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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
GESTÃO PARTICIPATIVA
Por: Pablo Lechuga Dutra
Orientadora
Profª Mary Pereira
Rio de Janeiro
2007
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
GESTÃO PARTICIPATIVA
Apresentação de monografia à Universidade
Candido Mendes como requisito parcial para
obtenção do grau de especialista em Gestão
Pública.
Por: . Pablo Lechuga Dutra
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AGRADECIMENTOS
Ao meu filho Matheus e Tatiana pela
paciência e compreensão com a minha
ausência fazendo tal pesquisa.
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DEDICATÓRIA
Dedica-se a minha família e em especial
ao meu pai que partiu para outra vida este
ano, mas deixou o meu maior bem, a
inteligência emocional.
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RESUMO
A má aplicação dos recursos públicos, o descontrole dos gastos
públicos, o crescimento dos problemas sociais, a exclusão social e a ineficácia
dos Órgãos Públicos levaram a elaboração deste trabalho que visa responder
quais questões devem ser enfrentadas pelo gestor público para a aplicação de
uma gestão participativa eficaz.
Os resultados obtidos através da análise de conteúdo apontaram a
influência histórica de uma cultura burocrática e centralizadora que deve ser
rompida, a desnecessidade de lei ou decreto para sua implantação, os
exemplos de sucesso da cidade de Porto Alegre e de outras a ser copiado, que
o momento de se adotar é este devido o amadurecimento da sociedade e que
os principais obstáculos são os próprios gestores e parlamentares.
Do ponto de vista teórico e prático, este nas cidades implantadas, se
verificou que além do planejamento, execução, controle e ação a gestão
participativa foca principalmente na participação dos servidores nas decisões,
nos resultados gerando uma auto-realização e também dos usuários nas
ouvidorias, no orçamento e no acompanhamento dos resultados financeiros
conjugados com os indicadores sociais que medem a qualidade de vida dos
indivíduos.
O aprimoramento nos instrumentos de planejamento da aplicação dos
recursos públicos, de prestação de contas, de superação da gestão
burocrática/tradicional enraizada em nossa cultura e a compreensão da
necessidade de mudança dos gestores e parlamentares quanto à
responsabilidade ética, social e econômica contribuirá para a construção de
uma sociedade melhor, menos desigual e mais justa para todos.
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METODOLOGIA
A leitura de jornais e revistas sobre os problemas da Gestão Pública
motivou uma pesquisa em livros do acervo da biblioteca do Tribunal de Justiça
– RJ e fontes documentais do Governo Federal a fim de buscar uma solução
para o problema proposto.
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SUMÁRIO
FOLHA DE ROSTO.........................................................................................2
AGRADECIMENTOS .....................................................................................3
DEDICATÓRIA................................................................................................4
RESUMO ...........................................................................................................5
METODOLOGIA .............................................................................................6
SUMÁRIO .........................................................................................................7
INTRODUÇÃO.................................................................................................8
CAPÍTULO I – EVOLUÇÃO HISTÓRICA ................................................12
CAPÍTULO II – A BASE LEGAL ................................................................28
CAPÍTILO III – EXEMPLO DE EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS .......32
CAPÍTULO IV – O PORQUÊ E QUANDO ADOTAR ..............................35
CAPÍTULO V - IMPEDIMENTOS ..............................................................42
CAPÍTULO VI – GESTÃO BUROCRAT./TRAD. X PARTICIPATIVA 46
CONCLUSÃO .................................................................................................52
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA................................................................55
BIBLIOGRAFIA CITADA ............................................................................63
INDICE ............................................................................................................65
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INTRODUÇÃO
Nas últimas três décadas, as organizações brasileiras, tanto privadas
como públicas, de forma crescente passaram a se conscientizar da
importância da revisão dos seus modelos de gestão: no caso das empresas
privadas, a motivação era a sua sobrevivência e competitividade no mercado;
no caso das empresas públicas, tal motivação era a sua capacidade de
cumprir sua missão, ou seja, atender com qualidade a prestação de serviços
de interesse da sociedade.
Constata-se que algumas instituições nacionais já desenvolvem
esforços no sentido de recuperar o tempo perdido que levou a um atraso em
relação à situação mundial. No entanto, se há poucas empresas brasileiras
consideradas de "classe mundial", já é possível avaliar a partir destas a
aplicabilidade das novas práticas gerenciais que garantirão a sua sobrevivência
num mercado cada vez mais globalizado e competitivo.
Bos (1986), em seu livro Desafios para uma Pedagogia Social, faz uma
análise sobre o trabalho através do tempo: Na história chinesa, um pequeno
grupo de mandarins elitistas explora os cules; na história egípcia, um pequeno
grupo de faraós manda milhares de operários construírem pirâmides, sendo
que estes últimos são explorados para que os faraós vejam confirmado seu
poder; na Idade Média, encontra-se a descrição dos proprietários feudais que
exploram grandes grupos de servos; nos Tempos Modernos um pequeno
grupo de empresários brutais que explora o proletariado em grande estilo.
Assim, conclui Bos, aquilo que talvez possa ser aplicado à nossa época é
retroprojetado do passado.
Essa abordagem nos dá uma dimensão de como a prática da
Administração Participativa rescinde com a tendência da própria história e
como a resistência à essa mudança pode ser facilmente encontrada. Na
verdade, a Administração Participativa é conseqüência do mundo globalizado
atual, que acirrou a competitividade e levou as organizações a se
questionarem e, com isso, passaram a buscar novas soluções para aumentar a
qualidade e produtividade. Segundo Katz e Kahn (in Moggi, 1991), o
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envolvimento do indivíduo em um sistema, de modo que este considere as
metas organizacionais como seus próprios objetivos pessoais, resulta em uma
variedade de condutas que apóiam a missão da organização visando obter
maior produtividade em suas ações. Além disso, a condição básica para
ocasionar a internalização dos objetivos do sistema é a auto-realização do
indivíduo ao participar na consecução de tais objetivos, pois o indivíduo vê a
organização como sua própria criação, participando de suas decisões, de suas
recompensas, de modo que a organização se torna parte dele e ele parte dela.
A ANPAR, Associação Nacional de Administração Participativa adota
um conceito amplo de Administração Participativa, definindo-o em seu estatuto
como “um modelo de gestão humanizado que emprega participativamente o
trabalho e os talentos humanos, baseando-se na eqüitativa convergência de
interesses entre fornecedores, empregadores, empregados e clientes”
(Albuquerque, 1996).
A definitiva ascensão do Partido dos Trabalhadores (e de outros
partidos de esquerda) ao Poder Executivo, fenômeno que já vem ocorrendo há
alguns anos em muitos municípios, e que se completou em 2003 com a vitória
de Lula nas eleições presidenciais, trouxe à tona a esperança de que as
nossas metrópoles iriam, enfim, beneficiar-se de gestões democráticas e
efetivamente participativas, capazes de corrigir os dramáticos níveis de
desigualdade, exclusão e segregação espacial que as caracterizam.
Entretanto, mais de uma década depois das primeiras vitórias em Porto
Alegre, Fortaleza e São Paulo, é triste constatar que se por um lado houve com
certeza muitos progressos, especialmente nos municípios que como Porto
Alegre mantiveram uma gestão continuada, por outro lado os níveis de pobreza
e de exclusão sócio-espacial, que se revertem em um cenário cada vez mais
visível de fratura social e de violência urbana, ainda são lamentavelmente altos
e incompatíveis com uma economia do porte da brasileira.
De maneira geral, o direito à cidade socialmente justa ainda é uma
reivindicação premente: as grandes metrópoles brasileiras têm em média cerca
de 20% de sua população morando em favelas (chegando a 40% em Recife), e
cerca de 50% excluídas do chamado mercado formal. Os índices de população
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favelada não diminuíram, mas ao contrário continuaram crescendo, assim
como as periferias pobres das grandes cidades. Em quase todas elas, as
áreas de proteção ambiental estão tomadas por ocupações com alta
densidade habitacional, como ocorre em São Paulo, onde cerca de 1,2 milhão
de pessoas moram em torno das represas Billings e Guarapiranga, em plena
área de proteção aos mananciais.
A porcentagem de domicílios sem saneamento ainda é altíssima, e o
transporte público exige dos trabalhadores mais pobres horas e horas de
paciência. Os centros urbanos brasileiros, com seus espaços públicos
invariavelmente ocupados pelo comércio informal, estão se esvaziando, e
sobram imóveis desocupados, que não cumprem a função social da
propriedade urbana – embora seja esta uma exigência constitucional –
enquanto milhares de sem-teto constituem uma demanda por habitação que
não consegue ser atendida nem pelo Estado e muito menos pelo mercado.
A má aplicação dos recursos públicos, o descontrole dos gastos
públicos, o crescimento dos problemas sociais, a exclusão social e a ineficácia
dos Órgãos Públicos levaram a apresentação deste trabalho que visa
responder quais questões devem ser enfrentadas pelo gestor público para a
aplicação de uma gestão participativa eficaz, já implantada com sucesso em
algumas localidades.
Para encontrar tal resposta o presente trabalho está dividido em seis
capítulos:
• 1º - a evolução histórica - mostra que inicialmente procurou-se o
controle da cobrança dos impostos, posteriormente, a aplicação
dos recursos públicos,
• 2º - Base Legal - destaca que apesar de não haver uma lei ou
decreto que regule o orçamento participativo existe legislação
que garante a participação popular na elaboração das peças
orçamentárias;
• 3º - Exemplos de experiências brasileiras - demonstra algumas
experiências brasileiras dando destaque para a cidade de Porto
Alegre que a consolidou;
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• 4º - O porquê e quando adotar - mostra que de acordo com as
análises factuais quando se deve adotar tal gestão;
• 5º - Os impedimentos - neste procurou-se observar os desafios
que devem ser enfrentados pelo gestor para a aplicação da
gestão participativa;
• 6º - Gestão Burocrática/Tradicional X Gestão Participativa -
nesta o leitor deve refletir sobre qual aplicar nos órgãos
públicos.
