Gestão para resultados em Unidades de Conservação

Série Cadernos ARPA

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República Federativa do Brasil

PresidenteLuiz Inácio Lula da Silva

Vice-PresidenteJosé Alencar Gomes da Silva

Ministério do Meio Ambiente

MinistroCarlos Minc Baumfeld

Secretaria ExecutivaIzabella Mônica Vieira Teixeira

Secretaria de Biodiversidade e FlorestasMaria Cecília Wey de Brito

Diretoria do Programa Nacional de Áreas ProtegidasFábio França Araújo

Programa Áreas Protegidas da AmazôniaAnael Aymoré Jacob

Ministério do Meio Ambiente - MMACentro de Informação e Documentação Ambiental Luís Eduardo MagalhãesCID Ambiental - Esplanada dos Ministérios - Bloco B - Térreo - CEP 70068-900Tel.: 55 61 3317 1235 - e-mail: cid@mma.gov.br

Coordenação Editorial

MMA - Tatiany Barata

GTZ - Lêda Luz

Projeto Gráfico - Agência Grow Up - Ana Amorim

Revisão Português - Raquel Fernandes Lopes

Ministério do Meio AmbienteSecretaria de Biodiversidade e Florestas

Departamento de Áreas ProtegidasPrograma Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil

Programa Áreas Protegidas da Amazônia - ARPA

Série Cadernos ARPA

3 - Melhorando a efetividade da gestão de Unidades de Conservação: a experiência

do Programa de Gestão para Resultados - PGR

Brasília, setembro de 2009

CATALOGAÇÃO NA FONTEINSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS

Impresso no BrasilPrinted in Brasil

A663m Araújo, Marcos Antônio Reis.Melhorando a efetividade da gestão de unidades de conservação: a experiência do Programa de Gestão para Resultados – PGR / Marcos Antônio Reis Araújo, Cleani Paraiso Marques e Rogério F. Bittencourt Cabral; realização Programa Áreas Protegidas da Amazônia-ARPA e Cooperação Técnica Alemã - GTZ. Brasília: MMA, 2009. 56 p. Il. Color. - (Cadernos ARPA, 3)

ISBN 978-85-7738-127-2

1. Área protegida - Gestão. 2. Planejamento estratégico. I. Marques, Cleani Paraiso; II. Cabral, Rogério F. Bittencourt; III. Programa Áreas Protegidas da Amazônia. IV. Cooperação Técnica Alemã. V. Título.

CDU (2.ed.) 502.4

Autores

Elaboração dos textos: Equipe NEXUCS- Núcleo para Excelência de Unidades de Conservação Ambiental. www.nexucs.com.br

Marcos Antonio Reis AraujoBiólogo, mestre e doutor em Ecologia, Conservação e Manejo de Vida Silvestre, membro do consórcio NEXUCS. Autor do livro “Unidades de conservação no Brasil: da República à gestão de classe mundial”. marcos@nexucs.com.br

Cleani Paraiso MarquesPsicóloga, Pós-graduada em Gestão de Recursos Humanos e Consultoria Organizacional, Especialista em Aprendizagem pela Ação, membro do consórcio NEXUCS. cleani@nexucs.com.br

Rogério F. Bittencourt CabralEngenheiro Agrônomo, consultor Pós-graduado em Administração de Empresas, membro do consórcio NEXUCS. rogerio@nexucs.com.br

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APRESENTAÇÃO

A avaliação da efetividade de gestão de unidades de conservação é um tema que vem despertando grande interesse na área ambiental. No Brasil, um grande esforço vem sendo desenvolvido para a avaliação da gestão de unidades de conservação por meio de instrumentos como o tracking tool, RAPPAM, Cifuentes etc. No entanto, estes instrumentos não medem fatores fundamentais para o estabelecimento de capacidade mínima de gestão, como liderança e clima organizacional.

Em novembro de 2006, o Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA)* empreendeu uma iniciativa para desenvolver e testar um novo modelo de gestão para unidades de conservação, o Programa de Gestão por Resultados - PGR. A base deste Programa foi o Modelo de Excelência em Gestão Pública, proposto pelo Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA, do Ministério de Planejamento. Essa iniciativa do ARPA teve o objetivo de implementar práticas de gestão que apoiassem a consolidação de unidades de conservação, com otimização dos investimentos financeiros, humanos e materiais, com foco nas ações, e acompanhamento do desempenho e aprendizado continuado.

O Programa de Gestão para Resultados foi implementado inicialmente em sete unidades apoiadas pelo Programa. A experiência adquirida ao longo destes anos de implementação é a base deste caderno 3. Aqui são apresentados os desafios e descobertas da implementação do Modelo de Gestão focado em resultados, em unidades de conservação da Amazônia.

* O Programa Áreas Protegidas da Amazônia tem como objetivo investir na criação, consolidação e sustentabilidade financeira de unidades de conservação na Amazônia brasileira. É coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente e implementado por meio de um arranjo institucional inovador. A execução técnico-operacional fica a cargo das instituições públicas responsáveis pela gestão de unidades de conservação (como o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio e os órgãos estaduais de meio ambiente dos estados amazônicos), enquanto a execução financeira é realizada pelo Fundo Brasileiro para a Biodiversidade - Funbio, organização da sociedade civil de interesse público com a missão de aportar recursos estratégicos para a conservação da biodiversidade.

O Arpa é resultado de uma grande parceria, que envolve, além do governo federal e de governos dos estados da Amazônia brasileira, o Banco de Desenvolvimento Alemão (KfW), a Agência de Cooperação Técnica Alemã (GTZ), o Banco Mundial, o Fundo Global para o Meio ambiente (GEF) e o WWF-Brasil. O programa, criado por meio do Decreto nº 4.326 de 8 de agosto de 2002, tem duração prevista até 2015

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Qualquer caminho é apenas um caminho e não constitui insulto algum -

para si mesmo ou para os outros - abandoná-lo quando assim ordena o

seu coração (...) Olhe cada caminho com cuidado e atenção. Tente-o tantas

vezes quando julgar necessárias... Então faça a si mesmo uma pergunta:

possui esse caminho um coração? Em caso afirmativo, o caminho é bom.

Caso contrário esse caminho não possui importância alguma.

Carlos Castañeda - Os Ensinamentos de Dom Juan

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SUMÁRIO

1. Um novo olhar: as unidades de conservação como espaços organizacionais e suas implicações para a melhoria da efetividade destas áreas ...........................................................9

2. Programa de Gestão para Resultados – PGR: Uma Estratégia de Educação Continuada para a Implementação da Gestão de Excelência em Unidades de Conservação Participantes do Programa Áreas Protegidas da Amazônia – ARPA 14

3. Elaborando o planejamento estratégico de unidades de conservação utilizando-

se o Mapa Estratégico e o Balanced Scorecard .................................................................................. 24 4. Implementando a prática de gestão estratégica: o desafio da execução.......................... 23

5. Gestão de pessoas orientada para resultados ................................................................................... 38

6. Utilizando o modelo de excelência em gestão para monitorar e avaliar a efetividade da gestão de unidades de conservação ..................................................................... 42

7. Bibliografia ..................................................................................................................................................................... 51

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UM NOVO OLHAR: AS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO COMO ESPAÇOS ORGANIZACIONAIS E SUAS IMPLICAÇÕES PARA A MELHORIA DA EFETIVIDADE DESTAS ÁREAS

A Lei que instituiu o Sistema Nacional de unidades de conservação – SNUC (Lei No 9.985/2000) conceitua as unidades de conservação (UCs) como um “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo águas jurisdicionais com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo poder público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”. Nem o estabelecimento do marco legal e nem as incipientes, porém não menos louváveis iniciativas, federais e estaduais, de estruturação destes espaços têm logrado êxitos na missão de fazê-los cumprir os seus objetivos de conservação. A tese aqui defendida é que mesmo “sob regime especial de administração” estes espaços constituem na sua essência organizações, que considerando suas finalidades e missões institucionais necessitam, mais do que nunca, produzir resultados para a sociedade. Ou seja, é preciso ampliar a visão e considerar que as unidades de conservação são também espaços organizacionais (Araujo, 2007).

Esse é o primeiro passo para vencer o desafio de gerenciar de forma efetiva uma UC. Uma organização pode ser entendida como um agrupamento planejado de pessoas com o propósito de alcançar um ou mais objetivos que se traduzem, de forma geral, no fornecimento de bens e serviços (Moresi, 2001). Toda organização existe com a finalidade de fornecer alguma combinação de bens e serviços a seus usuários (figura 1).

No caso das unidades de conservação, os serviços fornecidos são legalmente estabelecidos de acordo com a categoria de manejo à qual pertencem. De modo geral, espera-se que uma unidade de conservação possa fornecer à sociedade e aos cidadãos- usuários um conjunto de serviços que incluem a conservação dos recursos naturais, o apoio à utilização sustentável dos recursos naturais, a disponibilização de infraestrutura e facilidades para o lazer e entretenimento em contato com a natureza, a geração de conhecimento sobre a biodiversidade, assim como a manutenção dos serviços ecossistêmicos, tais como regulação do clima, proteção dos recursos hídricos, ciclagem de nutrientes, polinização, controle de pragas e muitos outros (Araujo, 2007). Vencido o primeiro desafio de compreender e reconhecer as UCs como espaços organizacionais, o campo de conhecimento da administração, e mais especificamente da administração pública, oferece uma vasta gama de teorias, abordagens, metodologias e ferramentas que precisam ser conhecidas, analisadas e cuidadosamente adequadas para darem conta da gestão destes espaços territoriais (Morgan, 1996). Não se trata aqui de alterar os propósitos e nem as características das UCs, mas de colocar a serviço dos seus objetivos a mais moderna tecnologia gerencial disponível.

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Figura 1: Representação de uma unidade de conservação como uma organização.

De acordo com a abordagem sistêmica da administração, qualquer organização, seja ela uma escola, um posto de saúde ou uma unidade de conservação, é considerada um sistema aberto e dinâmico em constante interação com o seu ambiente. É concebida como um sistema sociotécnico estruturado sobre dois subsistemas (figura 2):

• Subsistema social: composto por todas as pessoas que trabalham na organização – gerentes, trabalhadores – com suas habilidades e atitudes, com todos os seus relacionamentos, necessidades, valores, crenças, compreensões a respeito do trabalho e da organização.

• Subsistema técnico: compreende as tarefas a serem desempenhadas, as instalações físicas, os equipamentos e instrumentos utilizados, a tecnologia, as técnicas operacionais e o ambiente físico.

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O subsistema técnico é responsável pela eficiência potencial da organização, cabendo ao subsistema social transformar a eficiência potencial em eficiência real. Os dois subsistemas se inter-relacionam, influenciam-se mutuamente e são interdependentes. Daí não ser possível definir uma organização apenas como um sistema técnico ou apenas como um sistema social, ou seja, eles não podem ser considerados separadamente. Qualquer mudança em um subsistema trará, inevitavelmente, consequências para o outro (Moresi, 2001).

Figura 2: Inter-relacionamento dos subsistemas social e técnico no contexto organizacional (Moresi, 2001).

A gestão de unidades de conservação no Brasil se caracteriza pela forte concentração nos aspectos relacionados ao subsistema técnico. Desde o processo de criação destas áreas até o processo de seleção e indicação das pessoas que constituem a equipe de gestão, a ênfase é nos aspectos técnicos. O subsistema social é considerado acessório e parte do pressuposto, equivocado, de que a técnica é suficiente para alcançar os objetivos. Existem poucos registros de estudos e avanços em relação ao subsistema social e à cultura organizacional das UCs brasileiras. Uma análise nos Anais dos cinco Congressos Brasileiros de unidades de conservação, realizados no período de 1997 a 2007, mostrou que, dos cerca de 570 trabalhos apresentados, menos de 1% abordava superficialmente as UCs como organizações, e apenas um desses trabalhos abordou os problemas relacionados ao subsistema social.

