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FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ ESCOLA NACIONAL DE SAÚDE PÚBLICA
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS
ÁREA DE CONCENTRAÇÃO - POLÍTICAS PÚBLICAS E SAÚDE
PROGRAMA DE ALIMENTAÇÃO DO TRABALHADOR - PAT
ESTUDO DO DESEMPENHO E EVOLUÇÃO DE UMA POLÍTICA
SOCIAL
MARIA HELENA OLIVEIRA DA SILVA
ORIENTADOR: PROF. DR. EDUARDO NAVARRO STOZ
FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ ESCOLA NACIONAL DE SAÚDE PÚBLICA
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS
ÁREA DE CONCENTRAÇÃO - POLÍTICAS PÚBLICAS E SAÚDE
PROGRAMA DE ALIMENTAÇÃO DO TRABALHADOR - PAT ESTUDO DO DESEMPENHO E EVOLUÇÃO DE UMA POLÍTICA SOCIAL
MARIA HELENA OLIVEIRA DA SILVA
Orientador: Prof. Dr. Eduardo Navarro Stoz
Dissertação de Mestrado orientada pelo Professor Eduardo Navarro Stotz, como pré-requisito para a obtenção do grau de Mestre em Saúde Pública, pela Escola Nacional de Saúde Pública.
Rio de Janeiro, 04 de maio de 1998.
RESUMO
A proposta deste trabalho é analisar o desempenho de uma política social
específica – a política de suplementação alimentar do trabalhador inserido no
mercado formal de trabalho. Essa política, subsidiada pelo governo brasileiro
através do Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT), é estudada aqui com
base em dados consolidados no período compreendido entre 1977/95 e na
avaliação de atores relevantes.
Políticas de suplementação alimentar para trabalhadores urbanos foram
implementadas em nosso país desde o Estado Novo. Melhorias nas condições de
vida e saúde dos trabalhadores e aumento da produtividade são objetivos
recorrentes na definição dessas políticas ao longo da história.
Observamos que, em cada mudança nos contextos político e econômico, as
características dos programas foram alteradas, satisfazendo a interesses do Estado,
a interesses das classes dominantes e a pressões dos movimentos sociais.
O PAT alcança maior abrangência a partir de meados da década de 80. O
paradoxo de uma política que se expande em um contexto mundial de retração da
política social do Estado é examinado à luz das particularidades da conjuntura de
redemocratização no Brasil, a saber, da presença de um forte movimento operário-
sindical, lutando por objetivos econômicos, sociais e políticos específicos.
O Orietador deste foi o trabalho foi o Professor Doutor Eduardo Navarro Stotz, A tese possui 148 páginas, foi defendida e aprovada em 04/05/98. Sendo verdade, subscrevo-me:
______________________________ Maria Helena Oliveira da Silva
ABSTRACT
The proposal of this work is to analyze the performance of a specific social
policy – the food supplementation of the worker in the formal labor market. This
policy subsidized by the Brazilian government trough the Worker’s Feeding
Program (PAT), is studied here based on data consolidated on the period between
1977 and 1995 and on the valuation of relevant actors.
Feeding supplementation policies for urban workers have been
implemented in our country since the New State. Improvements in the worker’s
living and health conditions and increase of productivity are appealing objectives
on definition of these politics throughout the history.
We can observe that, in each change in the political and economical
context, the characteristics of the programs were altered, meeting the interests of
the State, the interests of the dominant classes and the pressures of the social
movement.
The PAT reaches a higher extension as of the mid 80’s. The paradox of a
policy that expands itself in a world context of retraction of the State social policy is
examined in the light of the particularities of the redemocratization conjecture in
Brazil, namely, the presence of a strong worker-union movement, fighting for
economical, social and political specific objectives.