Por último, conclui-se mostrando o caminho para a aplicação de uma
Gestão Participativa eficaz.
CAPÍTULO I
EVOLUÇÃO HISTÓRICA
Desde o surgimento do Estado Moderno os homens foram
criando mecanismos para o controle da ação dos seus governantes.
Inicialmente a preocupação residia na cobrança de impostos. Em 1215, os
barões ingleses vencem pelas armas João Sem-Terra e obrigam-no a assinar
a Carta Magna, na qual se estabelece o embrião do orçamento, através do
princípio de que nenhum tributo seria levantado sem o consentimento do
Conselho do Reino. Em 1688, Guilherme de Orange assina o Bill of Rights que
instituiu definitivamente a votação exclusiva dos impostos pelo Parlamento.
Com passar do tempo e a expansão das atividades estatais, surgiu a
preocupação com a boa aplicação dos recursos públicos. O orçamento deixa
de ser apenas lei de impostos para transformar-se em plano de ação
governamental.
Atualmente são complexos e sofisticados os instrumentos institucionais
de controle da ação governamental. Com relação ao planejamento, no Brasil,
tem-se o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento
Anual. Ao final de cada exercício deve ser apresentada a prestação de contas,
a ser analisada pelos Tribunais de Contas e julgada pelos Poderes
Legislativos.
A despesa pública, nessa prestação de contas, é apresentada de
várias formas, sob diversas classificações, para que possa ser mais bem
analisada.
Apesar disso, a população não está satisfeita, e com razão, pois se
deve considerar que, além de não dar conta dos problemas sociais, os
governos ainda têm sofrido denúncias de corrupção que acabam por
desacreditar as instituições vinculadas aos Poderes Executivo, Judiciário e
Legislativo.
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Com relação aos problemas sociais, é um paradoxo que o Brasil
ocupe, em nível mundial, o 10o lugar em termos de produto interno bruto (PIB)
e o 74o lugar em índice de desenvolvimento humano (IDH).
A preocupação com a exclusão social tomou conta de todos os
segmentos da sociedade, que se organizou para intervir. O Terceiro Setor, sob
a forma de organizações não governamentais, passou a assumir importante
papel no atendimento dos menos favorecidos, atendimento este anteriormente
considerado um encargo do Estado, uma vez que a comunidade já fazia a sua
parte através do pagamento de impostos.
O Segundo Setor, as empresas, também tem sido envolvido nesta
questão. Segundo pesquisa do IPEA, 60% das empresas brasileiras
desenvolvem algum tipo de ação social.
Quanto ao desempenho governamental, a população tem ficado com a
sensação de que os recursos públicos estão entregues a pessoas inidôneas
que não estão interessadas no bem-estar social, mas apenas em obter
benefícios pessoais indevidos. Os políticos são o alvo preferido destas
denúncias e, conseqüentemente, os mais desacreditados, o que fragiliza a
democracia representativa, ainda recente e em fase de consolidação.
São estas as razões que criaram as condições para a implantação da
participação popular na gerência dos recursos públicos no que se refere à
elaboração do orçamento (orçamento participativo), à discussão das emendas
a serem apresentadas pelo Poder Legislativo (fórum democrático) e ao
controle da execução orçamentária (audiências públicas). Além disso, têm-se
os já consagrados conselhos comunitários, hoje em funcionamento em
praticamente todos os municípios. Conselhos nas áreas da saúde, educação,
criança e adolescente, por exemplo, têm responsabilidade tanto no que se
refere ao acompanhamento das políticas públicas quanto nas decisões sobre a
alocação dos recursos.
O Estado Moderno atingiu o patamar atual mediante lentas e
constantes modificações em sua complexa organização burocrática ao longo
da história. O espírito gregário acompanha a história do homem desde o seu
surgimento na Terra. Aproximadamente 3.000 anos antes de Cristo, a
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revolução agrícola e a revolução urbana, com o surgimento das cidades e o
desenvolvimento do comércio, acabaram por determinar a criação de um poder
de centralização para coordenar as atividades econômicas e o poder militar: é
o Estado que nasce.
Sociedades mais organizadas nas antigas civilizações, como a egípcia,
a mesopotâmia, a chinesa, a grega e a romana, todas elas apresentaram
grande desenvolvimento do comércio e criaram métodos específicos de
coordenação das atividades econômicas e de organização militar.
Na Idade Média, a situação se alterou com o recuo do comércio devido
às invasões bárbaras e à destruição do Império Romano. A Europa retorna às
atividades agrícolas, e a Igreja passa a ser a única força organizada capaz de
reestruturar o mundo ocidental.
O surgimento da receita e da despesa públicas remonta ao período
feudal em que o senhor feudal concedia feudos aos vassalos em troca de
serviços de diversas naturezas, como militar ou administrativo, e de recursos
para financiar a sua manutenção e segurança. Nos casos de guerra, as
receitas ordinárias de modo geral mostravam-se insuficientes, levando o
senhor feudal a exigir maior contribuição por parte dos vassalos que, por seu
lado, passavam a requerer o sacrifício de todos, vilões e plebeus. Havia um
compromisso de fidelidade mútua: o príncipe fazia um pedido aos mais
categorizados, os vassalos, que também compunham a nobreza, os quais
assentiam na contribuição e, de forma encadeada, a cobravam das demais
classes da hierarquia social.
Devido a esse compromisso de fidelidade, não havia como negar o
pagamento da contribuição, pois não estava prevista a hipótese de recusa
nem, em caso de descontentamento, a devolução pura e simples do feudo
recebido do senhor feudal. A devolução do feudo só poderia se dar mediante
pagamento de indenização a quem o concedera. As reuniões do príncipe com
os vassalos para a definição das contribuições ocorriam em assembléias, que,
sob denominações específicas, com o tempo viriam a tomar caráter periódico
e, no mundo contemporâneo, passaram a ser permanente.
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Na Inglaterra, como o soberano era proprietário de todo o território que
havia sido conquistado pela força, e conseqüentemente dominava toda a
riqueza, houve uma reação mais forte por parte da nobreza, o que de certa
forma explica os avanços ali ocorridos.
Em 1215, na Carta Magna que João Sem-Terra é obrigado a assinar,
se estabelece o embrião do orçamento − a ratificação do princípio de que
nenhum tributo seria levantado sem o consentimento do Conselho do Reino. O
artigo 12 da Carta fixava: “Nenhum tributo ou subsídio será instituído no Reino,
a menos que seja aprovado pelo Commun Council do Reino...” (SILVA, 1996,
p. 25). O Commun Council do Reino, uma espécie de parlamento nacional, era
composto pelos barões e pelo clero, dele não fazendo parte os demais setores
do povo.
Nos fins da Idade Média e início da Moderna, a partir do séc. XV há o
renascimento do comércio, ocorrem as grandes navegações e desagrega-se o
modo de produção feudal. É o início da fase de gestação do capitalismo, que
desembocará na Revolução Industrial. Uma nova classe, a burguesia, se
ocupará das atividades econômicas. Ela não vive mais da lavoura, e sim do
comércio.
Em 1649, o Rei Carlos I da Inglaterra, buscando reaver o poder
discricionário de tributar, teve sua cabeça decepada em praça pública. Trinta e
nove anos depois, em 1688, Jayme II foi deposto pelo Parlamento inglês, e seu
sucessor, Guilherme de Orange, foi obrigado a assinar o Bill of Rights, que
instituiu definitivamente a votação exclusiva dos impostos pelo Parlamento: “A
partir desta data nenhum homem será compelido a fazer qualquer doação,
empréstimo ou caridade, e a pagar imposto, sem consentimento comum,
através de Lei do Parlamento.” (SILVA, 1996, p. 25).
Nessa fase, o Parlamento passou a interessar-se também pela
destinação dos recursos públicos, embora os primeiros orçamentos não
distinguissem os gastos pessoais da realeza dos relativos à defesa e a outros
interesses públicos.
Em 1765, nos Estados Unidos, os colonos de Virgínia fizeram sua
Assembléia Nacional votar que “...somente a Assembléia Geral da Colônia tem
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o direito e o poder de exigir impostos dos seus habitantes...” (SILVA, 1996, p.
26).
Essa providência decorreu do fato de que os colonos ficaram
revoltados com a determinação do Parlamento de lançar impostos que seriam
cobrados na Colônia Americana para pagamento de despesas do governo
inglês.
Após a revolução de 1774, foi firmada a “Declaração de Direitos”, do
Congresso da Filadélfia, na qual ficou consagrado o princípio de exclusão de
todo imposto interno ou externo que tivesse por finalidade levantar uma
contribuição dos súditos da América sem o consentimento do povo.
Na França, a partir de 1789, a Constituição consagrou o princípio de
que nenhum imposto poderia ser cobrado sem o consentimento da nação.
Esse princípio foi reforçado em 1817 quando a Assembléia Nacional exigiu o
controle sobre os recursos públicos, ficando estabelecido que a despesa de
cada Ministério não deveria ser superior ao total dos recursos a ele destinados
no orçamento.
Em sua evolução mundial, o orçamento começou a deixar de ser
apenas lei de impostos, transformando-se, pelo menos em tese, em plano de
ação governamental. Esse novo enfoque coincidiu com a fase de expansão
das atividades estatais. Até então, o Estado se incumbia da defesa externa; da
segurança interna, com o objetivo de manter a ordem política, econômica e
social; da distribuição da justiça; das relações internacionais e de alguns
serviços mais importantes, com o objetivo de promover o bem comum.
A interferência cada vez maior do Estado no setor privado,
notadamente na área econômica, determinou a fixação de novos objetivos a
serem atingidos pelas políticas públicas.
No Estado Moderno, as finanças públicas tornam-se não só um meio
de assegurar a cobertura para as despesas do governo, mas também, e
fundamentalmente, um meio de intervir na economia, de exercer pressão sobre
a estrutura produtiva e de modificar as regras de distribuição da renda.
