1. Introdução;2. Naturem e alcance de

uma política científica etecnológica;

3. Política científica etecnológica e estratégia

brasileira de desenvolvimentoeconômico e social.

Nuno Fidelino de Figueiredo·

• Livre-docente daUniversidade de São Paulo.Diretor-presidente da Cia.

Progresso do Estado daGuanabara (COPEG) e

Empresas Subsidiárias e deMáquinas Piratininga S .A.

(São Paulo) .

R. Adm. Emp., Rio de Janeiro,

1. INTRODUÇAO

A formulação de politicas governamentais de-liberadas, com vistas ao desenvolvimento daciência e da tecnologia, é fenômeno recentenos países industrializados e apenas incipientenos países em desenvolvimento. Nos primei-ros desses países, foi durante a II Guerra Mun-dial que a necessidade de canalizar a acumu-lação dos conhecimentos científicos e tecnoló-gicos para fins precisos e urgentes de caráternacional levou, pela primeira vez, à definiçãode tais políticas. Nos anos seguintes ao térmi-no da guerra, esta tendência continuou e acele-rou-se grandemente, sem dúvida incentivadapela crescente assignação de recursos oficiaisà pesquisa pura e aplicada e pela necessidadede orientar a aplicação de tão vultosas somas acertos fins deliberados - principalmente emmatéria nuclear e de aeronáutica e exploraçãoespacial. Esta estruturação de políticas ocorridaneste período foi, no entanto, limitada em seusresultados e seu alcance, pela natureza militarou de defesa (face ao eufemismo, que se tornoude uso corrente) dos esforços de pesquisa desen-volvidos, de tal modo que não chegou, em paísalgum, a constituir-se um conjunto coerentede políticas científicas e tecnológicas abran-gendo a totalidade das atividades de pesquisa,de fins tanto militares como civis.

Nestes últimos anos, no entanto, desenhou-se uma tendência a estender a programação doesforço científico e tecnológico, de maneiracrescente, às aplicações civis, com a conseqüen-te ampliação do âmbito das instituições for-madas para aplicar essas políticas. Para issocontribuiu, por uma lado, a rápida elevaçãodos gastos em pesquisa e desenvolvimento emproporção do produto nacional bruto, até atin-gir níveis relativos que se consideram, hoje emdia, de difícil superação (de 1 a 2,5% na maio-ria dos países europeus desenvolvidos e no Ja-pão e acima de 3% nos Estados Unidos e naUnião Soviética). Atingido, deste modo, um"teto", passou a estar presente uma situaçãomais aguda de insuficiência dos fundos dispo-níveis para atender a todas as direções de pes-quisa e de "desenvolvimento" que se conside-ram promissoras ou a todos os fins de inova-ção industrial que se deseja promover. A com-petência entre o número crescente de aplica-ções alternativas na distribuição dos recursosfinanceiros levará assim, inevitavelmente, a14(3) : 23-51, maio/jun. 1974

--- -~---------- ------- -Condições e fatores determinantes para uma política nacional de desenvolvimento tecnológico

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instaurar sistemas cada vez mais elaboradospara orientar essa assignação em função de or-dens de prioridade definidas. Por outro lado,as presentes tensões sociais e a crescente aten-ção prestada pela opinião pública e pelos po-deres públicos aos problemas de natureza ci-vil que, em grande medida, encontram-se na ba-se dessas tensões (poluição, explosão demográ-fica e decadência/renovação dos centros urba-nos, uso irracional dos recursos naturais, etc.),acompanhados por uma crescente consciênciada utilidade potencial da ciência e da tecnolo-gia na solução dessas dificuldades, acentuamaquela tendência para uma reorientação do es-forço científico e tecnológico em função de finsprecisos, e mediante um conjunto de políticascoerentes e deliberadas.

Encontram-se, no entanto, os países indus-triais ainda a meio caminho da definição deuma política científica e tecnológica realmen-te compreensiva e articulada, conjugada de ma-neira estreita com as restantes políticas de na-tureza econômica e social. Assim mesmo, o es-forço de racionalização já desenvolvido por es-tes países nesta área, não poderá deixar deconstituir um ponto de partida na análise doproblema análogo no Brasil.

Procuraremos, neste trabalho, levar em contaalguns aspectos dessas experiências e certas re-flexões pessoais sugeridas pelo convivio com otema, para articular de maneira tentativa umconjunto de observações sobre o fomento do de-senvolvimento científico e tecnológico no Bra-sil e chamar a atenção para algumas medidasque poderiam ser oportunas para incentivá-lo.

1.1 Atitudes, instituições e recursosfinanceiros

O desenvolvimento econômico brasileiro carac-terízou-se, até pouco depois da II Guerra Mun-dial, pelo pequeno papel desempenhado pelosfatores de inovação em todas as atividades pro-dutivas. No período que transcorreu desde essadata, tal situação tem-se modificado com rapi-dez, existindo estimativas quantitavas recentesdo papel desempenhado pelo fator de inovaçãoou de melhoramento tecnológico no crescimen-to do produto, que mostram resultados bastan-te próximos daqueles observados nos principaispaíses industrializados em períodos anteríores.'

Uma permanência desta evolução favorável euma intensificação do seu ritmo dependem dealguns elementos principais: a mudança dasBevtsta cu Admlnutraç40 cu Emprestu

atitudes e do ambiente econômico e social emgeral, relativamente· às atividades tendentesà introdução de inovações na economia e nosmecanismos sociais; o fortalecimento das insti-tuições que devem integrar um sistema cien-tífico e tecnológico e que são constituídas tan-to pelos laboratórios universitários e institutosoficiais de pesquisa aplicada e "desenvolvimen-to", como pelas instituições governamentais en-carregadas de orientar, encaminhar e supervi-sionar de maneira permanente todo o processode criação científica e tecnológica e de introdu-ção das inovações nas atividades produtivas; eo incremento dos gastos globais realizados pelopais em pesquisa e desenvolvimento, em pro-porção do produto nacional bruto, à medida queforem tendo êxito as medidas de política eco-nômica geral favoráveis à inovação e que forsendo criada uma estrutura institucional cres-centemente elaborada e eficaz, incluindo meca-nismos expeditos de colaboração interagencial,destinada a canalizar os recursos adicionais deinvestimento destinados à pesquisa pura e apli-cada e à inovação tecnológica.

A formação de pessoal dotado de elevada ca-pacitação científica e técnica é, também, aspec-to fundamental do fomento científico e tecnoló-gico, mas representa fator de natureza peculiarneste processo. Com efeito, a disponibilidade depessoal altamente qualificado constitui emparte uma causa e em parte um efeito do pro-gresso científico e tecnológico. Considerada es-ta circunstância e dado que a formação men-cionada é um aspecto integrante do desdobra-mento de uma política científica e tecnológica,não cabe atribuir à formação de pessoal cien-tifico o caráter de condição prévia do citadoprocesso, de desenvolvimento tecnológico auto-sustentado que se pretende desencadear. Istosignifica, em termos práticos, que o objetivo deuma política científica e tecnológica, numa pri-meira etapa, é constituído principalmente pelaformação de um arcabouço de pessoal devida-mente qualificado, mais do que pela efetiva in-trodução em grande escala de inovações atra-vés .da economia. Nesta etapa, por conseqüên-cia, a formação de pessoal científica e tecnica-mente qualificado deve ser olhada como umobjetivo central da própria política científica etecnológica. Por outras palavras, não seria ade-quado, em nossa opinião, em estágios relativa-mente incipientes de desenvolvimento cientifi-co e tecnológico, como é o caso do Brasil, fazer

depender a formulação de uma política científi-ca e tecnológica explícita e deliberada da for-mação prévia de contingentes elevados de pes-soal altamente qualificado. Tratando-se de umprocesso iterativo, no qual a capacitação técnicae científica atua tanto como mola propulsora,como no aspecto de resultado do desenvolvimen-to pretendido, não seria adequado protelar aformulação e efetiva aplicação de políticas depromoção da ciência e da tecnologia, até o mo-mento em que o país dispusesse de um sistemaeducacional científico e tecnológico totalmenteestruturado. A própria aplicação de algumaspolíticas concretas de fomento tecnológico, porexemplo, com vistas à realização de trabalhos

I

de pesquisa e "desenvolvimento" nas empresas,poderá ser um fator importante para o avançona formação de pessoal de elevada capacitaçãocientífica e técnica. '

Esses vários aspectos encontram-se estreita-mente ligados entre si. E nenhuma política efi-caz poderia dar maior ênfase a um só dessesaspectos, com prejuízo dos demais. Assim, porexemplo, o simples aumento das dotações or-çamentárias não é suficiente para dar tradu-ção prática aos propósitos de fomento da ciên-cia e da tecnologia, como é atestado pela cir-cunstância de que em anos recentes, no Bra-sil, os recursos disponíveis têm excedido as pos-sibilidades de efetiva aplicação em projetos eon-eretos e bem definidos nos campos científicoe tecnológíco.ê Estas possibilidades somente ir-se-ão avolumando à medida que for sendo cria-do um ambiente favorável às atividades de cria-ção tecnológica, através tanto de medidas denatureza geral (não estritamente econômica)destinadas a fomentar o espírito ínventívo e acriação científica e tecnológica, como principal-mente através da aplicação efetiva de uma po-lítica industrial que defina com precisão os ob-jetivos a prazos médio e longo na criação deuma estrutura com características dadas, emcada um dos principais setores de indústria,que se instrumente devidamente para promoveresses objetivos e que. se mantenha em aplica-ção com continuidade e firmeza de propósitosdurante período suficientemente longo para pro-duzir resultados ponderáveis.

A experiência japonesa é extremamente elu-cidativa a este respeito. Os êxitos na expansãoindustrial interna e externa lograda pelo Japão,em anos recentes, na siderurgia, construção na-val, eletrônica, ótica e certas fabricações mecâ-

nicas de precisão deveram-se a uma inteligentecombinação de criação tecnológica própria e deimportação de conhecimentos técnicos e pro-cessos do exterior, combinação essa - é extre-mamente importante frisar - lograda no con-texto de uma política industrial precisa e ar-rojada, quanto a escalas, localizações, estrutu-ras empresárias, técnicas de produção e inves-timentos, aplicada em relação a cada um des-ses setores de indústria, de maneira persisten-te, desde 1950 ou data pouco posterior.

Esses são, portanto, os três aspectos essen-ciais de uma política científica e tecnológicabrasileira: a definição de um ambiente econô-mico e social favorável à inovação, combinadocom a aplicação efetiva e persistente de umapolítica industrial de longo alcance, o forta-lecimento institucional, significando tanto acriação de novos laboratórios e institutos depesquisas e o fortalecimento dos existentes, ca-racterizados muitos deles, hoje em dia, por umasituação de envelhecimento precoce, como acriação de uma estrutura governamental paraa concepção e a aplicação de políticas especí-ficas de fomento científico e tecnológico (des-tacando-se os mecanismos para a distribuiçãode recursos financeiros em função de crítéríosracionais, explicitamente enunciados); e, final-mente, quando já tenham sido dados alguns pas-sos importantes nas duas direções mencionadas,a aprovação de recursos orçamentais crescen-tes e sua distribuição com vistas a alimentartodo o sistema cientifico e tecnológico nacio-nal, levando-o a alcançar, dentro de algum tem-po, uma situação de crescimento auto-susten-tado.

E, de forma paralela - e não como con-dição prévia - a capacitação de pessoal cien-tífico e técnico, mediante um estreito entrosa-mento da universidade, dos institutos de pes-quisa oficiais e da indústria.

1. 2 Necessidadede definição de umapolítica industrial

A definição de uma política industrial é, semdúvida, um elemento crucial de todo este es-quema. A introdução de novas técnicas e no-vos processos de produção encontra-se estrei-tamente ligada à realização de novos investi-mentos e às características empresárias quepredominam em cada setor. E em ambos os as-pectos existem debilidades e anomalias que é

Polfttca. nacWnal ele ctesenvoMmento tecnológico

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fundamental corrigir, como forma de tornarviável não só a modernização tecnológica dasempresas, num dado período de tempo, comoprincipalmente uma atualização tecnológicapermanente no futuro. Essa é a situação tan-to dos setores das indústrias básicas, que fa-bricam matérias-primas industriais e produtossemi-elaborados (siderurgia, alumínio, etc.) ebens de capital (máquínas-terramenta, equi-pamentos industriais em geral), como das in-dústrias tradicionais, que fabricam bens de con-sumo imediato (têxteis, couros, calçados, vestuá-rio, artigos de plástico, borracha, madeira, etc.)e inclusive de algumas indústrias mecânicas(como, por exemplo, grande número de fabri-cantes de autopeças).

As escalas de fabricação e as condições decapitalização das empresas, para mencionar so-mente dois dos problemas mais salientes, sãointeiramente insatisfatórias na siderurgia e emvárias outras indústrias básicas. Sem corrigirde maneira completa e dentro de um prazo de-finido esses defeitos fundamentais, aquelas in-dústrias nunca poderão absorver as modernastécnicas e processos e a partir desse momentomanter-se permanentemente 'atualizadas, nosaspectos tecnológicos, mediante uma seleçãointeligente dos avanços originados no exterior,sua adaptação e modificação local num sen-tido criador e a elaboração tecnológica pró-pria, complementar das tecnologias importadas,elaboração conseguida seja por uma acumula-ção de experiências na empresa, seja mediante orecurso intensivo aos institutos tecnológicos na-cionais - e, provavelmente, mediante o recursocombinado a esses dois procedimentos.

Por outro lado, nas indústrias tradicionais,como a têxtil, as necessidades de moderniza-ção traduzem-se na urgência de um reequipa-mento em grande escala, combinado com umaintensa reorganização interna quanto aos mé-todos de trabalho e à organização da produ-ção. E esse reequipamento levanta um dilemaque ilustra de maneira flagrante a vinculaçãoestreitíssima entre a modernização tecnológicae a política industrial.. Deve o reequipamentoser promovido através de importação das má-quinas e equipamentos necessários? ou median-te equipamentos de fabricação nacional? Da-das as características tecnológicas diferentes deuma e outra categoria de equipamentos, as de-cisões que se tomem em matéria de licencia-mento de importações e de isenções relativas aRevista de Administração de Empre8a.8

essas importações influenciarão de maneira in-delével não só o destino da fabricação nacio-nal de máquinas têxteis, como o tipo de indús-tria de transformação têxtil de que se encontra-rá provido o país nos próximos 15 a 20 anos (du-ração útil dos equipamentos), níveis de eficiên-cia, produtividade e custos, absorção de mão-de-obra, modificações de localização, etc. Destaforma, é impossível promover a modernizaçãotecnológica da indústria têxtil, seja no aspec-to de fomento e incentivo das ações imediatasnecessárias, seja no aspecto do início de ativi-dades de pesquisa aplicada relativas, por exem-plo, à utilização mais intensa de fibras natu-rais de diferentes regiões do país, sem o equa-cionamento prévio ou simultâneo de uma po-lítica industrial visando a reestruturação com-pleta da indústria têxtil brasileira.

O fortalecimento institucional adquire par-ticular importância nas condições que preva-lecem no Brasil. Nos Estados Unidos e, em graumenor, também na Europa Ocidental, a pes-quisa pura e aplicada é conduzida baàícamen-te no sistema universitário (salvo em aspectosde saúde pública, em que geralmente existe umimportante conjunto de centros de investigaçãodo governo central), enquanto que as inves-tigações tipo R&D se concentram quase exclusi-vamente nas próprias empresas. Extremamen-te limitado é o papel tanto das universidades,como dos institutos oficiais, neste último as-pecto (R&D) .