1
SUMÁRIO
LISTA DE ABREVIATURAS......................................................................... 3
RESUMO...................................................................................................... 6
ABSTRACT................................................................................................... 7
INTRODUÇÃO.............................................................................................. 8
PRIMEIRO CAPÍTULO
ORIGENS DAS POLÍTICAS SOCIAIS DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO
1.1 - EVOLUÇÃO E CARACTERÍSTICAS GERAIS........................................... 19
1.2 - POLÍTICAS SOCIAIS DE SAÚDE E NUTRIÇÃO....................................... 22
1.3 - ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO – DISCURSO E PRÁTICA........................ 30
1.3.1 - SERVIÇO DE ALIMENTAÇÃO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL.............. 32
1.3.2 - SERVIÇO TÉCNICO DE ALIMENTAÇÃO NACIONAL....................... 38
1.3.3 – COMISSÃO NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO.................................... 41
1.4 - POLÍTICA SOCIAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO A PARTIR DA
DÉCADA DE 70 - INSTITUTO NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E
NUTRIÇÃO................................................................................................. 41
1.4.1 - POLÍTICA NACIONAL DE SAÚDE...................................................... 51
1.4.2 - PROGRAMA DE COMPLEMENTAÇÃO ALIMENTAR........................ 51
1.4.3 - PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR.................. 52
1.4.4 PROGRAMA DE ALIMENTAÇÃO DO TRABALHADOR........................ 53
1.5 - POLÍTICAS SOCIAIS A PARTIR DA DÉCADA DE 80................................ 53
2
SEGUNDO CAPÍTULO
O PROGRAMA DE ALIMENTAÇÃO DO TRABALHADOR – PAT
(1977 – 1995)
2.1 - CARACTERÍSTICAS GERAIS................................................................ 64
2.2 - DESEMPENHO DO PROGRAMA – 1977/95.......................................... 77
2.3 - IMPACTOS SÓCIO-ECONÔMICOS....................................................... 88
TERCEIRO CAPÍTULO
ANÁLISE DO PAT SOB A ÓTICA DE DIFERENTES ATORES SOCIAIS
3.1 - REPRESENTANTES DO GOVERNO...................................................... 93
3.2 - REPRESENTANTES DOS TRABALHADORES..................................... 102
3.3 - REPRESENTANTES DO CONSELHO REGIONAL DE NUTRICIONIS
TAS DA 4 a REGIÃO................................................................................ 107
QUARTO CAPÍTULO
DISCUSSÃO
4.1 - ANALISANDO OS DADOS HISTÓRICOS.............................................. 111
4.2 - PAT: UMA ANÁLISE CRÍTICA................................................................ 121
CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................................. 129
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................. 134
ANEXOS........................................................................................................... 138
3
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ARENA Aliança Renovadora Nacional
CAPs Caixa de Aposentadorias e Pensões
CDS Conselho de Desenvolvimento Social
CGT Central/Confederação Geral dos Trabalhadores
CGTB Central Geral dos Trabalhadores do Brasil
CIPA Comissão Interna de Prevenção de Acidente
CIPATR Comissão Interna de Prevenção de Acidente do Trabalhador
Rural
CLT Consolidação das Leis de Trabalho
CNA Campanha Nacional de Alimentação
CNME Campanha Nacional de Merenda Escolar
COBAL Companhia Brasileira de Alimentação
CONSEA Conselho Nacional de Segurança Alimentar
CRN Conselho Regional de Nutricionistas
CUT Central Única dos Trabalhadores
DIEESE Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócios
Econômicos
DNC Departamento Nacional da Criança
DRT Delegacia Regional do Trabalho
ENDEF Estudo Nacional de Despesas Familiar
FAE Fundo de Auxílio ao Estudante
FAO Food and Agriculture Organization
FIA Fundação Instituto de Administração
FIBGE Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
FISI Fundo Internacional de Socorro à Criança
FMI Fundo Monetário Internacional
IAPI Instituto de Aposentaria e Pensões da Indústria
4
IAPs Instituto de Aposentadorias e Pensões
INAN Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição
INPC Índice Nacional de Preços ao Consumidor
