1 novas fronteiras em governança e anticorrupção o modelo de programa força dos dados e ação...
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Novas Fronteiras em Governança e
Anticorrupção
O Modelo de Programa ‘Força dos Dados’
e Ação Coletiva para a Ação, visando a
Credibilidade
Lições de Países e Cidades
Materiais de apoio para as apresentações em São Paulo e apoio para o Gabinete da
Prefeita
15 de março de 2001
Banco Mundial
http://www.worldbank.org/wbi/governance
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Governança Nacional: Desafios da Integração de Atividades Anticorrupção na Mudança Institucional
Uma fórmula simples sintetizando Governança/Anticorrupção:
MG e AC = CI + LI + AC
Melhor Governança e AntiCorrupção =
= Conhecimento/Informação + … ...+ Liderança (incl. política) + ...
... + Ação Coletiva (mudança)
3
3%
4%
4%
4%
7%
8%
18%
4%
48%
0% 10% 20% 30% 40% 50%
Não vale a pena
Apenas ONGs
Especialistas internacionais
Legislativo
Orgãos de controle
Apenas Executivo
Orgão da Soc. Civil
Orgão AC
Coalizão ampla
Percentagem de Respostas
Quem deve liderar um Programa Nacional de Governança/Anticorrupção?
(respostas de aut. públicas em enquetes em conferências)
AC: Anticorrupção
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Teste Hipotético:Teste Hipotético:Sobre Informação e Incentivos:Sobre Informação e Incentivos:
• Você seVocê se aproxima de seu carro na garagem vazia e aproxima de seu carro na garagem vazia e sem funcionários, numa hora avançadasem funcionários, numa hora avançada
• Vê um envelope no chão e o recolheVê um envelope no chão e o recolhe
• Ele contém 20 notas de US $100 Ele contém 20 notas de US $100
• Se não houver possibilidade que ninguém venha a Se não houver possibilidade que ninguém venha a saber: nada de câmaras, monitoramento ou notificaçãosaber: nada de câmaras, monitoramento ou notificação
• O que você faria com este envelope com dinheiro?O que você faria com este envelope com dinheiro?
Continuação do teste durante a sessão ao vivo…
5
Um “Auto-Exame de Probidade” Instantâneo: A. If no possibility that anyone could know
50% Indecisos/ refletem sobre o assunto durante a noite
33% Notificam o achado e devolvem o dinheiro
17% Ficam
com o dinheiro
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Parte B do “Auto-Exame de Probidade”A mesma pergunta, com uma mudança: Se houver 30% de probabilidade de descoberta do fato por terceiros (gravacoes de câmeras, por exemplo)
74% Notificam o achado e devolvem o dinheiro
22% Indecisos/ refletem durante a noite
4% Ficam com o dinheiro
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O que é Governança?: Uma definição de trabalho
• Governança é o processo e instituições por meio dos quais exerce-se a autoridade num país:
(1) o processo pelo qual os governos são escolhidos, responsabilizados, monitorados, e substituídos;
(2) a capacidade dos governos de gerenciar recursos de modo eficiente, e de formular, implementar e fazer respeitar políticas e regras sólidas; e,
(3) o respeito pelas instituições que governam as interações econômicas e sociais entre si
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Operacionalizando a Governança: Desdobrando sua definição em componentes que
podem ser medidos, analisados, e trabalhados
Cada um dos 3 componentes principais da definição pode ser quebrado em 2 subcomponentes:
• Expressao (Voz) e Responsabilização
• Estabilidade política e ausência de violência
• Marco regulatório de qualidade
• Efetividade governamental
• Controle da corrupção
• Estado de Direito
9
-2
-1.5
-1
-0.5
0
0.5
1
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Controle da Corrupção: Indicador Agregado (De 155 países escolhidos/transição em todo o mundo)*
Fonte: ‘Governance Matters’, PRWP 2196 by Kaufmann, Kraay and Zoido; com base em dados de 1998. Para detalhes/dados, visite http://www.worldbank.org/wbi/governance Há uma margem de erro (linha fina);a interpretação deve ser extremamente cuidadosa.
MAUBOM
Define-se corrupção usualmente como o mau uso da funcao pública para vantagem privado.