No Brasil, dada a debilidade financeira, admi-nistrativa e tecnológica das estruturas empresá-rias locais, torna-se difícil fazer descansar naempresa - mesmo com a criação de um siste-ma diversificado de incentivos e subsídios, aliásindispensáveis - o mesmo grau de responsa-bilidade na consecução desse objetivo. Gran-de parte do papel de elemento ativo no desen-volvimento de produtos e processos terá, por-tanto, que caber a institutos oficiais, o que de-termina a necessidade de criação de mecanis-mos eficazes de comunicação e difusão entrea indústria e o sistema tecnológico oficial. Nes-te aspecto - o da participação dos institutosuniversitários e oficiais na criação tecnológica- a experiência européia é provavelmentemais rica do que a dos Estados Unidos. Dequalquer modo, a este respeito, ainda mais doque em outros aspectos, é indispensável conce-ber e pôr em prática políticas e mecanismos quese ajustem de perto às peculiaridades do meio

industrial brasileiro, onde predominam as pe-quenas e médias empresas e onde as grandesempresas são freqüentemente de capital estran-geiro ou são empresas que, apesar de inteira-mente (ou predominantemente) nacionais,mantêm estreitas relações tecnológicas com oexterior, através de acordos de licença para aobtenção de assistência técnica ou para a uti-lização de patentes ou de processos de fabri-cação.

1.3 Viabilidade de um desenvolvimentocientífico e tecnológico nacional

Esta última característica é freqüentementemencionada como argumento contra a idéia daviabilidade de um esforço de modernização tec-nológica assente no fomento da criação científi-ca e tecnológica realizada no próprio país. Temsido alegado, em relação às empresas de capi-tal estrangeiro, que as mesmas obtêm de suaspróprias matrizes todo o conhecimento técnicode que necessitam, que freqüentemente man-têm em seus países de origem grandes labora-tórios e instalações experimentais dos quaissaem as inovações que alimentam permanen-temente a expansão das suas atividades indus-triais através do mundo. Dada essa elevadacapacidade tecnológica própria, que interesseteriam as empresas industriais de capital es-trangeiro em atividade no Brasil - argumen-ta-se - em contribuir para o desenvolvimentocientífico e tecnológico do país, seja realizandoaqui, dentro da sua própria organização, aque-las mesmas atividades de pesquisa e inovação,seja constituindo-se em fonte de demanda paraas pesquisas e as inovações dos institutos tec-nológicos nacionais?

Em relação às empresas nacionais que obtêmmediante "acordos de licença" seus desenhos,processos e conhecimentos técnicos industriaisem geral, afirma-se, por outro lado, que essacômoda relação de dependência em relação aoexterior, além de representar para o país umagrave sangria em recursos de moeda estran-geira, recursos aplicados no pagamento dosroyalties relativos a esses contratos, levantaum obstáculo talvez intransponível a um de-senvolvimento científico e tecnológico nacional,ao eliminar a fonte principal de demanda deconhecimentos científicos e tecnológicos e deemprego para os cientistas e técnicos nacio-nais.a

Analisemos separadamente cada uma destasobjeções. Encontra-se a empresa estrangeiraradicada no país irremediável e definitivamen-te desinteressada no desenvolvimento científi-co e tecnológico nacional, em virtude da auto-suficiência de que a supre a matriz, neste as-pecto? Uma resposta prudente a esta questãoterá que recorrer a dois elementos distintos:um de observação da situação corrente e outrode conjetura sobre qual poderia ser a situação,se fosse outra a política dndustríal em cujocontexto se movem essas companhias.

Sob o primeiro ponto de vista, o da situaçãofatual, a afirmação - com o grau de genera-lidade com que foi feita - é de comprovaçãoduvidosa, pois existem no Brasil vários casosde grandes companhias de capital inteiramen-te estrangeiro que têm desenvolvido no país no-tável atividade de pesquisa aplicada, com vis-tas a melhorar processos oriundos do exteriorou a adaptá-los às condições peculiares de re-cursos e outras, do meio local, adaptações essasque algumas vezes são o resultado de um in-tenso e prolongado esforço de pesquisa labora-torial, em instalações-piloto e, finalmente, naspróprias instalações industriais e que condu-zem a resultados originais, úteis inclusive aoutras empresas do mesmo ramo de atividadeno país e mesmo no exterior. Exemplo desta-cado é o de uma companhia siderúrgica queconcebeu, desenhou, construiu e opera em nívelmuito elevado de eficiência os altos-fornos decarvão vegetal de maior capacidade em ope-ração no mundo, em resultado do "desenvolvi-mento" no país de técnicas de redução de mi-nérios originais. Outros casos existem de em-presas de capital totalmente estrangeiro querecorrem em grande escala a institutos tecnoló-gicos nacionais para encomendar pesquisas queofereçam solução aos problemas encontradosno seu ramo de atividade. É este o caso - emoutro exemplo destacado - de companhia daindústria de alimentação que utiliza em es-cala crescente os serviços de pesquisa aplica-da do Instituto de Tecnologia de Alimentos deCampinas para encontrar formas de aprovei-tamento industrial de matérias-primas brasi-leiras peculiares. Por outro lado, importantefabricante internacional de produtos farmacêu-ticos tem em funcionamento, desde data recen-te, instalações próprias e de grande vulto, espe-cificamente destinadas a realizar de maneirapermanente programas de pesquisas sobre me-

Política nacional ele desenvolvimento tecnológico

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dicamentos especialmente apropriados ao com-bate das doenças endêmicas do Brasil. Essecentro experimental de iniciativa privada e deempresa estrangeira realizará pesquisas químío-terápicas com novos compostos, com vistas apossibilitar um combate mais eficaz das doen-ças endêmicas nas zonas rurais do país, no ho-mem e em animais, somando as suas ativida-des, de tão grande importância social, às deinstitutos oficiais congêneres (Centros Oswal-do Cruz e Evandro Chagas, Institutos de Medi-cina Tropical e Adolfo Lutz de São Paulo, etc.).

Estes exemplos não se incluem aqui com aintenção de sugerir que as empresas estrangei-ras com atividades industriais no Brasil reali-zam uma intensa atividade de pesquisa no país.Seria de estranhar que assim fosse, pois esta-riam nesse caso em claro contraste com as res-tantes empresas em atividade nos mesmos se-tores produtivos. O que pretendemos demons-trar, isso sim, é que a afirmação relativa aodesinteresse das companhias estrangeiras pelarealização de pesquisas no país não apresentao caráter de generalidade que lhe foi atribuído- e, por conseqüência, nada tem de inevitável.

Sob o segundo ponto de vista, o da "lógica"da situação que corresponde a uma empresa,que, na sua matriz situada no exterior, realizade maneira permanente intenso programa depesquisas, tampouco a situação de desinteresseou hostilidade parece inevitável. E numerososfatores apontam nessa direção. Os recursos na-turais do Brasil são distintos, em muitos aspec-tos, dos que estão presentes em países desen-volvidos e que foram investigados exaustiva-mente pelas empresas através de seus labora-tórios e departamentos técnicos. Exemplo: afabricação de celulose e papel. As pastas ce-lulósicas de fibra curta (eucalipto é um caso sa-liente, no Brasil) têm um potencial de aplica-ções na fabricação de papéis apenas aflorado,que se irá ampliando na medida em que fo-rem sendo resolvidos muitos problemas encon-trados na sua fabricação e na sua utiliza-ção para a rabrícação de papéis tradicional-mente baseados em celuloses de fibra longa. Astécnicas convencionais, nas quais as grandesempresas internacionais são fortes (ínclusíveaquelas com investimentos no Brasil), corres-pondem a celuloses extraídas de espécies flo-restais de fibra celulósica longa, próprias dosclimas das baixas latitudes do hemisfério norte(Escandinávia, Norte dos Estados Unidos e Ca-Revista de Acimintstraç40 de Empreacu

nadá). A realização do grande potencial econô-mico das fibras curtas, oriundas de espécies flo-restais de rápido crescimento nos trópicos, de-pende de um intenso esforço de pesquisa quenão pode ser desenvolvído senão aqui - ejá estão sendo dados importantes passos nessesentido.

Por outro lado, parece-nos impróprio pen-sar que as considerações. de custo das pesqui-sas não influem nas decisões das grandes com-panhias sobre onde realizar as suas pesquisasou uma parte das mesmas. Quando existem nopaís institutos tecnológicos capazes de prestarserviços eficazes e quando estes serviços, por te-rem caráter intensivo em mão-de-obra (técni-ca e científica), e por ser esta mão-de-obra logi-camente mais barata em países subdesenvolvi-dos, resultam de custo mais baixo do que no ex-terior, é perfeitamente viável a idéia de umatransferência parcial do esforço de pesquisa, damatriz (ou de institutos do país - sede da ma-triz, sob contrato), para o país onde opera asubsidiária. o Instituto Mexicano de Investi-gações Tecnológicas (IMIT) realiza mais de 1/3de suas atividades para empresas norte-ameri-canas com atividades no México, mediante en-comenda de trabalhos custeados por essas em-presas. É perfeitamente possível, portanto, criarum quadro de condições relativamente à radica-ção e à operação corrente dos investimentosestrangeiros que leve gradualmente essas em-presas a integrar-se num esforço nacional cres-cente de fomento da criação científica e tecno-lógica - na medida, como é óbvio, em que talesforço nacional efetivamente exista e se tra-duza num conjunto coerente de políticas, ade-quadamente instrumentadas e diligentementeadministradas .

A segunda objeção levantada no trabalho quejá citamos alega o obstáculo a um desenvol-vimento cíentíríco e tecnológico que seria cons-tituído pelo recurso generalizado a "acordosde licença" com firmas do exterior como meiode obter a tecnologia indispensável à produçãoindustrial, pecado este que corresponderia à ge-neralidade das empresas industrias nacionais.

Também esta generalização não encontraapoio em fatos. A situação é muito mais com-plexa do que é sugerido na opinião comentada.Sem pretender trazer para aqui a discussão des-te tema, chamaremos, no entanto, a atençãopara alguns aspectos discrepantes daquela ge-neralização, os quais sobressaem numa apre-ciação do desenvolvimento industrial brasileiro.'

Em primeiro lugar, não existe qualquer cor-relação sensível entre a intensidade do recursoa fontes de tecnologia localizadas no exteriorem cada setor de indústria e o grau de avançotecnológico (combinado com o nível de eficiên-cia e produtividade) no mesmo setor. Situaçõesexistem em que um maior recurso à tecnologiado exterior é sinal de maior eficiência e pro-dutividade (certos subsetores das indústriasmecânicas e eletromecânicas, indústria siderúr-gica) . Mas também se encontram setores indus-triais em que um relacionamento com o exte-rior, através de acordos de licença, relativamen-te intenso, não impede um nível. geral de efi-ciência e produtividade pronunciadamente bai-xo (indústria têxtil) .

Em segundo lugar - e esta observação estáestreitamente ligada à anterior - existem den-tro do mesmo setor industrial situações extre-mamente distintas, que desafiam qualquer es-forço de interpretação em termos simples. Éesse o caso da fabricação nacional de máquínas-ferramenta, onde são encontrados todos ostipos de associação entre o recurso à tecnologiado exterior e o grau de adiantamento técnicoe econômico.

Finalmente, como é sugerido tanto pela ex-periência do Japão como pela situação encon-trada nos subsetores industriais tecnologica-mente mais avançados do Brasil, a transferênciada tecnologia do exterior e a criação científicae tecnológica própria, longe de serem elementoscontraditórios e incompatíveis entre si, são aocontrário elementos de natureza fortementecomplementares. Essa complementariedade, noentanto, depende da presença de um terceiroelemento, de importância decisiva: uma políti-ca de desenvolvimento industrial especialmentedelineada com esse objetivo. 5

2. NATUREZA E ALCANCEDE UMAPOLíTICA CIENTíFICA E TECNOLóGICA

Uma política de desenvolvimento científico etecnológico pode ser estruturada de acordo comdiferentes graus de centralização e de interven-ção nas atividades que contribuem para aacumulação tecnológica do país. A opção que aeste respeito deve ser exercida, no entanto, en-contra-se rigidamente condicionada pela orien-tação geral das atividades econômicas e dasatividades de criação cultural no país. Predo-minando no Brasil uma orientação geral de po-

lítíca econômica baseada principalmente naadoção de medidas e de incentivos de naturezaindireta e, por outro lado, dadas as característi-cas de extensão e diversidade territorial presen-tes, a política de desenvolvimento científico etecnológico teria que ser necessariamente ca-racterizada por um grau elevado de descentra-lização na execução das atividades concretas depesquisa pura e aplicada e de "desenvolvimento"e inovação tecnológica, de forma a propiciar omaior aproveitamento possível das aptidões lo-cais, através de todo o território nacional e areduzir a um mínimo os entraves inseparáveisde qualquer máquina burocrátíca oficial, alí-mentando ao mesmo tempo o clima de liberda-de de iniciativa de que tanto depende o flores-cimento da capacidade individual de criação, noplano tanto científico como tecnológico.

Mas a descentralização na execução não seopõe necessariamente a um grau relativamen-te elevado de centralização no planejamento ena direção geral do esforço científico e tecno-lógico nacional. Existem, na verdade, fatoresque aconselham tal centralização na definiçãoe aplicação de uma política científica e tecno-lógica: o elevado custo da pesquisa científicamoderna e a necessidade de orientar as inver-sões correspondentes com critério de máximaeficiência na sua utilização, promovendo umadivisão do trabalho racional entre os diferentescentros nacionais de criação científica e tecno-lógica; a incipiência de toda a estrutura exis-tente de institutos tecnológicos e de centros depesquisas e a necessidade de encaminhar o seufortalecimento e rápido desenvolvimento; a de-bilidade da "demanda" de inovações científicase técnicas que espontaneamente resulta do sis-tema produtivo nacional e a necessidade deatuar simultaneamente no estímulo dessa "de-manda" e na criação ou ampliação de uma"oferta" correspondente, etc. De circunstânciascomo estas resulta, inevitavelmente, a necessi-dade de um prolongado esforço de organizaçãoe coordenação, que não poderá deixar de exigiruma direção central de todo o esforço científi-co e tecnológico nacional relativamente fortee atuante.

Caracteriza-se, desta forma, uma políticacientífica e tecnológica altamente centralizadana sua concepção, formulação e direção, porémdescentralizada na sua execução. Esta pareceser, de resto, a orientação oficial que se vemesboçando no Brasil.

Polfttca. nacional de deHn1>oMmento tecnol6gÚ:O

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A introdução de inovações tecnológicas nasatividades produtivas representa a culminaçãode um longo processo de criação científica etécnica, iniciado como pensamento científicopuro ou desinteressado das aplicações possíveise continuado através de etapas que se conven-cionou denominar de ciência básica orientada,de ciência aplicada e de pesquisa e "desenvol-vimento" de inovações de interesse econômico.Se bem que o desenvolvimento tecnológico, emsentido estrito, abranja unicamente esta últimaetapa (imediatamente anterior à introdução dasinovações nas atividades produtivas), uma polí-tica delineada com a finalidade de acelerá-lotem, necessariamente, que abranger (em exten-são variável, conforme as circunstâncias detempo e de lugar) alguns aspectos das etapasanteriores. Com efeito, mostraremos no item 3como são estreitamente interdependentes essasetapas sucessivas e como seria ineficaz pro-curar acelerar o desenvolvimento tecnológicosem exercer certo grau de controle sobre osacontecimentos de natureza científica que o ali-mentam, em particular, na etapa da ciênciaaplícada." Por esta razão, discutiremos a partirdeste momento a estrutura de uma políticacientífica e tecnológica, deixando para itemposterior tanto a justificação plena desta orien-tação como o esclarecimento do que é abrangi-do por tal política, no aspecto científico.