O Brasil enfrentou, também, a questão do controle orçamentário, no
período em que as relações entre a Metrópole e a Colônia eram determinadas
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pelo Pacto Colonial, caracterizado por uma relação de exclusividade que a
primeira exercia sobre a segunda.
A exploração econômica estabelecida pelo sistema colonial provocou o
crescimento interno e demográfico da Colônia, gerando, em decorrência, a
formação de grupos sociais que passaram a contestar o Pacto Colonial e, em
conseqüência, a própria dominação portuguesa.
Várias lideranças surgiram contra a cobrança de impostos, entre elas a
de Felipe dos Santos em 1720 e a de Joaquim José da Silva Xavier, o
Tiradentes, em 1789.
Somente a partir de 1808, com a vinda de D. João VI, é que foi criado
o Erário Régio e instituído o Conselho da Fazenda para administrar o
patrimônio real e os fundos públicos do Brasil e dos domínios ultramarinos.
A primeira Constituição Brasileira, a Imperial, de 1824, outorgada por
D. Pedro I, no que se refere às finanças públicas, estabelecia que o Ministério
da Fazenda devia receber dos demais Ministérios os orçamentos relativos às
despesas de suas repartições para apresentação à Câmara dos Deputados
juntamente com todas as contribuições e rendas públicas. Cabia ao Poder
Legislativo a competência para fixar, anualmente, as despesas públicas e
repartir a contribuição direta. Segundo Veiga Filho (1923, p.190),
...alguns annos decorreram sem se dar fiel execução a esse
preceito constitucional. Para muitos escriptores, a lei de 14 de
dezembro de 1827, da despeza e receita do thesouro publico na Corte
e no Rio de Janeiro – é a primeira lei do orçamento do Brasil.
Attendendo-se porém ao defeituoso systema de arrecadação nas
províncias, á remessa irregular dos seus orçamentos para a
elaboração do orçamento geral, bem como á vigência de leis
coloniaes em manifesto antagonismo com a nova ordem de cousas
estabelecida pela independência – só podemos considerar, como
primeiro orçamento brazileiro, o que consta do decreto legislativo de
15 de dezembro de 1830. Este decreto fixava a despeza e orçava a
receita de cada uma das antigas províncias, para o exercício de 1831
a 1832 e, na autorizada opinião do doutor CASTRO CARREIRA, foi a
primeira lei do orçamento formulada pelo corpo legislativo desde a
fundação do Império.
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A Constituição de 1824 estabelecia, também, que a receita e a
despesa da Fazenda Nacional ficavam a cargo de um tribunal denominado
Tesouro Nacional, igualmente responsável pela contabilidade. Além disso, o
Ministro da Fazenda devia apresentar à Câmara dos Deputados, anualmente,
assim que a mesma estivesse reunida, o Balanço Geral da receita e despesa
do ano anterior. Possivelmente a remessa do Balanço Geral não tinha como
objetivo primordial julgar as contas do Imperador, devido à sua inviolabilidade,
mas sim servir como informação e subsídio para a apreciação do novo
orçamento, uma vez que cabia à Assembléia Geral a fixação da despesa
anual.
Ainda segundo a Constituição de 1824, competia à Assembléia Geral,
composta pela Câmara dos Deputados e Senado, na morte do Imperador ou
vacância do trono, o exame da administração que acabou e a reforma dos
abusos nela introduzidos. É interessante ressaltar que o exame da
administração ocorria a posteriori por ser a pessoa do Imperador (Chefe dos
Poderes Executivo e Moderador) inviolável e sagrada, não estando sujeita à
responsabilidade alguma.
A Constituição de 1891, a da primeira da República, conferiu ao Poder
Legislativo a elaboração do orçamento. Embora coubesse ao Congresso
Nacional orçar a receita e a despesa federal, ele nunca exerceu tal função e
sempre se valeu da proposta orçamentária encaminhada pelo Poder
Executivo, através de projeto de lei.
Essa Constituição conferiu ao Poder Legislativo a tomada de contas de
receita e despesa de cada exercício financeiro e trouxe um grande avanço em
termos de controle do setor público, através da instituição do Tribunal de
Contas para liquidar tais contas e verificar sua legalidade antes de serem
apresentadas ao Congresso. Era o surgimento do órgão de controle externo
com a missão de auxiliar o Poder Legislativo na sua função fiscalizadora.
Estabeleceu, ainda, como crime de responsabilidade o descumprimento das
leis orçamentárias.
A emenda de 1926 à Constituição de 1891 trouxe maior
regulamentação à elaboração da lei orçamentária, estabelecendo que a
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mesma não podia conter disposições estranhas à previsão da receita e à
despesa fixada para os serviços anteriormente criados, excetuando-se a
autorização para abertura de créditos suplementares e para operações de
crédito por antecipação de receita, bem como o destino a ser dado ao saldo do
exercício ou do modo de cobrir o déficit. Vedou, ainda, a concessão de créditos
ilimitados.
A Carta de 1934 atribuiu ao Poder Executivo a iniciativa da preparação
do orçamento, sem retirar a iniciativa parlamentar com relação à matéria de
receita e de despesa pública. Foi o início da competência cumulativa dos
Poderes Legislativo e Executivo na iniciativa orçamentária. Demonstra
preocupação com a qualidade do orçamento, pois criou uma seção própria
para a sua elaboração, com várias regras, como a determinação de que o
mesmo fosse único, incluindo todas as receitas e despesas públicas.
Estabelece um critério de classificação de despesas as quais deveriam ser
segregadas em despesas fixas e variáveis, sendo que as fixas só podiam ser
alteradas por lei anterior e as variáveis deviam obedecer à rigorosa
especialização.
Essa Constituição, promulgada por uma Assembléia Constituinte,
trouxe como um de seus princípios a necessidade da prestação de contas dos
administradores. No âmbito federal, cabia ao Ministro da Fazenda apresentar
anualmente, ao Presidente da República, para ser enviado à Câmara dos
Deputados, com o parecer do Tribunal de Contas, o balanço definitivo da
receita e despesa do último exercício.
A Constituição dedicava uma seção específica ao Tribunal de Contas
(seção II, capítulo VI, artigos 99 a 102), considerando-o como um órgão de
cooperação nas atividades governamentais. Essa Corte de Contas tinha por
atribuição acompanhar a execução orçamentária e julgar as contas dos
responsáveis por dinheiros ou bens públicos, além de examinar e registrar os
contratos, com poderes para suspender sua execução até o pronunciamento
do Poder Legislativo.
Era determinado, também, o registro prévio, por esse Tribunal, de todo
e qualquer ato da administração pública de que resultasse obrigação de
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pagamento pelo Tesouro Nacional, ou por conta dele. Tais regras já contidas
no Código de Contabilidade Pública para a União tornaram-se mandamentos
constitucionais.
Pode-se dizer que já estavam previstos os instrumentos mais
importantes de controle da gestão pública: o orçamento com discriminação dos
gastos fixos e variáveis, a previsão de prestação de contas e o controle geral e
exaustivo por parte do Tribunal de Contas.
A Constituição de 1937, decretada por Getúlio Vargas, tratou a questão
orçamentária de forma mais sistematizada, estabelecendo outra classificação
para a despesa pública, que deveria ser discriminada por serviço,
departamento ou repartição. Manteve o Tribunal de Contas e criou o
Departamento Administrativo, que pode ser considerado o primeiro órgão de
controle interno expressamente previsto na Constituição, embora a função de
controle não constituísse sua única atribuição, cabendo-lhe também, entre
outras, a de organizar a proposta orçamentária.
Esse foi o texto constitucional que deu maior ênfase ao controle
interno, embora com o objetivo manifesto de permitir ao administrador manter
uma severa fiscalização sobre a máquina administrativa, e não o de tornar
transparente a aplicação para os recursos públicos.
A legislação complementar da época, especificamente os Decretos-Lei
no 1.804, de 24 de novembro de 1939, e no 2.416, de 17 de julho de 1940,
significou um grande avanço nos instrumentos de controle do setor público, no
âmbito dos Estados e Municípios do Brasil; para a União tais instrumentos já
estavam regulados pelo Código de Contabilidade Pública. Segundo Moojen
(1959), até então os orçamentos eram elaborados apenas para cumprir a
formalidade, sem preocupações de ordem técnica. Cada Estado elaborava o
orçamento a seu modo, não havendo entre os Estados e Municípios dois
orçamentos de igual feição.
O Decreto-Lei nº2.416/40 continha grandes avanços também no
tocante à contabilidade. Uma curiosidade é que cabia ao órgão de
contabilidade a elaboração da proposta orçamentária a ser encaminhada ao
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DASP. Na verdade, a maior parte dos dispositivos legais contidos na Lei
Federal no 4.320/64 já estava prevista no Decreto-Lei no 2.416/40.
Em suma, o dispositivo legal em análise estabelecia um regramento
geral e detalhado sobre orçamento, finanças e contabilidade e ainda algumas
regras administrativas como as relativas às compras de materiais, que
deveriam se dar por meio de concorrências públicas ou administrativas. A
maioria dessas regras, em essência, permanece em vigor.
É paradoxal que essa tenha sido uma época de grande evolução dos
instrumentos de controle da gestão pública, com a padronização e
aprimoramento do documento orçamentário, organização da contabilidade,
manutenção e ampliação das atribuições do Tribunal de Contas, criação de um
órgão de controle interno, mesmo não existindo um órgão de representação
popular para exame e aprovação do orçamento e para julgamento das contas
dos administradores públicos.
A Constituição de 1946, promulgada por Assembléia Constituinte,
manteve os mesmos dispositivos com relação ao orçamento e reforçou as
competências do Tribunal de Contas em seu artigo 77, mas representou
enorme retrocesso em termos de controle interno do setor público, pois
nenhuma citação expressa é feita a ele.
