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A compra de medicamentos pela Administração Pública para

atender sentença judicial: variação e desorganização do planejamento

Resumo: O presente artigo tem por objetivo analisar as aquisições de medicamentos realizadas pela Administração Pública do Estado de Minas Gerais, no interregno 2009-2012, em cumprimento a sentenças judiciais, com o fito de demonstrar o impacto das referidas decisões na variação da despesa do Estado. Além disso, apresenta as formas de planejamento público em âmbito geral e as particularidades aplicáveis ao contexto de Minas Gerais, avaliando a estrutura do planejamento do Estado e as tendências de alta e baixa nas políticas de compra de medicamentos (medicamentos básicos e medicamentos de alto custo), sobretudo em decorrência da compra de medicamentos que o Estado realiza.

Palavras-chave: Judicialização da saúde. Financiamento da saúde pública. Orçamento público. Gastos com medicamentos. Planejamento.

Manoel Messias Santos

Graduado em Gestão Pública pela UniBH. Especialista em Direito Público: Controle de Contas, Transparência e Responsabilidade pela Escola de Contas e Capacitação Professor Pedro Aleixo/PUC Minas. Coordenador de Acompanhamento e Desenvolvimento de Sistemas Internos do TCEMG.

1 INTRODUÇÃO

As políticas públicas estruturam-se nos instrumentos interligados de planejamento, quais sejam, o plano plurianual (PPA), lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e lei orçamentária anual (LOA), preceituados nos arts. 165-169 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 — sobejamente reconhecida como Constituição Cidadã —, e, no caso específico de Minas Gerais, o plano mineiro de desenvolvimento integrado (PMDI), nos termos do parágrafo único do art. 154 da Constituição do Estado de 1989.

Concretizam-se, entretanto, por meio da execução efetiva/eficiente das ações de governo, baseadas em programas/projetos/atividades e desenvolvidas nos limites determinados pelo ordenamento jurídico vigente: leis, normas e outros instrumentos.

De fato, as normas constitucionais e infraconstitucionais parametrizam os gastos e os investimentos e, mais do que isso, condicionam as políticas públicas ao fiel atendimento da principal função do Estado, que é atender, de forma eficiente e eficaz, as demandas públicas.

A COMPRA DE MEDICAMENTOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ATENDER SENTENÇA JUDICIAL: VARIAÇÃO E DESORGANIZAÇÃO DO PLANEJAMENTO

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Nesse contexto, o planejamento destaca-se como uma importante ferramenta de gestão pública, incumbindo à Administração Pública esmerar-se na confecção das peças orçamentárias, fundamentais para uma adequada articulação política, uma vez que o orçamento precisa guardar uma proximidade com a realidade do país e com as carências sociais, defi nindo prioridades e deixando transparentes os rumos que serão tomados pelo governo na condução do Estado.

Dentro do ciclo orçamentário, tem sobrelevada importância a LOA, pois, ao detalhar a aplicação dos recursos a serem utilizados na execução do planejamento, possibilita a manutenção do equilíbrio das contas públicas e o controle da gestão governamental.

Impende frisar, ainda, que o gestor público é o gerente responsável pela aplicação e pelo remanejamento dos recursos públicos, devendo primar, sempre, pelo atendimento do interesse público, da sociedade. Tal anseio, por via de regra, não pode ser cumprido a contento em decorrência de problemas das mais variadas ordens (econômica, social, fi scal, de planejamento), que interferem no equilíbrio fi nanceiro da administração pública, na geração de receitas e na contenção das despesas. Assim, muitas vezes o gestor público é coagido a fazer escolhas trágicas, tendo que optar entre uma ou outra demanda relevante, sem se descurar dos direitos fundamentais estabelecidos e garantidos pela Constituição Federal.

O art. 5º da CR/88 elenca um rol de direitos e garantias individuais essenciais à dignidade humana, tais como: o direito à vida, à igualdade, à liberdade, entre outros. E avançando para o art. 6º, têm-se amparados os direitos sociais, cujos baldrames repousam na justiça social e no ideal de um estado provedor. Entre os direitos sociais assegurados pela Carta Federal vigente encontra-se o acesso universal e igualitário às ações e serviços para a promoção, proteção e recuperação da saúde, consoante estampado em seu art. 1961.

Cumpre registrar que as ações e serviços de saúde encontram-se evidenciadas na Lei Federal n. 8.080, de 19 de setembro de 1990 (Lei Orgânica da Saúde), a qual instituiu o Sistema Único de Saúde (SUS), formado por órgãos e instituições federais, estaduais e municipais, com ações de serviços públicos e privados, tendo como um de seus objetivos “a assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais e das atividades preventivas”, também “a formulação da política de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos e outros insumos de interesse para a saúde e a participação na sua produção”, nos termos dos arts. 5º, III, e 6º, VI, da referida lei. Destaca-se, ainda, que suas diretrizes estão pautadas nos princípios da universalidade, do acesso, da equidade e da descentralização, independentemente do seu vínculo trabalhista.

A referida lei foi regulamentada pelo Decreto n. 7.508, de 28 de junho de 2011, que no seu art. 15 preceitua: “o processo de planejamento da saúde será ascendente e integrado, do nível local até o federal, ouvidos os respectivos Conselhos de Saúde, compatibilizando-se as necessidades das políticas de saúde com a disponibilidade de recursos fi nanceiros.”