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A aplicação do Estado de Direito varia por região
OECD AsiaOriental
OrienteMédio
Sul daAsia
EuropaOriental
América Latina
Africasubsaa-riana
Ex-URSS
(basada na agregação de estudos/enquetes 1997-99*)
Altoíndicede ED
Baixoíndice
Nota: As médias regionais são apresentadas para fins de discussão, e em todos os casos escomdem grandes variações intraregionais. A linha vertical fina reflete a margem de erro estimada. Fonte: Kaufmann, Kraay and Zoido-Lobaton (1999). "Aggregating Governance Indicators" and "Governance Matters" PWRP 2195 and 2196. http://www.worldbank.org/wbi/governance
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ão Probabilidade de perda de investimentos devido à corrupção
(Para FDI, num período de 5 anos. Fonte SP/DRI, 2000, Países Escolhidos, Preliminar)
Certo
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20
40
60
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[%]
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Os ‘dividendos’ da boa governância
Mortalidade infantil e Corrupção
0
10
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30
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Fraco Médio Bom
Controle da Corrupção x Dividendo de desenvolvimento
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
Fraca Média Boa
Carga Regulatóriax Dividendo de desenvolvimento
Renda per capita e carga regulatória
Alfabetização e aplicação da Lei
0
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50
75
100
Fraca Média Boa
Aplicação da Lei x Dividendo de desenvolvimento
Renda per capita e Voz e Responsabilizacao)
0
1000
2000
3000
4000
5000
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7000
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9000
10000
Fraca Média Forte
Voz e Responsabilidadex Dividendo de desenvolvimento
Nota: As colunas representam a correlacao simples entre a boa governanca e resultados de desenvolvimento. A linha representa o
: As barras representam a correlação simples entre boa governância e resultados de desenvolvimento. As linhas representam ovalor previsto quando se levam em conta os efeitos da causalidade (“Dividendos de desenvolvimento”) de melhor governanca paramelhorar resultados de desenvolvimento. Para dados e detalhes metodológicos, visite http://www.worldbank.org/wbi/governance.
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Semliberdade
Liberdade parcial Liberdade
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ção
Alta
Baixa
Liberdades civis
A corrupção está associada à ausência de liberdades civis
Baseada em médias de dados de 160 países.
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Principais características de novas ferramentas diagnósticas de governança
• Enquetes com varios publicos: domicílios, empresas e autoridades públicas [‘triangulação’]
• Perguntas vivenciais (vs. ‘opiniões’/genéricas)
• Perguntas fechadas especialmente desenhadas e testadas
• Marco conceitual: estrutura de incentivos por trás da governanca; enfoque no desenvolvimento
• Exigências técnicas rigorosas na implementação
• Implementação por institutuições locais, com a colaboração do Banco Mundial
• Reconhecer a multidimensionalidade da governanca
• Enfoque no fornecimento de serviços: insumo para ação e mudança
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0
1
2
3
4
Baixarenda
Médiarenda
Altarenda
Domicílios de baixa renda ‘pagam’ desproporcionalmente
Razão suborno/% renda total (um país latino-americano )
16
4.2
2.11.4
0
1
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3
4
Baixarenda
Mediarenda
Altarenda
Domicìlios de baixa renda ‘pagam’ desproporcionalmente
Razão suborno renda total (um paìs latino-americano)
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Albânia
Geórgia
Letônia
0 20 40 60 80
Fiscais alfandegários
Fiscais da receita
Juízes
Polícia comum
Investigadores/ promotores
Ministros
Quais empregos públicos são “vendidos”?
Percentagem de funcionários públicos relatando “compra” de cargo
4860
41
5241
25
3932
16
25
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4023
5
3332
14
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Fonte: Diagnostics 1998
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-5
0
5
10
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20
LowModerately LowModerately HighHigh
Politicization
Qual nossa limitação em abordar problemas fundamentais?:Agências politizadas e alto vazamento orçamentário
As colunas amarelas representam a média incondicional para cada categoria. A linha azul representa o efeito causal controlado de variáveis X a Y. As linhas vermelhas pontilhadas representam as faixas de confiança em torno ao efeito causal representado pela linha azul.
