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2017

6ª edição | revista, atualizada e ampliada

HARRISON LEITE

Manual de

DIREITO FINANCEIRO

CAPÍTULO 1

A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO E O DIREITO FINANCEIRO

Sumário • 1. Atividade Financeira do Estado – 2. Direito Financeiro: 2.1. Autonomia do Direito Financeiro; 2.2. Fontes do direito financeiro: 2.2.1. Fontes Formais: 2.2.1.1. Fontes Principais; 2.2.1.2. Fontes Secundárias – 2.2.2. Fontes Mate-riais – Ciência das Finanças – 3. Premissas do Direito Financeiro: 3.1. Limitação de Recursos; 3.2. Escolhas Trágicas – 4. Competência Legislativa: 4.1. Competência dos Municípios em matéria de direito financeiro – 5. Quadro Sinóptico – 6. Informativos Recentes: 6.1. STF – 7. Questões de Concursos Públicos.

1. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

O estudo do direito financeiro perpassa pela análise do fenômeno financeiro, tomado esse no sentido de observar gradativamente a razão da obtenção de ingresso de recursos nos cofres públicos. A necessidade de arrecadação maior ou menor oscila com o “tamanho”1 do Estado, a justificar maior ou menor tributação.

E como o custo da atuação do Estado deve ser suportado pela sociedade, que, nos regimes democráticos, determina o nível de sua presença e da participação que deseja, a ela compete, por seus representantes, impor as linhas fundamentais dos gastos oficiais, que pretende suportar, para que o Estado, meio e não fim, preencha suas finalidades essenciais de serviço ao povo, por intermédio do governo2.

O fenômeno financeiro, assim, estuda a finalidade principal do Estado, que é a realização do bem comum, e a consequente necessidade de desenvolver diversas atividades, chamadas de atividades estatais, para que esse bem geral seja alcançado. Desse modo, o Estado não visa à proteção das necessidades individuais do homem, mas, sim, a satisfação das necessidades públicas.

É que, se por um lado, o homem consegue satisfazer suas necessidades individuais pelo seu próprio esforço, como se dá com a alimentação, vestuário etc., e, por outro, as neces-sidades coletivas privadas podem ser satisfeitas pelo esforço coordenado da sociedade e por grupos regulamentados, como ocorrem com as associações de classes e os grupos profissionais especificados, as necessidades coletivas públicas, por sua vez, só o Estado poderá atendê-las, de modo que tomou para si a responsabilidade para a sua satisfação, como estradas, usinas hidrelétricas, segurança e justiça.

1. “Tamanho” no sentido de número de atribuições assumidas pelo Estado, que só poderão ser satisfeitas com a arrecadação de recursos públicos.

2. MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil, 6º volume, Tomo II. Celso Bastos e Ives Gandra Martins. 2a ed., São Paulo: Saraiva, 2001, p, 207.

MANUAL DE DIREITO FINANCEIRO – Harrison Leite28

Sobre o tema, afirma Edvaldo Brito3:As necessidades humanas são essas carências e desejos que o homem tem, por ser animado, porque ele também raciocina, porque ele também tem inteligência, acima do instinto. Portanto, como essas carências são variadas, impõe-se a sua classificação nas seguintes espé-cies: necessidades individuais; necessidades comuns; necessidades coletivas, incluindo-se, nessas últimas, a chamada necessidade pública, na qual há um componente importante, qual seja, o da avocação, feita pelo Estado, para que ele as satisfaça, não só por causa da natureza delas, como, também, pela natureza dele. A segurança pública é desse tipo, somente ele pode atuar nesse campo.

Deixando-se de lado o critério das classificações, o certo é que necessidades coletivas públicas são aquelas que devem ser satisfeitas pelo poder público, através da prestação de serviços públicos, delegáveis ou não a particulares, sem perderem, contudo, a natureza de essencialidade. Como afirma Aliomar Baleeiro, necessidade pública “é toda aquela de interesse geral, satisfeita pelo processo do serviço público. É a intervenção do Estado para provê-la, segundo aquele regime jurídico, que lhe dá o colorido inconfundível”4. Para Regis Fernandes de Oliveira a definição de necessidade pública perpassa, sobretudo, por uma decisão política, pois “o Estado é quem vai dizer, para usar verbo vicário, no texto constitucional e nas leis posteriores, quais as necessidades que vai encampar como públicas”.5 E completa:

Evidente está que, para aqueles que perfilham filosofia de que existem necessidades intrínsecas do ser humano, o Estado não pode deixar de atender a alguns interesses básicos. Todavia, pondere-se que entre o ser e o dever ser há bastante distância. Entre o que deve o Estado atender, seja por definição jusnaturalista, seja por posição positivista, e aquilo que dentro da realidade pode ele resolver, ficam os imponderáveis econômico, político e social.6

A par das funções nitidamente estatais, o Estado poderá exercer outras, até mesmo de ordem econômica, que não afetam a sua existência, e, mais do que isso, poderão lhe render receitas para cobrir os custos com a prestação dos serviços públicos.

É que cada vez mais estes custos se tornam crescentes, mormente em Estados intervencio-nistas e protetivos, em que aumentam as necessidades públicas com o aumento da atuação do Estado na assistência social, previdência e seguridade, tal como se dá com o Estado brasileiro. Sendo assim, mais do que justificável a ação estatal de obtenção de receita pública para prestar os serviços públicos que atenderão essas necessidades coletivas públicas.

A satisfação dessas necessidades, inegavelmente, implica gastos públicos, que devem ser meticulosamente analisados e geridos através de um orçamento público. Se, porventura, a receita arrecadada não for suficiente para custear os gastos, o Estado poderá obter emprés-timos públicos, também chamados de créditos públicos, com o fim de atingir o equilíbrio entre receitas e despesas.

O conjunto que envolve esses quatro fenômenos, quais sejam, receitas públicas, despesas públicas, orçamento público e crédito público chama-se atividade financeira do Estado.

3. BRITO, Edvaldo. Tratado de Direito Tributário. Vol. 01/Ives Gandra da Silva Martins, Carlos Valder do Nascimento e Rogério Gandra da Silva Martins (coordenadores). A Atividade Financeira do Estado. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 109.

4. BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. Rio de Janeiro, Forense, 2004. p. 04.5. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010, p. 686. Idem, p. 68.

Cap. 1 • A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO E O DIREITO FINANCEIRO 29

Essa atividade financeira coincide com a própria atividade essencial do Estado, que é a promoção do bem comum, alcançada com a busca e a aplicação dos recursos financeiros com o intuito de atender às necessidades públicas. As necessidades coletivas públicas, doravante chamadas de ‘necessidades públicas’, cumpre lembrar, não se confundem com as necessi-dades coletivas privadas, doravante chamadas de ‘necessidades coletivas’. Estas são apenas o somatório das necessidades individuais percebidos a cargo de um grupo específico, regidas pelo princípio da autonomia da vontade. As necessidades públicas são comumente satisfeitas pelo processo do serviço público, ou, como afirma Aliomar Baleeiro, “A necessidade torna-se pública por uma decisão dos órgãos políticos”7.

Assim, as necessidades públicas são as que o Estado deve satisfazer em virtude da exis-tência de uma norma jurídica. Decorrem, portanto, de um dever legal, estando sob a égide do direito público. Como derivam da lei, estão adstritas ao campo da legalidade, de modo que a Administração Pública não desfruta de liberdade para satisfazê-las ou não.

Quando a Constituição Federal estabelece as competências dos entes federativos, imbuindo--lhes do dever de cuidar de determinado assunto, cria uma obrigação de fazer algo. Gera, consequentemente, necessidade de cumprimento do dever, portanto, necessidade pública.

Essas necessidades são satisfeitas através da prestação de serviços públicos pelo Estado, objetivando o atendimento das que surgem como decorrência da vida social.

Quando o Estado atua na busca dos seus objetivos fundamentais, expressos no art. 3º da Constituição Federal, ele nada mais faz do que atender as necessidades públicas através do exercício de uma atividade que lhe é substantiva e essencial.

Nesse sentido, sumariza José Souto Maior Borges8:A atividade financeira consiste, em síntese, na criação, obtenção, gestão e dispêndio do dinheiro público para a execução de serviços afetos ao Estado. É considerada por alguns como o exercício de uma função meramente instrumental, ou de natureza adjetiva (atividade--meio), distinta das atividades substantivas do Estado, que visam diretamente a satisfação de certas necessidades sociais, tais como educação, saúde, construção de obras públicas, estradas etc. (atividades-fins).