Isso representa um grande paradoxo, pois no Brasil a baixa efetividade da gestão é, em boa parte, explicada por problemas no subsistema social: cultura organizacional sem orientação para resultados e a baixa valorização e reconhecimento dos servidores − o que gera forte desmotivação, conflitos entre membros das equipes, baixa pró-atividade e falta de inovação. Por causa disso, mesmo as UCs mais

AMBIENTE

AMBIENTE

SubsistemaTécnico

SubsistemaSocial

SAÍDAINSUMOS

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consolidadas, que contam com condições adequadas de trabalho, não estão produzindo os resultados esperados. A cultura organizacional vigente nas unidades de conservação e nos órgãos gestores reproduz a cultura burocrática patrimonialista do setor público brasileiro. Não há foco em resultados, não há preocupação em atender adequadamente os usuários, em aumentar a produtividade e em reduzir os custos para a sociedade. O desafio aqui colocado é de que a efetividade da gestão das UCs brasileiras depende inexoravelmente da mudança na cultura dessas instituições e da cultura dos seus órgãos gestores. Portanto, para uma unidade de conservação alcançar plenamente seus objetivos de manejo, será necessário forjar uma nova cultura, na qual estejam profundamente arraigados os fundamentos da excelência em gestão (Araujo, 2007).

A partir do reconhecimento das UCs como espaços organizacionais que efetivamente são, decorre outra abordagem fundamental para a melhoria do seu desempenho ao compreendermos que o alcance de resultados satisfatórios, em qualquer organização, depende de três elementos básicos: liderança, conhecimento técnico e conhecimento gerencial (figura 3). A ausência ou a fragilidade de qualquer um desses elementos compromete a obtenção de bons resultados. Nesse ponto, encontramos um segundo desafio para a gestão efetiva das UCs. O processo de formação e seleção das equipes e dos gestores de unidades de conservação tem priorizado o conhecimento técnico, concentrando-se na abordagem de temáticas como pesquisa, educação ambiental, uso público, fiscalização, prevenção e combate de incêndios. Entretanto, se o desenvolvimento da liderança e do conhecimento gerencial não forem abordados de forma equilibrada, não se conseguirá que as unidades de conservação cumpram seus objetivos de forma adequada. O Chefe ou Gerente de uma unidade de conservação precisa se ver e ser visto como um gestor que é responsável pela combinação de pessoas, recursos e informações para produzir resultados para a sociedade com o mais baixo custo possível.

Figura 3: Fatores de garantia de resultados em qualquer organização.

LIDERANÇA

CONHECIMENTOGERENCIAL

CONHECIMENTOTÉCNICO

GARANTIA DE RESULTADOS

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É necessário reconhecer que o conhecimento técnico vem sendo adequadamente alcançado pelas equipes de gestão das UCs, seja através dos processos de seleção adotados – concursos públicos cada vez mais concorridos – ou seja, através dos esforços de capacitação realizados pelos órgãos gestores e outras organizações da sociedade civil. Entretanto, o conhecimento gerencial que diz respeito ao uso de metodologias e ferramentas de gerenciamento para manter e melhorar os resultados da UC (Araújo, 2007) vem sendo obtido pelas equipes de forma isolada e em uma profundidade muito aquém das exigências das funções. A maioria dos servidores, ao assumirem a chefia de uma unidade, deparam-se com uma organização extremamente complexa, carente de recursos e afogada em demandas e interesses da sociedade, para a qual o conhecimento técnico e o empenho se mostram insuficientes. Ou seja, precisamos urgentemente de gestores de UCs que consigam se apoiar nas ferramentas e metodologias gerenciais para utilizar o conhecimento técnico na construção dos resultados.

O elemento liderança é um dos mais debatidos na literatura gerencial da atualidade. Ele é a força propulsora por trás de qualquer processo de mudança bem-sucedido em uma organização. A competência da liderança diz respeito à capacidade de orientar a organização para um projeto coletivo e de promover a aderência e envolvimento da equipe no rumo definido. A liderança é um dos requisitos mais importantes para um diretor ou um gerente de qualquer organização. De modo geral, podemos observar que, no Brasil, bons técnicos ou destacados militantes ambientais produzem resultados muito aquém do esperado, quando elevados à condição de gestores nos órgãos ambientais ou nas unidades de conservação do país. Uma das causas é que essas pessoas, muitas vezes, não desenvolveram sua capacidade de liderança (Araujo, 2007). O terceiro desafio colocado pela compreensão das UCs como espaços organizacionais, portanto, diz respeito à necessidade de identificar e desenvolver líderes capazes de conduzir as unidades de conservação e os seus sistemas na direção, na velocidade e a um custo que a conservação da biodiversidade e a sociedade brasileira desesperadamente clamam.

Para contribuir com a superação destes desafios colocados à gestão de UCs, a GTZ- Cooperação Técnica Alemã demandou do Núcleo para Excelência em unidades de conservação Ambiental (NEXUCS) a elaboração um Programa de Educação Continuada visando à implementação de um Modelo de Gestão focado em Resultados (PGR) para algumas unidades de conservação integrantes do Programa Areas Protegidas da Amazônia (ARPA) do Ministério do Meio Ambiente. Os desafios e descobertas do NEXUCS nessa caminhada serão compartilhados ao longo deste caderno .

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Introdução

A avaliação da efetividade de gestão de unidades de conservação é um tema que vem despertando grande interesse. Os três últimos Congressos Mundiais de Parques o destacaram em sua pauta (Araujo, 2007). A Comissão Mundial de Parques (WCPA) da União Mundial pela Conservação da Natureza (IUCN) esboçou um primeiro questionário de avaliação da gestão de unidades de conservação em meados da década de 1980. Posteriormente, a comissão elaborou um manual de orientação para o desenvolvimento de programas de monitoramento da efetividade de gestão (Hockings et al., 2006).

No Brasil, um grande esforço vem sendo desenvolvido para a avaliação da gestão de unidades de conservação, através de instrumentos como o tracking tool (Higgins-Zogib & Mackinnon, 2006), a avaliação rápida e priorização do manejo de unidades de conservação - RAPPAM (WWF et al., 2004) e o instrumento de Medición de la Efectividad del Manejo de Áreas Protegidas (Cifuentes et al.,2000). No entanto, uma análise realizada por Figueiredo (2007), demonstrou que estes instrumentos não medem fatores fundamentais para o estabelecimento de capacidade mínima de gestão, tais como liderança e clima organizacional.

O Programa Áreas Protegidas da Amazônia - ARPA empreende uma iniciativa pioneira no mundo, visando desenvolver e testar um novo modelo de gestão para unidades de conservação, tendo como base o Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP), proposto pelo Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública (Brasil, 2008). O Modelo de Excelência em Gestão Pública representa uma abordagem para operacionalizar a qualidade nas instituições públicas (Moura, 2003). Ele é constituído de 8 critérios, denominados critérios de excelência que na sua interação orientam o desenvolvimento de alta performance organizacional. O MEGP está descrito no tópico da Metodologia.

Em novembro de 2006, apoiado pela Cooperação Técnica Alemã - GTZ, o Programa ARPA iniciou a implementação de um Programa de Educação Continuada visando à implementação do Modelo de Gestão para Resultados ou Programa de Gestão para Resultados – PGR em unidades de conservação integrantes do ARPA. Em sua concepção, o PGR objetiva apoiar as unidades de conservação selecionadas a partir de critérios estabelecidos pelo ARPA, a implementar práticas de gestão orientadas para resultados visando sua consolidação – um grande desafio, considerando a complexidade do ambiente amazônico e as particularidades de cada área protegida.

PROGRAMA DE GESTÃO PARA RESULTADOS – PGR: UMA ESTRATÉGIA DE EDUCAÇÃO CONTINUADA PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA GESTÃO DE EXCELÊNCIA EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO PARTICIPANTES DO PROGRAMA ÁREAS PROTEGIDAS DA AMAZÔNIA – ARPA

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A estratégia de capacitação tem o objetivo de apoiar a sistematização da gestão nas unidades de conservação participantes, buscando com isto a otimização dos investimentos financeiros, humanos e materiais realizados pelos governos federal e estaduais e pelo Programa ARPA. A proposta é que as unidades de conservação sejam capazes de converter recursos em resultados efetivos, implementando um processo de gestão que confira foco às ações e que permita o acompanhamento dos desempenhos relevantes, promovendo o aprendizado contínuo.

Metodologia

O Modelo de Excelência em Gestão Pública e o Programa de Gestão para Resultados

As iniciativas de reformas da administração pública brasileira, que remontam à década de 1930, enfatizaram na sua maioria as alterações nas estruturas organizacionais (Lima, 2007), como meio de melhorar o desempenho das instituições e os serviços aos cidadãos e à sociedade. Foi somente no ano de 1979 com a instituição do Programa Nacional de Desburocratização, que surgiu uma primeira proposta clara de reorientação da administração pública brasileira, sendo o locus das reformas deslocado da estrutura para os processos e sua orientação para servir ao público (cidadão e sociedade), através da simplificação e da descentralização (Beltrão, 2002).

No início da década de 1990, o choque de competitividade a que foi submetido o setor produtivo nacional resultou na criação do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade – PBQP, que teve como desdobramento a instituição de um subprograma para o setor público. Em 1997, esta iniciativa passou por uma mudança estrutural, passando a enfatizar as melhorias no sistema de gestão pública, ao invés de somente os processos, e do foco no cidadão-usuário dos serviços públicos ao invés dos servidores. O programa que passou a ser denominado GesPública (Programa Nacional de Desburocratização e Gestão Pública), buscou alinhamento com as mais modernas tendências mundiais de melhoria de sistemas de gestão, representadas pelos modelos de excelência em gestão e pelos prêmios nacionais de qualidade dos diversos países. E promoveu uma criteriosa tradução dos princípios, fundamentos e critérios em utilização pela iniciativa privada para o contexto governamental, considerando a premissa de que é não só possível, mas essencial “ser excelente, sem deixar de ser público” (Lima, 2007). O termo excelência é usado para denotar distinção e perfeição. Os modelos de excelência são usados para apresentar o mais alto nível, o estado da arte de organizar e gerir instituições (Moura, 2003).

O Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) avalia e analisa os sistemas de gestão das organizações públicas com base em critérios de excelência. Estes critérios agrupam requisitos necessários para se construir um sistema de gestão orientado para a obtenção de resultados excepcionais. Como esperado, o MEGP e os critérios de excelência estão alicerçados em um conjunto de princípios e

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fundamentos organizacionais que combinam a legalidade e a importância social do serviço público com a ênfase no desempenho e nos resultados da iniciativa privada. Desse modo, a avaliação com o apoio do MEGP ao verificar o grau de desempenho da organização com base nos critérios de excelência, tem como objetivo maior a promoção e disseminação de princípios e fundamentos da excelência que norteiam a formação de uma cultura organizacional orientada para a sociedade e para a busca de resultados.

O GesPública que possui o status de política pública para a gestão de órgãos e entidades públicos é coordenado atualmente pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Em decreto publicado em março de 2009, o Presidente Lula instituiu o ano de 2009 como o Ano Nacional da Gestão Pública, sinalizando sobre a importância estratégica das melhorias na administração pública brasileira.

Até o final de 2008, os critérios de excelência que compunham o Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) eram: 1) liderança; 2) estratégias e planos; 3) cidadãos e sociedade; 4) informações e conhecimento; 5) gestão de pessoas; 6) gestão de processos; 7) resultados.

No ciclo de 2009, o MEGP foi alterado, passando a contar com 8 critérios, com a separação do critério (3) em Cidadãos e Sociedade.

A figura 1 representa graficamente como os oito critérios interagem para formar o Modelo de Excelência em Gestão Pública, que constitui o mais reconhecido e utilizado instrumento para avaliação, diagnóstico e orientação para a melhoria das organizações públicas.

Figura 1: Modelo de Excelência em Gestão Pública (Adaptação dos autores).

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O Programa de Gestão para Resultados (PGR) desenvolvido no âmbito do ARPA estabeleceu como referencial teórico para o desafio de aprimorar a gestão das unidades de conservação participantes o Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) do GesPública. Desta forma, promoveu uma necessária integração de esforços e alinhamento de metodologias na direção da melhoria dos resultados que a sociedade brasileira necessita.