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‘Voz’ do cidadão melhora o acesso dos pobres a serviços públicos na Bolívia
Baseado no Levantamento de Autoridades Públicas na Bolívia. A amostra de instituições incluiu 44 órgãos nacionais, departamentais e municipais que devem a priori ser acessíveis aos pobres
30
40
50
60
70
Baixa Mod. Baixa Mod. Alta Alta
Voz / Responsabilização externa
Acc
essi
bil
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to t
he
Po
or
Associação Média simples Elo causal controlado
20
Transparência dentro de agências governamentais aumenta seu impacto sobre a redução da pobreza na
Bolívia
Baseada no Levantamento de Autoridades Públicas da Bolívia. A amostra de instituições inclui 50 órgãos nacionais, departamentais e municipais que a priori devem ter um importante impacto sobre a redução da pobreza.
30
40
50
60
Baixa Mod. Baixa Mod. Alta Alta
Transparência interna
Po
vert
y R
edu
ctio
n I
mp
act
Associação Média Simples Elo Causal Controlado
21
Desvio ilegal de fundos prejudica o impacto dos serviços públicos sobre a redução da pobreza
na Bolívia
Baseado no Levantamento de Autoridades Públicas da Bolívia. A amostras de instituições inclui 50 órgãos nacionais, departamentais e municipais que a priori deveriam ter um importante impacto sobre a redução da pobreza.
40
45
50
55
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Baixo Moderad.baixo Moderad. alto Alto
Desvio Orçamentário
Po
vert
y R
edu
ctio
n Im
pac
t
Elo Causal Controlado Associação de Média Simples
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Public Prosecutor
Electricicy company
Cent. BankM of Fin - Income
National Fin. Corp.
MunicipalityPresidency
M of Fin - Treasury
Attorney General
Congress
Undersec. Of Gov't
Electoral Supreme TribunalCourts
Universities and schools
M of Energy and MinesM of Fin - Budget
Undersec. Of Social Welfare
Telephone company
National Council of TransitProv. Council
Comptroller
Real Estate Bank
y = -0.05x + 6.05
R2 = 0.50
r=-0.71
1
2
3
4
5
40 50 60 70 80 90 100
Meritocracy in Hiring and Promotion
Public Officials Survey: Meritocracy in the Public Service Can Help Reduce Corruption
High
Low
23* suborno medio para funcionarios publicos
Menores salários no setor público não aumentam o suborno
7.7%
15.5%
8.4%
Suborno*=
3 SM
Suborno*=
0.2 SM
Suborno*=
0.5 SM
0%
3%
6%
9%
12%
15%
Salário mensal
Menos de 3SM Entre 3 & 13 SM Mais de 13 SM
Salário mensalSalário mensal
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…a importância da ‘Corrupção grauda’: empresas moldando o arcabouco legal, regulatório e de políticas por meio da ‘compra’ ilegal de leis, políticas e regulamentações estatais (“Captura do Estado” pelo setor empresarial)
Índice de Captura Estatal e seus componentes(% das empresas afetadas pela compra empresarial de:...)