2 PLANEJAMENTO

O planejamento como ferramenta administrativa é utilizado na administração pública desde o fi m da Primeira Guerra Mundial. Ressalta-se, no entanto, que o ato de planejar, nas palavras de Nascimento (1997, p. 25), “é inerente à vida humana face à necessidade de dar ordenamento às suas ações, bem como selecionar, entre as alternativas possíveis, aquelas que se coadunam com os condicionamentos temporal, espaciais e circunstanciais”.

1 Art. 196 da CR/88: A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

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Em se tratando de uma ferramenta administrativa, o planejamento deve ser foco de atenção na administração pública, auxiliando-a na concretização de seu fim: o bem comum. De acordo com Nascimento (1997, p. 25), “cabe ao governo, ter como pressuposto essencial de sua ação o homem. Como nem sempre se pode dispor de bens e serviços para todos em abundância é preciso saber lidar com as crises e a escassez, elaborando e implementando planos, programas, projetos e atividades.”

Deve-se atentar, ademais, que o planejamento e a implementação de um plano ajudam a alcançar a eficiência. No entanto, o planejamento deve ir além da busca pela eficiência; ele também deve ser eficaz, focado naquilo que realmente importa fazer nas questões socialmente desejáveis.

2.1 O planejamento no setor público brasileiro

A primeira experiência brasileira com o planejamento, consoante leciona Nascimento (1997), remonta ao ano 1948, no ínterim do governo do Marechal Dutra, quando foi elaborado um plano denominado Salte (iniciais de saúde, alimentação, transporte e energia), que, por óbvio, priorizava as ações em saúde, alimentação, transporte e energia. O aludido plano foi administrado pelo Departamento de Serviço Público (Dasp), e sua intenção maior não foi fomentar o desenvolvimento desses setores, mas sim evitar problemas inflacionários. Foi um plano de curta duração.

Posteriormente, em 1956, prossegue Nascimento (1997), ocorreu a primeira experiência prática de planejamento colocada em execução no Brasil, com o advento do Plano de Metas (no governo de Juscelino Kubitschek). Esse plano priorizava o desenvolvimento de rodovias e ferrovias, serviços portuários e aeroviários, fortalecimento da indústria de base, mecanização agrícola e desenvolvimento do setor energético. Previa também a capacitação de recursos humanos por meio da formação de mão de obra qualificada e de pessoal técnico especializado para suprir o mercado de trabalho, deveras robustecido em virtude do súbito desenvolvimento.

Ainda com base nas lições de Nascimento (1997), observa-se que em 1963, devido à estagnação econômica e à instabilidade política, surgiu o Plano Trienal, que se propunha a corrigir as diferenças regionais mediante a aplicação de incentivos fiscais e a melhoria das condições de saúde, educação e pesquisa. Mesmo com esse plano, os problemas persistiram, tais como a inflação, a concentração de renda e as desigualdades sociais.

Posteriormente, leciona Nascimento (1997), adveio o Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg), cuja meta principal era combater a inflação. A partir desse plano, o Brasil aperfeiçoou as técnicas de planejamento e, em 1976, foi criado o Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico, que, conforme o autor (NASCIMENTO, 1997, p. 27), tinha como função primordial: “disciplinar a utilização dos recursos durante a década por meio de implementação dos orçamentos básicos setoriais sob controle do governo central e a indicação das providências institucionais a serem adotadas por meio do orçamento programa.”

Tal plano foi desdobrado no Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED), no Programa de Metas e Bases para a Ação do Governo e no Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (PND).

Entretanto, tão somente com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, passaram a ser obrigatórias a elaboração de instrumentos de planejamento e a implementação de ações governamentais, consoante explicitado no art. 165, instituindo a técnica do sistema de planejamento integrado (I — o plano plurianual; II — as diretrizes orçamentárias; III — os orçamentos anuais), nos seguintes termos:


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a) Plano Plurianual (PPA):

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO):

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício fi nanceiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências fi nanceiras ofi ciais de fomen to.

c) Lei Orçamentária Anual (LOA):

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I — o orçamento fi scal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II — o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III — o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Reitera-se que a elaboração do orçamento público, por se tratar de um importante instrumento de planejamento, controle e transparência da gestão pública, deve ir além de uma mera previsão de receitas e despesas, contemplando também o alcance dos objetivos defi nidos, analisando e fazendo diagnósticos para identifi car as ações e/ou alterações a serem feitas para atingir tais objetivos.

3 ORÇAMENTO

De acordo com Santos (2001, p. 3), existem várias formas de se referir ao orçamento público, sendo a “mais simples de todas, e a mais comumente aplicada, é que ele é uma lista de receitas e despesas do governo sem muita ligação com a realidade daquele lugar ou daquele ente público”. Ou ainda, continua o autor, como “um instrumento de controle sobre as fi nanças do governo”.