Em 17 de março de 1964, a edição da Lei Federal no 4.320, em vigor
até hoje, representou um marco em termos de finanças públicas, tendo
estatuído normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal. Quanto ao orçamento, inovou em vários aspectos, porém os mais
relevantes são os que dizem respeito às previsões plurianuais e ao orçamento-
programa. Introduziu a exigência de elaboração do orçamento plurianual de
investimentos, relativo a um período de três anos.
O orçamento plurianual de investimento é “um instrumento técnico de
planejamento, que corresponde à etapa da programação, em nível setorial e
de prazo médio, abrangendo a concepção, identificação e implementação da
generalidade dos projetos governamentais.” (ASSMANN; JOST; RIGÃO;
ZIMMERMANN; SCHAEFER, 1976, p. 105).
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Começava, nessa época, a ênfase ao planejamento governamental,
objetivando essencialmente frear a descontinuidade das políticas públicas, as
obras inacabadas, e obter a coordenação dos planos federais, estaduais e
municipais.
Outro importante instrumento de planejamento que teve início com o
advento da Lei no 4.320/64 foi o orçamento-programa. Segundo Nascimento
(1986, p.25), o orçamento-programa:
É o documento em que se relevam os objetivos que o
Governo pretende alcançar, definidos com base em levantamento e
seleção das necessidades coletivas públicas, mediante o emprego de
técnicas encadeadas adequadamente (planejamento e programação),
os fatores imprescindíveis para concretizá-los (elementos humanos,
materiais, etc.) e os meios financeiros, próprios e de terceiros,
indispensáveis para ocorrer os gastos, de tal modo que seja possível
o acompanhamento regular da execução dos projetos e atividades e o
exercício efetivo do controle, referentes a um período administrativo.
O orçamento-programa trouxe uma revolução em termos da definição
do gasto público. Até então, a preocupação restringia-se a delimitar quanto
seria gasto em cada item de despesa, por função de governo, por órgão de
governo ou por elemento de despesa. O orçamento-programa declara para
que ocorre o gasto público, ou seja, qual a meta a ser atingida, explicitada em
termos físicos e a que custo.
A Constituição de 1967 não acrescentou outras inovações além das já
mencionadas em relação ao orçamento, mas trouxe como efetiva novidade a
institucionalização do sistema de controle interno a cargo do Poder Executivo,
instituído por lei, e que tem por finalidade (art. 71):
I - criar condições indispensáveis para assegurar a eficácia
ao controle externo e regularidade à realização da receita e da
despesa;
II - acompanhar a execução de programas de trabalho e a
do orçamento; e
III - avaliar os resultados alcançados pelos administradores
e verificar a execução dos contratos. (BRASIL. Constituição, 1967).
23
É a primeira Constituição Brasileira a se referir ao controle interno, que
já é criado com atribuições da maior relevância e amplitude.
Estavam definidos, nessa época, todas as partes de um sistema de
gestão pública:
PLANEJAMENTO, PROGRAMAÇÃO, ORÇAMENTO e CONTROLE.
A partir daí, passou-se para uma fase de consolidação dos
instrumentos definidos pela legislação, com poucas novidades, a não ser
algumas modificações pontuais nas classificações da receita e despesa, mas
que não modificaram os conceitos já estabelecidos.
A Constituição de 1988, em vigor, manteve, em essência, o modelo de
gestão pública adotado até então, acrescentando alguns aprimoramentos.
Com relação ao orçamento, estabeleceu a obrigatoriedade de serem votadas
três leis de iniciativa do Poder Legislativo: o Plano Plurianual, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias, uma novidade, e a Lei Orçamentária Anual.
O Plano Plurianual, com vigência de 4 anos, deve estabelecer, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada. Deve ser elaborado no
primeiro ano de governo e conter o projeto de ação governamental, que se
baseia, em tese, nas promessas de campanha.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende as metas e prioridades
da administração, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subseqüente, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as
alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das
agências financeiras de fomento. Deve ser o elo de ligação entre o plano
plurianual e as leis do orçamento anual.
Com relação à Lei Orçamentária Anual, a novidade foi a preocupação
em trabalhar as desigualdades regionais como se observa nos dois parágrafos
do artigo 165, a seguir transcritos:
§ 6o - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
24
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios
de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7o - Os orçamentos previstos no § 5o, I e II, deste artigo,
compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a
de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério
populacional. (BRASIL. Constituição, 1988).
Quanto ao controle, não houve avanço significativo: o controle externo
permaneceu com as atribuições que já lhe estavam afetas, e o interno
continuou exercendo a fiscalização quanto à legalidade acrescida dos aspectos
de legitimidade e economicidade, porém sem mencionar a avaliação dos
resultados alcançados pelos administradores constante da Constituição de
1967, mas que nunca chegou a ser colocada em prática, como se verifica:
Art. 70 - A fiscalização contábil, financeira, operacional e
patrimonial da União e das Entidades da administração direta e
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo Sistema de Controle
Interno de cada poder.
Parágrafo Único. Prestará contas qualquer pessoa física ou
jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária. (BRASIL. Constituição, 1967)
Uma das novidades instituídas por esse texto Constitucional é a
obrigação de os poderes, incluindo o Legislativo e o Judiciário, criar seus
próprios sistemas de controle interno.
A consolidação da democracia no Brasil, especialmente após a
Constituição de 1988, estabeleceu canais de comunicação entre as instituições
e os cidadãos que facilitaram a circulação das informações, aumentaram a
conscientização da população em relação ao exercício de seus direitos junto à
administração pública, ampliaram os mecanismos de controle e permitiram a
transparência indispensável ao desempenho e aperfeiçoamento do regime
democrático.
25
Entre esses canais situa-se o instituto da Ouvidoria, reflexo do
crescimento da democracia participativa que aproximou o cidadão do governo
e da gestão pública brasileira, atuando como agente indutor no processo de
participação popular, através do diálogo e da disponibilização de informações,
ampliando o exercício da cidadania, redirecionando o foco da administração
pública para o atendimento ao cidadão e servindo como instrumento de
aperfeiçoamento do serviço público.
Esta aproximação diminui a desconfiança do cidadão em relação às
instituições públicas ao perceber que suas reivindicações serão atendidas.
Verifica-se, ainda, que, em decorrência da participação popular na
administração pública, o cidadão tem a oportunidade de compreender o
funcionamento da máquina administrativa e entender melhor como seus
problemas individuais afetam questões de interesse coletivo.
A Ouvidoria é um sistema de atendimento que não se limita à recepção
de reivindicações e denúncias, ela participa de todo o processo de implantação
de políticas públicas, estabelecendo parâmetros com diretrizes gerenciais que
balizarão a Administração Pública nas suas relações com o público. Cabe
ainda à Ouvidoria implantar ações e mecanismos que incentivem o exercício
da cidadania e possibilite ao administrador público a capacidade de análise e
alteração de procedimentos.
O controle do mérito administrativo pressupõe que o Ouvidor disponha
de poder propositivo, e não punitivo, realizando a função de indutor de
reformas estruturais e funcionando como fator de renovação na instituição que
fiscaliza.
Originalmente dirigido para a administração pública, o instituto do
Ombudsman migrou para várias áreas da iniciativa privada, numa clara
demonstração de sua potencialidade.
Estimulados pelo Código de Defesa do Consumidor as empresas
rapidamente enxergaram na instituição um eficiente instrumento de
aproximação com o cliente que possibilita a interação da organização com o
ambiente e a personalização do atendimento, transformando as reclamações e
26
sugestões dos consumidores em produtos e serviços de melhor qualidade,
além de consolidar a imagem da organização no mercado consumidor.
Em 04 de maio de 2000, a edição da Lei Complementar no 101
representou um novo marco. Originou-se da necessidade de combater o déficit
público, inicialmente por força da pressão dos organismos internacionais, como
o FMI, obtendo em seguida, no entanto, forte apoio popular, manifestado
através de ampla cobertura da mídia e de sua defesa em editoriais, o que
resultou em aprovação majoritária no Congresso Nacional.
A Lei Complementar no 101/2000 buscou, na verdade, harmonizar e
consolidar as diferentes normas que buscam o equilíbrio das contas públicas,
estabelecendo princípios e normas gerais de finanças públicas para os três
níveis de governo, aplicáveis a todos os Poderes de Estado. Procurou, através
de seus dispositivos, fechar o circuito do controle das finanças públicas
tratando de:
1 - planejamento: definição de objetivos e metas fiscais;
2 - limites para despesas com pessoal e dívida, inclusive para novas
operações de crédito, e para despesas de caráter continuado;
3 - mecanismos de compensação e correção de desvios;
4 - transparência e controle social;
5 - sanções institucionais e responsabilização pessoal em caso de
descumprimento das normas.
A evolução dos instrumentos de controle do setor público foi lenta e
gradual. Até a proclamação da República, em 1891, há 112 anos, o Brasil era
governado por um Imperador, figura inviolável e sagrada, isenta de qualquer
responsabilidade. Hoje se está sob o comando de uma legislação rigorosa,
como a Lei de Responsabilidade Fiscal, e pode-se dizer que o avanço foi
significativo. Apesar disso, o objetivo da transparência das contas públicas não
foi plenamente atingido. É preciso avançar.
27
CAPÍTULO II
A BASE LEGAL
Não há previsão legal expressa sobre Ouvidoria na Constituição
Federal, nem em nenhuma lei complementar ou ordinária. Como base legal
para a institucionalização de ouvidorias no poder público, através da
interpretação extensiva da Emenda Constitucional No. 19, de 4 de junho de
1998, é suficiente considerar o disposto no Art. 37, § 3o. “A lei disciplinará as
formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta,
regulando especialmente”:
“I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em
geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a
avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços.”
O Decreto No. 3.507, de 13 de junho de 2000, estabeleceu as
diretrizes normativas para a fixação de padrões de qualidade do atendimento
prestado pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta,
indireta e fundacional que atendem diretamente aos cidadãos. Observou o § 2º
do Art. 4o do Decreto a obrigatoriedade da aferição do grau de satisfação dos
usuários com o atendimento recebido, indicando a necessidade da instituição
de uma unidade administrativa ou metodologia para realizá-la.