Pais
Leisparlamentares (% dasempresas)
Decretospresidenciais (% dasempresas)
BancoCentral(% dasempresas)
Trib.Criminais(% dasempresas)
Trib.Comerciais(% dasempresas)
Financiamentopartidos(% dasempresas)
Indice decaptura daeconomia(% dasempresas)
Classif.Capturadaeconomia
Albania 12 7 8 22 20 25 16 MArmenia 10 7 14 5 6 1 7 MAzerbajao 41 48 39 44 40 35 41 ABelarussia 9 5 25 0 5 4 8 MBulgaria 28 26 28 28 19 42 28 ACroacia 18 24 30 29 29 30 27 ARep.Tcheca 18 11 12 9 9 6 11 MEstonia 14 7 8 8 8 17 10 MGeorgia 29 24 32 18 20 21 24 AHungria 12 7 8 5 5 4 7 MCazaquistao 13 10 19 14 14 6 12 MQuirguistao 18 16 59 26 30 27 29 ALetonia 40 49 8 21 26 35 30 ALituania 15 7 9 11 14 13 11 MMoldavia 43 30 40 33 34 42 37 APolonia 13 10 6 12 18 10 12 MRomania 22 20 26 14 17 27 21 ARussia 35 32 47 24 27 24 32 AEslovaquia 20 12 37 29 25 20 24 AEslovenia 8 5 4 6 6 11 7 MUcrania 44 37 37 21 26 29 32 AUzbequistao 5 4 8 5 9 4 6 M
Global 24 21 25 18 18 20 20
Fonte: Hellman, Jones and Kaufmann “Seize the State, Seize the Day”, http://www.worldbank.org/wbi/governance/
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0
5
10
15
20
25
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40
45
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Hungria Estônia Rússia Azerbajão
Legislação parlamentar
Decretos Influência do Banco Central
A captura do estado prevalece em alguns países ‘Economia da Captura’ vs. Economia de Mercado %
de
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Impacto adverso de ‘compras’ de:
Fonte: Hellman, Jones and Kaufmann 2000 (BEEPS in Transition)
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Enormes custos sociais/econômicos da captura do Enormes custos sociais/econômicos da captura do Estado: Estado:
Crescimento muito menor de vendas e de investimentos Crescimento muito menor de vendas e de investimentos na economia na economia
(e também menor proteção de direitos de propriedade)(e também menor proteção de direitos de propriedade)
0
5
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25
Ave
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'97-
'99
Países de alta captura Países de baixa captura
Vendas
Investimento
27
% Empresas que pagam propinas em compras % Empresas que pagam propinas em compras públicaspúblicas
(dentre as que fazem negócios com o Estado)(dentre as que fazem negócios com o Estado)
0
5
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% o
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28
Há captura do Estado onde as liberdades civis são parciais e as reformas econômicas lentas
0%
10%
20%
30%
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Ext
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Alto grau deliberdades civis
Liberdades civisparciais
Alto grau de reformaeconômica
Baixo grau de reformaeconômica
Grau de liberdades civis em econ. em transição
Reformaseconômicas
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Ação coletiva limita a captura do Ação coletiva limita a captura do EstadoEstado
0102030405060708090
Hungria Rússia Azerbaijão
Membros de assoc.
empresariais (% de
empresas)
Membros ativos Membros inativos
30
Corrupção
FiscalizacaoFiscalizacao publicapublica e e sociedadesociedade civil civil
OmbudsmanOmbudsman nana Albania e Bolivia Albania e Bolivia•• CoalisãoCoalisão do do setor privadosetor privado nana BolíviaBolívia•• Estudos Estudos diagnosticosdiagnosticos e e monitoramentomonitoramento porpor ONGsONGs no no EquadorEquador e e outrosoutros
Melhora da Governanca na Pratica:Estrategias diferenciadas em cinco paises
ControlesControles financeirosfinanceiros:: Reforma Reforma de de compras públicascompras públicas na na BolíviaBolívia,,Equador Equador e Georgiae Georgia
ReformasReformas InstitucionalInstitucional e do e doServiço PúblicoServiço Público:: PrivatizaçãoPrivatização transparente transparente no no EquadorEquador•• ReformaReforma salarialsalarial nana Bolivia Bolivia•• DivulgaçãoDivulgação do do patrimôniopatrimônio na na Bolivia e GeorgiaBolivia e Georgia
Legal-Judicial:Legal-Judicial:
ReformaReforma dada SupremaSuprema CorteCorte nana Bolívia Bolívia •• Teste Teste de de competenciacompetencia e e demissãodemissão de de juízesjuízesnana Georgia, Albania e Georgia, Albania e LetoniaLetonia•• Mediação Mediação na na Albania Albania
Política econômicaPolítica econômica::
DeregulamentaçãoDeregulamentação e e deslicenciamento deslicenciamento nana Bolivia Bolivia•• ReformaReforma alfandegariaalfandegaria no no EquadorEquador e e LetoniaLetonia•• AdministraçãoAdministração Fiscal Fiscal nana LetoniaLetonia e e EquadorEquador•• Reforma Reforma de de codigos codigos fiscaisfiscais//alfandegariosalfandegarios nana Albania Albania