O Programa ARPA selecionou sete (7) unidades de conservação de proteção integral distribuídas em quatro (4) estados para a participação no PGR em sua 1ª turma, sendo apenas uma estadual, a saber:

• Parque Nacional de Anavilhanas (AM) – ICMBio (federal).• Parque Nacional do Jaú (AM) – ICMBio (federal).• Reserva Biológica do Lago de Piratuba (AP) – ICMBio (federal)• Parque Nacional do Cabo Orange (AP) – ICMBio (federal).• Parque Nacional Montanhas de Tumucumaque - Montanhas do Tumucumaqu (AP) – ICMBio (federal).• Reserva Biológica de Trombetas - Reserva Biológica do Rio Trombetas(PA) – ICMBio (federal) e • Parque Estadual do Cantão (TO) – Naturatins (estadual).

Em 2009, foi iniciado o trabalho com um segundo grupo de UCs, conforme segue:

• Parque Nacional do Viruá/RR• Estação Ecológica de Maracá / RR• Reserva Biológica Uatumã/AM• Reserva de Desenvolvimento Sustentável de Uacari/AM• Parque Nacional da Serra da Cutia/RO• Reserva Biológica Jaru / RO• Parque Estadual Corumbiára/RO• Reserva Extrativista Cazumbá-Iracema / AC

As reflexões apresentadas neste texto dizem respeito à experiência do PGR junto a primeira turma.

O Programa possui três objetivos:

• Possibilitar o aprendizado e aplicação de conhecimentos adequados a um gerenciamento competente das UCs, garantindo-lhes o cumprimento dos seus objetivos conforme previstos no SNUC;

• Implementar modelo de gestão com foco em resultados, tendo como referência os fundamentos e critérios da Excelência que compõem o MEGP (GesPública);

• Potencializar o trabalho em equipe na UC, criando condições para o desenvolvimento de competências profissionais alinhadas a uma gestão voltada para resultados.

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Para a consecução destes objetivos o PGR adotou uma metodologia de intervenção organizacional, considerando a realidade das unidades de conservação das suas equipes e do arranjo institucional ao qual estão inseridas, para assegurar a promoção do necessário aprendizado de todos os atores envolvidos. Foram utilizadas as seguintes estratégias de intervenção educacional:

• Capacitação: Atividades de treinamento em que as ferramentas e as metodologias de gestão foram disponibilizadas às equipes das unidades de conservação;

• Consultorias: Atividades de acompanhamento e assessoria “on the job” às equipes das unidades de conservação, em que as ferramentas e metodologias de gestão foram efetivamente aplicadas na realidade de cada unidade com o apoio e orientação da equipe de Consultores;

• Coaching: Acompanhamento do desempenho das pessoas estratégicas para o desempenho da UC, orientando, avaliando e aconselhando com a intenção de promover a prontidão pessoal para a implementação das melhorias na gestão; e

• Tutoria a distancia: orientações, esclarecimentos e apoio à gestão da unidade de conservação pela equipe de Consultores durante a implementação do Programa.

A execução do PGR ocorreu em três etapas: diagnóstico, gestão estratégica e gestão de processos, além do aspecto comportamental que foi trabalhado de maneira transversal aos outros conteúdos, visando apoiar as lideranças e suas equipes na implementação de práticas de gestão que potencializassem seu desempenho.

Na etapa de diagnóstico, procedeu a auto-avaliação da gestão das UCs a partir do instrumento do GesPública de 250 pontos e a apreciação do perfil das lideranças. A autoavaliação desafiou as equipes das UCs para a reflexão sobre a necessidade de melhorias na gestão, e a apreciação do perfil mobilizou as pessoas das unidades para um estado de prontidão necessário ao processo de aprendizagem e à implementação do programa.

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A segunda etapa teve como foco a Gestão Estratégica. Nessa etapa foi realizado o planejamento estratégico das UCs, com a definição da missão, visão de futuro, dos princípios e valores e dos objetivos estratégicos. O rumo definido foi representado através de uma ferramenta denominada mapa estratégico que estabelece uma relação causal entre os objetivos e resultados em dimensões que consideram a conservação da biodiversidade, o relacionamento com os grupos de interesse, o alinhamento dos processos (programas) internos da Unidade e a prontidão das pessoas e das tecnologias relevantes para os resultados. A ferramenta escolhida para desdobrar e monitorar a estratégia foi o Balanced Scorecard ou BSC (Kaplan & Norton, 2008).

A sistematização da gestão estratégica teve como desafio a mudança do paradigma de planejamento com base nas necessidades para um foco em resultados efetivos. Estabelecer foco, definir metas e criar um sistema para acompanhar estes resultados, demandou análise, debate e o estabelecimento de consensos em relação àquilo que se gostaria de fazer, aquilo que é necessário e aquilo que é possível realizar, partindo dos recursos disponíveis.

Na terceira etapa, a Gestão dos Processos objetivou apoiar as UCs nos esforços de reconhecimento das suas atividades mais críticas – considerando as escolhas estratégicas e os resultados mais relevantes – e a estruturação de um sistema simples e efetivo para o planejamento, execução, monitoramento e a melhoria destas atividades. Ao desenvolver a competência da equipe para mapear os principais processos da UC, através de fluxogramas e disponibilizar ferramentas adequadas para a sua gestão, o PGR objetivou melhorar de forma significativa o desempenho operacional da UC, contribuindo, dessa forma, para a sua consolidação.

O aspecto comportamental foi trabalhado de maneira transversal às três etapas, visando criar condições organizacionais propícias à implementação das práticas e ações gerenciais, através do desenvolvimento das suas equipes de trabalho. Embora o PGR tenha escolhido intencionalmente o foco na implementação de práticas de gestão referentes aos critérios Estratégias e Planos e Gestão de Processos, por apostar na potencialização do desempenho a partir destas abordagens, estes esforços foram apoiados pelo trabalho comportamental que promoveu o fortalecimento das Lideranças nas equipes de trabalho das UCs, além de criar condições para que os grupos possam diagnosticar a situação atual da Gestão de Pessoas, e identificar ações de melhoria relacionadas também a esta dimensão da gestão.

A Apreciação do Perfil Individual das lideranças, a Pesquisa de Clima Organizacional, as atividades de coaching e as reuniões com as equipes para análise da situação atual da gestão de pessoas, foram algumas das ferramentas utilizadas no programa para apoiar a gestão da dimensão comportamental.

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Resultados e discussão

Na primeira autoavaliação da gestão das UCs, utilizando-se como referência o Modelo de Excelência em Gestão Pública, realizado no final de 2006, as pontuações obtidas foram muito baixas (figura 2). Os resultados da auto-avaliação revelaram que as UCs tinham poucas práticas de gestão implementadas, sem nenhuma ou com pouca evidência de monitoramento destas práticas. Os resultados, apesar de existirem, ainda não podiam ser demonstrados. Isso caracterizava estágios muito preliminares de desenvolvimento das práticas de gestão, não se podendo considerar que os resultados decorriam de práticas implementadas.

O destaque na primeira auto-avaliação foi a Reserva Biológica de Trombetas que alcançou 99 pontos de 250 possíveis. As demais UCs se situaram na faixa de 66 a 79 pontos. Como era de se esperar, foram identificadas muitas oportunidades de melhoria da gestão em todos os critérios do MEGP.

Figura 2: Pontuação obtida pelas UCs no instrumento do GesPública de 250 pontos nos anos de 2006, 2007 e 2008 (Fonte: PGR).

Após a autoavaliação em 2006, conforme descrito na Metodologia, o PGR no ano de 2007 focou suas atividades na elaboração de um sistema de gestão estratégica para as UCs, na gestão de processos e no desenvolvimento de equipe, cujos resultados impactavam todos os critérios do MEGP.

Como pode ser constatado na figura 2, os resultados obtidos em uma nova auto-avaliação, realizada no final de 2007, demonstraram melhorias significativas em todas as unidades participantes. Em termos percentuais, as UCs evoluíram entre 65% (Parque Nacional do Cabo Orange) a 165% (Parque Estadual do Cantão). O Paque Nancional do Cabo Orange foi o que apresentou a menor evolução no período de 2006 a 2007. Por problemas de liderança, o trabalho em equipe no parque entrou em colapso, o que explica a pequena evolução. Com as mudanças na equipe da unidade, o parque recuperou o terreno perdido e encerrou o PGR no mesmo patamar das demais.

Pont

os -

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280

250

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PN Jaú PN Anavilhanas

PN Tumucumaque

PN Cabo Orange

Rebio Lago Piratuba

RebioTrombetas

PE Cantão

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Durante 2008, o PGR continuou a apoiar a implementação de melhorias nas práticas de gestão, o que contribuiu para elevar a pontuação obtida na terceira auto-avaliação realizada em meados do ano. O incremento foi menor do que o verificado no ano de 2007. Este fato já era esperado, pois a medida que as práticas de gestão mais básicas vão sendo desenvolvidas pelas unidades, é necessário um esforço muito maior por parte das equipes das UCs para a disseminação, a continuidade e o refinamento destas práticas, que são essenciais para a viabilização dos resultados.

Seis UCs participantes do PGR tiveram a sua auto-avaliação realizada em 2008, validadas por examinadores do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública e receberam um certificado de reconhecimento (figura 3).

As equipes das UCs identificaram diversas melhorias no seu dia-a-dia em função do PGR, indo desde a melhoria no relacionamento interno da equipe até a maior aproximação com os órgãos gestores. Entretanto, como um Programa de Gestão para Resultados, o PGR não pode se furtar ao desafio de apresentar resultados concretos como consequência das melhorias introduzidas na forma de gerir a Unidade.

A Reserva Biológica de Trombetas constatou melhorias na proteção e recuperação da população de quelônios (percentagem de filhotes nascidos vivos), na promoção da gestão participativa (no de conselheiros) e na execução do Plano de Proteção.

O Parque Nacional do Cabo Orange ressaltou os resultados positivos obtidos na integração do Parque com o entorno (comunitários envolvidos em atividades de pesquisa e conservação, frequência nas reuniões do conselho e também o número de projetos executados no entorno) e no estímulo ao turismo qualificado, apesar de ainda não existirem evidências em relação a este desempenho.

O Parque Nacional Montanhas de Tumucumaque - Montanhas do Tumucumaqueevidenciou melhora no desempenho do relacionamento com o Conselho Consultivo com boa evolução dos indicadores que medem a percepção dos conselheiros sobre a reunião, apesar do número de participação ainda não ter alcançado a meta proposta.

O Parque Estadual do Cantão fez uma avaliação positiva do seu desempenho na redução de incêndios no interior da unidade, no aumento da “atividade” de proteção (no de lagos monitorados) e no envolvimento de comunitários em eventos promovidos pelo parque. Outros resultados importantes foram apresentados e comprovados através de indicadores de desempenho como a melhoria da gestão (pontuação na avaliação do GesPública) e na utilização eficiente dos recursos (consumo de gasolina).

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Os resultados positivos na percepção da equipe do Parque Nacional de Anavilhanas foram na implementação da proteção, sinalização da unidade, na capacitação dos conselheiros, no apoio à pesquisa e na ordenação da visitação. Destes resultados o mais evidente demonstrado diz respeito ao crescimento do número de pesquisas apoiadas.

Figura 3: Certificado de reconhecimento do nível de gestão recebido do GesPública pela Rebio do Rio Trombetas.

A equipe do Parque Nacional do Jaú identificou como os principais resultados alcançados a consolidação do conselho consultivo (quórum das reuniões e avaliação do primeiro mandato), incremento de pesquisas aplicada ao manejo (número de pesquisas), incremento da fiscalização (no de dias com ações de fiscalização e no de Autos de Infração) e na implementação da gestão da excelência (validação GesPública).

A Reserva Biológica do Lago de Piratuba - Reserva Biológica do Lago Piratuba analisou e evidenciou melhorias na consolidação da gestão participativa (número de reuniões, satisfação dos conselheiros).