2. 1 Elementos componentes de uma políticacientífica e tecnológica integrada

A definição de uma política científica e tecno-lógica abrange os aspectos principais seguintes:

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1. Disposições e normas relativas à coordena-ção e direção central do esforço científico etecnológico nacional e instituições para admi-nistrá-Ias. Isto significa o desempenho de al-gumas funções básicas:

a) uma definição geral de objetivos e de po-líticas dentro do marco de uma estratégia eco-nômica e social;

b) o planejamento dos recursos financeirosdedicados à ciência e à tecnologia, elaboradocom visão "telescópica" e prospectiva;

c) a aprovação e distribuição dos recursos fi-nanceiros oficiais entre as diferentes agênciasRevista de Atlministraç40 de Empresas

encarregadas da execução de políticas, em fun-ção de critérios derivados da "estratégia" emvigor;

d) a coordenação interministerial ou intera-gencial da aplicação das diferentes políticascientíficas e tecnológicas através da máquinaburocrática nacional, nos planos tanto federalcomo estadual;

e) o exercício de um esforço de compatibiliza-ção e "harmonização" das políticas econômicasgerais ou indiretas, na sua aplicação continua-da, com os objetivos principais perseguidos emmatéria científica e tecnológica.

2. A concepção, instrumentação e supervisãoda aplicação operativa de políticas de promo-ção e incentivo da pesquisa pura e aplicada.Apesar da orientação geral de descentralizaçãoda execução, em alguns casos essas políticaspodem ser de aplicação direta dos mesmos or-ganismos centrais que as formulam.

3 . Articulação de um sistema de instituiçõesde execução de pesquisa científica e de pes-quisas e trabalhos de "desenvolvimento" comvistas à inovação, suficientemente concatenadoe adequadamente vinculado à indústria e à uni-versidade, por um lado, e os órgãos oficiais dedireção central e de financiamento por outro.

4. Políticas e instituições de formação e trei-namento de pessoal científico e tecnológico des-tinado a suprir tanto o sistema "produtor" deconhecimentos científicos e tecnológicos comoas atividades econômicas de produção, "utílí-zadoras" dos mesmos conhecimentos.

Corresponde, naturalmente, aos poderes pú-blicos, através das entidades federais e esta-duais competentes, estabelecer as normas geraisa seguir em matéria de atribuição de recursosfinanceiros à pesquisa científica e ao desenvol-vimento tecnológico em geral, bem como artí-cular e coordenar eficazmente as diferentesações ministeriais que podem contribuir para oprogresso tecnológico. Com esta finalidade re-quer-se a existência de um conjunto de institui-ções oficiais, estreitamente entrosadas coma indústria, por um lado e, por outro, coma universidade e os laboratórios universitáriosautônomos ou semi-autônomos. Essas institui-

ções destinam-se a coordenar e dirigir perma-nentemente a aplicação prática de uma políti-ca científica e tecnológica em seus múltiplosaspectos, destacando-se em particular o revigo-ramento dos institutos tecnológicos oficiais edos laboratórios universitários e a revisão pe-riódica das políticas em vigência, bem como asupervisão da execução continuada das mes-mas.

Aspecto muito importante de uma políticacientífica e tecnológica é o fortalecimento ins-titucional: isto é, a consolidação, ampliação ediversificação do sistema nacional de institutose laboratórios de pesquisa, sobre os quais, pelofato da debilidade das estruturas empresárias,certamente terá de recair uma grande parcelade responsabilidade pela execução não só depesquisas de caráter puro e aplicado, mas tam-bém dos trabalhos de "desenvolvimento" emetapa pré-industrial. Essa estrutura institucio-nal necessita de uma revisão periódica, não so-mente por um afã de constante aperfeiçoamen-to, mas também porque a diferentes estágios dedesenvolvimento econômico correspondem ne-cessidades distintas quanto ao tipo e especia-lização das instituições mais adequadas.

A definição e a administração de uma sériede medidas de promoção direta ou de incentivoda pesquisa tecnológica constituem outra atri-buição do poder público. Também tais medi-das e as modalidades concretas de sua aplica-ção necessitam de uma revisão periódica, quecontribua para manter intacta a sua eficácia nodecurso da evolução da conjuntura econômicae social, e para assegurar a compatibilidade des-sas medidas específicas com as demais medidasde política econômica. Um aspecto importanteda formulação de uma política científica e tec-nológica pode ser a postulação de "áreas prio-ritárias" tanto para a aplicação de recursosfinanceiros oficiais, como também para a exe-cução paralela e coordenada de outras medi-das de. promoção e incentivo do esforço depesquisa e inovação tecnológica do setor privadoda economia, particularmente da indústria.

Quanto às políticas de formação e treina-mento de pessoal científico e técnico, enqua-dram-se nesta categoria não só a formaçãouniversitária e pós-graduada nos ramos do co-nhecimento cuja aplicação industrial (ou denatureza econômica em geral) se pretende in-centivar, como também, num sentido mais di-reto, a formação de pessoal para o próprio sis-

tema científico e tecnológico. Esta formação,nas duas direções mencionadas, é atribuição dosistema universitário e será adiante discutidaem conjunto com as atividades de pesquisa dasuniversidades.

Finalmente, faceta importante de uma po-lítica global de desenvolvimento científico etecnológico é a que está relacionada com osreflexos das políticas econômicas gerais, em ma-téria fiscal, de comércio, de crédito, etc., sobreo ritmo e a direção seguida pela introdução doprogresso tecnológico na economia. A este res-peito há que considerar sucessivamente doisaspectos, o dos possíveis reflexos desfavoráveis,do ponto de vista tecnológico, decorrentes daspolíticas econômicas gerais, as quais inevitavel-mente devem atender de maneira preferente aosseus objetivos próprios e, por outro lado, o dapossível utilização acessória dessas políticaseconômicas gerais para a promoção supletivade certos objetivos de natureza tecnológica. Istosignfica, naturalmente, a necessidade de "de-senhar" coordenadamente um duplo conjuntode "restrições" no manejo das políticas eco-nômicas: restrições de natureza econômica naconcepção e administração da política científicae tecnológica e restrições de natureza tecno-lógica no manejo das políticas econômicas ge-rais, sejam estas de desenvolvimento ou de con-juntura.

A distinção expressa no parágrafo anteriorpode ser formulada de maneira um pouco di-ferente. Uma política de desenvolvimento tec-nológico, que tenha por objetivo fundamentalaumentar progressivamente as aplicações daciência e da tecnologia às atividades produto-ras do país, compreende o recurso a duas gran-des categorias de instrumentos. Na primeiraestão aqueles instrumentos que compõem umapolítica de incorporação tecnológica direta, decaráter autônomo ou relativamente autônomo,no sentido de que podem ser manejados de ma-neira relativamente independente dos outrosobjetivos da política econômica geral e que in-fluenciam diretamente o nível tecnológico e aincorporação de conhecimentos técnicos às ati-vidades produtivas. Na segunda encontram-seos instrumentos que servem objetivos nacionaismais amplos do que a simples modernizaçãotecnológica, isto é, objetivos de crescimento doproduto, de repartição social, de estabilidadeeconômica interna e externa, de desenvolvimen-to regional, etc., e que por esse motivo apenas de

Política nacional de desenvolvimento tecnológicO

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maneira parcial ou dentro de limitações algu-mas vezes estreitas podem ser utilizados parapromover uma meta de modernização tecno-lógica, considerada esta, necessariamente, comosubordinada aos objetivos gerais da política eco-nômica indireta .

Todos esses aspectos são, como é evidente, es-treitamente interdependentes. E tanto na con-cepção, como na aplicação das diferentes medi-das, essa vinculação recíproca é de grandeimportância, dependendo do êxito com que elaseja tomada em conta a possibilidade de estru-turação efetiva de uma política científica etecnológica. O tratamento separado de cadauma das questões representa, portanto, um sim-ples expediente de ordem prática, destinado afacilitar a análise e a exposição. Lamentavel-mente, a amplitude do tema e a limitação doespaço provavelmente nos farão incorrer no ris-co de não lograr destacar suficientemente o as-pecto de interdependência que caracteriza aunidade de uma política de desenvolvimentocientífico e tecnológico.

2.2 A função da coordenação e direçãocentral

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o desempenho das diferentes funções de coorde-nação e direção central, todas elas estreitamen-te vinculadas entre si, torna necessária a exis-tência de certo número de organismos centrais,constituindo uma estrutura institucional orgâ-nica, dotada de personalidade técnica própria eapreciável grau de autonomia dentro da ma-quinaria administrativa oficial mas, ao mesmotempo, funcionando em estreita simbiose comtodos os departamentos governamentais. Essesorganismos são, em princípio, três: de estudose assessoramento permanente da ação executi-va, de coordenação das ações executivas dos di-ferentes ministérios e agências governamentaise, finalmente, de assessoramento consultivo naformulação das políticas gerais de desenvolvi-mento científico e tecnológíco.t

A primeira necessidade que surge, em maté-ria institucional, é a de pensar e coordenar aexecução das diferentes medidas de promoçãocientífica e tecnológica e de formular (e reverconstantemente) os objetivos e metas nacionaise setoriais a visar através de tais medidas. ~evidente que, para atingir estes propósitos, tor-na-se necessário desenvolver uma permanenteatividade de estudos e de "pesquisa sobre a

Revista de Admintstraç40 de EmpreBGI

pesquisa", tendente a identificar as necessidadesnacionais, a compatibilizar no aspecto tecnoló-gico as diferentes políticas específicas entre sie as políticas específicas com as políticas econô-micas gerais, etc. Esta é, claramente, uma fun-ção .de estudos e coordenação geral de grandebase técnica, que deve ser entregue a um de-partamento governamental especializado, colo-cado em elevada posição hierárquica e, aomesmo tempo, em condições de exercer de ma-neira efetiva uma supervisão através de todoo sistema burocrático oficial.

A segunda necessidade importante, de tipoínstítucíonal, é a de organizar a coordenaçãodas atividades executivas das múltiplas agênciasgovernamentais que têm - ou que poderão pas-sar a ter em resultado da progressiva aplicaçãodos programas governamentais de fomento -alguma ação importante no campo científico etecnológico. E esta ação define-se em duas dire-ções, a de realizar em instalações próprias oumediante encomenda pesquisas de caráter apli-cado com vistas a melhor encaminhar o de-sempenho das suas responsabilidades legais(saúde pública, transporte, fomento agrícola,florestal, pecuário, oceanográfico, espacial e tan-tas outras) e a de pôr em prática, em seus cam-pos de ação específicos, medidas destinadasprecipuamente a favorecer o progresso cientí-fico e tecnológico. A coordenação destas di-ferentes ações ministeriais ou de agências autô-nomas dentro do marco de uma estratégia glo-bal de desenvolvimento científico e tecnológicoconstitui uma necessidade de primordial impor-tância e exige um mecanismo especialmentedestinado a este fim. Outro aspecto não menosimportante desta função de coordenação exe-cutiva é o da programação global dos recursosfinanceiros destinados ao fomento da ciência eda tecnologia através de todo o sistema buro-crático oficial e levando em conta um levanta-mento dos recursos destinados ao mesmo fimpelo setor privado.

Este aspecto da coordenação das atividadesde pesquisa e "desenvolvimento" dos diferentesministérios e agências governamentais é, tal-vez, o mais difícil de enfrentar adequadamente,dentro de uma política científica e tecnológica,dadas as prerrogativas e tradições de atuaçãoo mais possível independente que cada departa-mento governamental trata ciosamente deguardar e a dificuldade de estabelecer uma efe-tiva coordenação interministerial, nas condições

de vastidão territorial, de diversidade regionale de relativa inexperiência administrativa (nosaspectos que estamos tratando) do Brasil .. Mas,ao mesmo tempo, esse é um aspecto de im-portância crucial para lograr imprimir uma efe-tiva aceleração da modernização tecnológicaatravés do país. Com efeito, essas diferentesagências e departamentos governamentais cons-tituem os veículos naturais e obrigatórios paralevar à aplicação prática as novidades científicase os aperfeiçoamentos tecnológicos que o siste-ma de produção científica e técnica do país(por sua elaboração própria ou por transfe-rência e adaptação do exterior) vai tornandodisponíveis. Nos campos da saúde pública, dostransportes, do aproveitamento agrícola dos re-cursos naturais e tantos outros, a tecnificaçãodos serviços públicos respectivos constitui con-dição sine qua non para lograr aquele obje-tivo. E deixar esses serviços públicos à margemdo esforço de aceleração científica e tecnológica,concentrado este no fomento da criação origi-nal e adaptativa em institutos tecnológicos ofi-ciais ou autônomos e em laboratórios e outrasinstalações universitárias, e canalizado atravésde um conjunto de instituições especializadas erelativamente desligadas da máquina adminis-trativa oficial, é criar um sério risco de cami-nhar para a construção de um sistema científicoe tecnológico em grande parte destituído decanais de comunicação com as atividades prá-ticas de produção, de saúde pública, etc. Torna-se, portanto, indispensável, em nossa opinião,vincular muito estreitamente e desde um pri-meiro momento os diferentes departamentosoficiais, no cumprimento das suas respectivasresponsabilidades, ao esforço de promoção daciência e da tecnologia. E é esta a razão daimportância do organismo ou do mecanismode coordenação interministerial ou interagen-cial e de promoção de iniciativas em matéria deaplicações da ciência e da tecnologia juntode departamentos oficiais que exercem as suasfunções de maneira rotineira e que naturalmen-te se defrontam com uma grande inércia paraa modificação dos seus métodos de trabalho.

O desempenho desta função de coordenaçãoexecutiva corresponde, em muitos países, a umconselho interministerial de ciência e tecnologiaintegrado pelos chefes de todas as agências go-vernamentais mais intimamente ligadas ao de-senvolvimento científico e tecnológico ou seusrepresentantes. E esse conselho utiliza como

secretaria técnica o departamento governamen-tal encarregado da função de estudos e asses-soramento executivo a que acabamos de fazerreferência.

Finalmente, é de toda conveniência intro-duzir um elemento de assessoramento con-sultivo externo" na orientação e na supervisãodo funcionamento do sistema científico e tecno-lógico oficial. Esta seria a finalidade de umconselho constituído por representantes dosórgãos governamentais principais, por represen-tantes das universidades e das atividades pro-dutoras e por elementos de destacada capacida-de científica e tecnológica designados em cará-ter pessoal.