Ainda nas palavras de Santos (2001), a conceituação mais recente coloca o orçamento público como plano de atividades do governo, no qual se discrimina a forma como dar-se-á a execução dos serviços prestados aos cidadãos e quanto eles custarão. Desse conceito surge a preocupação de padronizar os orçamentos e de dar-lhes uma forma compreensível, mesmo entre entes públicos diferentes. Nasce, assim, a ideia de função, que é uma forma do orçamento agregar as ações de governos em conjunto homogêneos ou de características semelhantes, por exemplo, os gastos com educação, saúde, transportes, etc.

Além de todos esses conceitos, conclui Santos (2001), o orçamento público é considerado um instrumento que divulga para os cidadãos todas as ações governamentais, para que a sociedade possa exercer seus direitos de fi scalização sobre seus governantes.

3.1 Breve histórico

A origem do orçamento público remonta ao século XIII, na Inglaterra, onde um único soberano criava e cobrava tributos a seu bel-prazer. Em 1215, o Rei João Sem Terra (Rei João III) assinou a Magna Carta, na

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qual estava previsto: “Não lançaremos taxas ou tributos sem o consentimento do conselho geral do reino (commueconciliumregni)...”

Já a autorização de despesas surgiu em 1689, no Parlamento Inglês, por meio da Declaração de Direitos, na Revolução Americana de 1776, na Revolução Francesa de 1789, na crise econômica de 1929 e na Segunda Guerra Mundial (1939-1945). Tais acontecimentos históricos, apesar de não estarem diretamente relacionados com as finanças públicas, acabaram por forçar a criação de instrumentos de controle dos gastos públicos, bem como a intervenção estatal na economia.

3.2 O orçamento público

No Brasil, após a assinatura da Lei n. 4.320/64, efetivou-se a adoção do conceito mais moderno, o de orçamento-programa, que foi sistematizado originalmente pela Organização das Nações Unidas (ONU), com base na experiência federal americana, obtida com a implantação do orçamento por desempenho (performance budget). O planejamento orçamentário no Brasil, conforme comentado anteriormente, é uma obrigação constitucional que os diferentes níveis de governo têm que cumprir, sendo composto por três peças: PPA, LDO e LOA.

Leciona Kohama (2003, p. 60) que

para viabilizar a concretização das situações planejadas no plano plurianual e obviamente transformá-las em realidade, obedecida a lei de diretrizes orçamentárias, elabora-se o orçamento anual, onde são programadas as ações a serem executadas, visando alcançar os objetivos determinados.

Assim sendo, o PPA, a LDO e a LOA se tornam ferramentas de suma importância para o bom desempenho, controle e transparência das políticas públicas e dos gastos públicos.

O Estado de Minas Gerais, quando elaborou sua Constituição em 1989 — Constituição Compromisso —, fê-lo com olhos no futuro, não apenas procurando a segurança dos méritos da recém-promulgada Constituição da República de 1988 — Constituição Cidadã —, mas também inovando, criando dispositivos que assegurassem o futuro do Estado, como no caso do PMDI, que fortalece o orçamento mineiro e é uma particularidade de Minas, como diz o constituinte Sebastião Helvecio Ramos de Castro (2011, p. 20): “O constituinte mineiro de 1989 também inovou nesta área, pois além das três leis do ciclo orçamentário previstas pela CM/89 determinou a elaboração do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) com visão de longo prazo.”

Castro (2011) salienta que o constituinte mineiro de 1989, valorizando ao máximo o planejamento na consecução das políticas públicas, previu em seu art. 154 que:

Art. 154. A lei que instituir o plano plurianual de ação governamental estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas a programas de duração continuada.

Parágrafo Único: o plano plurianual e os programas estaduais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado e submetidos à apreciação da Assembleia Legislativa (CM/89).

Nesse diapasão, Castro (2011, p. 22) conclui com a seguinte “fotografia” do orçamento mineiro:

[...] as ações governamentais em Minas Gerais são decididas em planejamento de longo prazo (PMDI) com visão do Estado em cenário de mais de vinte anos, médio prazo (PPAG) com elaboração quadrienal e revisão anual, contemplando metas e recursos que se desdobram em leis a mais, Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).


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Uma digressão histórica dos PMDI’s mineiros se obtém a partir da Lei 12.051, de 1995; Lei 15.604, de 2004 que em seu Anexo lista as seguintes diretrizes para a saúde:

a) regionalizar a oferta de serviços de acordo com a demanda, proporcionando ganhos de escala (Plano Diretor de Regionalização e Plano Diretor de Investimentos);

b) enfatizar as ações preventivas mediante expansão do Programa Saúde da Família;

c) ampliar a assistência farmacêutica, com ênfase em doenças crônico-degenerativas;

d) promover a redução da mortalidade infantil por meio do Programa Viva Vida;

e) implantar a coordenação e regulação dos serviços de saúde no espaço supra-municipal;

f) reduzir a mortalidade infantil e materna por meio de ações estratégicas;

g) fortalecer e melhorar a qualidade dos hospitais do SUS-MG;

h) desenvolver um programa de educação permanente e de capacitação profi ssional para funcionários do SUS e da SES-MG;

i) desenvolver um conjunto de ações voltadas para o conhecimento, prevenção e enfrentamento contínuo de problemas de saúde, selecionados e relativos aos fatores e às condições de risco;

j) promover estudos diagnósticos e prospectivos para nortear a defi nição de prioridades de pesquisa e de desenvolvimento tecnológico em saúde;

k) integrar as fundações (Hemominas, Funed e Fhemig) à SES-MG, numa gestão participativa e colegiada;

l) estimular a participação da sociedade civil, por meio dos conselhos municipais e estadual de saúde;

m) estabelecer parcerias com entidades de classe (ex: SESI) para a execução de campanhas e ações educativas de promoção da saúde;

n) estabelecer parcerias com entidades da sociedade civil que atuam na recuperação de dependentes químicos.