Outro resultado promissor que teve a contribuição inequívoca do PGR foi a iniciativa realizada pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade,

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através da Coordenação do Bioma Amazônia – COBAM/ICMBio e pelo Programa ARPA (UCP/DAP/SBF/MMA) de considerar no processo de elaboração dos planos de manejo do Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque, do Parque Nacional do Cabo Orange e da Reserva Biológica do Lago Piratuba as ferramentas e métodos de gestão utilizados durante o PGR. Essa experiência mostrou resultados muito interessantes e demonstrou que a utilização consciente e disciplinada pelas UCs de um pequeno conjunto de práticas de gestão (estratégia e processos) desempenham importante papel na elaboração e na implementação dos planos de manejo.

Conclusões

A experiência do PGR demonstrou que o MEGP é um excelente instrumento para referenciar a melhoria na gestão de UCs. O MEGP evidenciou a importância de considerar outras dimensões para avaliar e melhorar o desempenho das unidades de conservação, revelando desta forma, o seu potencial para substituir com vantagens as atuais ferramentas de avaliação da efetividade da gestão, tais como o RAPPAM e o tracking tool.

A aplicação do PGR nas sete (7) unidades de conservação do Programa ARPA demonstrou ainda que as práticas de gestão relacionadas ao monitoramento dos resultados estratégicos e do desempenho dos processos são fundamentais para promover a consistência do sistema de gestão das UCs, e desta forma alcançar a melhoria do desempenho das unidades.

O Programa possibilitou ainda a visualização das oportunidades relacionadas à difusão das mudanças vivenciadas pelas UCs do PGR para os órgãos gestores aos quais estão ligadas, antevendo desta forma os ganhos potenciais com a melhoria da gestão para o sistema nacional de unidades de conservação.

E finalmente, no aspecto formação gerencial, os integrantes do PGR tiveram a oportunidade de desenvolver competências extremamente relevantes para exercício do papel de administradores de unidades de conservação, através da aquisição de conhecimentos, habilidades e do desenvolvimento de atitudes que favoreceram de maneira notória a melhoria do desempenho das unidades sob sua responsabilidade. Esse fato ficou bem caracterizado na fala de Carlos Augusto, chefe da Reserva Biológica de Trombetas, no seminário de encerramento do PGR realizado em março de 2009:

“Em 2004 quando fui nomeado eu era chefe de Unidade de Conservação. O PGR me transformou em um gestor de unidade de conservação”.

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Planejar é pensar antes de agir. Para manejar uma unidade de conservação é preciso avaliar as diferentes possibilidades de ação e decidir pelas melhores alternativas. O planejamento permite aproveitar melhor o tempo e os recursos. Os objetivos de uma unidade de conservação podem ser alcançados com maior facilidade quando planejamos usando um método. Um dos métodos mais difundidos atualmente é o planejamento estratégico.

O planejamento estratégico (PE) é uma técnica administrativa que procura ordenar as idéias das pessoas, de forma que se possa criar uma visão do caminho (estratégia) a ser seguido (Chiavenato & Sapiro, 2004). A equipe que compõe o Núcleo para a Excelência em Unidades de Conservação (NEXUCS) começou a utilizar a técnica do planejamento estratégico em unidades de conservação em 2004. Nesse período também, trabalhavam em parceria com a Cooperação Técnica Alemã (GTZ) na implementação do Programa Parque Modelo no Parque Nacional do Caparaó em Minas Gerais (Araujo, et al., 2007).

Na mesma época, começava-se a popularizar no Brasil a utilização das ferramentas para gestão da estratégia denominadas Mapa Estratégico e Balanced Scorecard. Essas ferramentas vêm sendo desenvolvidas e aprimoradas, desde 1992, por Robert Kaplan e David Norton (Kaplan & Norton, 2004). Elas surgiram em resposta aos desafios que os gestores de diversas organizações em todo o mundo enfrentavam na medição do desempenho organizacional e na execução das estratégias planejadas. O desempenho das organizações era avaliado somente pelas métricas financeiras, que apesar da sua (in)questionável precisão não consideravam outras dimensões do desempenho relevantes para o sucesso das organizações, como o relacionamento com os clientes e o mercado, a organização dos processos internos e a capacidade de aprender e inovar destas organizações. O hiato na execução das estratégias também consistia, e ainda consiste, em um desafio uma vez que as organizações conseguiam elaborar a estratégia, mas sua execução ficava muito aquém do desejado. Pesquisas indicavam que 60% a 80% das empresas ficavam muito longe de alcançar os objetivos definidos em seus planos estratégicos (Kaplan & Norton, 2008).

O Balanced Scorecard (BSC) foi proposto como um conjunto equilibrado de medidas, que ao se orientarem para os resultados prioritários da organização permitem o desdobramento da estratégia em resultados mensuráveis e o seu acompanhamento, através dos indicadores e metas. Já o Mapa Estratégico, consiste em uma representação gráfica que demonstra a hipótese (ou aposta) estratégica da organização através da construção de relações causais entre os diferentes objetivos existentes nas dimensões ou perspectivas estratégicas (Kaplan & Norton, 2004).

ELABORANDO O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO UTILIZANDO-SE O MAPA ESTRATÉGICO E BALANCED SCORECARD

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A partir da premissa de que a conservação da biodiversidade não pode prescindir das mais modernas tecnologias gerenciais disponíveis, a equipe encarregada de implementação do Programa Parque Modelo decidiu que iriam incorporar no processo de planejamento estratégico do Parque Nacional do Caparaó as novas ferramentas propostas por Kaplan e Norton, cientes das necessidades de ajustes na metodologia e dos riscos inerentes às inovações ou mudanças de abordagem – falta de compreensão e críticas. Esta foi a primeira iniciativa de utilização destas ferramentas (BSC e Mapa Estratégico) no apoio ao planejamento de unidades de conservação que se tem registro.

Posteriormente, em 2006, o Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA), sob a coordenação da Secretaria de Biodiversidade e Florestas (SBF) do Ministério do Meio Ambiente (MMA), demandou da Cooperação Técnica Alemã- GTZ à implementação do Programa de Gestão para Resultados (PGR) – iniciativa de capacitação continuada em gestão de UCs apoiadas pelo ARPA. A metodologia de gestão estratégica adotada pelo PGR incorporou o BSC e o Mapa Estratégico como mecanismos de apoio ao direcionamento, desdobramento, monitoramento e aprendizado estratégicos. Abaixo, descrevemos essas ferramentas e como elas foram utilizadas no planejamento estratégico das unidades de conservação que participam do PGR.

Mapa Estratégico

As diferentes abordagens, existentes para a definição dos rumos de uma organização, constituíram ao longo da história da ciência da administração uma grande diversidade de metodologias para orientar o planejamento e a gestão estratégica. Estas diferentes metodologias ou escolas de planejamento estratégico (Mintzberg, 2000) mais do que refinarem-se e consolidarem-se em uma metodologia perfeita e única, precisam ser compreendidas como um amplo leque de enfoques para diferentes contextos.

A compreensão de que as escolhas estratégicas podem ser orientadas, tanto por elaboradas ferramentas de planejamento (escola de planejamento) quanto por um complexo processo de negociação (escola de poder), deve ser encarada pelos interessados no tema estratégia como uma rica paleta de cores que precisa ser habilmente combinada para possibilitar a integração com o objeto organizacional de estudo.

A metodologia adotada pelo PGR para a orientação dos esforços de gestão estratégica das UCs considerou em sua concepção: a complexidade do ambiente social e institucional no qual estão inseridas as unidades de conservação, o nível de maturidade gerencial das equipes envolvidas, a necessidade de estrutura para monitoramento dos resultados pretendidos e principalmente a deficiência de foco estratégico que afeta os órgãos ambientais brasileiros. Foi a partir destas premissas que o PGR apostou em uma metodologia que combinasse a estrutura das escolas

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de planejamento e design com o estímulo a uma negociação coletiva e otimista em relação ao futuro da UC das escolas de empreendedorismo, poder e cultural, com a crença firme na possibilidade e na necessidade de aprender constantemente com os efeitos das escolhas realizadas das escolas de aprendizado e ambiental (Mintzberg, 2000).

Longe de se constituir em uma metodologia de gestão estratégica pronta ou plenamente adequada à realidade das UCs brasileiras, a proposta do PGR é inaugurar uma discussão propositiva sobre a estratégia de gestão das áreas protegidas. A metodologia parte da construção de um imaginário convocante e coletivo para o futuro da UC com o envolvimento de representantes das partes interessadas (Toro, 1997). Esse imaginário é simbolizado em um conjunto de diretrizes estratégicas constituído pela Missão, a Visão de Futuro e os Valores da UC. Cada um destes símbolos possui um papel importante na construção do imaginário da organização, a saber:

• Missão: razão de ser da unidade de conservação que compreende as necessidades de conservação e sociais a que ela atende e o seu foco fundamental de atividades;

• Visão de Futuro: estado ou situação que a UC deseja alcançar no futuro. A explicitação da visão propicia o direcionamento e cria uma tensão necessária á construção dos resultados;

• Valores organizacionais: entendimentos e expectativas que descrevem como os profissionais da organização se comportam e nos quais se baseiam todas as relações organizacionais.

Após a definição das diretrizes estratégicas (Missão, Visão de Futuro e Valores), o imaginário que elas simbolizam é então submetido a uma análise de consistência e viabilidade com a consideração dos fatores internos e externos que potencialmente impulsionarão ou restringirão o seu alcance. A análise da ambiência, como é chamada pela escola de planejamento, é operacionalizada pela metodologia do PGR de uma forma muito objetiva e pouco estruturada, considerando o histórico de diagnósticos que as UCs brasileiras possuem, desde a sua criação e passando pelo hercúleo trabalho de elaboração dos planos de manejo. Ou seja, a metodologia de planejamento estratégico considera os levantamentos, estudos e diagnósticos já realizados para a criação ou implementação da unidade, e a partir destas informações provoca a reflexão dos gestores para os resultados a serem priorizados. Inicia-se, assim, a definição dos objetivos estratégicos da unidade de conservação. Eles representam declarações expressas do que se pretende e se necessita realizar no horizonte temporal de aproximadamente cinco (5) anos.

A definição ou escolha dos objetivos estratégicos é orientada por perguntas norteadoras em cinco (5) dimensões de desempenho consideradas relevantes e que se articulam em uma lógica causal cujo norte é a Visão de Futuro e a Missão da UC. A utilização destas dimensões ou perspectivas de desempenho visa assegurar

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à estratégia da UC um desejado equilíbrio do esforço nos objetivos que constituem os vetores da mudança (Recursos, Inovação / Aprendizado e Processos Internos)e nos objetivos que constituem os resultados almejados (Usuários e Sociedade /Ambiente).

A relação de causa e efeito existente entre as perspectivas, e consequentemente, entre os objetivos estratégicos precisa traduzir a hipótese ou aposta estratégica da UC. A este conjunto equilibrado e integrado de objetivos estratégicos é que se denomina de Mapa Estratégico.

Para elaboração dos Mapas Estratégicos das unidades de conservação participantes do PGR, os grandes resultados a serem alcançados pelas UCs (objetivos estratégicos) foram distribuídos nas cinco (5) perspectivas: ambiente / sociedade, usuários, processos internos, inovação/ aprendizado e recursos. Com a intenção de identificar os objetivos estratégicos das UCs são utilizadas as seguintes perguntas norteadoras:

1) Para cumprir a Missão e realizar a Visão de Futuro, quais os resultados devem ser alcançados em relação à conservação do meio ambiente e á sociedade? Como devemos cuidar do ambiente e da sociedade?

2) Para realizar a Visão de Futuro e cuidar do ambiente e da sociedade, como devemos cuidar dos usuários (comunidades, visitantes, pesquisadores, estudantes, poder público e outros)?

3) Para nos relacionarmos com nossos usuários e cuidar do meio ambiente e da sociedade, em quais processos internos (programas de manejo) devemos ser excelentes?

4) Para sermos excelentes nos processos considerados críticos pela estratégia, quais competências e aprendizados nossa equipe deve buscar? Quais tecnologias precisamos acessar? Como e em quais campos precisamos inovar?