Enfim, percebe-se que a atividade financeira do Estado é um instrumento para a realização do próprio fim estatal, pois lhe fornece os meios para a obtenção de recursos financeiros, a forma de geri-los e aplicá-los, munindo o Estado com os instrumentos necessários à sua atuação na sociedade.

2. DIREITO FINANCEIRO

O direito financeiro consiste no ramo do direito público que estuda as finanças do Estado em sua estreita relação com a sua atividade financeira. Ou seja, é o conjunto de regras e princípios que estuda a atividade financeira do Estado, compreendida esta como receita, despesa, orçamento e crédito públicos.

7. BALEEIRO, Aliomar. Op. Cit., p. 04.8. BORGES, José Souto Maior. Introdução ao Direito Financeiro. São Paulo: Max Limonad, 1998. p. 38.


Tem estreita relação com a ciência das finanças. Esta consiste na atividade pré-normativa, que alcança os âmbitos econômico, social, político ou estatístico, servindo-lhe de norte no sentido de estabelecer as regras que regerão a atividade financeira do Estado. Ou seja, o desenvolvimento das normas do direito financeiro está estribado também na ciência das finanças, que oferece o caráter informativo, teórico e especulativo daquela. Assim, enquanto a ciência das finanças se preocupa com o estudo da atividade financeira do Estado em seu sentido teórico e especulativo, o direito financeiro estuda seu aspecto jurídico. Logo, quando da elaboração do orçamento público, por exemplo, a ciência das finanças oferece importante auxílio ao ente político, fornecendo dados e os meios para que o legislador escolha a decisão política acertada.

EXEMPLO DE QUESTÃO SOBRE O TEMA

(Juiz Federal Substituto 2ª região – UnB/CESPE – 2009) Com relação às normas de finanças públicas previstas na CF e ao direito financeiro, assinale a opção correta.a) O direito financeiro cuida do crédito público e da dívida pública.b) Cabe à lei complementar instituir o plano plurianual.c) À lei ordinária cabe dispor acerca do exercício financeiro da lei orçamentária anual.d) A despesa, a receita, o orçamento e o crédito públicos são objeto de estudo do direito financeiro.e) A compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e as

condições operacionais plenas daquelas voltadas ao desenvolvimento regional, não é matéria de norma geral a ser reservada à lei complementar.

Resposta: Alternativa D

2.1. Autonomia do Direito Financeiro

Embora o direito seja incindível, é sabido que a sua divisão se dá apenas por questões de ordem didática9, para facilitar o seu estudo. Assim, justifica-se estudar um ramo em apartado

9. “A autonomia de qualquer ramo do direito positivo é sempre e unicamente didática para, investigando-se os efeitos jurídicos resultantes da incidência de determinado número de regras jurídicas, descobrir a concatena-ção lógica que as reúne num grupo orgânico e que une este grupo à totalidade do sistema jurídico” (in BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. São Paulo: Lejus, 1998. p. 28)


quando o mesmo possui institutos e princípios próprios, a ponto de não mais fundamentar o seu estudo como mero apêndice de outro.

E tal se dá com o direito financeiro, embora nem sempre tenha sido assim10. Ele possui um sistema próprio de normas (art. 24, I da CF/88), bem como o capítulo II do Título VI da Constituição Federal, alusivo às finanças públicas (arts. 163 a 169 da CF/88), além de um plexo de artigos espalhados no corpo da Constituição Federal, que tratam dos empréstimos públicos, financiamento dos direitos fundamentais, discriminação de despesas públicas entre as diferentes esferas de governo, princípios constitucionais, responsabilidade pelos gastos públicos, precatórios e parâmetros para a concessão de incentivos financeiros.

Sendo assim, não se justifica estudar o direito financeiro juntamente com o direito tributário, ramo que lhe é mais próximo, visto que, enquanto o direito financeiro estuda a atividade financeira do Estado, aí incluída as receitas públicas, o direito tributário preocupa--se apenas com uma parte desta receita, qual seja, a receita tributária, a demonstrar maior amplitude do direito financeiro.

No ponto, o próprio art. 24, I da Constituição Federal, ao afirmar que “compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro (...)” separou os ramos. Daí que, didaticamente, é importante o estudo distinto desses ramos.