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
ITA Instituto de Tecnologia Alimentar
LBA Legião Brasileira de Assistência
MEC Ministério da Educação e Cultura
MPAS Ministério da Previdência e Assistência Social
MS Ministério da Saúde
OIT Organização Internacional do Trabalho
OMS Organização Mundial de Saúde
ONU Organização das Nações Unidas
PAT Programa de Alimentação do Trabalhador
PCA Programa de Complementação Alimentar
PEA População Economicamente Ativa
PNAD Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílio
PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PNLCC Programa Nacional do Leite para Crianças Carentes
PNS Programa de Nutrição e Saúde
PNSN Pesquisa Nacional de Saúde e Nutrição
PROAB Programa de Abastecimento em Áreas de Baixa Renda
PROCON Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor
PRONAN Programa Nacional de Alimentação e Nutrição
PSA Programa de Suplementação Alimentar
PT Partido dos Trabalhadores
RAIS Relação Anual de Informações Sociais
SAPS Serviço de Alimentação da Previdência Social
SCA Serviço Central de Alimentação
SESMT Serviço Especial de Segurança e Medicina do Trabalho
SSST Secretaria de Segurança e Saúde no Trabalho
5
STAN Serviço Técnico de Alimentação Nacional
UFIR Unidade Fiscal de Referência
UNICEF United Nations International Children Emergency Found
USAID Agency for International Development
USP Universidade de São Paulo
6
RESUMO
A proposta deste trabalho é analisar o desempenho de uma política social
específica – a política de suplementação alimentar do trabalhador inserido no mercado
formal de trabalho. Essa política, subsidiada pelo governo brasileiro através do
Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT), é estudada aqui com base em dados
consolidados no período compreendido entre 1977 e 1995 e na avaliação de atores
relevantes.
Políticas de suplementação alimentar para trabalhadores urbanos foram
implementadas em nosso país desde o Estado Novo. Melhorias nas condições de vida e
saúde dos trabalhadores e aumento da produtividade são objetivos recorrentes na
definição dessas políticas ao longo da história.
Observamos que, em cada mudança nos contextos político e econômico, as
características dos programas foram alteradas, satisfazendo a interesses do Estado, a
interesses das classes dominantes e a pressões dos movimentos sociais.
O PAT alcança maior abrangência a partir de meados da década de 80. O
paradoxo de uma política que se expande num contexto mundial de retração da política
social do Estado é examinado à luz das particularidades da conjuntura de
redemocratização no Brasil, a saber, da presença de um forte movimento operário-
sindical, lutando por objetivos econômicos, sociais e políticos específicos.
7
ABSTRACT
The proposal of this work is to analyze the performance of a specific social policy
– the food supplementation of the worker in the formal labor market. This policy
subsidized by the Brazilian government trough the Worker’s Feeding Program (PAT), is
studied here based on data consolidated on the period between 1977 and 1995 and on
the valuation of relevant actors.
Feeding supplementation policies for urban workers have been implemented in
our country since the New State. Improvements in the worker’s living and health
conditions and increase of productivity are appealing objectives on definition of these
politics throughout the history.
We can observe that, in each change in the political and economical context, the
characteristics of the programs were altered, meeting the interests of the State, the
interests of the dominant classes and the pressures of the social movement.
The PAT reaches a higher extension as of the mid 80’s. The paradox of a policy
that expands itself in a world context of retraction of the State social policy is examined in
the light of the particularities of the redemocratization conjecture in Brazil, namely, the
presence of a strong worker-union movement, fighting for economical, social and political
specific objectives.
8
INTRODUÇÃO
Através de minha formação básica como nutricionista e posteriormente com o
embasamento teórico adquirido nos cursos de Especialização e Mestrado na área de
Saúde Pública, obtive as condições para um entendimento mais integrado do processo
saúde e nutrição, permitindo a compreensão da questão alimentar não só como uma
função biológica, mas também como um problema social.