2 .3 A situação institucional presenteno Brasil

Não existe, na presente estrutura da adminis-tração federal brasileira, organismo que desem-penhe estas funções tal como acabamos dedefini-las. Duas entidades, no entanto, têm res-ponsabilidades precípuas no campo da ciência eda tecnologia e, em algum aspecto parcial, exer-cem certa ação de formulação de políticas e decoordenação geral das diferentes atividades go-vernamentais: o Conselho Nacional de Pesqui-sas, diretamente subordinado à Presidência daRepública e com amplas atribuições legais emmatéria de promoção do desenvolvimento cien-tífico e tecnológico, e o Ministério do Planeja-mento e Coordenação Geral. A primeira destasentidades é a que maior soma de atividadesvem desenvolvendo na promoção da ciência e datecnologia e a que mais amplas atribuiçõesfuncionais possui, decorrentes do estatuto le-gal pelo qual se rege. Mas, em contradiçãocom esses fatores favoráveis ao desempenho deuma função de coordenação e direção central,deve-se ter presente o isolamento em que essainstituição se encontra em relação à máquinaburocrática federal e a dificuldade que daí ine-vitavelmente resultaria para o desempenho efe-tivo daquela função de "pivot" de um esforçonacional de aceleração científica e tecnológica.Neste aspecto, a situação do Ministério do Pla-nejamento e Coordenação Geral é, ao menos doponto de vista funcional ou hierárquico, den-tro da administração federal, mais vantajosa.Não discutiremos aqui as atribuições legais e asatividades efetivas de cada um desses órgãos daadministração federal, nos aspectos de ciênciae tecnoíogía,"

Política nackmal de desenvolvimento tecnológíco

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Sob o ponto de vista da propriedade de atri-buir ao Conselho Nacional de Pesquisas as fun-ções de coordenação e direção central do esforçocientífico e tecnológico nacional, são de desta-car as seguintes observações:

Em primeiro lugar, é muito limitada a açãodeste órgão em relação à tecnologia de apli-cação industrial. Somente em data recente oseu Conselho Deliberativo estabeleceu um Gru-po de Trabalho encarregado de esboçar umprograma de prioridades para a subvenção detrabalhos de pesquisa nesse campo. E esse pro-grama ainda não foi definido. A quase totali-dade da ação do Conselho tem sido desenvolvidana preparação de pessoal docente e pessoal depesquisa científica e no fomento da pesquisapura e orientada e é provável que este dese-quilíbrio represente mais uma vocação ou umatendência derivada da natureza e constituiçãoda entidade, do que um simples acidente ouatraso facilmente recuperável. A ação de pro-moção da inovação tecnológica parece, de fato,exigir um tipo de organização e uma sistemáticade entrosamento com diferentes entidades pú-blicas e privadas, que não se encontram pre-sentes no caso do Conselho Nacional dePesquisas.

Em segundo lugar, o Conselho Nacional dePesquisas, apesar de sua posição igualmentecentral em todo o sistema burocrático nacional(pois encontra-se diretamente subordinado àPresidência da República), e da presença, emseu Conselho Deliberativo, de representantes dequase todos os mínístéríos.w do BNDE e da Aca-demia Brasileira de Ciências, dificilmente po-deria preencher essa função de coordenação dosvários órgãos do Executivo, do ponto de vistada participação dos mesmos na promoção daciência e da tecnologia, em vista de que o Con-selho Deliberativo do CNPq tem sua açãolimitada, na prática, ao planejamento das açõesde incentivo e fomento que são de execuçãodo próprio Conselho, embora em alguma oportu-nidade se haja sugerido uma ação algo maisampla, de coordenação com os diferentes mí-nístéríos."

É certo que o Conselho Nacional de Pesquisasconstitui o único órgão do Executivo com fun-ções precipuamente definidas de "elaborar umapolítica científica e tecnológica nacional", alémde possuir um corpo técnico e administrativorelativamente numeroso e já experimentado.

Revista de Administração de Emprucu

E não seria talvez difícil completar o seu Con-selho Deliberativo com representantes das mi-nistérios faltantes e ampliar a sua jurisdiçãode forma a incluir nela a coordenação das açõesdiretamente ligadas à ciência e à tecnologia detoda a máquina administrativa federal. Po-rém, pareceriam associar-se mal as funções decoordenação interministerial (com a respectivaexecução descentralizada, isto é, continuando acargo desses ministérios) e de execução das po-líticas e atribuições que são do seu âmbito pró-prio (auxílios à pesquisa, bolsas, programassetoriais, institutos dependentes, etc.). Em par-ticular, faltariam a esse órgão condições paradesempenhar a função de aprovação central derecursos financeiros destinados a alimentar todoo sistema científico e tecnológíco nacional, fun-ção essa em que há toda a conveniência emmanter ligada à coordenação íntermínísteríal.w

Uma alternativa ao Conselho Nacional de Pes-quisas seria o Ministério do Planejamento eCoordenação Geral, que recentemente inicioualguns estudos sobre certos problemas de pro-moção científica e tecnológica (transferênciada tecnologia do exterior) e que administra umFundo de Desenvolvimento Científico e Tecnoló-gico, criado em julho de 1969 com a finalidadede apoiar determinadas iniciativas de interessecientífico e tecnológico, numa base ad hoc.

Dada esta circunstância e, principalmente,dado o fato da posição hierarquicamente cen-tral desse ministério em relação a toda a admi-nistração pública federal, caberia analisar aalternativa de atribuir ao Ministério do Pla-nejamento a função de coordenação central,provavelmente exercida por um grupo inter-ministerial de caráter permanente, localizadonesse ministério encarregado de promover acoordenação executiva e dispondo do apoio desecretaria técnica de um departamento espe-cializado do mesmo ministério.

Esta solução, no entanto, somente poderiaproduzir uma coordenação interministerial efe-tiva se esse grupo fosse dotado de alta categoriahierárquica e se os seus integrantes fossem fun-cionários com formação científica ou técnicasuficiente e se encontrassem completamente fa-miliarizados com todos os aspectos científicos etecnológicos da ação (atual e potencial) dosrespectivos ministérios. Estas condições nãosão, evidentemente, fáceis de preencher. E, poresta razão, a função de coordenação executivaconstituirá provavelmente, durante muito tem-

po, o elo fraco de qualquer política integradade desenvolvimento científico e tecnológico quevenha a ser formulada e promovida no país.

Por outro lado, quanto ao aspecto de estudose de assessoramento das ações executivas, essafunção de secretariado técnico, nos campos daciência e da tecnologia, poderia portanto cons-tituir, em princípio, no plano federal, um depar-tamento do Ministério do Planejamento eCoordenação Geral, dotado de recursos de tra-balho suficientes e, por outro lado, de uma per-sonalidade técnica e funcional própria, clara-mente reconhecida e respeitada, e disputandode uma margem ampla de liberdade de iniciativana formulação de propostas.

Uma dificuldade que surge no Brasil, do mes-mo modo que em outros países, é a que estárelacionada com a necessidade de unificação,ao menos parcial, das. orientações adotadas noscampos científico e tecnológico, entregues queestão, o primeiro de maneira inequívoca ao Con-selho Nacional de Pesquisas, subordinado dire-tamente à Presidência da República e, nosaspectos de formação, também dependente doMinistério da Educação e Cultura, e o segundoatribuído, em parte pelo menos, ao Ministériodo Planejamento e Coordenação Geral. A unifi-cação das responsabilidades relativas d ciênciae d tecnologia, no aspecto da realização de es-tudos, da programação global de recursos e daformulação de políticas, parece particularmentepertinente - o que não significa que a mesmaunificação se torne necessária ou mesmo conve-niente, no aspecto das responsabilidades exe-cutivas correspondentes.

Quanto d função consultiva, uma vez mais, adificuldade no Brasil, a este respeito, consiste naclivagem já existente na administração públicafederal entre a ciência e a tecnologia. No cam-po científico, a função consultiva é desempe-nhada pelo Conselho Nacional de Pesquisas (quedispõe também de importantes atribuições exe-cutivas, exercidas através do seu presidente e dasecretaria por ele chefiada) .13 Enquanto que nocampo tecnológico esta função não tem organis-mo ou organismos que a desempenhem, mascorresponde potencialmente aos diferentesministérios que cobrem as principais áreasde atividades produtivas: Agricultura, In-dústria e Comércio, Transportes, Comunica-ções, e Minas e Energia. É necessário, noentanto, que a implementação da instânciaconsultiva no campo tecnológico não leve

a uma tal fragmentação. Justifica-se, talvez,que cada ministério disponha de um assessora-mento consultivo próprio, na área da sua esferade ação própria (não apenas nos aspectos tecno-lógicos, é claro), como forma de orientar açõesexecutivas e de estabelecer uma conexão como meio econômico correspondente. Porém, talassessoramento em nível ministerial deveriaconfinar-se aos aspectos de caráter operativo oude implementação e evitar discutir as grandesopções em matéria científica e tecnológica nasáreas correspondentes. Esses aspectos, ligados àformulação de uma estratégia tecnológica comvisão global, deveriam corresponder a um con-selho de tecnologia de natureza interministerial,porém, funcionando sob a égide do Ministério doPlanejamento e Coordenação Geral e contandocom o apoio de secretaria do departamento deciência e tecnologia desse ministério.

Finalmente, para que todo o esquema dessemodo sugerido funcionasse, seria indispensávelque cada ministério e departamento governa-mental se organizasse para participar de ma-neira efetiva na mesmo. Um passo inicial nessadireção seria a constituição de pequenas unida-des, em cada ministério, integradas por elemen-tos com formação científica e/ ou tecnológica(conforme a natureza das atividades de cadadepartamento), cuja função consistiria, por umlado, em "pensar" em termos científicos e tecno-lógicos as funções do departamento ou departa-mentos ministeriais correspondentes e fomentargradualmente a progressiva uti1ização dos re-cursos da ciência e da tecnologia (pesquisas deexecução própria, pesquisas encomendadas,admissão de pessoal com formaçção científicaou tecnológica em áreas determinadas, introdu-ção de métodos ou processos já desenvolvidos emoutras áreas de aplicação ou em outros países,etc.). E, por outro lado, em se constituírem nosinterlocutores ministeriais de todo o sistemacientífico e tecnológico, nos aspectos executivo,consultivo e de coordenação que acabamos deesboçar.

Por limitações de espaço, teremos que confi-nar aos aspectos institucionais a análise dos ele-mentos componentes de uma política científicae tecnológica. A análise dos demais aspectos (ofinanciamento governamental como instrumen-to de promoção e incentivo, o papel da universi-dade, as empresas e a inovação tecnológica,etc.), terão que ficar para outra oportunidade.

Política naclonal de desenvolvimento tecnotôçico

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3. POLíTICA CIENTíFICA ETECNOLóGICA E ESTRATÉGIABRASILEIRA DE DESENVOLVIMENTOECONOMICO E SOCIAL

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3.1 O progresso tecnológico como mecanismode auto-sustentação

A introdução do progresso tecnológico na rotinado desenvolvimento econômico e social de um .país em etapa relativamente incipiente de in-dustrialização é objetivo que exige a aplicaçãode um conjunto de medidas de promoção. Mas,por muito grande que possa ser a sua importân-cia, nenhuma medida de fomento da aplicaçãoindustrial da ciência e da tecnologia tomadaisoladamente - seja ela uma isenção tributá-ria, a prática do subsídio governamental ao de-senvolvimento de produtos novos, etc. - poderáproduzir os efeitos dinamizadores desejados.Essas medidas de fomento, de fato, têm sua efi-cácia condicionada à existência de um climade progresso nas empresas, à presença nessasempresas de uma gerência tecnicamente capaci-tada e, em geral, ao predomínio de uma situa-ção de concorrência incentivadora do progressoe da modernização. Muitas vezes a influênciadaquelas medidas de incentivo é, em certa for-ma, apenas indireta, residindo justamente nacriação de uma ambiente favorável à introdu-ção de aperfeiçoamentos tecnológicos como ten-dência de longo prazo. Deste modo, é atravésdas condições gerais que afetam o processo deindustrialização e da estratégia governamentalde desenvolvimento econômico e social que serealizam as condições necessárias para a intro-dução sistemática de inovações tecnológicas naeconomia. Essas condições necessárias, no en-tanto, não são suficientes, o que significa quedependem de uma outra condição suplemen-tar: a adoção de um conjunto coerente de me-didas deliberadas de promoção.

Nas condições do mundo moderno, a moder-nização tecnológica de uma economia está es-treitamente ligada a uma política de "abertura"em relação aos mercados externos. A introdu-ção do progresso tecnológico na indústria tendea gerar um processo de auto-alimentação, prin-cipalmente quando a introdução de aperfeiçoa-mento tecnológicos e a modernização de setoresimportantes da indústria vai dando lugar a umincremento das correntes exportadoras. Efetiva-mente, à medida que esse processo tem êxitoe se fortalecem as exportações, o país vai sendoRevf.sta de Aclmini8trag40 ck Bmpre,u

paulatinamente levado a adotar uma políticade importações mais liberal, o que aumenta apressão competitiva sobre as indústrias exis-tentes e aguça o acicate à modernização e àtecnificação. A partir desse momento o pro-cesso desenvolve-se continuadamente, o que sig-nifica que o país já se encontra vinculado àscorrentes mundíaís de comércio e de tecno-logia, recebendo os seus estímulos e a eles res-pondendo de maneira positiva.

O problema difícil consiste, portanto, em ven-cer os obstáculos iniciais, colocando o apare-lho produtivo nacional em condições de abrir-seaos estimulos do mercado mundial, de absorvê-los e t.ransformá-Ios em esforços eficazes de ele-vação da produtividade, de inversão e de en-frentamento da concorrência. Essa é a etapa emque o processo de auto-alimentação geralmentefunciona no sentido negativo, como um círculovicioso de proteção, estagnação tecnológica e in-capacidade de competir. Invertê-lo é o objetivoda aplicação de um conjunto de políticas de de-senvolvimento científico e tecnológico.

3.2 Introdução do progresso tecnológico:países industrializados e países emdesenvolvimento

A questão da introdução do progresso técnicona indústria apresenta-se com um caráter mui-to diferente, conforme se trata dos países in-dustrializados ou daqueles em desenvolvimento.

Nos primeiros, a necessidade de tecnificaçãonão responde aos mesmos motivos que estão pre-sentes nos segundos, quer se analise o problemado ângulo da empresa individual ou do pontode vista da economia nacional em seu conjunto.Do ponto de vista da empresa individual, atecnificação torna-se necessária para enfrentara concorrência, tanto interna como internacio-nal, e assegurar a permanência das margens an-teriores de rentabilidade da indústria - ou me-lhorar essas margens. Do ponto de vista doconjunto da economia nacional, a aplicação deaperfeiçoamentos técnicos nos processos de pro-dução ou a introdução de produtos novos nosmercados constituem o veículo para a realiza-ção de investimentos, tanto novos como de re-posição, e estes investimentos representam aalavanca de que depende a manutenção dos ní-veis do emprego e da renda.

No caso dos países em desenvolvimento, Pmotivação não é inteiramente similar. Por umlado, a indústria desses países, geralmente esta-

belecida mediante "reservas de mercado" atra-vés de restrições à importação, tanto cambiais,como aduaneiras, encontra-se subtraída ao efei-to pleno da concorrência do exterior. E os ta-manhos de mercado interno não são, em geral,suficientemente amplos para dar lugar a umaconcorrência apreciável de caráter doméstico,além de que muitas vezes estão presentes situa-ções de mercado de concorrência imperfeita, quelimitam o incentivo à introdução do progressotécnico como um meio de manter as margensde rentabilidade que se consideram adequadas.Por outro lado, do ponto de vista da economianacional, a substituição de importações, inde-pendente de considerações de custo, toma o lu-gar da introdução do progresso técnico comofator da acumulação de capital e motor doprocesso de desenvolvimento.

Deste modo, nem a salvaguarda da renta-bilidade privada, nem a acumulação de capitalsão elementos que possam contribuir de ma-neira apreciável para a necessidade, que "intui-tivamente" se considera urgente, de tecnifica-ção acelerada das economias subdesenvolvidas.Quais são, portanto, as razões que justificamessa necessidade, nos países em desenvolvimen-to? Essas razões podem ser de cinco ordens prin-cipais.