Cumpre observar que, além de sua disposição em lei, a saúde é essencialmente tratada em dispositivos legais de cada ente federativo. Há uma integração entre as três esferas de gestão, procurando sempre fortalecer as bases locais em que estão suas necessidades mais imediatas. Partindo dessa premissa, a Constituição do Estado de Minas Gerais ressalva essa relação.

4 A DESCENTRALIZAÇÃO DA SAÚDE

A Constituição de 1988 defi niu as condições e os princípios para um novo pacto federativo, que procurou conciliar a descentralização com os critérios de partilha dos recursos arrecadados pela União para os Estados e Municípios, acarretando signifi cativa ampliação da carga tributária da União, principalmente em decorrência da criação das contribuições sociais.

Com isso, Estados e Municípios passaram a ser os responsáveis pelos serviços de saúde; cada um com uma gestão própria. Isso fi cou regulamentado com a edição da Lei n. 8.080/90, que instituiu o Sistema Único de Saúde (SUS), in verbis:

Art. 16. A direção nacional do Sistema Único da Saúde (SUS) compete:

I — formular, avaliar e apoiar políticas de alimentação e nutrição;

II — participar na formulação e na implementação das políticas: a) de controle das agressões ao meio ambiente; b) de saneamento básico; e c) relativas às condições e aos ambientes de trabalho;

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III — definir e coordenar os sistemas: a) de redes integradas de assistência de alta complexidade; b) de rede de laboratórios de saúde pública; c) de vigilância epidemiológica; e d) vigilância sanitária;

IV — participar da definição de normas e mecanismos de controle, com órgão afins, de agravo sobre o meio ambiente ou dele decorrentes, que tenham repercussão na saúde humana;

V — participar da definição de normas, critérios e padrões para o controle das condições e dos ambientes de trabalho e coordenar a política de saúde do trabalhador;

VI — coordenar e participar na execução das ações de vigilância epidemiológica;

VII — estabelecer normas e executar a vigilância sanitária de portos, aeroportos e fronteiras, podendo a execução ser complementada pelos Estados, Distrito Federal e Municípios;

VIII — estabelecer critérios, parâmetros e métodos para o controle da qualidade sanitária de produtos, substâncias e serviços de consumo e uso humano;

IX — promover articulação com os órgãos educacionais e de fiscalização do exercício profissional, bem como com entidades representativas de formação de recursos humanos na área de saúde;

X — formular, avaliar, elaborar normas e participar na execução da política nacional e produção de insumos e equipamentos para a saúde, em articulação com os demais órgãos governamentais;

XI — identificar os serviços estaduais e municipais de referência nacional para o estabelecimento de padrões técnicos de assistência à saúde;

XII — controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde;

XIII — prestar cooperação técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o aperfeiçoamento da sua atuação institucional;

XIV — elaborar normas para regular as relações entre o Sistema Único de Saúde (SUS) e os serviços privados contratados de assistência à saúde;

XV — promover a descentralização para as Unidades Federadas e para os Municípios, dos serviços e ações de saúde, respectivamente, de abrangência estadual e municipal;

XVI — normatizar e coordenar nacionalmente o Sistema Nacional de Sangue, Componentes e Derivados;

XVII — acompanhar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde, respeitadas as competências estaduais e municipais;

XVIII — elaborar o Planejamento Estratégico Nacional no âmbito do SUS, em cooperação técnica com os Estados, Municípios e Distrito Federal;

XIX — estabelecer o Sistema Nacional de Auditoria e coordenar a avaliação técnica e financeira do SUS em todo o Território Nacional em cooperação técnica com os Estados, Municípios e Distrito Federal.

Parágrafo único. A União poderá executar ações de vigilância epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do Sistema Único de Saúde (SUS) ou que representem risco de disseminação nacional.

O processo de implantação do SUS começou a ser feito por meio de uma estratégia que buscou dar caráter universal à cobertura das ações, até então feitas pelo Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps), apenas para os seus beneficiários.

A Constituição Mineira (CM/89) inovou também criando uma regra que assegura o investimento na saúde, o que é mais uma prova do compromisso do constituinte com a população mineira, consoante leciona Castro (2011, p. 15):


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No caso específi co de Minas Gerais há de se considerar a decisão histórica e única em todas as unidades da federação dos constituintes à CM-89 — Constituição Compromisso — de insculpir no parágrafo 1º do art. 158: ‘os recursos para os programas de saúde não serão inferiores aos destinados aos investimentos em transporte e sistema viário’. Tal dispositivo é decorrente da impossibilidade, à época, de vincular um percentual da receita própria do Estado para o fi nanciamento da saúde.