Na sociedade brasileira, a prática do nutricionista na área de alimentação e
nutrição, geralmente esteve articulada às políticas estatais, entre as quais destacamos
duas que marcam, respectivamente, o processo de constituição e consolidação da
profissão: a criação do Serviço de Alimentação da Previdência Social – SAPS, e a
implementação do Programa de Alimentação do Trabalhador - PAT.
Este estudo de caráter histórico, foi orientado para descrever o desempenho da
política social de alimentação e nutrição, particularmente a de suplementação alimentar
voltada para o trabalhador a partir de 1976, através da análise do desempenho de um
programa específico, o PAT, analisando o discurso teórico e os resultados reais
atingidos.
A especificidade do Programa se dá tanto por suas características a nível de
população beneficiada, setor da economia com maior número de empresas cadastradas,
regiões com maior cobertura, a forma como se dá seu financiamento, quanto ao seu
desempenho nos diferentes contextos políticos, econômicos e sociais, ocorridos no
Brasil, ao longo de mais de vinte anos.
Para analisar o Programa em profundidade, tornou-se necessário fazer uma
retrospectiva histórica das políticas sociais de alimentação e nutrição a partir da década
de 30 (a nível federal), até chegarmos ao PAT, nosso objeto de estudo.
Na busca deste aprofundamento, foi preciso buscar um referencial teórico que
nos permitisse entender o significado real dos programas estatais de alimentação e
nutrição, isto é, quais as funções concretas desempenhadas pela política social de
alimentação e nutrição nas diferentes conjunturas políticas, especialmente no que diz
respeito às políticas de suplementação alimentar dos assalariados.
Essa perspectiva histórica que destacamos no presente estudo, mesmo
9
apresentando datas, fatos e nomes, certamente não foi suficiente para responder às
nossas inquietações em relação ao objeto de análise, porém entendemos que a história
é um processo, isto é, não está dada; que historizar um fato é revelar as determinações
e mediações que o compõe.
Nesse sentido, para situar o PAT no contexto das políticas sociais, tornou-se
necessário retroceder no tempo e através da literatura, resgatar a história sobre as
políticas estatais em seus momentos mais marcantes.
Através da literatura identificamos que a atuação do Estado no campo das
políticas sociais pode ser designada como um conjunto de determinações, muitas vezes
superpostas, satisfazendo ora a interesses gerais, ora a interesses específicos, tanto
dos setores dominantes quanto dos setores subalternos.
Segundo OLIVEIRA & TEIXEIRA (1985: 13) o Estado atua visando:
“...a garantia de condições mínimas de reprodução e manutenção da força de
trabalho e a socialização de seus custos; a resposta a pressões do
empresariado privado que atua na produção de bens e serviços consumidos
nesta área; a resposta a necessidades e/ou demandas de bens e serviços por
parte de setores subalternos".
A crescente intervenção estatal por meio das políticas sociais é uma das
manifestações contraditórias do capitalismo. O Estado intervém para atenuar os efeitos
negativos da socialização das forças produtivas e da apropriação privada da riqueza
social.
Nas sociedades capitalistas ocidentais a provisão de condições de vida
(alimentação, saúde, educação, habitação, saneamento, etc.) está relacionada a
trabalho e renda.
No caso de países em desenvolvimento as crises econômicas têm como
resultado o desemprego, considerado como estrutural. Os setores produtivos não
conseguem absorver, em ritmo adequado, o volume da força de trabalho lançado no
mercado anualmente.
A distribuição de renda é desigual, uma vez que os proprietários dos meios de
produção detém parcelas maiores dos produtos do trabalho, provocando a concentração
da renda.
O desemprego e a inadequada distribuição de renda são processos sociais que
10
levam à pobreza, as políticas sociais visam garantir minimamente as condições de vida
da população, assegurando a manutenção da estrutura social e respondendo às
pressões dos trabalhadores politicamente organizados.