Primeiramente, está a vantagem de modificara combinação de insumos que têm lugar nasatividades produtivas, aumentando o insumo deknoio-houi ou de conhecimentos técnicos, de for-ma a incrementar o valor adicionado (por uni-dade de capital e por unidade de mão-de-obra)que se origina nessas atividades. Isto é, trata-se de elevar a produtividade dos fatores de pro-dução.

Em segundo lugar, é freqüentemente men-cionada a conveniência de uma "substituiçãode importações" em matéria tecnológica, pelosefeitos de poupança de divisas, que poderão serparticularmente importantes em determinadospaíses e atividades produtivas, em que os egres-sos de divisas pelo pagamento de royalties e en-cargos similares são elevados e não mantêmproporção com os benefícios obtidos.

Em terceiro lugar, ocorre também uma aber-tura de horizontes mais amplos para a subs-tituição de importações de produtos mais com-plexos, abertura que esse domínio de novastécnicas irá paulatinamente forçando.

Em quarto lugar, deve ser tomado em contao elemento de acesso aos mercados externos que

a introdução de técnicas novas traz implícito -em particular quando estas técnicas correspon-dam, total ou parcialmente, a uma elaboraçãolocal de caráter original - fator importante emvista da política de promoção da exportação demanufaturas que vai adquirindo crescente re-levo nas estratégias de desenvolvimento latino-americanas - e do Brasil, em particular.

Finalmente, a introdução do progresso técni-co, na medida em que determine paralelamenteuma capacidade de elaboração tecnológica pró-pria e original, constitui um elemento de fun-damental importância para lograr uma aloca-ção "ótima" dos recursos produtivos, nos aspec-tos tanto de seleção adequada das técnicas edos equipamentos produtivos, dentre as alter-nativas disponíveis, como de elaboração de so-luções tecnológicas originais (e economicamen-te mais adequadas) para os problemas peculia-res do país.

Estes diferentes fatores que tornam necessá-ria e urgente uma tecnificação progressiva daseconomias dos países em desenvolvimento es-tão, evidentemente, relacionados entre si. Arealização de novos avanços na produção subs-titutiva de Importações de natureza tecnica-mente mais complexa e o estabelecimento de no-vas correntes de exportação de manufaturassão, freqüentemente, conseqüências paralelas domesmo fato: uma estrutura produtiva maisequilibrada, traduzindo uma distribuição de re-cursos mais racional e implicando uma maioreficácia global do sistema produtivo. E a aber-tura à concorrência exterior, tanto no mercadointerno como através das novas correntes ex-portadoras, bem pode ser, em muito grande me-dida, um reflexo de uma seleção de técnicas -e de setores produtivos para a canalização dasinversões - mais adequada à dotação de re-cursos e de aptidões produtivas que predominamno país. O incremento do valor adicionado não éoutra coisa senão a elevação da produtividadee da eficiência na utilização dos fatores, em re-sultado das doses adicionais do insumo ima-terial que é o knoui-houi, as quais se combinamem proporções crescentes aos demais recursosprodutivos. É o ingrediente tecnológico que au-menta a eficiência do fator capital e a produti-vidade do fator mão-de-obra para além do quepoderia ser explicado em função da acumulaçãode capital. Este "resíduo" da explicação econo-métrica do crescimento do produto em funçãodos incrementos dos fatores capital e mão-de-

PoZítica n.ackmal de de8envozvtmento tecnoZógico

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obra é por sua vez "explicado" pela melhoria dequalidade desses fatores determinada pelo pro-gresso técnico - aperfeiçoamentos dos proces-sos, dos equipamentos de produção e dos pro-dutos e melhor capacitação da mão-de-obra,em todos os seus níveis hierárquicos e todasas suas qualificações profissionais.

Por sua vez, a "substituição de importações"de conhecimentos técnicos, decalcada sobre umapolítica tradicionalmente observada, em muitospaíses, como instrumento de desenvolvimentoda produção industrial, é uma razão que tam-bém aponta à necessidade de uma tecnificaçãocrescente, mas que deve ser manejada com cui-dado. A sua derivação lógica é a criação deobstáculos - regulamentação seletiva ou regi-me de licenças prévias, etc. - à importação deconhecimentos técnicos realizada por meio dalivre contra:tação de acordos de licença com oexterior. E a justificação de uma tal políticanão poderia basear-se apenas em consideraçõesde economia de divisas estrangeiras utilizadaspara o pagamento de royalties, tendo tambémque levar em conta os efeitos germinativos pro-váveis das proibições e limitações propostas,quanto à criação de um knoui-tuna nacional.Um simples balanço de "custos e benefícios" pri-vados certamente não seria suficiente paradeterminar o acerto econômico de um regimecom essa orientação. Teriam que ser tomadasem conta considerações de caráter social, ba-sicamente por dois motivos: primeiro, porqueos benefícios seriam em grande medida futurose de caráter apreciavelmente incerto; segundo,pela marcada interdependência de aperfeiçoa-mentos tecnológicos em diferentes produtos esetores, a qual introduziria na avaliação econô-mica de cada um desses desenvolvimentos umelemento de incerteza adicional.

38 Finalmente, deve-se observar que a economialiquida de divisas produzida por uma política delimitação dos acordos de licença com o exteriorbem poderia ser negativa, em particular (e demaneira paradoxal) , na medida em que o efeitopromotor do desenvolvimento industrial dessapolítica se fizesse presente e, ao fazer avançara fronteira tecnológica do país, criasse novasnecessidades de know-how mais avançado, deimpossível elaboração local, portanto, contri-buindo para aumentar a dependência globalem relação ao exterior - e anulando os efeitoslíquidos de economia de divisas inicialmente vi-sados. O que significa admitir que a um estágioRevista ele Admint8traç40 de Empre8(U

de desenvolvimento mais avançado não corres-ponde, necessariamente, um menor grau de"dependência" em relação à importação de tec-nologia.

Quanto à substituição de importações de pro-dutos, não há dúvida de que um deslocamentoda fronteira tecnológica abrirá novas possibi-lidades de fabricação à indústria nacional. Aquestão que surge em relação a este aspecto,no entanto, é a das repercussões sobre o desen-volvimento industrial do país, em etapas futu-ras, de um relativo isolamento em relação àacelerada evolução tecnológica que tem lugarno mundo industrializado. O domínio de técni-cas e processos de produção novos e de com-plexidade tecnológica muito mais elevada doque aquela que caracteriza o nível médio dopais em desenvolvimento pode ser perfeitamen-te factível, num determinado momento. Mas,uma questão diferente é saber se esse país, alémde digerir e adaptar a tecnologia atual, poderácontinuar acompanhando, com seus recursospróprios de investigação tecnológica, nos aspec-tos tanto de pesquisa fundamental (aplicada),como de desenvolvimento pré-industrial, a evo-lução tecnológica que provavelmente continua-rá caracterizando a concepção, o desenho, ouos métodos de fabricação dos produtos de quese trata. Uma coisa é absorver um dado extratode tecnologia e incorporá-lo na indústria pró-pria, em níveis de eficiência e rendimento ele-vados; outra coisa - e bem mais difícil - éestar em condições de iniciar um processo decriação tecnológica próprio e permanente, para-lelo ao dos países desenvolvidos. Esta evoluçãoindependente requer absorver não somente oestado atual de uma determinada técnica, mastambém a capacidade de criação original quese encontra na base da tecnologia correspon-dente. Um fracasso dos esforços neste segundoaspecto teria por conseqüência inevitável conde-nar à estagnação tecnológica futura as indús-trias que tivessem sido criadas com veleidadesde utilização continuada de técnicas próprias.A importação dos produtos, neste caso, poderiarepresentar para o país uma alternativa prefe-rível, pois, além de evitar pesadas inversões eminvestigação tecnológica, lhe daria acesso conti-nuado aos aperfeiçoamentos tecnológicos logra-dos no exterior, incorporados nos produtos.

Portanto, parece justificado deduzir do ante-rior que a circunstância realmente relevante,que não deve ser perdida de vista, é que a intro-

dução de progresso tecnológico na economiacontribuirá para o encaminhamento de umadistribuição dos recursos produtivos - os deinversão, em particular - de caráter "racio-nal", isto é, refletindo de maneira fiel a dotaçãode recursos, as aptidões nacionais, regionais esetoriais para o desenvolvimento, os requeri-mentos econômicos de escalas de produção, etc.Estes aspectos são de importância fundamen-tal, em relação não somente com os fatores jámencionados, como a substituição de impor-tações, etc., mas também com os demais fato-res apresentados como determinantes da ne-cessidade de tecnificação progressiva daseconomias dos países em desenvolvimento - apromoção da exportação de manufaturas e acriação de condições mais favoráveis a umaseleção dos projetos de investimento, das técni-cas e dos equipamentos de produção mais pro-pícios a uma alocação "ótima" dos recursosprodutivos.

3.3 Sobre as condições de um desenvolvimentotecnológico próprio

o fenômeno da criação científica e tecnológicatraduz bem a complexidade da vida social. Talcriação constitui, ao mesmo tempo, causa e con-seqüência do desenvolvimento econômico, de talforma que se torna extremamente difícil "dese-nhar" um conjunto de medidas que possam serpostas em vigor, deliberadamente, com o pro-pósito de acelerar o desenvolvimento. Ao sereste, por sua vez, um fator determinante dacapacidade, tanto humana como institucional,de ampliar os conhecimentos científicos e deconceber novas técnicas para utilizar estes co-nhecimentos no domínio da natureza, estabele-ce-se uma forte limitação às possibilidades deinfluir deliberadamente na dinâmica desse pro-cesso evolutivo. O sistema de valores de umasociedade evoluída, que preza e recompensa acriação científica não pode, certamente, ser re-produzido artificialmente, em níveis de rendae de educação geral e em estruturas sociais, quecorrespondem a estágios evolutivos mais inci-pientes. As condições econômicas de concorrên-cia aguda e de elevada capacidade de empre-endimento no setor empresarial, determinantesde uma elevada propensão a inovar, são igual-mente características de um grau de industria-lização mais alto e, por definição, encontram-seausentes nos países novos e a sua ocorrência

não pode ser precipitada em antecipação aopróprio desenvolvimento que elas consubstan-ciam. Deste modo, a "amplitude de manobra"que se oferece a uma política que vise, median-te o recurso a instrumentos de caráter exclusi-vamente econômico, incentivar a criação cientí-fica e tecnológica, é necessariamente bastantelimitada.

Mantendo limitado ao campo econômico oraciocínio, podemos dizer que as condições deum desenvolvimento tecnológico próprio de ca-ráter substancial são, principalmente, três:

a) a existência de um cabedal de conheci-mentos suficiente em matéria de ciência básicae de uma infra-estrutura educacional e de in-vestigação para a acumulação e a renovaçãopermanentes desse acervo;

b) a ocorrência de uma determinada massacrítica de investimentos novos anuais na eco-nomia nacional;

c) o preenchimento de certos requisitos mí-nimos em matéria de dimensãó da empresa nossetores em que se concentra o desenvolvimentotecnológico.

Quanto ao acervo mínimo em matéria de ciên-cia básica, para defini-lo é necessário, antes demais nada, ter presente a questão das relaçõesentre os conhecimentos científicos fundamen-tais ou de ciência pura e o desenvolvimentotecnológico, nas condições hodiernas. De ondenascem as aplicações industriais - basicamen-te, de um corpo de investigação "não-compro-metida" ou de programas concebidos especifica-mente em função de determinadas aplicaçõese assentes num cabedal de conhecimentos tec-nológicos de natureza industrial, sem maior ra-dicação em pesquisas de ciência pura?

Analisamos com certo detalhe este problema,em item subseqüente. É certo que não encon-tramos aí elementos suficientes para uma res-posta cabal e inequívoca a essa pergunta. Masressaltam da análise alguns subsídios que po-dem ser importantes. Uma importância decres-cente do acervo em ciência fundamental comobasede um desenvolvimento tecnológico de apli-cação industrial, a qual abriria perspectivasmais favoráveis aos países novos, é tendênciaque não encontra confirmação na análise dealgumas experiências recentes. A ciência bási-

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ca, truto de pesquisas tanto puras como orien-tadas, continua sendo um ingrediente decisivode todo o processo de pesquisa que desembocana inovação tecnológica. E até mesmo durantea última etapa deste processo, a que precedede maneira imediata as aplicações industriais,a pesquisa fundamental continua dando umacontribuição indispensável ao encaminhamentodas investigações. Por outras palavras, a suces-são de etapas da pesquisa pura à aplicação co-mercial das inovações não tem o caráter de umasucessão cronológica, obedecendo a uma se-qüência lógica, através da acumulação sucessivade conhecimentos progressivamente menos "de-sinteressados" e mais "aplicados". Ao contrá-rio, como se conclui da análise das linhagenshistóricas correspondentes a certo número deinovações recentes de grande significado econô-mico e social, realizada em item posterior, osaportes de caráter científico têm lugar, em ge-ral, durante todo o desenrolar das investigaçõese inclusive na última etapa da introdução dasinovações, mediante um processo de influên-cias recíprocas e repetidas entre a ciência e atecnologia.

É possível que qualquer resposta mais precisaa este respeito tenha que ser dada em termos desetores de indústria específicos. É provável, tam-bém, que seja levado em conta o caráter do de-senvolvimento tecnológico que se considere:aperfeiçoamento de detalhe, adaptações de téc-nicas do exterior às condições locais, inovaçõesno desenho de equipamentos (num sentido deeconomia de capital) sem mudança dos proces-sos básicos, inovações completas de determina-das técnicas envolvendo tanto equipamentos,como processos básicos. De qualquer modo, ospropósitos - e as medidas práticas - de pro-moção do progresso tecnológico terão que levarem conta a elevada dependência em que, emtermos gerais, este se encontra em relação àpesquisa científica, bem como a natureza dis-persa (isto é, não concentrada em linhas de co-nhecimento científico muito limitadas) das con-tribuições que nesse aspecto se requerem. Issosignifica a necessidade de promover a ciênciajuntamente com à. tecnologia, mas não implicaser indispensável, desde o começo, um esforço deelaboração científica de grande amplitude, comoapoio da inovação tecnológica. Este apoio podeser obtido, em certa medida, pela transferênciade conhecimentos científicos avançados do ex-terior.

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Por outro lado, a análise dos aspectos antesmencionados não pode ser alheia à questão dosmeios institucionais e da organização da elabo-ração tecnológica nos países em desenvolvimen-to. É possível conceber uma organização e umapolítica destinadas a operar inicialmente comomeios de [acilitar a absorção e a difusão dosaportes do exterior e, ao mesmo tempo, a co-locar-se gradualmente ao serviço de uma cres-cente elaboração tecnológica nacional. Para darapenas um exemplo: o fomento de escritóriosde engineering no país, inicialmente limitadosa facilitar a transferência de tecnologias do ex-terior, poderá talvez ser um caminho para umaelaboração tecnológica local, a prazos médio elongo, nas esferas dos aperfeiçoamentos de de-talhe, das adaptações das tecnologias do exte-rior às condições locais e, inclusive, das inova-ções no desenho de equipamentos.

Deste modo, podemos considerar esta primeiracondição de um desenvolvimento tecnológicopróprio como razoavelmente satisfeita no casodo Brasil - principalmente se atribuirmos umlugar de relevo ao melhoramento das institui-ções de pesquisa, no conjunto de medidas in-tegrantes da política científica e tecnológica.