4.1 A Emenda n. 29

A Emenda constitucional n. 29, de 13 de setembro de 2000, ou simplesmente “Emenda 29”, ou mesmo “Emenda da Saúde”, estabeleceu que o fi nanciamento do SUS fosse de responsabilidade de todos os três entes da federação, tendo determinado a vinculação de receitas para o sistema. Desse modo, os estados têm 12% e os municípios 15% de suas receitas vinculadas ao SUS e à União, o que ela gastou no exercício passado mais a variação do PIB. A Lei complementar n. 141, de 13 de janeiro de 2012, consolida esse entendimento, em seu preâmbulo:

[...] regulamenta o § 3° do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fi scalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo; revoga dispositivos das Leis ns. 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras providências.

Outra dúvida que perturbava era a do entendimento do art. 200 da CF/88 — defi nição de despesas e ações com serviço de saúde —, que fi cou assim:

Art. 3º Observadas as disposições do art. 200 da Constituição Federal, do art. 6º da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, e do art. 2° desta Lei Complementar, para efeito da apuração da aplicação dos recursos mínimos aqui estabelecidos, serão consideradas despesas com ações e serviços públicos de saúde as referentes a:

I — vigilância em saúde, incluindo a epidemiológica e a sanitária;

II — atenção integral e universal à saúde em todos os níveis de complexidade, incluindo assistência terapêutica e recuperação de defi ciências nutricionais;

III — capacitação do pessoal de saúde do Sistema Único de Saúde (SUS);

IV — desenvolvimento científi co e tecnológico e controle de qualidade, promovidos por instituições do SUS;

V — produção, aquisição e distribuição de insumos específi cos dos serviços de saúde do SUS, tais como: imunobiológicos, sangue e hemoderivados, medicamentos e equipamentos médico-odontológicos;

VI — saneamento básico de domicílios ou de pequenas comunidades, desde que seja aprovado pelo Conselho de Saúde do ente da Federação fi nanciador da ação e esteja de acordo com as diretrizes das demais determinações previstas nesta Lei Complementar;

VII — saneamento básico dos distritos sanitários especiais indígenas e de comunidades remanescentes de quilombos;

VIII — manejo ambiental vinculado diretamente ao controle de vetores de doenças;

IX — investimento na rede física do SUS, incluindo a execução de obras de recuperação, reforma, ampliação e construção de estabelecimentos públicos de saúde;

X — remuneração do pessoal ativo da área de saúde em atividade nas ações de que trata este artigo, incluindo os encargos sociais;

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XI — ações de apoio administrativo realizadas pelas instituições públicas do SUS e imprescindíveis à execução das ações e serviços públicos de saúde; e

XII — gestão do sistema público de saúde e operação de unidades prestadoras de serviços públicos de saúde.

As aplicações de recursos em ações e serviços públicos de saúde (ASPS) no Estado devem garantir o acesso gratuito e universal à saúde. Nos termos do art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), os estados e os municípios devem gastar com a política pública de saúde determinado percentual fixo da receita de impostos e transferências constitucionais da União.

Para melhor visualizar como o planejamento de Minas se estrutura, traz-se a lume a explanação de Castro (2011, p. 38):

Minas Gerais mostra o planejamento governamental submetido à seguinte fundamentação básica:

a) CR 88 — Constituição Cidadã; CM 89 — Constituição Compromisso: artigos 165 e 153, respectivamente, estabelecem o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;

b) CM 89, artigo 231: prevê o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado;

c) CR 88: art. 165, parágrafos 1º, 4º, 7º, CM 89: art. 154, parágrafo único e art. 157, parágrafos 1º e 2º, que dispõem sobre a regionalização das políticas públicas e a compatibilidade entre os instrumentos de planejamento, medida de eficácia do planejamento e da observância ao princípio da continuidade administrativa;

d) Lei Complementar 101/2000, a denominada LRF, dispõe que a responsabilidade na gestão fiscal seja amparada em ação planejada e transparente (§ 1º do art. 1º);

e) CR 88, art. 74 e Portaria 42 de 14/4/99, do então Ministério do Orçamento e Gestão que instituciona o planejamento estratégico do setor público brasileiro.

5 JUDICIALIZAÇÃO

É relevante destacar ainda a questão da judicialização das políticas públicas e os seus impactos na Administração Pública, especialmente na área da saúde, sem o devido aprofundamento, dada a natureza do presente trabalho e a vastidão de debates em torno da matéria.

A judicialização, consoante ensinamentos do professor Barroso (2009, p. 3), “significa que algumas questões de larga repercussão política ou social estão sendo decididas por órgão do Poder Judiciário, e não pelas instâncias tradicionais — Congresso Nacional e Poder Executivo”.

As causas dessa judicialização, nas palavras do constitucionalista Barroso (2009), são:

I) a redemocratização do país: com o grande marco histórico brasileiro, a Constituição Federal de 1988, o constituinte elegeu o Poder Judiciário como guardião da democracia, avivando a cidadania, informando e conscientizando a sociedade, que passou a cobrar e demandar seus direitos;

II) a constitucionalização abrangente: uma tendência mundial, em que há a materialização do direito abstraído das normas constitucionais;

III) o controle de constitucionalidade brasileiro: conhecido como híbrido ou eclético, ora com um controle incidente e difuso, em que o juiz ou tribunal pode aplicar ou não uma lei de acordo com seu entendimento constitucional. Outro, o modelo de controle por ação direta, dando o caminho do


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Supremo Tribunal Federal (STF) para apreciar determinadas matérias diretamente, e ainda, o direito da sociedade de classe de âmbito nacional, órgãos, entidades públicas e privadas e as confederações sindicais ajuizar ações diretas. E em todo momento aparece o STF como guardião e intérprete fi nal da Constituição.