Citado como uma das legislações mais modernas em todo o mundo, o
Código de Defesa do Consumidor tem como princípio incentivar os
fornecedores a criarem meios eficientes de controle da qualidade e da
segurança de produtos e serviços, assim como de mecanismos alternativos
para a solução de conflitos. Com o objetivo de atender a este dispositivo as
empresas identificaram no Ombudsman um ótimo instrumento para a
prevenção de conflitos, criando desta forma um canal de comunicação direto
com seu cliente.
29
O Código de Defesa do Consumidor é dirigido tanto para a iniciativa
privada quanto para a administração pública direta ou indireta, uma vez que a
definição de fornecedor segundo o art. 3º deste código abrange a figura da
pessoa jurídica pública. Prevê o atendimento das necessidades dos
consumidores, o respeito à sua dignidade, a melhoria da sua qualidade de
vida, a transparência e harmonia das relações de consumo.
Quanto ao controle do bom uso do dinheiro público, a Constituição
Federal de 1988 ocupou-se do tema muito modestamente, com vistas a evitar
irregularidades e desvios e não a inserir o cidadão na decisão de onde e como
aplicar tais recursos, como se percebe nos seguintes dispositivos:
Art. 31...
§3o - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta
dias, anualmente à disposição de qualquer contribuinte, para exame e
apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos
da lei. (BRASIL. Constituição, 1988).
Art. 74...
§2o - Qualquer cidadão, partido político, associação ou
sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
(BRASIL. Constituição, 1988).
Este último dispositivo foi regulamentado pela Lei Federal no 8.443 de
16 de julho de 1992. Trata-se da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União.
A institucionalização sob o aspecto legal da participação popular na
elaboração das peças orçamentárias veio com a Lei Complementar no 101, de
04 de maio de 2000, a denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, que, em
seu artigo 48, assim dispõe:
São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos
quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de
acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de
Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo Único. A transparência será assegurada também
mediante incentivo à participação popular e realização de audiências
30
públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos
planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. (BRASIL. Lei
Complementar no 101, 2000) (sem grifo no original).
A Lei Complementar em tela aborda também a questão da prestação
de contas, em seu artigo 49:
As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo
ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder
Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para
consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
(BRASIL. Lei Complementar no 101, 2000)
Algumas cidades incluíram em suas Leis Orgânicas dispositivos com a
mesma finalidade, ainda antes do advento da Lei Complementar no 101/2000,
como foi o caso de Porto Alegre:
Art. 116...
Parágrafo 1o - Fica garantida a participação da comunidade,
a partir das regiões do município, nas etapas de elaboração, definição
e acompanhamento da execução do plano plurianual, de diretrizes
orçamentárias e do orçamento anual. (PORTO ALEGRE. Lei
Orgânica, 1990).
Cumpre destacar que o funcionamento do orçamento participativo
nunca foi regulado em lei ou decreto, e seus defensores, de modo geral
vinculados ao Partido dos Trabalhadores (PT), entendem que a legalização
formal acabaria por engessá-lo, tirando-lhe a flexibilidade, o que, de certa
maneira, vai de encontro aos princípios do Estado racional-legal de Weber,
também defendido pelo PT.
A adoção do modelo de gestão participativa atende à determinação do
Governo Federal de se implantar uma política participativa conforme expresso
no Plano Brasil de Todos de participação e inclusão, e com base nos Mega-
Objetivos e desafios, do referido Plano, inciso III – Promoção e expansão da
cidadania e fortalecimento da democracia – item 24: “Implementar uma nova
gestão pública: ética, transparente, participativa, descentralizada, com controle
social e orientada para o cidadão”.
31
32
CAPÍTILO III
EXEMPLOS DE EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS
A participação popular no destino dos recursos públicos, através do
orçamento participativo, teve uma primeira experiência em Pelotas, em 1983,
quando lá era prefeito o atual Deputado Estadual Bernardo de Souza, que em
seu livro Todo Poder Emana do Povo (2002) explana o funcionamento do
mesmo.
Foi em Porto Alegre, porém, que o orçamento participativo se
consagrou, através das administrações da Frente Popular, já estando
implantado desde 1989.
A forma de funcionamento do orçamento participativo é relatada com
detalhe por Luciano Fedozzi, em sua obra Orçamento Participativo- Reflexões
sobre a experiência de Porto Alegre (2001).
O orçamento participativo se consolidou em Porto Alegre, servindo de
referência para outras cidades, tanto em âmbito nacional como internacional. O
Governo Olívio Dutra, confiante nessa experiência, estendeu sua aplicação
para todo o Estado, mas não obteve o mesmo sucesso, em decorrência
basicamente da escassez de recursos para investimentos. As demandas das
comunidades eram alocadas no orçamento, mas não eram executadas, fato
que a forte oposição política ressaltava em todas as oportunidades, o que
acabou por desacreditar o sistema.
Outra experiência de participação popular na alocação de recursos
públicos teve lugar no último ano do Governo Antônio Britto, através de
consulta popular com a participação dos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento − COREDES.
Os COREDES foram criados, como um espaço de participação cidadã,
através da Lei Estadual no 10.283, de 17 de outubro de 1994. A consulta
popular foi institucionalizada pela Lei no 11.179, de 25 de junho de 1998, e
aplicada uma única vez no último ano do Governo Britto.
33
O Governo Germano Rigotto está aprimorando o método através da
Lei no 11.920, de 10 de junho de 2003.
De acordo com esta nova lei, o Governo promoverá, anualmente, uma
consulta direta à população para estabelecer as prioridades com relação à
parcela do Orçamento Estadual destinada a investimentos e serviços de
interesse regional e municipal.
Em Recife, o Plano de Regularização das Zonas Especiais de
Interesse Social (Prezeis), instrumento de legislação urbanística conquistado
pelo movimento popular há dez anos, está sendo considerado um dos projetos
mais avançados do modelo de gestão participativa criado pela Prefeitura, em
1986. "Outras cidades estão copiando o programa", afirma o professor e
sociólogo José Arlindo Soares, coordenador das pesquisas solicitadas pelo
Centro Josué de Castro.
Atualmente, a cidade do Recife tem 65 áreas de Zeis - cerca de 300
favelas -, das quais 31 possuem plano de urbanização. "A garantia do solo
evita a expulsão branca e contribui para diminuir a violência urbana", avalia
José Arlindo Soares, um dos autores do documento Alternativo de um Novo
Modelo de Gestão Municipal.
Segundo José Arlindo Soares, "Recife foi a primeira grande cidade
brasileira a propor um modelo de descentralização e de participação das
organizações populares no planejamento e definição das prioridades de
governo". Isso aconteceu na primeira gestão do prefeito Jarbas Vasconcelos.
Iniciativas nesse sentido foram registradas no governo Pelópidas Silveira
(1956-1959) e durante o movimento alfabetização popular do pedagogo Paulo
Freire, antes de 1964.
Outro ponto destacado pelo professor foi a criação do Conselho de
Desenvolvimento Urbano (CDU), regulamentado pela lei nº 15.735/92. Cabe ao
CDU formular diretrizes de desenvolvimento urbano para a cidade, além de
acompanhar a execução das políticas públicas municipais. "Como instrumento
de ordenamento urbanístico da cidade, o CDU revela-se um espaço mais
34
competitivo entre todas as instâncias de participação da sociedade na vida do
município", observa.
Ao analisar a questão do orçamento participativo, no qual a população
tem a oportunidade de definir prioridades para o seu bairro, junto com a
prefeitura, José Arlindo observou certa "fragilidade nos níveis de organização
da sociedade". Mesmo assim, diz ele, os setores populares conseguiram abrir
espaços de pressão, garantindo direitos sociais e reconhecimentos políticos.
"O problema é que o nível de organização popular não é suficiente
para sustentar formas de participação mais estruturadas", explica o professor.
Rancho Queimado (SC) é um município exemplar, para o Brasil e
mundo, quanto ao desenvolvimento sustentável e à gestão participativa! A
Prefeitura, sob a coordenação magistral de Merio César Goedert, conta com
87 funcionários e cinco secretarias municipais e estimula a participação
popular na identificação e definição de suas prioridades. Explica que, assim,
"aumenta o poder pessoal de cada um, o cidadão se sente importante e
comprometido com o processo" e que “cada habitante local é prefeito, pois
toma as decisões sobre o destino do município”, através do Conselho
Municipal de Desenvolvimento Sustentável que se reúne semanalmente na
Prefeitura.
Estas experiências de participação popular no destino dos recursos
públicos demonstram que a complementação da democracia representativa
com a participação direta, pelo menos nas questões orçamentárias, já é uma
realidade e, provavelmente, um caminho sem volta, pois se trata de mais uma
conquista da cidadania. O próximo passo é qualificar as informações a serem
apresentadas ao cidadão para que sua participação também possa se dar de
forma qualificada.
35
CAPÍTULO IV
O PORQUÊ E QUANDO ADOTAR
O que leva as empresas públicas a buscar essa forma de gestão é
não alcançar a sua missão e com isso o aumento da cobrança da sociedade;
já as particulares o baixo desempenho no mercado, geralmente causado pelo
desinteresse de sua força produtiva por aquilo que produz. Algumas nem
tiveram tempo de anotar a placa do caminhão. Foram jogadas fora do mercado
sem dó. Outras foram salvas pelo gongo de uma gestão participativa, como
aconteceu com a Harley-Davidson.
Na lendária fabricante de motocicletas, os mesmos funcionários que
ajudaram a levar a empresa à bancarrota foram os que a salvaram e
transformaram a marca no sucesso de vendas que vemos hoje. Tudo isso
depois que se tornaram acionistas e passaram a enxergar o trabalho com
outros olhos.