Alcançar a massa critica de novos investi-mentos anuais, que o financiamento de umainvestigação tecnológica autônoma requer, de-pende essencialmente do tamanho do mercado,do grau de industrialização já alcançado e doritmo de crescimento do produto industrialbruto. Esses fatores provavelmente limitarãopor muitos anos as possibilidades de qualquergrau apreciável de autonomia no desenvolvi-mento de tecnologias próprias aos quatro paísesmais industrializados do mundo subdesenvolvi-do: índia, Argentina, Brasil e México. (Paisescomo Austrália e Africa do Sul, por um lado, eas nações socialistas da Europa Oriental, poroutro, constituem casos à parte.)

A necessidade de alcançar tal massa críticade investimentos decorre não somente de que apesquisa é uma forma de investimento, mastambém da circunstância de que o investimentoem bens de capital fixo e particularmente emmáquinas e equipamentos representa um dosprincipais instrumentos de introdução das no-vas técnicas e procedimentos de trabalho noprocesso produtivo. Não significa isto uma ên-fase exagerada nos aspectos de investimento decapital em contraste com a introdução de mo-

dificações qualitativas, mas simplesmente o re-conhecimento da necessidade da presença deuma estrutura industrial em constante modifi-cação, como forma de possibilitar os ajustamen-tos sucessivos do processo de produção exigidospelo progresso tecnológico.

Este segundo requisito de um desenvolvimen-to tecnológico próprio encontra-se, no entanto,satisfeito nas condições presentes no Brasil, deuma renda global elevada e de um ritmode acumulação de capital substancial.

Quanto à dimensão da empresa, os requisi-tos mínimos, pelos padrões que vigoram nomundo industrializado, parecem ser extrema-mente elevados, mas convém analisar critica-mente até que ponto eles vigoram para os paí-ses em desenvolvimento. Aqui haverá, prova-velmente, que considerar situações distintasconforme se trate de desenvolvimentos tecnoló-gicos em aberta concorrência com aqueles quese originem nos países desenvolvidos e com vistaa produções destínadas ao mercado internacio-nal, ou de inovações de interesse exclusivo dosmesmos países em desenvolvimento, do ponto devista de um mercado interno relativamente iso-lado da concorrência ínternacíonal.

Parece haver algumas índícações de que orequisito de uma dimensão elevada surge, prin-cipalmente, em relação com a etapa final da in-trodução das inovações, dado que esta etapa égeralmente muito mais dispendiosa do que asetapas anteriores, da pesquisa pura, orientada eaplicada e, portanto, torna necessária uma ca-pacidade financeira de que somente dispõem asempresas de grande porte. Estas grandes em-presas, por outro lado, possuem geralmentemaior grau de controle dos mercados (são, mui-tas vezes, empresas oligopolísticas ou que ope-ram em regime de concorrência imperfeita), oque lhes facilita a "introdução" comercial dasinovações. No entanto, os requisitos de dimen-são parecem ser muito menores - ou mesmodestituídos de significação prática - nas eta-pas de pesquisa orientada ou de caráter aplica-do, nas quais se concebem e equacionam osnovos desenvolvimentos tecnológicos. Este pa-pel de primeiro elo entre os novos conhecimen-tos científicos e a tradução dos mesmos empossibilidades de inovação tecnológica, parece-ria, com efeito, requerer uma motivação (eco-nômica? profissional?) e uma flexibilidade deprocedimentos que somente se encontram em

empresas de muito menor porte - ao mesmotempo que essa função pioneira na "interpre-tação tecnológica" dos avanços científicos é mui-to mais exigente em elementos humanos alta-mente capacitados (e grandemente diversifica-dos em sua formação básica) do que em meiosfinanceiros .

Este terceiro requisito de um desenvolvimentotecnológico próprio, portanto, não se encontrafacilmente satisfeito, no caso do Brasil, nas con-dições presentes. Mas poderá ser ativamentepromovido mediante uma estratégia de desen-volvimento industrial adequada que favoreça aconcentração das empresas em unidades demaior tamanho, em certos setores em que sedeseja promover a inovação tecnológica, e seutilize, para estabelecer concorrência no mer-cado, não a prática de um grande número deempresas (conseqüentemente débeis), mas umapolítica de abertura paulatina à concorrênciaexterna.

Observa-se, portanto, que a aceleração do pro-gresso tecnológico não depende de maneira es-treita da simples adoção de um conjunto de po-líticas nos campos científico e tecnológico, mastambém, em importante medida, da orientaçãodo desenvolvimento industrial em determinadasdireções bem precisas, relacionadas com a cria-ção de uma estrutura industrial capaz de supor-tar um esforço persistente e vigoroso de melho-ramento tecnológico. Razão esta pela qual éindispensável conceber e aplicar uma políticacientífica e tecnológica de maneira inteiramen-te coordenada coma política de industrializa-ção; coordenação esta que significa uma adap-tação recíproca de medidas e de objetivos entrea área tecnológica e a área do desenvolvimentoindustrial.

3 .4 Alguns parâmetros extraídos da estratégiade desenvolvimento econômico e social emaplicação no Brasa

A formulação dos objetivos de uma política cien-tífica e tecnológica somente adquire sentidoquando são previamente definidas as metas eobjetivos, de natureza mais geral, relativos aodesenvolvimento econômico e social do país, queuma política de modernização ou de promoçãotecnológica deverá servir. Somente quando sedispor de informações precisas sobre as orienta-ções que se pretende imprimir ao desenvolvi-

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mento e, de um modo mais geral, à conduçãodos assuntos nacionais que mais dependem daintrodução de novas técnicas, é que se tornarápossível especificar algumas direções de valoroperacional, a imprimir ao desenvolvimentocientífico e tecnológico através das políticas cor-respondentes.

Sucede, no entanto, que aquelas orientaçõesgerais de política econômica e social, que con-formariam uma estratégia nacional, não são fá-ceis de explicitar dentre a multidão de medidasde âmbito limitado que vão sendo postas emprática pelo governo independentemente de umdesenho global e de um anúncio prévio dos pro-pósitos que se pretende atingir. Existe, sem dú-vida, uma estratégia de desenvolvimento econô-mico e social, mas esta encontra-se definida demaneira algo imprecisa, por um lado, traduzin-do muito mais intenções de caráter geral do queorientações precisas de governo em todos os as-pectos em que este se manifeste. E, por outrolado, com freqüência esse esforço de "estratégiade intenções" encontra-se contrariado ou retifi-cado, algumas vezes em aspectos importantes,por medidas parciais, ditadas ou pressionadaspelo fluir dos acontecimentos, senão pela pres-são de grupos de interesses. A estratégia deintenções, portanto, pode ser contraposta uma"estratégia verificada a posteriori", deduzida daevolução recente das políticas econômicas ofi-ciais.

Para os efeitos deste trabalho, a "estratégia"nacional a esboçar será um misto das intençõesgovernamentais em matéria econômica e social,tal como se encontram expressas em algunsdocumentos do Ministério do Planejamento edas realizações recentes, nos diferentes aspectosda ação governamental. Desta forma poderemosdispor de um marco de orientações e de objeti-vos que servirão como parâmetros na definiçãode políticas - nos aspectos de objetivos e deinstrumentos - de desenvolvimento científicoe tecnológico.

Com efeito, o fomento da investigação cientí-fica e tecnológica não pode constituir uma metaválida pelo seu simples enunciado. Os recursosaplicados no desenvolvimento tecnológico sãorecursos econômicos como quaisquer outros ea legitimidade da sua aplicação - recursoshumanos e recursos financeiros para financia-mento de equipamentos, de instalações e de

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pessoal aplicado nas pesquisas - deve ser aferi-da mediante uma comparação com outras apli-cações alternativas. Uma dessas aplicações é,por exemplo, o incremento do desenvolvimentoindustrial baseado em conhecimentos técnicostrazidos do exterior ou, inclusivamente (a pos-sibilidade existe em alguns casos) baseado emconhecimentos técnicos já dominados no paísmas ainda não aplicados eficazmente ou difun-didos suficientemente. A justificação de um es-forço nacional de comprometimento de recursosmaiores (e crescentes durante um longo perío-do) na pesquisa pura e aplicada depende, por-tanto, de uma avaliação econômica que teráque ser feita em dois níveis:

a) no nível macroeconômico, uma aferição ge-ral (no sentido de ser dificilmente quantificá-vel) da proporção em que o incentivo dasatividades de pesquisa e outras correlatas pode-rá contribuir para alcançar de maneira maiseficiente ou mais rápida os grandes objetivosnacionais postulados politicamente; esta aferi-ção, evidentemente, não poderá prescindir deuma tentativa de avaliação, pelo menos em ter-mos qualitativos, das possibilidades de atingiros objetivos globais propostos por caminhos al-ternativos;

b) no nível microeconômico, uma nova avalia-ção com o mesmo sentido da já realizada emtermos macroeconômicos, porém com a pre-cisão e o detalhe agora permitidos pela maiordesagregação dos meios de ação propostos (e,agora sim, em termos quantitativos) .

A avaliação econômica das diferentes medidaspráticas que existem como alternativas só cabenum plano operacional, que é alheio à naturezadeste trabalho. Confinaremos a nossa atenção,portanto, ao primeiro tipo de avaliação, de na-tureza macroeconômica, devendo para isto ten-tar-se o esboço de objetivos nacionais de nature-za qualitativa.

Tais objetivos e metas globais da atuação go-vernamental, de maior utilidade para definir acontribuição possível de uma ação de melhora-mento científico e tecnológico e para enquadraros instrumentos e mecanismos dessa ação depromoção tecnológica, indicam-se a seguir demaneira resumida.

Objetivos e metas de caráter global e tentativa de identificação da possível contribuição de umesforço de promoção científica e tecnolôgíêa para as mesmas

Objetivos primários Objetivos derivados

I. Crescimento do produto nacional

I! . Repartição da renda nacional

lI! . Fortalecimento nacional

IV. Equilíbrio externo

1. Promoção do produto industrial.2. Equilíbrio da estrutura industrial.3 . Reequipamento e reorganização setoriais.

4. Desenvolvimento regional e descentraliza-ção.5. Defesa do consumidor.6. Redistribuição da renda a favor dos gruposde renda mais baixa.7. Absorção da mão-de-obra e pleno emprego.

8 . Fortalecimento da empresa nacional.9. Salvaguarda de um predomínio nacionalnos principais setores.

10. Economia de divisas.11. Exportação de manufaturas.12. Controle dos egressos e absorção de re-cursos externos.

1. Promoção do crescimento do produtoindustrial

Antes de mais nada, existe a necessidade demaximizar o crescimento do produto a partirde uma taxa de formação de capital dada, e esseobjetivo requer melhor aproveitamento dos re-cursos naturais disponíveis, mediante melhoradaptação das técnicas e dos procedimentostecnológicos convencionais às característicaslocais desses recursos. Esta adaptação não podeser lograda senão através de uma investigaçãotecnológica sistemática, orientada naquela dire-ção.

Este aperfeiçoamento pressupõe, por defini-ção, um esforço qualitativo, paralelamente àmobilização de capitais. Tal esforço qualitativosignüica um melhor aproveitamento das maté-rias-primas locais, melhor adaptação dos pro-cessos convencionais, melhor seleção dos equi-pamentos de produção, etc. Em tudo isso, o in-grediente de investigação tecnológica é apreciá-vel e de importância estratégica.

O crescimento do produto nacional, num pro-cesso de desenvolvimento econômico que não se

caracteriza pela inovação tecnológica acelerada,é devido quase exclusivamente aos incrementosdos fatores capital e mão-de-obra incorporadosanualmente à economia. A introdução de modi-ficações qualitativas no suprimento desses fa-tores, bem como na forma de combinação dosmesmos, através da adoção de novos processosque economizem capital ou mão-de-obra (porunidade produto) ou ambos os fatores simul-taneamente ou da fabricação de novos produtosque permitam economizar fatores em fabrica-ções nas quais os mesmos entrem como in-sumos, permitirá um ritmo de crescimento maisalto do que o permitido unicamente pelo pro-cesso de formação de capital e pelo aumento dapopulação ativa. E o cerne deste processo é oincremento do produto industrial. Nas econo-mias ocidentais, um investimento anual emR&D (research and development) da ordem de1,5% do PNB tem determinado um crescimentoglobal do produto nacional que é devido ao fa-tor tecnológico em 40%, aproximadamente, eapenas nos 3/5 restantes é determinado (e limi-tado) pela ampliação do suprimento dos doisfatores de produção básicos.

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o "desencadeamento" de um processo siste-mático de inovação tecnológica na economiabrasileira, mediante uma inversão anual em pes-quisa e "desenvolvimento" da mesma ordem demagnitude da registrada nos países da EuropaOcidental levaria, presumivelmente, a uma ace-leração comparável do ritmo de crescimento doproduto.

Apenas para dar uma idéia das ordens demagnitude que implica este raciocínio, diremosque a situação atual é de uma formação de ca-pital de, aproximadamente, 22% do PNB porano. O que, dada uma relação capital-produtoda ordem de 2,5%, gera um acréscimo do pro-duto de 9% por ano.

A canalização de inversões para a pesquisa eo "desenvolvimento", no montante de 1% doPNB, através de um processo eficaz que culmi-nasse na introdução sistemática de inovaçõesnas düerentes atividades produtivas e admitidauma produtividade dessas inversões igual a ape-nas metade da registrada na Europa Ocidental(isto é",20% em lugar de 40% do aumento doPNB originado no progresso tecnológico), ele-varia aquela taxa de crescimento anual para11%. Cifras estas que parecem refletir bem ocomportamento da economia brasileira nestesanos mais recentes.

Mas seria de esperar que o ritmo de cres-cimento mais alto da economia viesse a condu-zir rapidamente a uma formação de capitalmais intensa. E desse modo, se a inversão globalanual aumentasse para 25% do PNB e os gas-tos de R&D atingissem o nível médio da EuropaOcidental, de 1,5% do PNB, com uma produti-vidade igual à registrada nesses países, o ritmoanual de crescimento da economia ultrapas-saria, substancialmente, o nível dos 11% anuais,passando a situar-se na mesma ordem de gran-deza em que se situou, durante seus melhoresanos, o crescimento japonês."

Finalmente, deve ser mencionado que atransferência de tecnologias do exterior nãopoderia ser um substitutivo de uma política des-tinada a enxertar no país um processo vigorosode pesquisa e desenvolvimento com elementosimportantes de originalidade científica e tecno-lógica. O aporte do exterior continuaria sendoindispensável e talvez até a intensidade dessatransferência tivesse que aumentar. Porém, co-mo ressalta claramente da experiência de outrospaíses, esse aporte forâneo só se torna plena-

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mente erícaa como fator de progresso tecnológi-co quando é assistido por uma capacidade cien-tífica e tecnológica local ampla e crescente, quefacilite a transplantação e adaptação em con-dições de eficácia técnica e de economicidadedas técnicas e dos processos originários do ex-terior - e, principalmente, que absorva e trans-forme em elementos de criação própria e origi-nal, numa segunda etapa, aquelas contribuiçõesgerminais do exterior.

2. Equilíbrio da estrutura industrial

Uma estrutura industrial equilibrada é aquelaque dispõe praticamente de todos os elos queintegram uma cadeia de inter-relações indus-triais, definida essa cadeia não em nível de"produto" (o que caracterizaria, erroneamente,um objetivo de autarquia econômica), mas emnível mais agregado, de setor industrial (den-tro do qual são possíveis as especializações emnível de produto individual ditadas pela dota-ção de recursos e pelas vantagens comparativasdo país).