A Constituição da República de 1988 transmudou-se de um entendimento meramente programático para força normativa em prol da efetividade, deixando para trás a percepção de um documento político, na medida em que foca a materialização dos direitos essenciais ao ser humano. Uma prova disso, aponta Barroso (2008, p. 14), é que a “intervenção do Poder Judiciário, mediante determinações à Administração Pública para que forneça gratuitamente medicamentos em uma variedade de hipóteses, procura realizar a promessa constitucional de prestação universalizada do serviço de saúde.”

No entanto, a falta de critério e o despreparo técnico do Judiciário, aliados a outras variáveis, têm desorganizado as políticas públicas, tanto no seu planejamento quanto na sua execução, uma vez que para cumprir tais determinações judiciais é necessário deslocar verba de uma política já defi nida e às vezes até em execução. São determinados tratamentos sem comprovação científi ca, alguns com efi ciência ainda não comprovada. Medicamentos e tratamentos individuais que não se estendem para toda a coletividade. Ademais, não raras vezes, existe um dissenso ao ter que defi nir o ente da federação para ser responsabilizado na ação, acarretando desencontros e retrabalhos por parte da administração que mobiliza a máquina pública sem o devido planejamento, tornando-a menos efi caz.

6 DESPESAS COM SENTENÇAS JUDICIAIS NOS ÚLTIMOS QUATRO ANOS

A maior parte dos dados de pesquisa apresentados neste artigo foi obtida no sítio do Governo Estadual de Minas: <http://www.transparencia.mg.gov.br/>. Trata-se de uma ferramenta aberta à sociedade que permite o acompanhamento e controle das contas públicas. Em que pese não ser uma ferramenta totalmente amigável, constitui um avanço, ainda tímido, na transparência, que é tanto discutida e desejada.

A arrecadação estadual de Minas em 2009, valor efetivado, foi de R$40,562 bilhões. Já em 2012 este valor foi para R$60,248 bilhões, um aumento de 60,86%. Desse valor é extraído a Receita Corrente Líquida (RCL), que é a base de cálculo para vários pisos financeiros, com importância, pois “quanto mais alentada a Receita Corrente Líquida, maior as possibilidades de gastos de pessoal, de assunção de dívidas, de pagamentos com precatórios judiciais” (TOLEDO JR., 2011, p. 1).

Segundo o art. 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), RCL é o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos, principalmente, os valores transferidos, por determinação constitucional ou legal, aos Estados e Municípios, no caso da União, e aos Municípios, no caso dos Estados, consideradas ainda as demais deduções previstas na Lei Complementar n. 101, de 04/05/2000.

A RCL do Estado de Minas Gerais, em 2009, foi de R$29,118 bilhões; em 2010, de R$33,179 bilhões; em 2011, de R$37,284 bilhões; em 2012, de R$40,371 bilhões. Observa-se, portanto, um aumento de 38,65% entre 2009 e 2012 e um crescimento médio de 11,53% ao ano, conforme demonstrado no Gráfico 1, a seguir:

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Gráfico 1 — Evolução da Receita Corrente Líquida 2009-2012

Fonte: <http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/contadoria_geral/lei_responsabilidade_fiscal/>.

No ano de 2009, o Estado de Minas Gerais teve uma despesa no valor de R$40.263.460.915,06. Na Saúde, na função 10, foram investidos R$3.977.787.957,75. Desse valor, verifica-se o Valor da Despesa Realizada com medicamentos básicos no montante de R$123.732.823,81, medicamentos de alto custo (medicamentos excepcionais) no valor de R$295.228.588,87, despesas para atender sentenças judiciais no total de R$34.454.995,81, e compra de medicamentos para atender sentenças, R$30.153.799,62, conforme a Tabela 1:

Tabela 1 — Despesas do Estado de Minas em 2009

CLASSIFICAÇÃO VALOR DESPESA REALIZADA

Despesa total R$40.263.460.915,06

Medicamentos básicos R$123.732.823,81

Medicamentos excepcionais R$295.228.588,87

Sentenças judiciais R$34.454.995,81

Medicamentos (atender sentença) R$30.153.799,62

Fonte: <http://www.transparencia.mg.gov.br/>.


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A evolução da despesa no período 2009-2012 foi de mais de R$20 bilhões; em 2012 a despesa foi de R$63.172.171.470,52, representando aumento de 59,90% em quatro anos, consoante Gráfi co 2:

Gráfi co 2 – Despesas de Minas 2009-2012

Fonte: <http://www.transparencia.mg.gov.br/>

Nesse intervalo de tempo, 2009-2012, nos dois primeiros anos, a compra de medicamentos básicos sofreu uma variação muito pequena, 3,91%; de 2010 para 2011, teve uma queda de 18,16%. Em 2012, comparado com dados de 2011, essas despesas se recuperaram mais do que o dobro, 120,28% (Gráfi co 3).