O que aconteceu? Será que antes eles trabalhavam com más
intenções, queriam sabotar? Nada disso. Simplesmente trabalhavam para um
patrão, como a maioria das pessoas faz hoje. Viviam com uma perspectiva de
migalhas, como quem trabalha de olho no dissídio coletivo. Quem não
consegue enxergar longe nunca sai de perto.
O grau e o tipo de participação podem variar de acordo com a
organização e às vezes, na própria organização. Assim, numa mesma
organização podem-se encontrar características participativas e em outros
aspectos da mesma organização elas não estarem presentes.
Na década de 60, Rensis Likert realizou uma pesquisa com objetivo de
identificar as características das empresas de melhor desempenho. Likert
(apud CHIAVENATO, 2000, p. 290) identificou quatro sistemas administrativos
(1, 2, 3 e 4) colocando-os numa “régua”, onde um extremo representa o
sistema autoritário (sistema 1) e o outro o participativo (sistema 4). Entre os
extremos ficam dois sistemas intermediários (sistemas 2 e 3). De maneira
geral, Likert identificou que as empresas representadas pelo sistema 4
36
(participativo), tinham melhor desempenho, tanto pelos resultados econômico-
financeiros, como pela satisfação dos funcionários.
O sistema participativo (sistema quatro de Likert) possui segundo
Chiavenato (2000), entre outras, as seguintes características: as decisões são
delegadas e descentralizadas, a comunicação flui em todos os sentidos, o
trabalho é realizado em equipe, as relações interpessoais são baseadas na
confiança mútua e não em cargos e outros esquemas formais.
As formas de participação podem ocorrer de diversas formas, sejam
elas através da abertura de canais de comunicação, nas próprias decisões ou
nos resultados.
Canais de comunicação: Cada vez mais as organizações se
conscientizam da importância de ouvir os seus diversos públicos. Na
administração participativa, as informações vindas e sugeridas pelas pessoas
(funcionários, clientes, fornecedores, etc.) são analisadas e utilizadas pela
organização. Neste caso, torna-se fundamental que a organização coloque
canais de comunicação acessíveis. De acordo com Maximiano (2000), a
comunicação pode ser:
a) Com clientes: através de sistemas de avaliação de produtos e
serviços;
b) Com funcionários: programas de sugestões, pesquisa de clima de
organizacional, contato direto. A comunicação com o funcionário deve ocorrer
nos dois sentidos, funcionário-empresa e empresa-funcionário. A
administração deve ser transparente, os funcionários necessitam saber os
problemas, os objetivos, etc. Uma estratégia de comunicação que vem sendo
utilizada é a visual que consiste em colocar painéis, cartazes e outros meios
visuais para informar pontos importantes.
c) Através da redução dos símbolos que procuram diferenciar a
posição ocupada, como: uniformes, restaurantes, mobiliário, escritórios, etc.
Participação nas decisões: O envolvimento nas decisões é um grau
maior de participação do que a comunicação. Na comunicação existe
participação, mas no momento em que as decisões são tomadas de forma
compartilhada, ela se concretiza. A participação nas decisões pode se dar de
37
várias formas e com graus diferentes de envolvimento. Assim, algumas
decisões, mesmo para a organização que adota a administração participativa,
são tomadas de forma independentes, sem consulta. Outras necessitam de
discussão e são decididas em grupo. Os grupos podem tanto opinar sobre
propostas trazidas para discussão ou consulta (decisão consultiva) ou elaborar
de forma conjunta às propostas (decisões participativas). Outras ainda são
delegadas ou a equipes ou a pessoas que recebem poderes (empowerment)
para a tomada de decisão sem consulta e revisão pela administração.
“Descobriu-se que a maioria dos funcionários, quando desafiados,
pode melhorar seus processos de trabalho. Muitas pequenas melhorias
resultam em grandes mudanças na qualidade, produtividade e satisfação do
cliente” (MARTIN, 1996,p. 34).
Neste caso, a pessoa assume a responsabilidade pelas decisões,
necessitando, portanto, de pessoas com informações, qualificações e
maturidade. Para Mills (1996), as condições essenciais para a adoção do
empowerment, são:
cCompetência e experiência;
cInformações necessárias;
cUma recompensa adequada;
cTem que se conhecer a missão, e;
cTolerância a erros.
De maneira geral, como dito anteriormente, a administração
participativa necessita de uma mudança mental, tanto dos administradores
como dos funcionários. Para Semler (2002) o maior obstáculo para a
implantação de uma gestão participativa é a alta administração, que na maioria
das vezes não trata seus funcionários como adultos pensantes. Características
da administração participativa:
a) As pessoas só trabalham a vontade quanto têm liberdade;
b) Quanto menos controladas mais responsáveis as pessoas se
tornam;
c) A administração participativa é complexa na prática, assim como o
exercício da democracia é mais trabalhoso do que a ditadura.
38
d) A verdade da empresa está com os seus funcionários e não nos
corredores executivos ou na discussão sobre o futuro de commodities.
Participação nos Resultados: A participação nos resultados é uma
forma de recompensa pela participação anterior na empresa, ou seja, se o
funcionário participou das decisões, gerando inovações, soluções, aumentando
as receitas, entre outros, é justo que os resultados sejam compartilhados. “A
capacidade de uma empresa é a soma da capacidade de seus membros. Se
maximizarmos a contribuição de cada funcionário maximizaremos também o
valor da empresa”. É através da participação que os trabalhadores se
envolvem com os objetivos e resultados das empresas e se sentem parte
integrante do processo produtivo.
Um planejamento sobre a implantação da gestão participativa nas
empresas deve considerar os seguintes aspectos:
• Agrupamento dos membros da organização;
• Tecnologia utilizada;
• Tipos de relações sociais dentro da empresa;
• Objetivos da empresa;
• Os ambientes externo e interno, isto é, os
condicionantes que influenciarão o projeto.
Os procedimentos abaixo relacionados orientam a avaliação da
viabilidade da gestão participativa na empresa:
• Conhecer a realidade, isto é, analisar aspectos externos
e internos, de forma a identificar, basicamente, qual é o
objetivo da implantação da gestão participativa;
• Estabelecer os objetivos de mudanças: significa
formular, para o curto, médio e longo prazos, o que se
espera alcançar da empresa quanto a crenças, valores,
sentimentos e ações, tanto dos administradores quanto
os executores das atividades;
• Conhecer o que precisa ser mudado - tendo sempre em
mente os objetivos e o diagnóstico da empresa;
39
• Avaliar os resultados, isto é, analisar se o processo vem
se efetivando, a fim de realimentar o planejamento;
• Agir no sentido de enfrentar o desafio de transformar, o
que requer, entre outras atitudes:
• Libertação de preconceitos e tradições;
• Entendimento da realidade como algo mutável;
• Substituição de temor e da submissão do empregado
pela participação; tratamento igualitário a todas as
pessoas da empresa.
Vantagens que poderão ocorrer com a nova forma de gerenciar:
• Desenvolvimento expressivo, proporcionando melhores
resultados para a organização e para os indivíduos dela
participantes;
• Participação eficaz dos trabalhadores nos objetivos da
organização, gerando clima propício ao
desenvolvimento qualitativo no trabalho;
• Distribuição eqüitativa de responsabilidade e dos
resultados;
• Satisfação com a essência dos fatos e não com as suas
aparências;
• Elevado grau de integração com a cultura da
organização;
• Sólida base para as decisões;
• Aceleração das condições da competitividade da
empresa;
• Estímulo das condições da competitividade na
organização;
• Sustentação do diálogo e respeito às diferenças
individuais.
Como Implantar:
40
A implantação da administração participativa envolve mudanças em três
dimensões da organização: comportamental, estrutural e interfaces:
Comportamental:
A administração participativa, em primeiro lugar, é a substituição dos
estilos tradicionais de administrar pessoas – autoritário, impositivo, indiferente,
paternalista – por cooperação mútua, liderança, autonomia e responsabilidade.
Informar, envolver, delegar, consultar e perguntar, em vez de mandar, são as
palavras-chaves da administração participativa no que diz respeito ao
comportamento dos administradores.
Estrutural:
Além dos aspectos comportamentais, a administração participativa
também implica o redesenho das estruturas. Cargos, grupos de trabalho e a
estrutura como um todo são organizados de modo que a participação dependa
não apenas das atitudes e disposições favoráveis das pessoas, mas também e
principalmente do sistema de normas e procedimentos. A estrutura deve
estimular as pessoas à participação. Nas organizações tradicionais ou não
participativas, acontece o inverso: os regulamentos, as carreiras, a divisão do
trabalho e o próprio organograma são estruturados de maneira que o poder
fique concentrado no topo da pirâmide.
Interfaces:
Na organização participativa, a administração é compartilhada em
diferentes interfaces e não apenas nas relações com os funcionários. Clientes
são consultados em determinadas decisões sobre produtos e serviços
enquanto fornecedores, distribuidores e o pessoal de assistência técnica
participam de projetos de engenharia simultaneamente. A organização procura
ser um sistema participativo interno, do ponto de vista comportamental e
estrutural, e também aberto para o ambiente externo, recebendo todas as
informações que possam ajudar no aprimoramento de sua administração.
41
42
CAPÍTULO V
IMPEDIMENTOS
São basicamente cinco os maiores impedimentos para a implantação
de uma cultura de gestão participativa: imediatismo, ameaça ao poder, a
dificuldade de se compreender os documentos oficiais, a repulsa dos
parlamentares e a superação do modelo burocrático e tradicional de gestão. A
pessoa que trabalha pelo salário do fim do mês pode, no máximo, enxergar o
décimo terceiro, não mais do que isso. Nem imagina o que seja um
investimento de longo prazo. Isso do lado empregado. Do lado patrão, ainda
trazemos resquícios de uma sociedade colonial, do senhor do engenho, que
prefere morrer a abrir mão do poder. E às vezes esse senhor do engenho nem
é o dono da empresa ou seus acionistas, mas um reles gerente ou supervisor
cujo pequeno feudo é defendido com uma ferocidade que em alguns casos
chega a custar o próprio negócio.