Caracterizando-se um processo de crescimentoeconômico, basicamente, por um problema demaximizar os impulsos de crescimento origi-nados em certos setores dinâmicos ou nos pon-tos de aplicação dos esforços promocionais dopoder público, a existência de uma estruturarelativamente equilibrada, que facilite a trans-missão de tais impulsos através de toda a eco-nomia, ao invés de bloquear esses impulsos noselos faltantes, é fator fundamental de um cresci-mento rápido (e de uma eficiência elevada daspolíticas de promoção oficiais).

É necessário, portanto - e possível nas con-dições de relativamente grande mercado inter-no, variedade de recursos naturais e vocaçãoindustrial comprovada que caracterizam o Bra-sil - promover algumas das indústrias moder-nas caracterizadas por alta densidade de pes-quisa ou intensidade tecnológica, como formade estabelecer alguns dos mais importantes elosfaltantes, indispensáveis a um processo de cres-cimento mais vigoroso. Essas são indústrias degrande complexidade técnica, que requeremapoio vigoroso e constante em importantes ati-vidades de pesquisa e de "desenvolvimento",executadas umas em institutos oficiais e outrasnas próprias empresas. A criação dessas indús-trias - que deverá determinar cautelosamente,

em função de um duplo critério, o da interde-pendência industrial e o da independentizaçãotécnica e econômica dentro de um período detempo razoável- é ao mesmo tempo um fatore uma conseqüência do progresso tecnológicoque se pretende introduzir na economia brasi-leira.

Este objetivo de "equilíbrio" da estrutura in-dustrial, mediante a criação de alguns elos fal-tantes, de maior intensidade tecnológica deve,no entanto, ser perseguido de maneira cautelosa.Em particular, não se deve perder de vista queo processo de industrialização do Brasil entrounuma fase em que a solução de problemas qua-litativos deve prevalecer sobre o simples esfor-ço quantitativo da realização de novas inversõese do incremento da produção. Tendo termina-do, praticamente, o crescimento "em extensão",a etapa do crescimento "em profundidade"" sig-nifica que os novos incrementos do produto te-rão que advir, em proporção cada vez maior,de inversões no aperfeiçoamento das atividadesde produção existentes.

Este aperfeiçoamento significa um "alonga-mento" do processo produtivo, isto é, uma rela-ção capital-produto mais elevada. Dada aescassez dos capitais disponíveis para inversãono Brasil - agravada por uma certa tendên-cia a políticas restritivas em relação à entradade capitais do exterior - esta tendência a umacapitalização mais elevada exige, para que se-jam minorados seus efeitos negativos, um es-forço paralelo de elevação da eficiência marginaldo capital - o que depende em boa medida,uma vez mais, de uma investigação tecnológicaeconomicamente orientada.

3 . Reequipamento e reorganização setoriais

De certa forma paralela ao equilíbrio da estru-tura produtiva mencionado no item anterior,coloca-se também o programa de "reestruturar"alguns elos dessa cadeia, constituídos por in-dústrias de estabelecimento relativamente an-tigo, que hoje se caracterizam por acentuadoobsoletismo dos equipamentos e dos processos deprodução e dessa forma atuam como fatoresnegativos no processo de desenvolvimento daeconomia.

Essas indústrias, chamadas "tradicionais" -têxteis, de vestuário, de alimentação, de pro-dutos metálicos e inclusive de máquinas-ferra-

menta e outras máquinas para a indústria -não encontraram no funcionamento normal domercado os estímulos necessários a um progres-sívo reequipamento e paralela atualização tec-nológica. O regime de substituição de importa-ções e de reserva de mercado, combinado comalguns fatores institucionais restritivos de con-corrência, levou essas indústrias a uma pronun-ciada estagnação, que pode ser observada de ma-neira flagrante, por exemplo, nos setores têxtile de fabricação de máquinas-ferramenta.

A ação de reestruturação e modernização ne-cessária inclui uma componente tecnológica degrande importância: a substituição em grandeescala dos equipamentos de produção, a ado-ção de novos processos tecnológicos, a mudançade desenhos ou de características dos produtosfabricados, a reformulação completa dos méto-dos de organização interna e de gestão indus-trial e, acima de tudo, a introdução em cadaum desses setores industriais de uma nova me-cânica de trabalho, que leve à atualização tecno-lógica permanente e impeça o futuro reapare-cimento do obsoletísmo dos equipamentos e ou-tros fatores que caracterizam uma estagnaçãoeconômica e tecnológica.

Esta ação de reestruturação industrial com-preende, na realidade, diferentes medidas depolítica industrial, nas esferas do crédito, daassistência técnica, da política de controle dasimportações dos produtos e dos equipamentos- insumos, da regulamentação da concorrên-cia, etc., as quais transcendem amplamente ocampo de uma política tecnológica definida emsentido estrito. No entanto, tal política de re-estruturação industrial compreende - ou devecompreender - uma importante componentede natureza tecnológica, a qual se define tantono plano das medidas que integram os pro-gramas de reestruturação e modernização, co-mo no plano das conseqüências desses progra-mas para a evolução tecnológica futura da eco-nomia, em diferentes aspectos.

No plano dos fatores de natureza tecnológicaque integram a política - ou os programas -de reorganização dos setores de indústria tradi-cionais, cabe destacar a seleção dos equipamen-tos, dos processos de produção e dos produtos,de acordo com critérios alternativos de naturezatecnológica e de natureza econômica. Uma se-leção de técnicas e de equipamentos adequadanum sentido econômico não pode prescindir de

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uma avaliação das diferentes alternativas dis-poníveis, a qual implica critérios tecnológicos,antes mesmo de entrarem em jogo as considera-ções de caráter econômico. E essa avaliação, nosaspectos de rendimentos técnicos de séries deprodução e tamanhos de mercado, de univer-salidade versus especialização, de intensidadede capital versus utilização de mão-de-obra, deprovável evolução futura das técnicas e dosequipamentos, etc., exige uma capacitação cien-tífica e tecnológica no meio institucional da in-dústria (isto é, daquelas entidades que prestamserviços à indústria) muito grande. Não se po-de esperar que os conhecimentos do empresáriocom o complemento da "assistência técnica" dovendedor de máquinas sejam suficientes, princi-palmente quando se trata de decisões indivi-duais tomadas simultaneamente e em grandenúmero, portanto, com grandes repercussões so-bre a economia. É necessário, por conseqüên-cia, que o "ambiente" científico e tecnológico seencontre em condições de analisar e avaliar asdecisões que devem ser tomadas em cada umdos setores de indústria a reestruturar tão pro-fundamente e isso exige que esteja em cursoum esforço de investigação tecnológica (com ocomplemento da pesquisa fundamental, pura eaplicada, que se tornar necessária como lastroem cada C8.s0, de acordo com as característicasd,o know-how do setor) e que estejam presen-tes ~s condições de uma inovação tecnológica,relativamente às indústrias tradicionais e ou-tras atividades produtivas que se encontraremem condições semelhantes.

Por outro lado, também no plano das con-seqüências tecnológicas das ações de reestru-turação empreendidas, surge a necessidade deter uma visão global e de longo prazo, a qualterá que alimentar-se num meio científico etecnológico - relativamente aos conhecimen-tos característicos dessas indústrias - aprecia-velmente elaborado. A direção tomada pelo re-equipamento irá influenciar decisivamente aindústria nacional de máquinas corresponden-te, como também outros ramos de fabricação debens de capital não diretamente relacionadoscom o setor ou setores em causa. A possibilidadede vir a orientar a indústria num sentido deintrodução progressiva de inovações originais,tanto a indústria que se reestrutura como a quelhe deverá fornecer a maquinaria e os imple-mentos para este reequipamento presente e paraos reequipamentos futuros, depende de manei-Revista de Administração ã~ Emprua,

ra decisiva do acerto tecnológico (num sentidoprospectivo) das decisões tomadas. E essas de-cisões serão necessariamente improvisadas senão se apoiarem num sistema de pesquisa tec-nológica que dê ao meio nacional um conheci-mento adequado das técnicas em causa e dastendências da evolução tecnológica em curso."

4. Desenvolvimento regional edescentralização

o elemento tecnológico que resulta da adoçãode metas ou objetivos nacionais quanto a de-senvolver as regiões mais atrasadas do país ea descentralizar as atividades produtivas, emparticular as indústrias dos estados do Centro-Sul, de maior concentração industrial, está re-lacionado com o aproveitamento econômicode matérias-primas e outros recursos naturaisou adquiridos, locais, bem como com a seleção deindústrias, de processos e de equipamentos deprodução que se adaptem melhor às característi-cas de abundância de mão-de-obra e de escassezde capital e outros fatores que predominam fo-ra dos centros tradicionais de industrializaçãodo pais. Em ambos os casos, a pesquisa tecno-lógica desempenha um papel fundamental, jáque não existem, geralmente disponíveis, solu-ções acabadas para cada caso, mas somente apossibilidade de procurar tais soluções por viatecnológica - adaptação das técnicas produti-vas convencionais às condições particulares dasmatérias-primas locais, pesquisa de aplicaçõeseconômicas para matérias-primas novas, deocorrência local abundante, simplificação dastécnicas produtivas e dos equipamentos de pro-dução,etc.

Não estando presente um sistema científicoe tecnológico em que se apoie o esforço nacio-nal de desenvolvimento regional e descentrali-zação, este virá fatalmente a desembocar emdireções de baixa economicidade, como a repe-tição de estruturas econômicas e industriais so-fisticadas em meios mais primitivos e ao abrigode subsídios exagerados e de duração indefinida.

5 e 6. Defesa do consumidor e redistribuiçãoda renda a favor dos grupos de renda mais baixa

Para os propósitos deste trabalho, podem serconsolidados num só os objetivos da política eco-nômica nacional que visam, respectivamente, a

defesa do consumidor e a redistribuição da ren-da a favor das classes de renda mais baixa. Emambos os aspectos, a contribuição de um esforçonacional intensificado de pesquisa e desenvolvi-mento tecnológico pode ser decisiva. Basta men-cionar a pesquisa de novos alimentos de elevadoteor proteínico e baixo custo de elaboração (porutilizarem matérias-primas que são abundantesem algumas regiões do país), a modernizaçãoe tecnificação da indústria de alimentação exis-tente, a introdução de novos processos e novosprodutos nessa indústria, a adaptação dos pro-cessos convencionais às matérias-primas dopaís, com vista a explorar plenamente as van-tagens comparativas nacionais, etc. Por outrolado, certos desenvolvimentos tecnológicos queresultem em novas aplicações para produtosagrícolas originários de zonas de baixo nível derenda ou em elaboração mais completa dessesprodutos de maneira a permitir-lhes, por exem-plo, o acesso aos mercados externos, permitirãoa elevação do nível de renda e de vida de algunsestratos da população de renda mais baixa.Exemplo é o da mandioca, produto típico de zo-nas agrícolas pobres, o qual mediante um esfor-ço de pesquisa aplicada e de difusão de novastécnicas de elaboração (dissecação, moagem,purificação), poderá conquistar novos mercadosexternos e alcançar níveis mais altos de ren-tabilidade - e de renda para as populaçõesocupadas na sua produção e elaboração.

Neste caso, como na maior parte dos casosque podem ser derivados desta relação de obje-tivos nacionais de política econômica, as açõesnecessárias são não só de pesquisa aplicada, co-mo também de introdução das novas técnicase processos nas empresas que integram o pro-cesso produtivo - o que significa inovação edifusão tecnológica, como complemento da pes-quisa.

7. Absorção da mão-de-obra e pleno emprego

Dados o elevado ritmo de crescimento demo-gráfico e o caráter de alta capitalização das téc-nicas produtivas modernas, a ocupação plenada população ativa disponível requer uma taxaanual de aumento do produto industrial extre-mamente elevada, a qual só se tornaria possívelalcançar mediante um esforço desmesurado deformação de capital. Da constatação deste fatoresulta a idéia de que talvez fosse possível In-

crementar a utilização de mão-de-obra, em ní-veis mais baixos de crescimento e de formaçãode capital, mediante o fomento das inversõesem setores de indústria caracterizados por umaintensidade de capital menor e, por outro lado,também mediante a seleção das técnicas e dosequipamentos de produção de forma a econo-mizar capital à custa de um maior insumo decapital.

A primeira alternativa, de uma assignaçãodos recursos de investimento em função de obje-tivos de emprego, pode conduzir a resultadospráticos apreciáveis, mas, naturalmente, den-tro de limites de aplicação relativamente es-treitos. Trata-se de canalizar as inversões, demaneira prioritária, para setores ligados à in-dustrialização de matérias-primas locais e aoabastecimento de consumos locais, caracteriza-dos de um modo geral pela pequena dimensãoe limitados requerimentos empresariais e decapitalização dos estabelecimentos industriais.1:este o caso de algumas indústrias de materiaisde construção, de alguns tipos de transforma-ção semímanufatureíra de matérias-primas ve-getais e animais (madeiras trabalhadas, couros,minerais, etc.) de existência local, de elaboraçãode alimentos de certos tipos, etc. Um movimentode industrialização com esse caráter poderia,provavelmente," determinar uma absorção demão-de-obra considerável. Mas o seu êxito es-taria, certamente, dependente de um considerá-vel e persistente esforço de pesquisa e difusãode técnicas, nos sucessivos aspectos da soluçãotecnológica (e em termos economicamente ren-táveis) dos problemas levantados pelo aprovei-tamento daqueles recursos locais, da adaptaçãodas técnicas de produção convencionais a ma-térias-primas e outros elementos de produçãopeculiares, do desenho e fabricação de equipa-mentos simples e pouco dispendiosos, porémcaracterizados por rendimentos físicos não mui-to diferentes dos equipamentos de alta capi-talização convencionais, etc. Um esforçotecnológico e de pesquisa na dupla direção doaproveitamento de recursos e do desenho e adap-tação de técnicas e processos, deveria ser, por-tanto, um complemento indispensável de umapolítica de promoção industrial orientada paraa industrialização das regiões mais atrasadas dopaís por meio de pequena e média indústrias.

Num plano diferente, da média e grande em-presa, também uma política de absorção demão-de-obra é viável. Um fomento preferencial

Política nacional de desenvolvimento tecnológicO

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de certos setores industriais menos altamentecapitalizados, com vistas à exportação dos res-pectivos produtos - têxteis, vestuário, couros ecalçados, produtos elaborados de madeira e tan-tos outros, geralmente de consumo e associadosa certas "vantagens comparativas" do país -está tendo provavelmente esse efeito. Mas tam-bém esta política tornará necessário um esforçotecnológico apreciável, desta vez na moderniza-ção e reestruturação das indústrias (geralmentetradicionais) correspondentes. (Esta faceta deuma estratégia brasileira de desenvolvimentoeconômico já foi anteriormente considerada.)

A segunda alternativa, das duas citadas ini-cialmente, tem que ver com a seleção de técni-cas e equipamentos de produção de mais baixaintensidade de capital e decorre da convicçãode que na prática do desenvolvimento industrialbrasileiro surge freqüentemente uma tendênciaà sobreinversão, incentivada por düerentes fa-tores distorcivos das condições normais de custoe rentabüídade." Na medida em que esta ten-dência é motivada por fatores econômicos (dis-torção dos preços de mercado, de produtos eprincipalmente dos fatores de produção), o in-centivo da pesquisa tecnológica em pouco ounada poderá contribuir para a sua solução.Mas, na proporção maior ou menor em que asdecisões de inversão caracterizadas. por umacapitalização exagerada originem-se numa do-mínio incompleto das alternativas tecnológicasdisponíveis, não há dúvida de que um esforçode melhoramento em aspectos de pesquisa apli-cada, de assessoramento tecnológico à indústriae de "extensão industrial" poderá contribuirpara incrementar as perspectivas de empregode mão-de-obra, independentemente de qual-quer sacrüício do ritmo de desenvolvimento daeconomia.