Direito Financeiro: Receitas Públicas Tributárias e Não TributáriasDireito Tributário: Receitas Públicas Tributárias

2.2. Fontes do direito financeiro

Tema dos mais complexos do direito é o estudo das suas fontes. Sua utilização se dá apenas para fins didáticos, tendo em vista a sua insuficiência como meio de alcance da completude do surgimento do direito.

O estudo das fontes do direito determina o local de onde se extrai o comportamento financeiro que deverá ser positivado. Divide-se em fonte material, que exprime os fatos financeiros, e que, isoladamente, pouco significa, e em fonte formal, que é a forma de exte-riorização desses fatos.

A dualidade fonte formal e fonte material é encontradiça em manuais de introdução ao curso do direito. Novas formas de classificação são dadas pela filosofia do direito, teoria geral do direito e sociologia do direito, o que não é o foco do presente trabalho.

10. Alfredo Augusto Becker, ainda na década de 60, denunciava que o direito financeiro não possuía autonomia didática, visto que os institutos, categorias e regras jurídicas que comporiam o direito financeiro, na verdade, conservavam a natureza jurídica original do direito administrativo, constitucional, tributário, dentre outros (BEC-KER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. p. 28). Esse posicionamento não mais prevalece, dada a enormidade de princípios, institutos e formas do direito financeiro que justificam o seu estudo separado de outros ramos do direito.


Iniciaremos com o estudo das fontes formais, distinguindo-as em instrumentos primários e secundários. Fazem parte dos instrumentos primários a lei e os estatutos normativos que têm vigor de lei. Estes são os únicos veículos credenciados a promover o ingresso de regras inaugurais no universo jurídico brasileiro11. Compõem o rol dos instrumentos secundários os demais diplomas regradores da conduta humana, com juridicidade condicionada às dispo-sições legais, quer emanem preceitos gerais e abstratos, quer individuais e concretos12. São secundários por esta razão: não apresentam, de per si, a força vinculante capaz de alterar as estruturas do mundo jurídico-positivo13. Por esta razão, presente a característica de relação hierárquica entre as fontes, sendo as secundarias de hierarquia inferior.

2.2.1. Fontes Formais

2.2.1.1. Fontes Principais

A) Constituição Federal

Inegavelmente, a Constituição Federal está repleta de temas alusivos ao direito finan-ceiro. Do início ao final, não é raro encontrar um artigo que faça menção à lei de diretrizes orçamentárias, à responsabilidade fiscal, ao orçamento, dentre outros assuntos, todos objeto de estudo do direito financeiro.

Delineando os temas com tratamento individuado, em bloco, na Constituição Federal, e que dizem respeito ao direito financeiro, tem-se: a) o subsistema de repartição de receitas tributárias (arts. 157 a 162); b) o subsistema de empréstimos públicos (art. 163); c) o subsis-tema monetário (art. 164); d) o subsistema dos orçamentos (art. 165 a 169) e e) o subsistema de fiscalização contábil, financeira e orçamentária (arts. 70 a 75).

À evidência, tais colocações não exclui seja o Texto Constitucional povoado de outros dispositivos pertinentes à matéria, mas o núcleo da sua estrutura encontra-se nos blocos acima referidos.

Quando se trata da Constituição Federal, não se pode esquecer das Emendas Constitu-cionais, que, em direito financeiro, não têm qualquer especificidade, devendo-se observar as regras de direito constitucional atinentes à matéria.

B) Leis Complementares

A CF/88 determina que, em certas hipóteses, a matéria do direito financeiro deve ser tratada através de lei complementar. Essas leis têm elevada importância nesse ramo do direito e estão delimitadas nos arts. 161, 163 e 165, § 9º, ambos da CF/88, sendo costumeiramente cobrados em provas de concurso.

11. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. Saraiva: São Paulo, 2002, p. 55.12. Ob. Cit., p. 55.13. Idem.


ATENÇÃO! Em direito financeiro, os seguintes temas só podem ser veiculados por lei complementar:Art. 161. Cabe à lei complementar:I – definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, parágrafo único, I;II – estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios;III – dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das quotas e da liberação das participações previstas nos arts. 157, 158 e 159.

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:I – finanças públicas;II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;III – concessão de garantias pelas entidades públicas;IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;V – fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

Art. 165.(...)§ 9º – Cabe à lei complementar:I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obri-gatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166. (Incluído pela Emenda Constitucional n.º 86, de 2015).