É evidente que os documentos oficiais, cujos informes são extraídos da
contabilidade e descritos em linguajar técnico, não se prestam a serem
apresentados à população uma vez que de difícil entendimento para leigos.
Há que ser encontrada uma forma de apresentar os orçamentos e sua
execução de modo compreensível, mostrando como a atuação governamental
interferiu ou pode interferir na vida das pessoas, pois o que interessa é o bem-
estar dos indivíduos e de suas famílias.
Seria, pois, importante a introdução, ao lado dos números financeiros,
de indicadores sociais que medissem a qualidade de vida da população, nos
moldes do IDH que passou a ser calculado para todos os países, a partir do
início dos anos 90, pelo Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas
(PNUD).
O Estado de São Paulo está seguindo nesta direção com a criação do
seu Índice Paulista de Responsabilidade Social, que, na verdade, espelha, em
nível municipal, um conjunto de indicadores sociais, tais como mortalidade
infantil, mortalidade por AIDS, gravidez na adolescência, longevidade,
43
acidentes de trânsito, mortalidade por homicídios. Trata-se de um diagnóstico
da situação social de cada município paulista. Mediante a aplicação de
fórmulas, o município obtém um escore. Este escore serve para se obter uma
comparação entre os municípios estabelecendo sua posição relativa e,
conseqüentemente, uma concorrência positiva visando à melhoria da posição
de cada um frente aos demais.
Tramita no Congresso Nacional projeto de lei estendendo o cálculo do
Índice de Responsabilidade Social, nos moldes de São Paulo, para todos os
municípios do país.
É possível imaginar-se como ficaria rica uma prestação de contas que,
ao lado da discriminação de como foram gastos os recursos públicos,
apresentasse indicadores confiáveis do impacto que tais gastos tiveram no
atendimento das demandas sociais. Poderiam ser apresentadas comparações
temporais demonstrando a evolução positiva ou negativa dos referidos
indicadores ao longo do tempo e comparações municipais ou regionais visando
estimular a já mencionada concorrência positiva, mobilizando, inclusive, a
população para participar ativamente na melhora de seus indicadores e,
conseqüentemente, na qualidade de vida de sua comunidade. O programa
prioritário do Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, denominado
Fome Zero, por exemplo, poderia ter sua eficácia verificada, ou seja, a cada
ano se poderia fazer uma avaliação de seu impacto nos indicadores sociais
relacionados ao consumo mínimo de calorias por pessoa, à mortalidade infantil
e a doenças relacionadas à desnutrição.
O conhecimento dos indicadores em questão permitiria focar melhor
não só o gasto público, mas também as ações sociais dos Segundo e Terceiro
Setores. Outra vantagem seria a possibilidade de subsidiar a definição de
metas sociais a partir da elaboração do Plano Plurianual (metas de longo
prazo), passando pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (metas anuais), e,
finalmente, chegando ao Orçamento Anual quando a essas metas seriam
alocados os recursos orçamentários para sua realização.
44
A definição das metas sociais obviamente se daria em conjunto com a
população, que teria sua participação qualificada pela apresentação destas
novas informações.
E quem seria responsável pelo cálculo e apresentação dos indicadores
sociais? Entende-se que este processo deveria ser coordenado pela central do
sistema de controle interno, hoje responsável pela prestação de contas
tradicional, com enfoque apenas financeiro, em parceria com a Fundação de
Economia e Estatística.
Quando tiveram início as primeiras discussões sobre a participação
popular direta na alocação dos recursos públicos, diversos parlamentares
manifestaram-se contrários sob o argumento de que haveria um esvaziamento
da democracia representativa, uma vez que as decisões mais importantes
estariam sendo tomadas diretamente pela população, restando ao Parlamento
apenas o referendum.
A preocupação não deixa de ter fundamento, pois, como já foi
demonstrado anteriormente, o parlamento surgiu com a finalidade de limitar o
poder de tributar e evoluiu para o controle total da gestão pública. Nestes
termos, a matéria mais importante a ser submetida ao Poder Legislativo é o
orçamento. No caso do orçamento participativo, como as decisões são
tomadas diretamente pela população, fica, de certa forma, incoerente os
representantes do povo não o aprovarem ou apresentarem emendas para
alterá-lo.
Tal temor, no entanto é afastado por Bobbio (1992). Segundo ele, a
democracia direta pode apenas corrigir a democracia representativa, mas
nunca substituí-la. Se, por um lado, admite-se que as duas não são
alternativas excludentes, que elas podem até mesmo se integrar
reciprocamente, por outro lado, exclui-se a possibilidade de a primeira ser
suficiente por si só.
Para Bobbio (1992), a democracia direta é algo perfeito e ideal,
transformada em fetiche pelos marxistas, e o processo de democratização
vivido hoje não se fundamenta na passagem da democracia representativa
para a democracia direta, mas, diferentemente, na transposição da democracia
45
política para a democracia social, na extensão do poder que ascende de baixo
para cima, do campo da sociedade política para o da sociedade civil. O
desenvolvimento atual da democracia não é a afirmação de um novo tipo de
democracia, mas a ocupação pela democracia representativa de novos
espaços, que vai da democratização do Estado à democratização da
sociedade.
Por fim, o desafio da reforma democrática da gestão pública é superar
os modelos de gestão burocrática e tradicional, enraizados em nossa cultura
política. Somos herdeiros de uma cultura, desenvolvida em Portugal, que
valoriza o personalismo e o burocratismo, as duas faces do tradicionalismo e
da burocracia, do controle e da fidelidade. Estes dois ingredientes, quando
unidos, formam uma barreira poderosa contra a participação popular na
tomada de decisões.
46
CAPÍTULO VI
GESTÃO BUROCRÁTICA/TRADICIONAL X
GESTÃO PARTICIPATIVA
A gestão burocrática, ou estilo burocrático de governar, apoia-se em
algumas características básicas, a saber:
1. Gestão marcada pelo discurso da competência técnica: os
dirigentes de estilo burocrático valorizam planos gerais de ação,
conceitos técnicos e regras para o maior número de ações
desenvolvidas pelos subordinados. Desprezam a intuição, as
crenças não científicas, as decisões fundadas em valores e
estilos culturais específicos. Tendem a controlar todos
movimentos de seus funcionários. A linguagem que utilizam é tão
técnica que poucos entendem o que querem dizer. Seus
seguidores reproduzem seu estilo e costumam citar muitas
resoluções, pareceres jurídicos e portarias para inibir uma
proposta muito inovadora;
2. Relações impessoais e frias: fruto do estilo centralizador e muito
técnico, o estilo burocrático de governar mantém distância da
população e suas paixões. Os funcionários são tratados com
frieza e são valorizados pelos resultados de seu trabalho. Não há
cortesia neste estilo, mas racionalidade e objetividade. Os
dirigentes burocráticos sentem-se desconfortáveis em eventos
populares e a população percebe facilmente seu desconforto ;
47
3. Dimensão econômica se sobrepõe à dimensão social: como o
dirigente burocrático vive em função da capacidade de trabalho
da máquina administrativa, a sobrevivência econômica e a
capacidade de investimento da burocracia está sempre em
primeiro plano. Se há pouco recurso, corta-se a folha de
pagamento ou investimentos sociais, mas não se afeta o
funcionamento e a rotina da burocracia pública. Este princípio
vem sempre justificado com argumentos "realistas", onde uma
possível crise impele o dirigente a fazer cortes sociais.
Uma visão de conjunto dessas três características básicas revela que
uma gestão burocrática é caracterizada pela centralização das decisões. O
governante burocrata seria aquele que acredita que a ação do governo central
educa, ou até mesmo cria, a sociedade civil. A racionalidade e a precisão
técnica estariam acima da cultura e experiências cotidianas dos cidadãos. Os
dirigentes e técnicos envolvidos com este modelo acreditam que os interesses
individuais, egoístas, minam ações mais justas e solidárias e aumentam a
demanda social em demasia, chegando a arriscar a saúde financeira do
governo. Inverte-se, assim, a noção moderna do Estado como instrumento de
promoção dos interesses da sociedade civil.
Mas existe, ainda, um segundo estilo de gestão, muito empregado no
Brasil: o tradicional. O estilo tradicional de governar é marcado pelo costume e
pela fidelidade. Se no estilo burocrático o que conta é a competência técnica e
a impessoalidade, no estilo tradicional o que conta é a relação afetiva, muito
próxima, e a intuição.
A gestão tradicional pauta-se pelas seguintes características:
1. Práticas políticas marcadas pela fidelidade e troca de favor:
o dirigente tradicional mantém seu poder através da sua
capacidade de atender interesses individuais. Ouve muito,
48
portanto. Conversa constantemente com todos, ouve as
lamentações e diz que fará tudo para ajudar. E se esforça,
realmente. Na medida em que consegue uma solução para
um problema específico, cria uma relação de dependência
ou favor, administrada com muita habilidade. Por este
motivo, o dirigente tradicional evita atender demandas
coletivas. Prefere atender às pessoas individualmente,
criando um laço de dependência e cumplicidade. Aparece
como um patrono, um protetor, alguém íntimo e que se
comove com o sofrimento do outro. O seu poder alimenta-se
dessa cumplicidade. Por este motivo, seu discurso valoriza a
fidelidade e amizade ;
2. Ausência de planejamento global de ações (gestão por
intuição): como o dirigente tradicional é muito intuitivo, ele
não administra através de planos gerais ou planejamento de
ações. Se fizesse isso, seria fiscalizado e controlado. Mas o
dirigente tradicional necessita manter a política de favores
pessoais para aparecer como protetor. Assim, a intuição e os
favores personalizados, que nascem de seu próprio
discernimento e boa vontade, devem ser preservados. Este
dirigente, portanto, rejeita discursos técnicos (porque são
muito frios e lógicos) e regras muito fixas. Administra pela
intuição e habilidade políticas. Seus assessores sentem na
pele este estilo de governar. Nunca sabem onde estão
pisando e para onde estão caminhando;
3. Propostas sociais marcadas pelo assistencialismo: ao
contrário do dirigente burocrático, o gestor tradicional procura
preservar sua relação de provedor com a população que o
49
elege. Assim, ele procura criar o maior número de ações
assistencialistas, que mantém a dependência da
comunidade à sua boa vontade. Negam, portanto, qualquer
possibilidade de autonomia territorial, porque acabaria com a
necessidade de seus favores. O dirigente tradicional não
acredita, nunca, que a população de um determinado bairro
encontra-se madura para decidir sobre os rumos de sua
vida.