Gráfi co 3 — Variação da despesa com medicamentos básicos em Minas Gerais (2009-2012)


Os medicamentos de alto custo tiveram uma variação diferente. Desde o ano de 2009, os gastos com essas drogas estão em queda.

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Os medicamentos básicos, aqueles para “garantir a disponibilidade de medicamentos básicos, com eficiência na aquisição, armazenamento e distribuição, visando atender a população.”2, tiveram um aumento de 120,28% de 2009 a 2012, saindo de R$105.226.146,83 para R$231.793.389,79.

Por outro lado, os medicamentos de alto custo, para “fornecer aos usuários do sistema único de saúde em Minas Gerais (SUS/MG), de acordo com diretrizes e protocolos clínicos do ministério da saúde, medicamentos de alto custo pertencentes ao componente especializado da assistência farmacêutica definidos pela portaria MS/GM nº 2.981, de 26 de novembro de 2009 e suas atualizações”3, tiveram uma queda vertiginosa de R$196.031.472,27(-66,40%) no mesmo período, caindo de R$ 295.228.588,87 para módicos R$ 99.197.116,60, conforme Gráfico 4.

Gráfico 4 — Evolução nas compras de medicamentos básicos e excepcionais em Minas Gerais (2009-2012)


Os dados a seguir refletem a variação nas compras de medicamentos no período de 2009-2012. Fica evidente o descompasso das ações. Os dados refletem as despesas com medicamentos básicos, excepcionais (alto custo) e os para atender sentenças judiciais.

Os medicamentos básicos tiveram uma estagnação nos três primeiros anos do intervalo avaliado, mas se recuperando no último ano. Uma variação média de 47,45% no decorrer dos quatro anos e de 87,33% de aumento nas compras no espaço temporal 2009-2012, com R$123.732.823,81 e R$231.793.389,79, respectivamente.

O grupo de medicamentos excepcionais (alto custo) vem caindo a uma taxa média de 25,55% ao ano, fechando o quadriênio pesquisado com 66,40% de queda.

Por outro lado, vem crescendo a cada ano o valor destinado a atender as sentenças judiciais, em média 60,26% ao ano, ao passo que a RCL do Estado de MG cresceu em média 11,53% ao ano. Numa visão dual, vemos a compra de medicamentos básicos aumentando em 87,33% contra um aumento de 304,78% do valor da despesa realizada para compras de medicamentos para atender sentenças judiciais (Gráfico 5).

2 Descrição do item no sítio do governo de Minas: <http://www.transparencia.mg.gov.br/>.3 Descrição do item no sítio do governo de Minas: <http://www.transparencia.mg.gov.br/>.


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Gráfi co 5 — Despesas com medicamentos básicos, excepcionais e sentenças em Minas Gerais (2009-2012)


O Gráfi co 6 estampa de forma nítida a relação entre as ações de medicamentos que atendem a sociedade. Verifi ca-se que em 2009 as linhas de limites do gráfi co mantêm certa distância que, no decorrer dos anos, vêm se estreitando. A compra dos medicamentos excepcionais tem uma queda acentuada, reduzindo o valor investido em uma política pública já prevista em lei.

O que fi ca claro é que as duas despesas seguem caminhos opostos: enquanto as compras com medicamentos excepcionais vêm caindo a cada ano, as compras para atender sentenças judiciais mostram que há um distúrbio visível, que justifi ca a preocupação da Administração Pública com seu planejamento sistemático.

Já a despesa com medicamento básico sofre uma queda no ano de 2010 para 2011, mas volta a crescer, mostrando a importância da política para a sociedade. Esse medicamento básico é usado para atendimento de toda população, sem distinção (Gráfi co 6).

Gráfi co 6 — Despesas com medicamentos básicos, excepcionais e sentenças em Minas Gerais (2009-2012)


Básicos Excepcionais Sentenças

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Já o Gráfico 7 apresenta a evolução das compras para atender sentenças judiciais. Vê-se que a evolução se dá em grandes saltos, o que provoca significativa desorganização sobre o orçamento planejado.

Gráfico 7 – Despesas com medicamentos advindas de sentenças judiciais em Minas Gerais (2009-2012)

Fonte:<http://www.transparencia.mg.gov.br/>.

A RCL do Estado, no período estudado, teve um crescimento de 38,64%, em média. A compra de medicamentos básicos para atender a toda população cresceu 87,33%. Já “aquisição de medicamentos para atender a sentenças judicias” teve uma explosão de 304,78%, mais de 3 vezes o crescimento dos medicamentos básicos e quase 10 vezes o crescimento da RCL, consoante ilustrado no Gráfico 8.

Gráfico 8 — Crescimento da receita corrente líquida, compra de medicamentos básicos e compras em virtude de sentenças judiciais em Minas Gerais (2009-2012)

Fonte: Cálculo do autor com base nos dados da pesquisa.