5) Quais são os desafios financeiros para cumprirmos os objetivos identificados e para realizar a Visão de Futuro? Como acessaremos e cuidaremos dos recursos necessários para viabilizar a estratégia da UC?

Como relatado, o Mapa Estratégico descreve a estratégia mediante a identificação de relações de causa e efeito explícitas entre os objetivos nas cinco (5) perspectivas (figura 1). O Mapa Estratégico demonstra como a unidade de conservação converterá suas iniciativas e recursos – inclusive ativos intangíveis, como cultura organizacional, tecnologia, conhecimento e vontade das pessoas – em resultados tangíveis tais como, proteção dos ecossistemas e espécies, manejo dos recursos, recuperação de áreas degradadas, melhoria das condições de vida das populações tradicionais e outros resultados que as áreas protegidas se propõem a oferecer à sociedade.

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Um dos maiores benefícios do Mapa Estratégico é a sua capacidade de comunicar a estratégia a toda organização. A estratégia implica no movimento da organização de sua posição atual para outra no futuro, desejável, mas incerta. Como a organização nunca esteve nesse futuro, a trajetória para essa incógnita consiste de uma série de hipóteses interligadas. O Mapa Estratégico revela essas relações de causa e efeito, de maneira a torná-las explícitas e sujeitas a testes. Assim, o fator crítico na implantação da estratégia é fazer com que todos na organização compreendam com clareza as hipóteses subjacentes, de modo a alinhar todos os recursos e unidades organizacionais com essas hipóteses, testá-las continuamente e utilizar os resultados para as adaptações necessárias.

Figura 1: Exemplo de Mapa Estratégico para que uma UC alcance a sua visão de futuro e cumpra a sua missão.

Balanced Scoredcard - BSC

Após a definição dos objetivos estratégicos da UC e a sua disposição em um conjunto integrado, constituindo o Mapa Estratégico, o processo de desdobramento da estratégia prossegue na metodologia do PGR a partir da construção dos conjuntos consistentes. Um conjunto consistente é o resultado do detalhamento de um objetivo estratégico, através da identificação de uma forma de medição (indicador) do estabelecimento de um alvo (meta) e do planejamento das ações necessárias para o seu alcance (plano de ação).

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A adoção de sistemas de mensuração e desdobramento da estratégia, tais como o BSC pela metodologia do PGR, representa um referencial para traduzir os grandes resultados a serem alcançados por uma organização (objetivos estratégicos) num conjunto coerente de indicadores de desempenho, contribuindo para modelar o comportamento de sua força de trabalho. O BSC permite conectar a estratégia de longo prazo às ações de curto prazo e cria condições para que se alinhem todos os recursos organizacionais – equipes, área de apoio, tecnologia da informação, capacitação dos servidores – e para que se concentrem na implementação do foco estratégico (Kaplan & Norton, 2000).

A ênfase no estabelecimento de um conjunto de métricas e metas equilibradas e integradas à estratégia da UC constitui um dos grandes diferenciais da metodologia do PGR.

Primeiramente porque provoca os gestores de UCs a estabelecerem resultados desafiadores e mensuráveis para o seu trabalho, buscando contribuir na quebra do paradigma de que é impossível medir os resultados de uma unidade de conservação. A máxima da gestão de que aquilo que não pode ser medido não pode ser gerenciado é desafiadora e provocante para as equipes das UCs e no PGR é utilizada para inspirar todos os envolvidos no exercício permanente de se estabelecer, construir e utilizar métricas consistentes para avaliar o desempenho das unidades. Entendemos que este exercício não está finalizado, mas em construção nos diversos cantos do país. A construção de um conjunto de métricas de gestão adequadas ao conjunto de UCs é condição para uma efetiva gestão do sistema de UCs, enquanto outras métricas específicas e adequadas ao contexto de cada unidade viabilizam a gestão individual de cada parte deste sistema. As experiências acumuladas ao longo dos últimos anos no estabelecimento e utilização de indicadores desempenho em UCs do país sinalizam para existência destes dois grupos de indicadores aplicáveis ao contexto das unidades de conservação.

Um grupo pequeno, porém significativo e reprodutível de métricas que representam o modelo de gestão do sistema de UCs, traduzindo da mesma forma que o BSC a sua aposta estratégica, ou seja, o modo como o “gestor do sistema” escolhe e planeja criar, implementar, consolidar e manter o conjunto de unidades de conservação está demonstrado na tabela 1.

Tabela 1: Exemplos de indicadores comuns a um Sistema de UCs.

TemasEquipe na UCIntegração com Entorno

Consolidação Territorial

Pesquisa

Planejamento e Alocação de Recursos

Indicadores% de preenchimento do quadro necessárioQuórum das reuniões do Conselho GestorN° de participantes por atividades promovidas% dos limites estratégicos sinalizados% da área regularizada% de pesquisas aplicadas ao manejo% de satisfação dos pesquisadores% de execução do Orçamento / POA% dos recursos obtidos de fontes alternativas

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O segundo grupo é maior, mais complexo e mais específico, pois reúne indicadores que para apoiarem a gestão de cada UC precisam reconhecer e reproduzir as particularidades dos desempenhos de cada uma. Na metodologia aplicada no PGR, cada objetivo constante do Mapa Estratégico é organizado em conjuntos consistentes formados por indicadores (sejam eles gerais ou específicos), metas de desempenho e um plano de ação para o alcance do objetivo. As equipes são orientadas a tornarem visíveis os desempenhos relevantes, através da elaboração de gráficos de acompanhamento (Figura 2) e da montagem de painéis de gestão à vista (Figura 3). Parte-se da premissa de que os desempenhos relevantes, sejam eles satisfatórios ou insatisfatórios, devem ser vistos para que possam “incomodar” os gestores e provocar as necessárias ações corretivas. Mais do que o efeito estético dos gráficos coloridos, buscamos responsabilizar as pessoas pelos desempenhos e democratizar as informações relevantes e pertinentes a todos os envolvidos, aumentando assim a probabilidade de se encontrar e de se implementar as soluções.

A figura 2 demonstra o modelo de gráfico de acompanhamento de metas adotado pelo PGR. A linha pontilhada representa as metas, e as barras, o valor realizado. Quando a meta não é atingida a barra assume a cor vermelha, o que demonstra a necessidade de tomada de ações corretivas imediatamente. Quando a meta é atingida, a barra assume a cor verde. Periodicamente a meta planejada é confrontada com o valor realizado, o que determina a tomada ou não de ações corretivas. A figura 3 apresenta um exemplo de painel de gestão à vista.

Figura 2: Exemplo de um gráfico de acompanhamento de metas.Sistema de Gestão Parque Nacional do Cabo Orange

Número de Dias em Campo de Fiscalização no PNCO/2008

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Figura 3: Painel de Gestão à Vista construído para a Rebio do Rio Trombetas (PA).

A outra intenção da metodologia do PGR, com a ênfase na construção de um conjunto de indicadores, é na promoção do aprendizado organizacional que decorre do ato de medir. A possibilidade de comparação de uma situação desejada e planejada com a situação obtida representa uma oportunidade única de problematizar o desempenho da UC, submetendo-o às perguntas e às reflexões que nos ajudarão a melhor compreendê-lo. A avaliação coerente, aberta e honesta dos resultados obtidos em relação aos resultados planejados, exige da equipe maturidade para “girar o PDCA”, analisar as causas e atuar de forma planejada e contínua para a melhoria do desempenho. A capacidade de aprendizado de uma equipe gestora de UC é um dos mais valiosos ativos para o alcance da sua efetividade, e esta capacidade de aprendizado é mobilizada e provocada por um sistema de medição de desempenho coerente e consistente.

É a partir desta aposta metodológica, ênfase na medição e na prontidão da equipe para dar conta dela, que o PGR ousa oferecer às UCs mais do que apoio no planejamento estratégico: apoio à gestão estratégica. É no momento em que o plano encontra a ação que o exercício do planejamento precisa ser humilde para encarar os fatos, aprender com eles e se reposicionar, sem perder o foco, para continuar a cumprir a Missão e construir a Visão de Futuro. A gestão estratégica da UC consiste, portanto, na experiência de testar as hipóteses assumidas sobre o futuro e incorporar os aprendizados decorrentes em novos ciclos de planejamento. Planejar, executar, monitorar, aprender e planejar novamente (Figura 4). Isso representa a implementação do manejo adaptativo.

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A gestão estratégica, independente da metodologia ou das ferramentas utilizadas, deve oportunizar um processo de reflexão sobre o desempenho da UC e das pessoas que a gerenciam, no qual nos permitirmos e nos obrigamos a questionar continuamente:

• Estamos cumprindo dignamente a nossa Missão?• Estamos construindo a nossa Visão de Futuro?• Estamos alcançando os objetivos que nos propomos? e,• Para isto estamos utilizando os recursos de forma eficiente?

Figura 4: Modelo de Gestão Estratégica de Unidade de Conservação adaptado de Kaplan & Norton (2008).

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Os esforços e recursos despendidos por organizações de todos os tipos na elaboração de planejamentos que traduzam as intenções das lideranças em relação aos resultados pretendidos é prática conhecida e difundida no cotidiano das organizações. Nas unidades de conservação (UCs), o planejamento é considerado, inclusive, um passo obrigatório para sua implementação. O Plano de Manejo, concebido como uma sistematização de proposições do manejo dos recursos naturais da unidade é previsto na Lei N° 9.985 de 18 de julho de 2000 que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) como uma condição para sua operacionalização e um dispositivo essencial para garantir a efetividade da gestão de uma UC.

Diante da constatação de que os Planos de Manejo não funcionavam na prática como direcionadores da gestão de uma UC, começaram a ocorrer diversas tentativas de adaptação metodológica que conferissem ao Plano de Manejo características mais gerenciais. Os Planos Estratégicos começaram a surgir como uma tentativa de propor foco ao trabalho a ser executado, sistematizando o conjunto de objetivos, metas e indicadores, que orientassem o esforço dos funcionários e a operacionalização dos processos da UC.

Sem dúvida, o emprego de tais técnicas tem contribuído de forma significativa para a fixação de um norte que serve de referência ao trabalho a ser desenvolvido. Porém, é importante compreender que a sistematização do Planejamento Estratégico não implica, necessariamente, na implementação daquilo que chamamos de prática da Gestão Estratégica.

A identificação dessa diferença é necessária para que possamos compreender porque muitas vezes, apesar do esforço em formular estratégias e sistematizar planos, a lacuna entre promessas de desempenho e os resultados efetivos persiste. A lacuna que poucos percebem é aquela existente entre aquilo que a organização se propõe a atingir e a competência da organização para fazer acontecer. Essa lacuna não é preenchida pelos refinados planejamentos, pelos complexos indicadores de desempenho ou pelos coloridos gráficos de gestão a vista. A menos que se traduzam as grandes idéias em passos e atitudes concretas, elas serão inúteis!

A prática da Gestão Estratégica depende não só de pensar estrategicamente, mas também de agir! Sem execução a estratégia formulada, não se traduz em ações e resultados (Bossidy & Charan 2005). A execução da estratégia depende de liderança legitimada que mobilize de fato a ação das pessoas para o foco pretendido e de um modelo de organização do trabalho que opere no dia a dia da organização privilegiando rotinas que garantam tais resultados.

O pressuposto aqui defendido é de que as dificuldades na execução da estratégia

IMPLEMENTANDO A PRÁTICA DE GESTÃO ESTRATÉGICA:O DESAFIO DA EXECUÇÃO

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se devem muito menos à qualidade dos planejamentos do que à falta de ênfase nas condições para sua implementação. Mais importante do que a formulação de estratégias complexas e mirabolantes é o cuidado que precisamos ter com a sua compreensão pelos executores e com o ambiente organizacional em que será executada.