Identificar o conteúdo que deve ser regido por lei complementar é tema de suma impor-tância, uma vez que diversas questões cobram apenas conhecimento do conteúdo adstrito à lei complementar, de modo que, por exclusão, os demais temas podem ser regidos por lei ordinária.

Note-se, pela sua importância, que leis complementares em matéria financeira, tal como se dá na área tributária, têm a missão de veicular as normas gerais de direito financeiro, no sentido de completar a Constituição onde e quando seja possível. É que a disciplina constitucional das finanças públicas não é suficiente para solver todas as dúvidas e resolver todos os conflitos. Daí competir à União a elaboração de normas, acima dos desígnios de cada ente federativo isolado, a fim de estabelecer a harmonia do sistema criado pela Constituição.

Não é que toda norma geral deva ser veiculada por lei complementar. Tal se dá apenas com as normas que alcançam o poder de legislar dos demais entes federativos, visto que


normas gerais voltadas apenas à União prescindem da exteriorização por lei complementar. Afirma Ives Gandra Martins14:

Há normas gerais que podem ser veiculadas por legislação ordinária, como são aquelas rela-tivas à organização de efetivos, material bélico etc., para as quais não exige o constituinte espectro mais abrangente, embora se apliquem a todas as pessoas jurídicas da Federação.

Embora abrangendo seu regramento todas as pessoas da Federação, o peculiar interesse e a vocação natural da União para cuidar de tais matérias levaram o constituinte a prescindir de lei complementar, determinando que tais matérias poderiam ser veiculadas por lei ordinária de competência privativa do poder central.

Quando a Constituição demanda determinado tema ser introduzido através de lei comple-mentar, exigiu claramente a manifestação de vontade mais qualificada do que se exige para aprovação de lei ordinária. E tal se dá, por exemplo, quanto às finanças públicas, tendo em vista que todas as pessoas jurídicas de direito público têm interesse no tema tratado, de modo a não subsistir apenas o interesse da União.

Assim como as normas gerais em matéria de legislação tributária dependem de lei comple-mentar, as normas gerais das finanças públicas também carecem desse instrumento normativo. Daí a redação do art. 161 da CF/88 iniciar dizendo que o tema das finanças públicas carece de lei complementar. E finanças públicas é gênero e diz respeito a tudo o que se refere às receitas e despesas públicas.

Dentre as leis complementares existentes, em matéria financeira, chama-se atenção para duas leis: a LC n.º 101/00, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), e a Lei n.º 4.320/64, que trata de normas gerais em matéria de direito financeiro. Esta última, embora ordinária na sua forma, tornou-se complementar por veicular matéria, hoje, adstrita à lei complementar, conforme se verá.

B.1. Lei Complementar 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal notabilizou-se pelo marco que representou no chama-mento ao rigor fiscal, o que passou a ser observado pelos gestores públicos. Trata-se de lei voltada para o planejamento, a transparência, o equilíbrio das contas públicas, o cumprimento de metas de resultados entre receita e despesas, e fixação de limites e condições para renúncias de receitas e geração de despesas.

Dada sua rigorosidade, diversas normas ainda não foram plenamente aplicadas. Há um verdadeiro processo de “acomodação” da lei, o que tem causado estranheza todas as vezes em que, sendo aplicada, demanda novas posturas e decisões. Por enquanto, tem ainda ocorrido muitas interpretações flexíveis. Assim, embora a LRF tenha criado um mecanismo para tornar o processo de criação de despesas mais transparente e responsável, nos termos do seu art. 17, quando prevê a necessidade de demonstrar a origem dos recursos, compensação do aumento de despesa com aumento de receita ou diminuição de outra despesa, na prática, basta assegurar que a despesa está prevista na lei orçamentária e que esta observou a Lei de Diretrizes Orçamentárias e suas metas, e tudo estará resolvido.

14. MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil, 6º volume, Tomo II. Celso Bastos e Ives Gandra Martins. 2a ed., São Paulo: Saraiva, 2001, p. 128.