Como o modelo burocrático de gestão, este também possui a marca
da centralização administrativa. Entretanto, no caso da gestão tradicional, as
relações afetivas acabam mascarando o verticalismo administrativo. As
consultas individuais, as conversas de pé de ouvido, a cumplicidade que o
governante de tipo tradicional estabelece com seus governados acaba
deixando a impressão que a população orienta alguém que o destino colocou
no poder, mas que é igual (nas dúvidas e na simplicidade) aos governados. O
governante de tipo tradicional estabelece um discurso da intimidade que
desarticula a confiança comunitária, diminuindo o capital social de uma
localidade. Na prática, aumenta o grau de dependência política.
Finalmente, registremos o estilo participativo de governar. Ele procura
superar as duas práticas de gestão indicadas acima. Nos fóruns de discussão
de reforma do aparelho de Estado e em alguns estudos recentes sobre o tema,
alguns indicadores do que seria participação em gestão pública vão se
firmando. Destacamos, a seguir, algumas de suas características:
1. Estruturas Colegiadas de Gestão: a gestão participativa
supera o centralismo das decisões. Na prática, desmonta os
modelos personalizados e "imperiais" de gestão. Como
exemplo, podemos citar a superação do controle de um
posto de saúde por um diretor, sendo substituído por um
conselho paritário (técnicos e usuários do posto de saúde)
50
que passa a dirigi-lo. O objetivo, neste caso, é articular
formas de democracia direta (os próprios governados
decidem sobre as políticas), com formas representativas
(eleição de representantes que fazem a mediação entre o
Estado e a sociedade civil);
2. Lideranças Populares com capacidade de formulação: para
as formas colegiadas de governo funcionarem é necessário
construir um novo perfil de liderança popular. Nos anos 80,
em nosso país, as lideranças contestavam e tinha grande
poder de mobilização. No século XXI este perfil não basta. É
preciso agregar capacidade de formulação de políticas
públicas, gestão e fiscalização de sua implementação. Para
ampliarmos o poder político e os espaços públicos,
necessitamos de lideranças da sociedade civil que consigam
se pensar gestores públicos e não meros mensageiros de
demandas;
3. Gestão por Projetos: nos modelos de gestão participativa,
não se governa por área ou serviço, mas por projetos,
elaborados em conjunto com a população que demanda
políticas públicas. Neste caso, os projetos acabam por
integrar setores ou secretarias. Impelem, portanto,
mudanças na formação dos técnicos e funcionários públicos.
De especialistas, passam a ser polivalentes, articulando
várias áreas na construção de projetos integrados de
atendimento de demandas locais;
4. Descentralização Territorial: finalmente, as gestões
participativas exigem uma profunda descentralização. Como
já afirmamos anteriormente, descentralização significa
51
delegar a execução e parte do planejamento de ações para
instâncias inferiores da gestão pública. Não basta delegar a
execução de tarefas, mas também o processo de decisão de
formulação de estratégias.
Este é o desafio daqueles que procuram formular a reforma
democrática da gestão pública: superar os modelos de gestão burocrática e
tradicional, enraizados em nossa cultura política.
Elaborar uma gestão participativa em nosso país é
uma tarefa complexa.
52
CONCLUSÃO
A evolução histórica do Estado Moderno gerou uma estrutura
complexa, foram estabelecidos diversos mecanismos de controle tanto para
fins de cobrança de impostos como de verificação da boa aplicação dos
recursos públicos.
Hoje se tem o Poder Legislativo que atua com auxílio do Tribunal de
Contas e das Comissões Mistas de Fiscalização e Controle e constitui o
chamado Controle Externo; os Sistemas de Controle Interno de cada Poder;
além do Ministério Público e Poder Judiciário.
Apesar disso, a sociedade em geral não tem considerado suficiente a
atuação governamental e resolveu intervir de várias formas:
• Através de organizações não-governamentais, que
se criam com os mais diversos objetivos de natureza social;
• Participando na elaboração do orçamento através
do denominado orçamento participativo;
• Colaborando com o Poder Legislativo na
apresentação de emendas à Lei Orçamentária;
• Colaborando com o controle da execução
orçamentária nas audiências públicas;
• Organizando-se em Conselhos Comunitários, hoje
em funcionamento em praticamente todos os municípios, nas
áreas da saúde, educação e criança e adolescente.
No entanto, para que todos estes instrumentos, tanto os institucionais
como os populares, possam funcionar adequadamente, as informações hoje
utilizadas, restritas apenas aos aspectos financeiros da gestão pública, são
insuficientes, há que se encontrar uma forma de apresentar à população,
indicadores de como a ação governamental interfere na vida das pessoas, pois
o que interessa em última análise é o bem estar dos indivíduos e famílias. Em
outras palavras, é essencial que se introduza, ao lado dos números
financeiros, indicadores sociais que meçam a qualidade de vida da população.
53
Haveria, também, uma mudança no enfoque da cobrança da
população perante os administradores: não mais seria questionado apenas se
foi aplicado o percentual mínimo da receita em educação, saúde, assistência
social etc., mas, sim, se os resultados previstos, em termos de indicadores
sociais, foram alcançados. Quando se fosse analisar o déficit público, se
examinaria o aspecto das insuficiências de caixa e o do déficit social. A análise
dos dois enfoques seria conjugada. O governante seria julgado não apenas
pelo que gastou ou deixou de gastar, mas também pelo que contribuiu ou não
para melhorar a vida das pessoas, que, em última análise, é a missão do setor
público. Como diz o Deputado César Busatto (2001, p. 125), “um governo só
faz sentido se for para melhorar a vida das pessoas”.
O novo mantra da administração moderna exige mais do que
criatividade, ousadia, coragem e orientação para o resultado. Ou seja, uma
organização inteligente é aquela que protege seu capital intelectual e tem
preocupação constante com a ética.
Para que isto seja implantado há necessidade que se reduza os níveis
hierárquicos para permitir que as pessoas trabalhem juntas. E em um sentido
mais amplo, facilitar a comunicação entre todos ao pares. O ambiente deve
ser cristalino, funcionando como uma espécie de blindagem contra a
manipulação.
A oxigenação gerada por esta filosofia abraçará a governança pública
corporativa e a lançará como um fator de sucesso na satisfação do usuário.
Ética e transparência deve incorporar à rotina pública e ao jargão do mundo da
prestação dos serviços públicos, para garantir a vitória da honestidade sobre
as artimanhas. A disciplina liderará este processo transformador.
O homem é meio e fim de sua própria transformação. Portanto, é dele
a responsabilidade de ser o condutor das mudanças. As empresas públicas
compartimentadas possuem a facilidade de arejar e dinamizar o fluxo de
informação, além de dar nitidez às decisões. Este formato de gestão faz com
que o poder decisório deixe de estar nas mãos de poucas pessoas e expõe o
modo pelo qual a transparência ganha robustez num ambiente oxigenado pela
54
participação coletiva. Dessa forma, otimiza-se a motivação e a produção para
num segundo momento gerar valor.
Esta ferramenta de gestão deve alterar de forma significativa o cenário
corporativo, enquanto as transformações organizacionais tentam acompanhar
a velocidade imposta pela globalização. Esses novos padrões de
comportamento transformam o futuro num campo de incertezas e a condição
volátil desse momento impõe desafios renovados a cada dia. E esta
caminhada está condenada ao fracasso se não estiver ancorada em valores
como responsabilidade ética, social e econômica.
Trata-se de um momento em que a administração pública participativa
funciona como um antídoto contra as nuvens de suspeita, as quais ainda
ameaçam o cenário brasileiro.
Não resta dúvida de que o aprimoramento nos instrumentos de
planejamento da aplicação dos recursos públicos, de prestação de contas, de
superação da gestão burocrática/tradicional enraizada em nossa cultura e a
compreensão da necessidade de mudança dos gestores e parlamentares
quanto à responsabilidade ética, social e econômica contribuirá para a
construção de uma sociedade melhor, menos desigual e mais justa para todos.
O Brasil para ser considerado um Estado Democrático de Direito deve
possibilitar a legitimação democrática do poder do Estado por meio da
participação popular no processo político, na gestão pública, nas decisões do
Governo e no controle da Administração Pública. Sem a participação popular,
característica essencial do Estado de Direito Democrático, não podemos falar
em Estado Democrático de Direito.
55
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65
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO.........................................................................................2
AGRADECIMENTOS .....................................................................................3
DEDICATÓRIA................................................................................................4
RESUMO ...........................................................................................................5
METODOLOGIA .............................................................................................6
SUMÁRIO .........................................................................................................7
INTRODUÇÃO.................................................................................................8
CAPÍTULO I – EVOLUÇÃO HISTÓRICA ................................................12
CAPÍTULO II – A BASE LEGAL ................................................................28
CAPÍTILO III – EXEMPLO DE EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS .......32
CAPÍTULO IV – O PORQUÊ E QUANDO ADOTAR ..............................35
CAPÍTULO V - IMPEDIMENTOS ..............................................................42
CAPÍTULO VI – GESTÃO BUROCRAT./TRAD. X PARTICIPATIVA 46
CONCLUSÃO .................................................................................................52
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA................................................................55
BIBLIOGRAFIA CITADA ............................................................................63
INDICE ............................................................................................................65
FOLHA DE AVALIAÇÃO
66
Nome da Instituição:
Título da Monografia:
Autor:
Data da entrega:
Avaliado por: Conceito: