), que, não obstante às falhas

de mercado não constituírem argumentos persuasivos que justifiquem o provimento da oferta

pública educacional, o Estado tem razões não-econômicas para ser o mentor do planejamento.

No entanto, existem muitas formas de participação governamental, como visto, não

imputando necessariamente à administração pública direta. Intrinsecamente ao planejamento,

o capítulo de embasamento teórico se voltou para os conceitos de custos educacionais,

elucidando as dificuldades de mensuração, diante dos retornos majoritariamente intangíveis e

os custos implícitos pela abdicação de remuneração no presente, antepostos a um maior

salário futuro. Todo custo deve ser precedido de provisão de financiamento, em virtude da

forte preocupação com a sanidade das contas públicas. Conjeturou-se, de forma

complementar, acerca da remuneração do magistério, sinalizando a falta de incentivovinculado ao conceito de isonomia salarial, conforme fundamentado por Smith (1973) e

Hanushek (2008).

A seção final do segundo capítulo apresenta, brevemente,quanto à direção adotada

no Brasil para o planejamento educacional. As principais alterações legais pós-abertura

democrática, fundamentadas pela Constituição Federal de 1988 e pela LDB, esclarecem que o

objetivo estratégico escolhido para pontuar o planejamento educacional no Brasil é a

universalização do ensino. Objetiva-se o alcance desta meta, inicialmente, no Ensino

Fundamental, que passa a ser organizado de forma mais descentralizada, através da

transferência de responsabilidades para os poderes locais, enquanto cabe aos Estados a

priorização do ensino médio, deixando em segundo plano a qualidade do ensino.

Após refletidas as principais questões pertinentes à teoria econômica da educação,

esta monografia passou a apresentar formas de mensuração do produto educacional conduzido

pelo seu dispêndio, com o objetivo de elucidar as ferramentas possíveis de avaliação depolíticas públicas. De forma introdutória, viu-se que é corriqueira a comparação do dispêndio

educacional com o PIB. Em seguida, apresentou-se o artigo de Santos et al (2008) que busca a

construção de um índice para a educação, conjugando variáveis de recurso e de desempenho.

Este artigo também apresenta um modelo econométrico muito interessante para ponderar-se

sobre desempenho escolar através dos gastos, incluindo variáveis de controle. Devido ao

problema de micronumerosidade das observações propostas por essa monografia, o referido

modelo não pôde ser rodado, diante da estimação viesada que possivelmente incluiriaproblemas de multicolinearidade, sugerindo esta regressão para trabalhos que tenham o

mesmo intuito, com um número de observações mais amplo.



99

Ainda acerca das formas de mensuração, apresenta-se o artigo de Castro & Duarte

(2008). O citado trabalho tem por escopo sopesar os movimentos apresentados pela trajetória

de gastos e matrículas entre os anos de 1995 e 2005, visando os impactos da descentralização

da educação pública brasileira entre os entes federativos (União, Estados e Municípios). As

tendências observadas corroboram com a estratégia preestabelecida, haja vista o crescimento

das responsabilidades dos municípios com relação ao ensino fundamental e dos estados para

com o ensino médio. A seguir, de forma sucinta, ilustra-se a comparação internacional

apresentada por Almeida (2001), concluindo acerca de um baixo emprego de gastos unitários

no ensino fundamental, discrepando da situação encontrada no ensino superior, que está no

patamar dos países desenvolvidos.

Por fim, este capítulo apresenta os artigos da ASTEC (2008) e de Brunet et al

(2008), que analisam a eficácia e a eficiência no provimento da função orçamentária

Educação e Cultura. Constroem-se três indicadores: o índice de insumo, o índice de produto e

o índice de resultado. O objetivo é fazer comparações entre os Estados, através de

classificações balizadas pela mediana. Para o período de avaliação proposto, verificou-se que

os Estados, simultaneamente, mais eficazes e mais eficientes, eram Espírito Santo, Paraná,

Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Goiás, observando, portanto, a hegemonia dos resultados

na região Sul.

A análise empírica é aplicada no quarto capítulo, sendo fundamentada pela teoria e

pelas metodologias apresentadas nos capítulos precedentes. A pesquisa se propõe a avaliar os

resultados obtidos pelas gestões do executivo estadual gaúcho, no período compreendido

entre 1991 e 2006, na rede de ensino, enfatizando os resultados efetivados nos níveis de

ensino fundamental e médio. Inicialmente, observa-se que os dados apresentam

inconsistências e exigem adaptações, tais como os valores dispostos em moeda corrente e afragmentação da função Educação e Cultura em rubricas distintas. A primeira constatação é

de que, em termos estáticos, o RS vive uma situação favorável, todavia, conforme elucidado

por Collaziol (2008), este resultado foi obtido ocorreu comprimindo as finanças públicas.

Observou-se que o governo Collares se propôs a priorizar a função educacional e, ao

mesmo tempo, tentou racionalizar a utilização de recursos, através da nucleação regional e da

instauração do Calendário Rotativo. Obteve os menores dispêndios da série de gestores e

conseguiu aumentar tanto a razão de matrículas por estabelecimentos de ensino, quanto por

funções docentes, indicando um melhor aproveitamento da estrutura existente. Já no que



100

tange à eficiência, observou-se que o ano de 1994, se situa em uma colocação confortável, em

virtude de se enquadrar abaixo da mediana do índice de insumos e, simultaneamente, acima

da mediana do índice de produtos.

O governo Britto tentou incorporar a lógica do setor privado, através de proposições

como o Prêmio Anual de Qualidade Escolar, no intuito de trazer mais eficiência ao setor

público. Analisando pela metodologia sugerida pela ASTEC (2008), esse governo foi o mais

eficiente, ao lograr os anos de 1995 e 1997 abaixo da linha limítrofe do índice de insumos e

acima no índice de produtos. Entretanto, 1998 foi um ano em que esteve justamente na

posição inversa.

O destaque do governo Olívio Dutra é o estabelecimento da UERGS, que tem como

propósito a oferta de vagas para o ensino superior em cursos ditos estratégicos para o

desenvolvimento econômico do Estado. No entanto, critica-se a pressão que exercerá sobre as

despesas correntes, visto que a situação financeira do Estado é gravemente desfavorável. Esta

gestão obteve os maiores dispêndios absolutos da aludida série. O ano de 2000, pela definição

proposta na metodologia de análise, é considerado ineficiente, devido aos altos gastos médios

e ante um parco índice de produto obtido em comparação com os demais anos de governo.

Na gestão do governador Germano Rigotto, entretanto, não se verificou políticas

para a educação com objetivos claramente econômicos, intuindo em seus programas um

objetivo de cunho mais social. Ressalta-se que, nesse governo, a situação crítica das contas

públicas impõe restrições a novos investimentos. Quanto à metodologia de avaliação final,

observa-se que o ano de 2006 pode ser considerado ineficiente do ponto de vista da oferta

educacional. Os demais anos seguem a trajetória esperada.

Finalmente, ressalve-se que esta monografia se restringiu a inserir um debate no que

concerne à avaliação de políticas públicas em educação, fundamentado pela teoria do

planejamento educacional. Outrossim, delineou-se uma análise de eficiência, averiguando

gastos efetivados em função da oferta educacional. Muitas possibilidades são abertas para o

aprofundamento dessas pesquisas, sugerindo-se a análise conjunta com a eficácia, de forma a

habilitar inferências acerca da efetividade das propostas governamentais.



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