O exemplo mais recente se deu com as chamadas “pedaladas fiscais”, ocorridas no ano de 2014 nas contas federais, apontadas no parecer opinativo do Tribunal de Contas da União (TCU). Comprovou-se que diversos pagamentos foram efetuados por bancos federais (Caixa Econômica Federal e BNDES), para cobertura de despesas no âmbito dos programas federais (Bolsa Família, Seguro Desemprego, etc.), sem que tivessem recebido os respectivos repasses dos recursos pelo Tesouro. Verdadeiras “operações financeiras realizadas pelo governo, de diversas formas, com vistas a obter artificialmente resultados aparentemente melhores nas contas públicas”15.

O argumento dado governo foi de que se tratou de prática antiga16 e nunca apontada pelo TCU, o que causaria espécie sua aplicação repentina. Na verdade, não passou de aplicação clara da LRF17, tendo em vista que é vedada a liberação de recursos sem que haja receitas suficientes para a execução das despesas, dentre outras irregularidades apontadas.

Paulatinamente, sua aplicação começa a ser levada a sério. A cada ano uma norma até então não aplicada começa a surtir efeitos, a se comprovar pelo crescente aumento de rejeições de contas dos Municípios nos diversos rincões do país, por inobservância de normas que, pouco a pouco, começam a ter aplicabilidade. O tratamento dos recursos públicos passa a ter mais cuidado e a legislação financeira mais eficácia.

Do ponto de vista da abrangência, a LRF alcança a Administração direta e parte da Administração indireta, na dicção do seu art. 1º, § § 2º e 3º:

Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

(...)

§ 2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

§ 3º Nas referências:

I – à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:

a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;

b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;

II – a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;

15. CONTI, José Mauricio. “Atenção caro leito, pedalar faz mal à saúde”. In www.conjur.com.br, acesso em 10 de janeiro de 2015.

16. http://g1.globo.com/economia/noticia/2015/04/para-agu-nao-houve-irregularidade-em-pedaladas-fiscais.html: “Adams informou que espera “reversão” do entendimento do Tribunal de Contas da União (TCU). Ele decla-rou ainda que, em sua visão, este tema deve ser apreciado da “maneira mais abrangente possível”, ou seja, desde o início da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000, englobando, deste modo, também a administração do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, do PSDB, que terminou em 2002.”

17. Reza o art. 36 da LRF: “Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.”. As “pedaladas fiscais” violaram também os arts. 32, I e § 1º e 38, IV, “b” da LRF, uma vez que não houve prévia autorização da lei orçamentária e consistiu em uma operação de crédito por antecipação de receita orçamentária no último ano de mandato. (In Acórdão TCU 825/2015, pp. 86-7, voto do Ministro José Múcio Monteiro.


III – a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

Logo, no âmbito de cada ente federado, a LRF alcança (i) o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas, (ii) o Poder Judiciário, (iii) o Ministério Público e, no (iv) Poder Execu-tivo, a Administração Direta, as (v) Fundações, Autarquias e Empresas Estatais Dependentes.

Assim, não é toda a Administração Indireta que se submete às regras da LRF, mas tão somente aquelas consideradas dependentes, entendidas estas como “empresa contro-lada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária” (art. 2º, inciso III da LRF). Difere-se da mera empresa controlada, que, nos termos do art. 2º, inciso II da LRF, consiste em sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação. Neste caso o ente federativo não repassa recursos financeiros para o pagamento de despesas com pessoal ou de custeio.


EXEMPLO DE QUESTÃO SOBRE O TEMA

(XVII PGE/PA) Analise as proposições abaixo de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n.º. 101/2000 – LRF) e assinale a alternativa correta:A) Estão obrigados a observar a LRF todos os entes da federação, nele compreendidos o Poder Legislativo, apenas a

administração direta do Poder Executivo e o Poder Judiciário, inclusive o MP.B) Estão obrigados a observar a LRF todos os entes da federação, nele compreendidos o Poder Legislativo, o Poder

Judiciário e o Poder Executivo. A LRF não se aplica, contudo, ao MP e ao Tribunal de Contas, já que estes exercem o controle externo.

C) Estão obrigados a observar a LRF todos os entes da federação, nele compreendidos o Poder Legislativo, os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário, o Ministério Público e, no Poder Executivo, a Administração Direta, bem como as fundações, as autarquias e empresas estatais dependentes.

D) Estão obrigados a observar a LRF todos os entes da federação, nele compreendidos o Poder Legislativo, os Tribunais de Contas, o Ministério Público e, no Poder Executivo, a Administração Direta, bem como as fundações, autarquias e empresas estatais.