A cultura gerencial brasileira peca, exatamente, em um dos pilares da boa execução: a disciplina. Este é o outro lado da moeda da aclamada flexibilidade do executivo tupiniquim que é reconhecido internacionalmente como criativo e inovador na busca de soluções. Entretanto, carecemos, tanto no segmento privado quanto no segmento público, de cultivar a disciplina como hábito de gestão. Perseguir obstinadamente os objetivos e metas, executar seriamente as ações planejadas e se responsabilizar pelos resultados obtidos – sejam eles satisfatórios ou não – estes são os desafios da cultura gerencial nacional para diminuir o hiato existente entre o plano e a ação.

As lideranças não podem se furtar a esta responsabilidade. A elas, mais do que a quaisquer outros, cabem as críticas em relação aos planos maravilhosos que nunca foram executados, aos objetivos desafiadores que nunca foram perseguidos e aos sistemas de gestão – muitas vezes reconhecidos ou certificados – que não possuem nenhuma aderência ao dia a dia das organizações.

A disciplina dos líderes não pode ser ensinada de outra forma que não seja através das ações. Responsabilizar as pessoas pelos resultados – discutidos e acordados abertamente, conscientizá-las do seu papel no fazer acontecer e reconhecer os esforços e, principalmente, os resultados alcançados são tarefas indelegáveis das lideranças que precisam ser conduzidas de forma inspiradora e muito disciplinada.

O modelo da excelência utiliza o ciclo de gestão PDCA como orientador da execução do trabalho gerencial. Planejar, Desenvolver (Executar), Checar e Agir Corretivamente.

Figura 1: Ciclo PDCA.

AgirCorretivamente

Checar

Planejar

Executar(Fazer)

A

C

P

D

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No Programa de Gestão para Resultados (PGR), a sistematização do projeto estratégico é considerada como um passo importante, mas ainda insuficiente para assegurar a construção dos resultados. Exatamente por reconhecer que o desafio da execução não pode ser vencido somente com o aprimoramento das técnicas de gestão é que o programa prevê apoio à equipe de cada unidade de conservação na identificação dos aspectos críticos de sucesso para a implementação da estratégia formulada, no âmbito do desenvolvimento das lideranças, do comportamento da equipe e do modelo da organização do trabalho.

A disponibilização de ferramentas para a formulação e o desdobramento da estratégia é acompanhada por outro conjunto de ações que permitem à equipe da UC refletir e corrigir fatores que possam representar obstáculos à execução da estratégia. Coaching para fortalecimento das lideranças, seminários de desenvolvimento da equipe e reflexões sobre o modelo de organização do trabalho – alocação de responsabilidade, processo de comunicação, acordo de expectativas sobre os resultados do trabalho – são algumas das intervenções promovidas pelo programa com a intenção de melhorar a capacidade de execução das UCs participantes.

Ao girar o ciclo PDCA de gestão, o grupo formula sua hipótese estratégica e constrói um plano de ação para implementar e monitorar esta hipótese. A execução, obviamente, acompanhada do monitoramento é a única oportunidade de testar a hipótese estratégica formulada. Se não executamos não teremos como comprovar se nossas apostas sobre o futuro da UC eram válidas ou não. Quando executamos impulsionamos a roda da gestão (ciclo PDCA) na direção dos passos seguintes: monitorar e agir corretivamente e retornamos aos planos, mais experientes, com mais informação e mais conscientes dos desafios que nos colocamos. A esse giro se sucederão inúmeros outros infinitamente, rumo à melhoria contínua, efeito da aprendizagem que o trabalho de execução crítica proporciona.

Planejar, executar, monitorar e agir corretivamente demanda um conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes dos gestores para que a organização possa ser efetiva na sua gestão, ou seja, para que a organização possa enfrentar problemas novos e cada vez mais complexos. O quadro abaixo destaca algumas destas competências

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Tabela 1: Competências necessárias no giro do PDCA.

PDCA

Planejar

Desen-volver (fazer)

Checar

Agir Corretiva-mente

Atividades

• Acordar prioridades e resultados essenciais para a UC.

• Identificar a disponibilidade de recursos.

• Identificar a capacidade de execução da equipe.

• Disseminar a estratégia por toda a organização.

• Negociar e distribuir metas a todos os colaboradores.

• Liderar com disciplina a execução dos planos e metas e acordados.

• Monitorar a execução dos planos e o alcance das metas.

• Reuniões de monitoramento com freqüência previamente determinada.

• Tomar como ponto de partida metas negociadas e indicadores estabelecidos.

• Rever os planos e as metas estabelecidas.

• Rever os métodos de planejamento.

• Aprender com os acertos e erros.

Competências

• Visão externa e de futuro.• Percepção acurada do ambiente

organizacional.• Senso de prioridade.• Capacidade de síntese.• Comunicação. • Negociação.

• Liderança inspiradora e apoiadora.

• Empreendedorismo. • Foco e determinação.• Delegação.• Disciplina.• Sociabilidade.• Comunicação assertiva.• Controle emocional.

• Criar um ambiente de geração de informações válidas e úteis.

• Negociação.• Assertividade.• Competência inter e

intrapessoal.• Prontidão para aprendizagem.• Flexibilidade (e não labilidade).• Controle emocional.

• Liderança inspiradora e apoiadora.

• Empreendedorismo.• Pró-atividade.• Criatividade.

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Portanto, a aquisição destas competências pela equipe da unidade de conservação é fator crítico de sucesso para a execução da estratégia.

Mas como garantir que a prática de Gestão Estratégica seja implementada?

Mais do que garantias é necessária muita determinação e compromisso das lideranças. Os obstáculos são muitos: instabilidade política, falta de recursos, o grande volume de demandas burocráticas institucionais, excesso ou falta de autonomia e uma ampla lista de outros empecilhos. O maior obstáculo, entretanto, é a dificuldade de mudar os hábitos de trabalho arraigados que são reforçados pela cultura do imediatismo e da (pseudo) solução de problemas no curto prazo: a famosa “rotina que engole a gente!” A objetividade, o pragmatismo e a pró-atividade tão valorizadas atualmente podem esconder um perverso jogo onde os problemas parecem resolvidos, os planos parecem executados, as metas e objetivos parecem alcançados mas, apenas nos relatórios e nos números que são apresentados. Este é o grande obstáculo e por conseqüência, desafio.

Para enfrentar os obstáculos e vencer os desafios, obviamente, não há receita e nem garantias de sucesso. Algumas técnicas poderão ajudar, mas o item que fará a maior diferença será o fator ”pessoas”. Esse fator subjetivo que impulsiona as mudanças necessárias e mantém as apostas na direção de um futuro melhor.

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GESTÃO DE PESSOAS ORIENTADA PARA RESULTADOS

A experiência do Programa de Gestão para Resultados (PGR), que no período de 2006 à 2009 envolve quinze unidades de conservação participantes do Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA) em um desafio de desenvolvimento da capacidade gerencial e modelagem de um sistema de gestão orientado para resultados, destacou a gestão de pessoas como um dos temas mais relevantes na execução do trabalho gerencial das unidades de conservação.

Para além das especificidades dos modelos de gestão dos órgãos gestores (Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, Instituto Natureza do Tocantins – Naturatins, Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental de Rondônia – SEDAM, Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas – SDS) relativos às suas políticas e práticas de Gestão de Pessoas, pretende-se aqui discutir aspectos que em certa medida estão sob a governabilidade da chefia e coordenações das unidades de conservação.

A capacidade das organizações em transformar os valiosos ativos intangíveis existentes na sua força de trabalho em resultados que sejam para a sociedade ou para os acionistas, tem sido identificada por gerentes em diversos segmentos como uma dimensão crítica da gestão e reconhecida amplamente como uma competência organizacional essencial para o sucesso de qualquer organização. Não são raros os relatos que destacam a dificuldade de se gerenciar esse recurso tão complexo e crítico de sucesso para os resultados: as pessoas.

Como controlar e prever o comportamento das pessoas no trabalho? Como garantir que as pessoas se dedicarão conforme o planejado?

Diferente de outros recursos (financeiros, materiais e tecnológicos) os recursos humanos (RH) incluem a dimensão da subjetividade. Taylor, considerado o pai da Administração Científica, destacava que o grande problema dos recursos humanos era seu “caráter indolente e preguiçoso”. Portanto, já inseria no campo da administração a problemática da vontade própria do ser humano. As pessoas muitas vezes não trabalham, simplesmente, porque não têm vontade de fazê-lo. Daí, na primeira metade do século XX, a dedicação de diversos pesquisadores do campo da administração em buscar na psicologia suporte para compreender essa variável comportamental que atravessava de maneira crítica o trabalho gerencial.

Dentro de uma primeira perspectiva de propor uma saída para a questão de como colocar sob controle o comportamento das pessoas no trabalho, é que o conceito da motivação foi destacado e valorizado. Afinal, o que é que motiva as pessoas a trabalharem bem, a produzirem mais? Foi uma busca incansável pela “pedra filosofal” da motivação.

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Dinheiro? Condições físicas e condições materiais oferecidas ao trabalhador?

O ambiente de relacionamento no trabalho? O estilo de liderança a que está submetido? Que tipo de recompensa seria mais eficaz? Na verdade, os estudos sobre motivação converteram-se nos estudos sobre os estímulos e recompensas. Se descoberta a tal “pedra filosofal” da motivação, seria possível controlar o comportamento do trabalhador. Infelizmente, a realidade, como sempre, mostrou-se mais complexa do que se previa!

A teoria contingencial da motivação acabou por identificar que o processo motivacional é singular. Ele ocorre de maneira específica em cada sujeito. Um estímulo que mobiliza a subjetividade de um trabalhador poderá ser irrelevante para outro ou poderá até ser considerado uma ameaça. A motivação é, sobretudo, um processo intrínseco a cada sujeito.

Ninguém motiva ninguém. O que se pode fazer é, simplesmente, a partir da observação do comportamento individual, oferecer estímulos que possam mobilizar sua subjetividade para o trabalho. A percepção positiva de elementos como tarefa, instituição, ambiente de trabalho, missão a ser realizada, etc é que poderá mobilizar a subjetividade do trabalhador na direção do bom desempenho. Dentro dessa perspectiva, o gestor não atua como motivador e sim como um mobilizador dos interesses de seus subordinados.

Mas afinal o que isso representa para o trabalho gerencial?

É vital que o gestor crie espaços no dia-a-dia do trabalho, em que seja possível alinhar os objetivos individuais dos membros da equipe aos objetivos organizacionais. Sua liderança será mais consistente à medida que suas orientações e seus direcionamentos fizerem sentido para todos os envolvidos. Fazer sentido, neste contexto, pressupõe uma postura franca e honesta diante dos desafios assumidos pela organização, e uma clara compreensão dos papéis, responsabilidades e contribuições de cada indivíduo com os resultados coletivos.

Mais do que treinar e capacitar as pessoas da equipe, o gestor precisa desafiá-las a compreenderem o rumo da organização e a contribuírem de forma significativa na construção dos resultados propostos.

Estratégia, Processos e Pessoas

O modelo da Excelência em Gestão (MEGP), utilizado pelo PGR para orientar os esforços de melhoria da gestão, identifica a necessidade de sistematizar, tanto a estratégia como os processos organizacionais, para que possam ser gerenciados. Porém, a sistematização e a efetiva implementação de tais práticas dependem do aperfeiçoamento do processo de liderança e. consequentemente, da Gestão de Pessoas (Brasil, 2008).

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O trabalho de desenhar a estratégia, disseminá-la e monitorá-la é uma oportunidade para que as pessoas envolvidas na consecução dos resultados possam compreender para quê a organização existe, aonde ela quer chegar e qual a parte que lhe cabe neste resultado. O conjunto de diretrizes, constituído pela Missão, Visão de Futuro, Valores e Objetivos Estratégicos – acompanhados de metas, indicadores e planos de ação – cria condições para que o trabalho faça sentido coletivo e individual para todos os membros da equipe. Monitorar é essencial, pois é exatamente nesse momento que os gestores poderão, além de conferir desempenhos, identificar oportunidades de melhoria. As oportunidades de melhoria podem dizer respeito a erros de concepção da própria estratégia, a problemas na organização do trabalho e também ao comportamento das pessoas envolvidas. É o momento de perceber a mobilização da equipe para o trabalho. A maneira como cada um lida com o êxito e com o insucesso, sua disposição ou a falta desta para examinar o processo de trabalho, na busca das causas, revela sua subjetividade, indicando insatisfações, desejos e expectativas. É um momento ímpar para ajustar o projeto de trabalho proposto para a organização e as percepções e necessidades das pessoas. É o momento de avaliar e negociar o desempenho.