Como controlar a corrupção no nível municipal
• Não há receita unidimensional. Estamos aprendendo. Entretanto, ferramentas práticas adaptadas a cada caso podem ajudar quando:– Existe vontade política– Existe uma abordagem participativa e integrada a reformas institucionais
• Algumas ferramentas: -- envolver pessoas na formulação de políticas, diagnóstico de prioridades, informática para acompanhar receitas e despesas públicas, simplificar as regras para aperfeiçoar o processo de compras, técnicas participativas para melhorar orçamentos locais
IMPLEMENTAÇÃO (1)• Problema: a sociedade civil não tem interesse em participar
em decisoes de governo
• Solucao: Institucionalizar a participacao dos cidadaos– Estabelecer um programa de audiencia publica do orcamento– Estabelecer campanhas de informacao publica– Criar um Agencia de Desenvolvimento e Participação de
Cidadaos (ODCP)– Estabelecer portarias para garantir livre acesso a documentos
publicos– Criar um servico especial de compras eletronicas, “Controlando a
corrupcao”, que rastreia transacoes da prefeitura com empresas pela internet
IMPLEMENTAÇÃO (2)• Problema: Falta de informação e responsabilização
• Solução: Institucionalizar um mecanismo para desenvolver um Sistema de Informação e Monitoramento
– Institucionalizar um sistema de orçamento participativo para a programação de despesas públicas
– Sistema computadorizado de dados (transações municipais, incluindo licitações e compras públicas, e execução de obras públicas)
– Comissão Auditora Tripartite para monitorar o orçament público
IMPLEMENTATION (3)• Problema: procedimentos administrativos complexos• Solucao: Desenvolver um sistema integrado e padronizado:
– Manuais administrativos – Sistema informatizado de dados– Treinamento para funcionarios locais responsaveis pela
prestacao de servicos publicos• Resultado:
– Menos etapas administrativas
– Maior coordenacao entre divisoes
– Evita duplicacao de tarefas
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Força dos Dados e Ação Coletiva: Síntese
• Lógica da ação coletiva: além da ‘participação’ ou
condicionalidade padrão
• Força dos dados. O conhecimento da poder a coalizões e
despersonaliza o desafio - torna-se sistemico
• Além da corrupção: Governança e Transparência
• Enfoque nos aspectos fundamentais [vs. sintomas]:
Instituições
• Priorização e adaptação por realidades dos países
• Há esperança, mas não há lugar para complacência
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Resumindo…• Ampliando o marco: Governança para o crescimento
• Abordando a captura do Estado e a corrupção graúda
• Independência política vs.. econômica de agencias chave
• Voz & Sociedade civil: Participação/ação coletiva
• Papel do setor privado competitivo/Associações
empresariais
• Abordando os aspectos fundamentais/sistêmicos [vs..
Sintomas]: imperativo da Reforma Institucional• Novas ferramentas diagnosticas empíricas & disseminação:
The Power of Info.data
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Corrupção global ao longo do tempoCorrupção global ao longo do tempo(Paises escolhidos; Indice ICRG, re-escalado em 0-10)(Paises escolhidos; Indice ICRG, re-escalado em 0-10)
00
22
44
66
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Alto grau de Alto grau de corrupcaocorrupcao
Baixo grau Baixo grau de corrupcaode corrupcao
19921992 19931993 19941994 19951995 19961996 19971997 19981998
IndonesiaIndonesia
IndonesiaIndonesia
FinlandiaFinlandia
El SalvadorEl Salvador
1010
El SalvadorEl Salvador
FinlandiaFinlandia
RussiaRussia
RussiaRussia
PoloniaPolonia
PoloniaPolonia
1988-921988-927
38 http://www.worldbank.org/wbi/governance/
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Os dados são apresentados para analise e subsidiar políticas, não para classificações
precisasOs dados contidos nesta apresentação originam-se de varias pesquisas empresariais (bem como de agencias externas especializadas em classificação) e estão sujeitos a uma margem de erro. O objetivo não e apresentar classificações comparativas precisas entre países, mas sim ilustrar características de desempenho governamental e empresarial, a fim de colaborar para chegar a implicações para a ação. Ao apresentar resultados dessas fontes externas, nem o apresentador nem o Banco Mundial ou sua Junta Diretiva pretende fazer nenhuma classificação de países
Para mais detalhes e dados, visite: http://www.worldbank.org/wbi/governance