Resposta: Alternativa C

B.2. Lei 4.320/64

A Lei n.º 4.320/64 foi sancionada sob a égide da Constituição Federal de 1946. Àquele tempo não havia distinção constitucional entre leis complementares e ordinárias, pela inexis-tência de lei complementar. Foi a EC n.º 18/65 que previu a lei complementar, o que restou hospedado pela Constituição de 1967 e pela EC n.º 1/69. A partir de então, a distinção entre essas leis ganhou fôlegos doutrinário e jurisprudencial, ainda persistindo na atualidade diversas celeumas envolvendo os seus âmbitos de atuação.

O certo é que a Lei n.º 4.320/64, por si mesmo, não é uma lei complementar. O fenô-meno que a torna lei acolhida como lei complementar se dá, não porque ela guarde, na sua essência, inclusive origem, as características próprias da lei complementar, mas, isto sim, porque está a Constituição a indicar que as matérias nela versadas, na sua imensa maioria, só poderão ser modificadas ou veiculadas por lei complementar, daqui em diante. Daí o seu acolhimento com tal conteúdo.

Sendo assim, muito embora a Lei n.º 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro, seja lei ordinária, quanto à forma, ela tem status de lei complementar, já que a sua matéria possui essa reserva dada pela CF. Logo, como a sua matéria passou a ser expressamente objeto de lei complementar nas Constituições seguintes, foi-lhe atribuído o status dessa lei. Nesse sentido a ADI n.º 1.726-5/DF, que lhe reconheceu a materialidade de lei complementar.

Por fim, resta lembrar que nem toda matéria reservada à lei complementar pela CF foi alcançada pelas LRF e Lei n.º 4.320/64, pois existem ainda questões pertinentes ao art. 163 e art. 165, § 9º que não foram regulamentadas. Exemplo clássico é o § 2º do art. 35 da ADCT, que ainda está em vigor pela falta de lei complementar para regular o § 9º do art. 165 da CF18.

18. Art. 35. § 2º – Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; II – o projeto


C) Leis Ordinárias

Nesse ponto, não há qualquer especificidade. As leis ordinárias são comumente utilizadas em direito financeiro, destacando-se aqui as principais leis como dessa categoria: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

D) Leis Delegadas

Sendo essas leis aquelas delegadas pelo Poder Legislativo ao Presidente da República, sua importância cresce na medida em que a CF proíbe a delegação de matéria orçamentária. Assim, pela redação do art. 68, § 1º, inciso III, da CF, não serão objeto de delegação os “planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos”. Essa vedação, levou-nos à conclusão de que as leis delegadas não são fontes do direito financeiro. Correto dizer que não são fontes relevantes do direito financeiro, pois, além de não poderem versar sobre tema alusivo a lei complementar, campo fértil em matéria financeira, também não podem dispor sobre PPA, LDO e LOA. Essas leis não são objeto de delegação.

No entanto, como o direito financeiro não se exaure no conteúdo das leis orçamentárias, os temas que exorbitam essa temática poderão, sim, ser delegados. A vedação demonstra a importância da legitimidade democrática nos temas alusivos aos gastos públicos, pois só os representantes do povo assentados nas Casas das Leis poderão dispor sobre o destino dos recursos arrecadados. A vedação ao dispêndio público por ato isolado do Executivo fica mais uma vez evidenciada.

E) Medida Provisória

Pela redação do art. 62, § 1º, inciso III, da CF, é vedada a edição de medida provisória sobre a matéria reservada à lei complementar. Assim, já se tem em mente que a matéria de direito financeiro destinada à lei complementar, descrita nos arts. 163 e 165 da CF, não pode ser veiculada por medida provisória.

Para além dessa vedação, o mesmo parágrafo, no inciso I, alínea “d”, veda a edição de medidas provisórias sobre matéria relativa a “planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º”, que permite a sua admissão para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Sendo assim, a regra é o não cabimento de medida provisória em matéria financeira/orçamentária, com exceção da previsão do art. 167, § 3º, da CF.

IMPORTANTE SABER! Não cabe MP em matéria orçamentária, exceto para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (crédito extraordinário)

de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

2455 - 01-manuais p conc -leite -manual dir financeiro-6ed · 2017. 1. 13. · cap. 1 • a...

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