Finalmente, é freqüentemente levantada aquestão de um "desenvolvimento tecnológicoautônomo ou independente", mediante um es-forço deliberado e intenso de pesquisa e "de-senvolvimento" de novos processos e novos equi-pamentos, mais de acordo com as peculiarida-des locais de matérias-primas, de tamanhos demercado, de hábitos e preferências do consumi-dor e, principalmente, de proporções na utiliza-ção dos fatores de produção mais em harmoniacom a disponibilidade relativa destes. (Estaorientação é, de um modo geral, ou melhor,quando tomada de maneira literal, extrema-mente inviável. Conviria, no entanto, subme-Revista de Ad:mint8'traç40 de Empresas

tê-Ia a uma apreciação crítica mais extensa, oque não.poderã ser feito aqui por limitações deespaço) .

8 e 9. Fortalecimento da empresa esalvaguarda de um predomínio nacionalnos principais setores

A pesquisa tecnológica local é um meio impor-tante de fortalecer a posição do empresário na-cional em face da concorrência da empresa doexterior. Esta empresa tem atrás de si facilida-des importantes de know-how já acumulado emeios de promover a sua acumulação conti-nuada, seja através de seus esforços próprios deinvestigação e development, seja recorrendo aosmúltiplos institutos tecnológicos de seus paísesde origem. A expansão e consolidação dos meiosde pesquisa aplicada do Brasil é condição ne-cessária (embora não, certamente, suficiente)para uma diminuição do grande desequilíbriohoje presente nas condições de concorrênciaentre as empresas puramente brasileiras e aque-las inteiramente estrangeiras ou com importan-tes ligações, técnicas e/ ou financeiras, com oexterior. As mesmas considerações aplicam-se,mutatis mutanâss, ao objetivo presente na es-tratégia brasileira de desenvolvimento econômi-co e social de salvaguardar um certo predomínio(ou, apenas, uma certa "presença") nacional naexpansão dos principais setores de atividade.

10, 11 e 12. Economia de divisas, exportaçãode manufaturas e absorção de recursos externos

Pressiona na mesma direção a necessidade deoriginar um fluxo crescente de exportação deprodutos manufaturados. A criação desse fluxodepende de várias "especializações nacionais",em relação não somente com peculiaridades dosrecursos produtivos (naturais ou adquiridos)do país, mas também com uma tradição defini-da em matéria de investigações tecnológicas e,mesmo, de pesquisas de caráter fundamental.Produtos importantes das exportações, respec-tivamente, da Holanda e do Japão, por exemplo,resultam de uma tradição nacional em maté-ria de pesquisa fundamental e de investigaçãoaplicada, que propiciaram um desenvolvimentoindustrial especializado do qual se alimen-tam aquelas exportações (ver exemplos nosproceedings da conferência do National Bureauof Standards, dos Estados Unidos) .18

3 .5 Algumas conclusões

Sem pretender resumir ou recapitular tudo quefoi expresso anteriormente sobre os aspectosda estratégia brasileira de desenvolvimento eco-nômico e social mais estreitamente dependentesde uma aceleração do desenvolvimento tecno-lógico no país, parece útil pôr em destaque al-guns ângulos dessa vinculação (no campo in-dustrial), que acreditamos serem de particularimportância para a definição de uma políticacientífica e tecnológica:

a) o aparecimento de indústrias novas - oude produtos novos em indústrias tradicionais:produtos químicos sintéticos, laminados plásti-cos, eletrônica, etc., o que amplia constantemen-te a gama de atividades e de serviços que oparque industrial é levado a solicitar do sistemacientífico e tecnológico nacional e torna cadavez mais difícil uma orientação muito estreita-mente seletiva desse sistema;

b) a modernização de indústrias já existentes,de estabelecimento antigo e de grau de obsole-tismo de maquinarias e de processos elevado;no caso destas indústrias, o "salto tecnológico"que significam a modernização e o reequipa-mento corresponde principalmente à eliminação(nem sempre total) do atraso em que elas se en-contravam em relação ao nível médio do paísesindustrializados; mas passa a criar-se a neces-sidade de um sistema de incentivos e compulsõesque favoreça uma atualização tecnológica fu-tura permanente dos mesmos setores, uma vezreestruturados;

c) a tecnificação mais rigorosa de indústriasexistentes, por exigência da evolução do mer-cado consumidor, da necessidade de obedecer anormas mais estritas de performance e de quali-dade ou da fabricação de modelos e desenhosmais sofisticados e tecnicamente mais comple-xos dos mesmos produtos;

d) a necessidade de aproveitamento econômi-co das matérias-primas locais, de diferentes ca-racterísticas de composição física e química, ouinclusive de diferente localização em relação aosrecursos de água, de energia, etc., o que requerum esforço tecnológico de adaptação dos pro-cessos convencionais - ou de concepção e de-senvolvimento de processos novos;

e) a exigência de inovação permanente quedecorre da política de fomentar a exportaçãode manufaturas; um fluxo contínuo e substan-cial de produtos manufaturados depende mui-to, como ensina a experiência de todos os paísesexportadores do mundo - e, em particular, odebilitamento da posição externa de alguns des-ses países - da capacidade de marchar na van-guarda, em certos setores de indústria, quantoao desenvolvimento tecnológico, seja para aoferta de novos produtos, para o aperfeiçoa-mento da qualidade e característica de produtostradicionais no comércio ou simplesmente paraa redução progressiva dos custos, a fim de re-sistir à concorrência dos competidores - nosmesmos produtos ou em produtos substitutivos;

f) a passagem da industrialização brasileira auma etapa de maior complexidade tecnológica- fator que tem muito de comum com as cir-cunstâncias antes mencionadas; a entrada emfuncionamento, a partir de 1950-55, de indús-trias mais complexas - equipamento eletrônicoe instrumentos de controle, maquinaria pesadae mais complexa, etc. - tem sido forçada peloavanço natural da industrialização em suas eta-pas anteriores e também pelo novo quadrotecnológico mundial. Mas esta tendência éacentuada, no caso do Brasil, pela necessidadecada vez maior que se está apresentando aosestados do Centro-Sul (em particular, São Pau-lo) de ceder terreno aos estados do Brasil maisatrasados, no campo das indústrias tradicionais.Vai-se criando, portanto, de maneira paulatina,a necessidade de substituir essas indústrias tra-dicionais (têxteis, vestuário e outros bens deconsumo, produtos metálicos fabricados em pe-quenas séries, etc.) por outras de complexidadecrescen te e de dependência cada vez maior emrelação à pesquisa tecnológica, em estados doCentro-Sul do país. O

1 Ver, principalmente, os seguintes trabalhos, relati-vos aos países industrializados: Solow,Robert. Tech-nícal progress capital formation and economíc growth.American Economic Review, May 1962;Idem. Techni-cal change and the aggregate function. Review 01Economics anã statistics, Aug. 1957e Nov. 1958;nen-nison, Edward F. The SOUTces01 economic growthin the U. S. anã tne auernatsse» betore U. S. NewYork, CED, 1962; Idem. Why growth rates ãilfer.Washington, Brookings Institution, 1967; Domar, E.et alli. Economic growth and productivity in the U.S.,canaãa, tI .K., Qerma.ny and Ja.pa.n in tne post-wa.rperíodoReview 01 Economias anã Statistics, Feb. 1964.

Política nacional ele elesenvolvt7nento tecnológico

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Os resultados de Dennison, por exemplo, mostramque o crescimento do produto por pessoa ocupadatem sido devido, em escala crescente, a uma eleva-ção da produtividade geral, por oposição à maiordisponibUldade dos insumos (inclusive o capital).No período 1929-57, já a contribuição de rendimen-tos dos fatores excedeu substancialmente o aporteda disponibUldade destes (58% contra 42%).

A contribuição para o crescimento do produto porpessoa ocupada obtida em resultado de maior dispo-níbílídade de capital por pessoa ocupada, decresceude maneira. rápida: 29% em 1909-29 em 9-% em1929-57.

Na contribuição dos fatores de maior produtividadegeral para o aumento do produto por pessoa ocupa-da, destaca-se o progresso tecnológico, que represen-ta 2/3 do aporte-produtividade, tanto em 1929-57 co-mo na previsão 1960-80. Em relação ao incrementototal do produto nacional por pessoa ocupada, a con-tribuição do progresso tecnológico representa 37%em 1929-57 e subiria a 48% em 1960-80, segundo pre-visões do mesmo autor.

Em resumo e em termos aproximados, pode-se afir-mar que, no período 1929-57, o crescimento do pro-duto por pessoa ocupada se alimentou apenas na pro-porção de 1/10 da acumulação de capital e na pro-porção restante, de 9/10, do incremento da produti-vidade geral e dos progressos da educação (aumentoda escolaridade). E que este predomínio dos fatoresqualitativos se acentuaria no futuro (1960-80), conser-vando a acumulação de capital a modesta proporçãodo seu aporte anterior (1/10) e alterando-se a com-posição do aporte "qualitativo", com o progresso tec-nológíco (48%) ultrapassando em importância to-dos os outros aportes, tomados individualmente.

O trabalho de Domar e outros (1964) mostra umainfluência do fator tecnológico no crescimento dediferentes economias industrializadas, variando de25% na Grã-Bretanha, a 50% na Alemanha Ocidental,no pós-guerra.

Relativamente ao Brasil, ver: Bruton, H. J. Pro-ductivity growth in Latin America. American Eco-nomic Review, Dec, 1967; e Maneschi, A. & Nunes,Egas Moniz. Função de produção agregada e pro-gresso tecnológico na economia brasileira. Revista deTeoria e pesquisa Econômica, IPE (USP), abro 1970.Estes autores mostram que também na economia bra-sileira o crescimento do pós-guerra tem sido forte-mente influenciado pela introdução de inovações tec-nológicas (as estimativas mencionam margens quevariam de 30 a 46%, que seriam resultantes de mu-danças tecnológicas, entre 1947 e 1960). Estas esti-mativas não abrangem os anos mais recentes. Masa circunstância de que a economia brasíleíra vemmostrando tendência a crescer a uma taxa global àvolta dos 10% anuais, com um aumento apenas mo-derado e muito paulatino do ritmo de formação decapital (e quando já não existem margens de subutí-lização da capaSlidade apreciável), parece denunciaruma presença crescente do fator de inovação tecno-lógica no processo de crescimento nacional.

2 Isto não significa, convém advertir, que não te-nha sido observada a siuação contrária - insuficiên-cia de recursos face às possibUldades de aplicação- relativamente a certas categorias específicas de"R&D". Tal vem ocorrendo com a disponibilidadede recursos oficiais para o subsídio de atividades depesquisa e desenvolvimento na empresa.

3 Ver Lopes, J. Leite. Ciência. e libertação nacional.Rio de Janeiro, Editora Paz e Terra, 1969, onde édefendido este ponto de vista em diferentes passagens.A mesma orientação é encontrada em Pinto, AvaroVieira. Ciência e existência,' problema8 filosóficos dapesquisa científica. Rio de Janeiro, Editora Paz eTerra, 1969. capo 12.

4 Os problemas da transferência da tecnologia doexterior no desenvolvimento industrial do Brasil sãoobjeto de uma série de estudos patrocinados pelasNações Unidas e o Banco Interamericano de Desen-volvimento. Três desses estudos encontram-se publi-cados em edição mimeografada do Instituto de Pes-quisa Econômicas da Universidade de São Paulo:Transferência. da tecnologia na indústria de máqui-nas-ferramenta, de Franco Vidossich novo 1969, 2 V.Transferência da tecnologia na indústria têxtil e dovestuário, de Luigi Spreafico, mar. 1970; e Transfe-rência da tecnologia na indústria siderúrgica, deBruno Leuschner. A transferência de tecnologia nodesenvolvimento industrial do Brasil, do mesmo au-tor do presente trabalho e. coordenação da série deestudos sobre a transferência de tecnologia, foi pu-blicada pelo Ministério do Planejamento UPEA), em1972.

5 Consultar, para uma apresentação mais pormeno-rizada deste tema, os capítulos 6 e 9 do estudo Atransferência de tecnologia no desenvolvimento in-dustrial do Brasil. cit., p. 22 e seg.

6 Por razões de espaço, esse capitulo não foi incluí-do no texto.

7 Esta conclusão é baseada na análise da situaçãoencontrada em vários países e numa apreciação daspeculiaridades da situação braslleira.

8 Isto é, cujos elementos integrantes são estranhosao serviço público.

9 Procedemos a uma análise desses aspectos em tra-balho preparado em agosto de 1970 para a Fundaçãode Amparo à Pesquisa do Sstado de São Paulo(FAPESP): BUbsíài08 para a estruturação de uma po-lítica de desenvolvimento científico e tecnológicO.

10 Todos, menos os do Interior, Trabalho, Viação eObras Públicas e Comunicações e Ministérios milita-res (substituídos estes, no entanto, pelo Estado-Maiordas Forças Armadas) .

11 "Ao elaborar o Plano Qüinqüenal, o Conselho Na-cional de Pesquisas procurou levar na devida contaos planos de 'ação dos diferentes Ministérios, bem co-mo incorporou as sugestões a ele trazidas pelos re-presentantes desses Ministérios que integram o seu;Conselho Deliberativo/' (CNPq. Plano. Qüinqüenal.Rio de Janeiro, 1967. p. 22).

12 Este tema encontra-se discutido mais amplamen-te no item 3.

13 Do ponto de vista da técnica de administração.esta junção no mesmo organismo de funções con-sultivas e de funções executivas não deixa de serpeculiar.

14 Este raciocínio, naturalmente faz abstração daslimitações institucionais ao crescimento, as quais pro-vavelmente se fariam sentir com intensidade nesseritmo de crescimento.

15 Neste ponto seria oportuna uma referência às téc-nicas recentes de "previsão tecnológica" e ao papelque lhes corresponderia numa política eficaz de de-senvolvimento tecnológico. A limitação de tempo, noentanto, não o permite. Veja-se, no entanto, o traba-lho do autor, A transferência de tecnologia no desen-volvimento industrial do Brasil. cít., p. 320 e, sobre,ditas técnicas, Jantsch, E. Technological forecasrtingin perspective. Paris, 1967; Bright, James R. Techno-logical torecastinç for industry and government. N.Jersey, Prentice-Hall, 1968; e Arnfield, R. V. ed.Technological lorecasting. Edinburgh, 1969.

16 Dizemos "provavelmente" porque não podemos es-tar inteiramente seguros da viabilidade econômica deuma industrialização deste tipo, empreendida emgrandes proporções, através de grande parte do ter-ritório brasUeiro.

17 Tivemos a oportunidade de analisar este e outrostemas próximos, de um ângulo latino-americano, emestudo preparado para a CEPAL: El ãesarrouoindus-trial de América Latina (parte da série "EI segundodecenío de las Naciones Unidas para el desarrollo")Santiago de Chile, rev. 1969 (E/ON.12/830), principal-mente capítulo 2.

18 O Japão, em particular, oferece numerosos exem-plos a este respeito.

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