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Visualizam-se no Gráfi co 9 dois cenários extremos. No ano de 2009 o Estado gastou R$30,153 milhões para atender sentenças judiciais de medicamentos e na função Saúde, R$3,977 bilhões. Já no ano de 2012 gastou R$122,056 milhões para atender sentenças judiciais de medicamentos e R$6,232 bilhões para toda função Saúde. É evidente o aumento da fatia de aquisição de medicamentos em decorrência de sentenças judiciais em relação ao gasto com a saúde: enquanto a verba com a saúde subiu 56,68% nos quatros anos analisados, os gastos com as sentenças subiram 304,78%. Observe-se o disparate: 56,68% contra 304,78%.

Os medicamentos excepcionais fazem uma trajetória inversa aos adquiridos por força de sentenças, caindo de R$295,228 milhões em 2009 para R$99,197 milhões em 2012.

Gráfi co 9 — Gastos com saúde, compra de medicamentos básicos, compra de medicamentos excepcionais e compra para atender sentenças judiciais em Minas Gerais (2009-2012)


7 CONCLUSÃO

A Constituição da República Federal de 1988 marca o início de um paradigma na história brasileira. Nela são enaltecidos os direitos do cidadão, consignando os Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo como provedores destes direitos — seja elaborando e executando, seja garantindo e judiciando, seja legitimando e legislando. A justiça social, bandeira da democracia emanada da CR/88, traz em seu âmago o direito à vida e à saúde universal e igualitária. Apresenta para um país pós-constituinte uma saúde sem exclusão, impondo-se ao Estado o dever de planejar.

O planejamento é uma ferramenta importante e necessária na administração pública. Essa imprescindibilidade fez com que o constituinte originário garantisse seu implemento na Constituição da República, por meio das peças orçamentárias conhecidas pela alcunha de PPA, LDO, LOA — e, em Minas Gerais, PMDI, por determinação da Constituição Mineira/89. Ao reconhecer formalmente esses instrumentos de planejamento, a Carta Federal deixa claro que planejar passa a ser uma função do Estado, o qual deve buscar a racionalidade dos recursos, com economia e previsão. Planejar para atender a sociedade, planejar para o desenvolvimento da nação.

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Nesse diapasão, a CR/88 estabelece que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão tais peças e que a aprovação “cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República [...]”. Nesse prisma, vê-se que a Constituição legitima os agentes públicos, devidamente eleitos pelo povo, pois todo o poder dele emana, conduzindo o planejamento e a execução “[...] de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

Analisando os dados, pode-se observar o constante aumento das compras por exigência das sentenças judiciais. Esse crescimento expressivo chama a atenção, não só para a legitimidade das políticas públicas, mas também para a desorganização do planejamento destas. O volume financeiro envolvido nessas compras deve se submeter ao olhar da legalidade e do planejamento, a fim de não permitir que o momento trágico furte uma implementação eficiente e eficaz dos direitos sociais.

Ademais, esse crescimento exagerado das compras para atender ações judiciais traz à baila a falta de critério com que elas são feitas, causando uma desorganização no planejamento exercido pelo Executivo e aprovado pelo Legislativo, poderes legitimados pelo povo e chancelados pela Constituição Federal. Esse planejamento manifesta-se na lei orçamentária e contempla as políticas sociais e os programas de atendimento à sociedade. Pretende-se que esse planejamento orçamentário atenda a população num prazo determinado — nesse caso, um ano. Afinal, é sabido que qualquer compra feita sem planejamento não alcança a economicidade desejável.

O planejamento do Estado é refletido na sua LOA, que contempla as políticas públicas pensadas pela Administração Pública. Ao judicializar uma compra de medicamento, muitas vezes o Judiciário individualiza essa ação, que deixa de ter seu caráter coletivo e universal, passando a atender uma determinada parcela da população (classe média), que, na maioria das vezes, tem acesso privilegiado à justiça, seja em razão do seu poder aquisitivo, seja em razão de questões socioculturais.

Portanto, faz-se mister observar que o ativismo judicial hodierno, pretensamente instaurado com o fito de proteger e garantir a fruição dos direitos fundamentais, notadamente aqueles de cunho social prestacional, tem imposto grave descompasso no seio da Administração Pública brasileira, em todos os níveis, ao determinar, na maioria das vezes, o fornecimento de tratamento e medicamentos de alto custo, mitigando o princípio da isonomia entre os cidadãos, na medida em que impõe ao Poder Público a obrigação de realocar as verbas anteriormente destinadas ao tratamento de outras moléstias — cujos pacientes, certamente, morrerão à míngua, sem a assistência de saúde adequada, atentando contra os preceitos constitucionais do planejamento e da busca incessante pelo bem de todos, sem distinção.

REFERÊNCIAS

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Abstract: This article analyzes the acquisition of medicines by the the public administration of Minas Gerais, during the period 2009-2012, in compliance with judicial decisions, with the objective of demonstrating the impact of these decisions on variations in state spending. Minas Gerais spent an amount of R$122,056 million in 2012 to attend court rulings. Minas Gerais collected R$65,248 billion in 2012, and its net current revenue (RCL) was R$40,371,093 billion. We will present the State planning struments and their characteristics that are applicable to the specific context of Minas Gerais, evaluating how state planning is structured and trends of high and low in drugs purchasing policies (basic medicines and high-cost medicines), mainly due to the purchase of drugs that the state does: basic drugs and high-cost drugs.

Keywords: Legalization of health. Public health financing. Public budget. Expenses with drugs. Planning.

a compra de medicamentos pela administração pública para...

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