Já na gestão de processos, o que está em jogo é a organização do trabalho. Os processos precisam, necessariamente, viabilizar as escolhas estratégicas. Se houver um desalinhamento entre as duas dimensões, estaremos desperdiçando recursos em processos não estratégicos, comprometendo os resultados, e as pessoas envolvidas tenderão a insatisfação e desmobilização, pois não perceberão como as tarefas que realizam podem trazer resultados significativos para a organização.

O esforço de alinhamento entre estratégia e processos é essencial para obtenção de resultados, mas o fator RH novamente deverá ser considerado. Estabelecer padrões para os processos, sem debatê-los com os envolvidos pode impactar na mobilização destes para a execução. As pessoas envolvidas precisam conhecer, contribuir e perceber o padrão de maneira positiva. O padrão deve ser percebido como a melhor maneira, dentro das condições atuais, para se obter os resultados. Todos, além de compreender a necessidade, precisarão ser responsabilizados para que os padrões sejam implementados. Se a maneira como o processo está organizado não fizer sentido para as pessoas e se estas não perceberem sua relação com o resultado, dificilmente sentirão vontade de executá-lo da maneira prevista, e aí o farão a sua maneira.

A gestão de processos precisa ser compreendida também como uma oportunidade de gerenciar um dos principais ativos de qualquer organização: o conhecimento. Ao provocar a transformação do conhecimento tácito das pessoas, da força de trabalho, oriundo da vivência e da experimentação ao longo de anos em conhecimento explícito que possa ser acessado, disseminado e utilizado, os esforços de padronização possibilitam às organizações cuidar da forma como ela inova e aprende sobre seu funcionamento.

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Este aspecto da gestão de processos se torna mais crítico quando tratamos das unidades de conservação que padecem das instabilidades estruturais dos governos e sofrem com os sintomas da alta rotatividade de funcionários.

Bergamini (1994), em sua publicação “Liderança: a administração do sentido”, propõe que o Líder é aquele que consegue apoiar o liderado a perceber sentido naquilo que faz e ainda completa afirmando que “... uma pessoa intrinsecamente motivada é líder de si mesma...”.

Refere-se a uma perspectiva de controle e motivação que vem de dentro e não proveniente de uma chefia.

No PGR o esforço de implementação das práticas de Gestão Estratégica e de Processos fortalece a perspectiva administrativa da UC, mas cria também oportunidade para o desenvolvimento da liderança do gestor em seu papel de mobilizador de pessoas, através da participação destas no desenho da estratégia e dos processos, de práticas de disseminação da estratégia, treinamentos nos padrões definidos para os processos de trabalho, e principalmente nas práticas de monitoramento que criam oportunidade para o gestor tanto perceber o desempenho de seus subordinados, como para a concepção de ações corretivas e negociação de novos patamares de performance.

Portanto, é preciso que os gestores estejam atentos a algumas condições para gerir pessoas para resultados:

• diretrizes estratégicas concebidas e disseminadas por toda a equipe;• metas e indicadores compreendidos e negociados com toda a equipe;• organização do trabalho que viabilize os resultados previstos na estratégia e

negociados com a equipe;• processos adequada e coletivamente planejados para entregar os resultados

acordados;• monitoramento sistemático da estratégia e dos processos;• empenho e sensibilidade da liderança em identificar as diferenças (aspirações

e insatisfações) entre subordinados não para descartá-las ou manipulá-las, mas para conviver produtivamente com elas;

• apoio da liderança para que os liderados enfrentem a si mesmos na lida com o ambiente e os desafios do trabalho.

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UTILIZANDO O MODELO DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO PARA MONITORAR E AVALIAR A EFETIVIDADE DA GESTÃO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

Avaliação da Efetividade da Gestão

A avaliação da efetividade da gestão das unidades de conservação tem despertado um grande interesse em todos os países do mundo. Os últimos Congressos Mundiais de Parques enfatizaram essa temática em sua agenda. No III Congresso Mundial de Parques, realizado em Bali, na Indonésia, em 1982, e no IV Congresso, realizado em Caracas, na Venezuela, em 1992, evidenciou-se a necessidade de haver referências metodológicas válidas para avaliar e monitorar a gestão das unidades de conservação. Em resposta a essas demandas, um grande número de metodologias foi proposto. A tabela 1 demonstra algumas delas. O tema tornou-se tão importante que em 2008 Leverington et al., registraram cerca de 6.300 avaliações da efetividade da gestão em 100 países diferentes.

Tabela 1: Metodologias propostas para a avaliação da efetividade da gestão de UCs.

Metodologias propostas

Jim Thorsell’s Bali Parks Congress proposal (1982)

IUCN/UNEP Review of Protected Area Systems (1986)

WWF Canada – Endangered Spaces Progress Report (1988)

Indian Institute of Public Administration – Status Report on Management of National Parks & Sanctuaries in India (1989)

The Nature Conservancy – Parks in Peril Scorecard (1990)

US Department of the Interior, National Parks Service – Long term inventory & monitoring program for National Parks System lands (1991)

Joint Nature Conservation Committee, UK – Common Standards for Monitoring Sites of Special Scientific Interest (1993)

Referência*

Thorsell 1982 *

MacKinnon, J. and MacKinnon, K. 1986a, 1986b *

WWF Canada 1998 Endangered Spaces Progress Report 1997-98 Number 8. *

Singh 1999; Kothari et al. 1989 *

Brandon et al. 1998

Foster 1991 *

Rowell 1993; Alexander and Rowell 1999; Countryside Council for Wales 1996 *

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Referência*

De Faria, 1993

Corbett 1994 *

Department of Primary Industries 1994 *

*

Courrau 1997

Culverwell 1997

Thurgate and Hamilton Smith, 1998 *

Ferreira et al.1999

TNC 2000

ACIUCN 1999 *

Hakizumwami 2000

WWF 2001

Hockings 2000

Hockings et al. 2000 e 2006

Cifuentes et al. 2000; Padovan, 2001 e 2003

Metodologias propostas

WWF/CATIE – Management Effectiveness Assessment Methodology

Tasmanian Parks and Wildlife Service – Tasmanian Wilderness World Heritage Area Management Evaluation (1994)

University of Queensland – Fraser Island World Heritage Area Monitoring & Evaluation Program (1994)

Countryside Commission – Park Information Management System (1996)

The Nature Conservancy – PROARCA CAPAS Monitoring Strategy for Protected Areas in Central America (1997)

WWF/MINEF Evaluation of Protected Area Management in Cameroon (1997)

Jenolan Caves Social and Environmental Monitoring Program (1998)

WWF Brazil – Protected Areas or Endangered Spaces (1998)

The Nature Conservancy – Measures of Conservation Success

ACIUCN - Review of Management of Great Barrier Reef World Heritage Area

IUCN/WWF Forest Innovations Project – Central African Case Study (1999)

WWF International – Rapid Assessment and Prioritisation of Protected Areas

WWF Peru – Scorecard for Protected Area Management (1999).

Evaluating Effectiveness: A framework for assessing management of protected area;

Medición de la Efetividade del Manejo de Áreas protegidas

* Referências citadas a partir de Hockings (2000 e 2003) Fonte: Araujo (2007)

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Hockings et al. (2006), coordenando uma força-tarefa da Comissão Mundial de Áreas Protegidas da IUCN, propuseram um modelo conceitual composto por seis elementos a serem avaliados, a partir do qual os programas de monitoramento e avaliação da gestão devem ser estabelecidos (figura 2). Esse modelo tem sido

sugerido como parâmetro a ser utilizado em âmbito mundial.

Figura 2: Marco conceitual proposto para embasar os programas de monitoramento da efetividade da gestão de UCs (Hockings et al., 2006).

Contextostatus e ameaças

Onde estamos agora?

ResultadosQuais os impactos?

Processos Como fazemos?

ProdutoO que fizemos?

InsumosQue recursos

necessitamos?

PlanejamentoOnde queremos chegar?

Avaliação

O marco conceitual proposto baseia-se na ideia de que a boa gestão de unidades de conservação segue um processo que engloba seis diferentes momentos: começa com um entendimento dos valores e ameaças existentes; avança por meio do planejamento e da alocação de recursos (insumos) e, como resultado das ações de gestão (processos), são produzidos produtos e serviços que resultam em impactos ou êxitos (resultados). Diversas metodologias fundamentadas nesse modelo conceitual foram aplicadas em unidades de conservação em todo o mundo.

No Brasil, um grande esforço vem sendo desenvolvido para a avaliação da gestão de unidades de conservação, através de instrumentos como o tracking tool (Higgins-Zogib & Mackinnon, 2006), a avaliação rápida e priorização do manejo de unidades de conservação - RAPPAM (WWF et al., 2004; Ibama, 2007) e o instrumento de Medición de la Efectividad del Manejo de Áreas Protegidas (Cifuentes et al.,2000; Faria, 2004 e 2007).

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O Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA) utiliza a avaliação da efetividade da gestão das UCs apoiadas, para orientar a sua Estratégia de Conservação e Investimento. Depois do uso do tracking tool, realizou uma adequação da ferramenta às necessidades do programa e criou o FAUC – Ferramenta de Avaliação da Efetividade das UCs – cuja aplicação permite acompanhar a progressão das UCs e processos de criação em relação às metas do Programa, e orienta os esforços dos gestores e órgãos executores para o foco de consolidação das áreas protegidas.

Um novo modelo conceitual : Modelo de Excelência em Gestão Pública

Com base na experiência e no conhecimento das metodologias de monitoramento e avaliação, a equipe do Núcleo para Excelência em Unidades de Conservação (NEXUCS) tem utilizado um novo modelo conceitual para avaliar a efetividade da gestão das unidades de conservação, que se baseia nos modelos de excelência em gestão (MEGP). Para a equipe do NEXUCS, o MEGP apresenta diversas vantagens em relação às metodologias descritas. Os modelos de excelência surgiram a partir da evolução do movimento pela melhoria da qualidade na indústria, no início do século dezenove. Desde as contribuições de Deming para o soerguimento da indústria japonesa na década de 1950 até a constituição formal do primeiro Prêmio de Excelência Empresarial, em 1987 pelo governo americano, o movimento pela qualidade evoluiu de um conjunto de ferramentas estatísticas de controle da qualidade dos produtos e serviços para um modelo abrangente, fundamentado em princípios, que orienta a melhoria da gestão e do desempenho das organizações (Walton, 1989).

O marco histórico desta trajetória foi a constituição, em agosto de 1987, do Prêmio Malcolm Baldrige. Baseado nos estudos realizados pelo Comitê Consultivo de Produtividade (National Productivity Advisory Committee), e pelo Centro Americano de Qualidade e Produtividade (APQC) para identificarem os fatores comuns àquelas organizações que demonstravam desempenho acima da média ou desempenhos classe mundial. A organização destes fatores em um conjunto de fundamentos revelou a ideologia (crenças e valores) que orienta e embasa a gestão de alto desempenho. A correlação destes fundamentos aos aspectos da prática gerencial das empresas permitiu a identificação de alguns poucos, porém essenciais critérios que são passíveis de avaliação e de utilização para orientação das melhorias da gestão. Esta iniciativa do governo americano procurava encorajar as organizações na adoção do modelo de excelência, e consequentemente, na melhoria da sua competitividade (Walton, 1989).

A iniciativa se expandiu rapidamente pelo mundo empresarial, inspirando a criação de prêmios na Europa, Japão, Brasil e outra centena de países. No Brasil a Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade (FPNQ) foi criada em 1991 e inaugurou a utilização dos modelos de excelência em gestão no país.

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Em um contexto de exaustão do modelo burocrático, em que a desconfiança gera a necessidade de controle, a proposta dos modelos de excelência de orientar as melhorias na gestão se mostrou altamente promissora para a administração pública brasileira. Em 1996, a FPNQ instituiu uma categoria de premiação para a “Administração Pública”. Em 1997 o então Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública (QPAP) apresentou ao setor público o Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP).

O MEGP manteve e vem mantendo seu alinhamento aos modelos nacionais e internacionais que incorporam o estado da arte da gestão, e permitindo o estabelecimento de comparações entre organizações ou práticas gerenciais, além de viabilizar a troca de experiências, quase sem fronteiras, entre países e organizações que o utilizam.

O MEGP foi revisado e adequado para incorporar as terminologias e os conceitos próprios à realidade da administração pública, estabelecendo os espaços que são comuns com o setor privado, mas principalmente aqueles espaços que são exclusivos das organizações públicas (Lima, 2007). É importante constatar que o modelo não faz nenhuma concessão pelo fato se tratar de organizações públicas, mas estabelece, apesar e por causa das leis, os fundamentos e critérios que orientam a excelência em gestão pública.

A excelência em gestão pública que nada mais é do que um padrão superior de gestão, considerando o conhecimento gerencial contemporâneo, que não viola a natureza pública das organizações. Considerando como premissa e fundamento o desafio de “ser excelente sem deixar de ser público” (Lima, 2007).

A Utilização do MEGP para avaliação da efetividade da gestão das UCs

O MEGP avalia e analisa os sistemas de gestão das unidades de conservação com base em critérios de excelência. Estes critérios, construídos sobre Fundamentos e Princípios que norteiam a excelência na gestão pública, agrupam requisitos necessários para se construir um sistema de gestão voltado para a sociedade e para o cidadão- usuário e orientado para a obtenção de resultados excepcionais (Brasil, 2008). O MEGP é composto pelos seguintes critérios: 1) liderança; 2) estratégias e planos; 3) cidadãos; 4) sociedade; 5) informações e conhecimento; 6) gestão de pessoas; 7) gestão de processos; 8) resultados.

A figura 3 representa graficamente como os oito critérios interagem para formar o Modelo de Excelência em Gestão Pública, que constitui o mais reconhecido e utilizado instrumento para avaliação, diagnóstico e orientação para a melhoria das organizações públicas.

De forma simplificada, o modelo demonstra que com base nas expectativas e necessidades dos cidadãos e da sociedade, as lideranças mobilizam a organização para a formulação de suas estratégias e planos. As estratégias e planos são

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executados através de uma força de trabalho mobilizada e capacitada (pessoas), com boas condições de trabalho e de processos (programas de manejo) bem desenhados e controlados. Em consequência se obtém os resultados almejados para os cidadãos, para a sociedade e para os processos organizacionais. Todas as decisões para a gestão da UC são baseadas em informações e conhecimento, que é constantemente sistematizado e disponibilizado ao sistema realimentando-o.

Na avaliação da gestão de uma UC, realizada com o MEGP, cerca de 45% da pontuação é atribuída ao critério Resultados, daí ser denominado de um modelo de gestão orientado para resultados. Isso significa que não basta ter boas práticas de gestão, elas precisam ser competentemente convertidas em resultados mensuráveis. Ou seja, o entendimento de que a gestão não é a ciência do esforço, mas a ciência dos resultados.

Figura 3: Modelo de Excelência em Gestão Pública (Brasil, 2008).

3 Cidadãos

60

2 Estratégias

e Planos60

4 Sociedade

60

1Liderança

110

8 Resultados

450

5 Informações e Conhecimento 60

6 Cidadãos

90

7 Processos

110

Araujo (2004) fez uma análise detalhada, comparando as vantagens e desvantagens das metodologias comumente utilizadas na avaliação da efetividade da gestão com as vantagens e desvantagens da utilização do modelo de excelência em gestão. Segundo ele, as metodologias de avaliação da efetividade da gestão, baseadas no marco conceitual proposto por Hockings et al., (2006) apresentam como um de seus aspectos positivos o fato de produzir um resultado global que sintetiza o desempenho gerencial das UCs. Isto facilita a comparação de desempenho entre UCs e o debate, visando alcançar à sua melhoria.

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Por outro lado, elas avaliam os efeitos da gestão, tais como a não existência de planos de manejo, a não regularização fundiária, o conhecimento deficiente dos recursos naturais, dentre outros. É uma metodologia de avaliação dos efeitos da gestão, não deixando claro quais são as causas que geraram estes efeitos, ou seja, quais fatores são responsáveis pela gestão deficiente. Assim, essas avaliações podem gerar um comportamento passivo por parte dos funcionários e gestores de UCs. Como a baixa efetividade da gestão é atribuída a fatores como inexistência de planos de manejo, de regularização fundiária, de pessoal, de recursos financeiros, de infraestrutura, de pesquisas dos recursos naturais, dentre outros, e na maioria das vezes, estes fatores estão fora da governabilidade do gestor, só resta a ele o sentimento de impotência e o comportamento de lamúria. A avaliação gera a percepção equivocada de que ele pode fazer pouco para melhorar a gestão. Cabe ao órgão gestor a disponibilização de recursos para superar os fatores que estão levando a baixa efetividade de gestão. Os órgãos gestores, por sua vez, também carecem de uma compreensão mais coerente das causas que comprometem o desempenho da sua gestão, e com isto acabam caindo no autoengano de atribuir aos fatores externos a origem de todos os males e acaba reproduzindo em uma escala maior esse ciclo de incompetência.

Outro ponto negativo é a subjetividade existente nessas metodologias. Em cada indicador, a decisão sobre qual a melhor pontuação para enquadrar a UC poderá variar muito de avaliador para avaliador, dependendo de seu conhecimento sobre a realidade da UC e sobre a gestão de unidades de conservação. No entanto, Hockings (2003) pondera que embora haja uma subjetividade nas respostas dos gestores das UCs, como estes, provavelmente, apresentam uma grande experiência de campo, suas respostas podem capturar melhor a realidade e a complexidade envolvida com a gestão de UCs de muitos programas de monitoramento baseados em dados quantitativos. A experiência, entretanto, tem demonstrado que os gestores tendem a avaliar a efetividade da gestão da unidade, de acordo com a conveniência e o contexto de aplicação da avaliação. No caso do Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA), foi constatada a subvalorização de alguns fatores de avaliação como forma de assegurar o fluxo de recursos para determinados programas de manejo.

A avaliação da efetividade da gestão através dos critérios de excelência que compõem o MEGP, também apresenta como um de seus aspectos positivos o fato de produzir um resultado global que sintetiza o desempenho gerencial das UCs. Isto facilita a comparação de desempenho entre UCs e o debate visando à melhoria de desempenho.

Ao contrário das metodologias discutidas anteriormente, os critérios de Excelência do MEG identificam não só os efeitos da gestão, mas também as causas responsáveis pelos efeitos mensurados. Os efeitos são avaliados através do critério resultados e as causas através dos demais critérios que compõem o modelo. Boa parte das análises é realizada sobre as práticas de gestão sob governabilidade dos gestores, ou seja, eles podem, de fato, implementar melhorias nas atividades de

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gerenciamento da UC. Deste modo, estimula-se um comportamento pró-ativo. Pequenas melhorias realizadas de forma contínua nas práticas de gestão das UCs poderão trazer grandes resultados. Algumas das melhorias não necessitam de recursos humanos e financeiros adicionais e sim da melhor utilização dos recursos já existentes. Os funcionários e gestores das UCs poderão compreender que a melhoria da gestão depende mais deles do que da administração central ao assumirem a responsabilidade por este desafio. No entanto, a experiência nos mostra que sem um provimento de recursos financeiros e humanos mínimos, as UCs alcançam um limiar no seu processo de melhoria que só poderá ser transposto com o provimento dos recursos necessários pelo órgão gestor.

Outra vantagem é que o MEG está presente em mais de 100 países no mundo (FNQ, 2009), sendo a base dos Prêmios Nacionais de Qualidade que possuem critérios de excelência similares, o que permite a comparação do nível de desempenho da gestão entre os diversos países. Os Prêmios Nacionais de Qualidade possuem uma ampla rede de consultores treinados na aplicação de avaliações com base no MEG. Ele permite que as mais promissoras tecnologias gerenciais sejam incorporadas na gestão das UCs.

No Brasil, uma das vantagens é a de que o MEGP é uma política pública oficial destinada à melhoria do desempenho das organizações públicas e oferece uma estrutura de apoio aos esforços de monitoramento e melhoria do desempenho de qualquer organização pública que faça adesão voluntária ao Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública), através dos ciclos de autoavaliação que possibilitam o reconhecimento das melhorias, por meio de um certificado emitido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. E para aquelas organizações públicas, que já se encontram em estágio avançado de implementação do MEGP, existe a possibilidade de submeterem seu sistema de gestão ao processo de avaliação para o Prêmio Nacional de Gestão Pública (PQGF), cuja finalidade é destacar, reconhecer e premiar as organizações públicas que comprovem alto desempenho institucional com qualidade em gestão.

A subjetividade também presente na avaliação da gestão utilizando-se o MEGP é minimizada através da exigência de descrição detalhada e de comprovação das práticas de gestão e resultados referentes a cada um dos critérios de excelência do modelo. Soma-se a isto o cuidado e o rigor que o Programa Nacional de Desburocratização e Gestão Pública (GesPública) possui com o processo de formação continuada dos avaliadores, examinadores e consultores do programa.

Analisando-se o conteúdo do sistema de avaliação proposto pelo MEGP em comparação com o modelo conceitual e seus elementos de avaliação propostos pela Comissão Mundial de Áreas Protegidas da IUCN (Hockings et al., 2006), pode-se notar que a abrangência do MEGP é maior e que o seu enfoque é no desenvolvimento da capacidade de construção e manutenção dos resultados. A tabela 2 demonstra a equivalência entre os critérios de excelência e os elementos de avaliação da efetividade da gestão de UCs propostos por Hockings et al. (2006).

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É importante salientar que na análise comparativa realizada entre as duas abordagens de avaliação da efetividade da gestão existem alguns pontos em comum e existem consideráveis diferenças no enfoque (Tabela 2). Os critérios de avaliação da efetividade da gestão que não são considerados pelos instrumentos baseados no marco conceitual da IUCN (liderança, cidadãos, sociedade, informação e conhecimento e pessoas) configuram as bases para a gestão dos ativos intangíveis de uma organização, ou seja:

• A forma como identifica e desenvolve seus líderes;• o capital social oriundo do relacionamento equilibrado com os diversos segmentos

interessados da sociedade;• A imagem e o relacionamento construídos na relação com seus cidadãos-usuários

(clientes);• As práticas de gestão utilizadas para reunir, manter, disponibilizar e acessar as

informações e o conhecimento necessários à sua atividade; e• A forma como cuida do seu mais importante ativo: as pessoas.

Estes aspectos, relacionados à gestão dos ativos intangíveis da organização e à sua conversão em resultados tangíveis, fazem muita diferença na compreensão das variáveis que afetam a efetividade da gestão das unidades de conservação. Figueiredo (2007) também demonstrou que as ferramentas de avaliação da efetividade da gestão, comumente empregadas não medem fatores fundamentais para o estabelecimento de capacidade mínima de gestão, tais como liderança e clima organizacional.

Tabela 2: Equivalência entre os elementos de avaliação da efetividade de gestão proposto por Hockings et al. (2006) e os critérios de excelência que compõem o MEGP.

Não se trata aqui de substituir os instrumentos existentes para avaliação da efetividade da gestão das UCs, mas de reconhecer as suas aplicações e suas limitações e ousar experimentar novas abordagens para a compreensão do desempenho das áreas protegidas.

Critério de Excelência (MEGP)

1.Liderança

2.Estratégias e Planos

3.Cidadãos

4. Sociedade

5. Informação e Conhecimento

6. Pessoas

7. Processos

8. Resultados

Elementos de avaliação (WCPA/IUCN)

-

Planejamento, Insumos

-

-

-

-

Processos

Produtos, Resultados

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