Por serem resultantes de conflitos de interesses entre diferentes classes sociais
e por necessitarem de financiamento específico, apenas determinadas parcelas da
população são beneficiadas, geralmente aquelas que participam de parte do custeio.
Segundo FELICELLO (1995:91):
“...as políticas sociais representam a socialização de um gasto necessário à
reprodução da força de trabalho e ao controle da pobreza, embora possibilitem
paradoxalmente, o desenvolvimento da cidadania e de direitos sociais.
Na realidade brasileira, a participação do Estado nas condições de reprodução e
manutenção da força de trabalho, se deu ora pela ação policial, ora via assistência, ora
regulamentação das condições de trabalho e salário. Estas configurações do Estado,
foram produtos das lutas sindicais e partidárias e das respostas dadas pelos setores
dominantes que ao atender, ainda que parcialmente, determinadas reivindicações,
procuravam imprimir-lhes uma direção constitutiva de hegemonia.
A apreensão da categoria reprodução da força de trabalho, exige a
compreensão anterior do que seja força de trabalho; como se processa a transformação
da força de trabalho em mercadoria; como se determina o seu valor; enfim, como se
produz a força de trabalho para o capital.
Segundo GUADEMAR (APUD VASCONCELOS 1994: 49):
"...a produção da população para o capital, se verifica a partir da transformação
do ser humano (trabalhador) em força de trabalho, formalmente livre,
ocupacional e geograficamente móvel, entretanto, com absoluta necessidade de
realizar trabalho assalariado, única hipótese para continuar sua existência "
O salário é a quantidade de dinheiro que o trabalhador recebe pela venda de
seu trabalho, cujo valor deveria atender às necessidades quantitativas (atendimento às
exigências materiais mínimas e indispensáveis à sobrevivência: alimentação, habitação,
vestuário, saúde, educação, etc.), bem como às necessidades qualitativas que
correspondem à incorporação cultural de novas necessidades, historicamente
determinadas, ao padrão de vida da classe trabalhadora (VASCONCELOS, 1994: 50)
Entretanto, a característica do modo de produção capitalista, tende a comprimir
11
o salário a valores abaixo do custo de reprodução da força de trabalho, acarretando
entraves à própria reprodução do capital. É nesse sentido que surge a noção de salário
mínimo, definido oficialmente como o menor valor capaz de atender aos limites físicos
de reprodução da força de trabalho.
“A reprodução da força de trabalho é também uma necessidade geral do capital
para que este possa continuar o seu processo de reprodução. Para que isso
ocorra não é suficiente que apenas os capitalistas individualmente utilizem seus
próprios mecanismos de manutenção e reposição da força de trabalho, torna-se
necessário a intervenção do Estado.
A partir de ações estatais voltadas para o atendimento do trabalhador (saúde,
educação habitação, alimentação, transporte, lazer, etc.) tem sido evidenciada a
dimensão de manutenção do trabalhador; e a partir de ações voltadas ao grupo
materno-infantil, à educação, ao preparo técnico-profissional, tem sido
evidenciada a dimensão de reposição do trabalhador”.(OLIVEIRA APUD
VASCONCELOS, 1994 : 50 )
No caso específico da alimentação, vários mecanismos têm sido utilizados pelo
Estado através das políticas sociais, visando a manutenção da força de trabalho.
Estudos comprovam que quanto mais baixo é o nível de renda de determinado
grupo populacional, maior parte de seu orçamento é aplicado em gastos com a
alimentação e, dentro desta lógica estes gastos podem alcançar até 80% da renda total
da família. Na década de 70, a alimentação representava 74,8% para quem tinha uma
renda de 02 salários mínimos ( L'ABBATE, 1988 : 14)
As políticas sociais na área de alimentação tiveram início em 1940, com a
criação do SAPS, cujo objetivo era melhorar o estado nutricional dos trabalhadores
urbanos assegurados dos Institutos de Aposentadorias e Pensões - IAPs e das Caixas
de Aposentadorias e Pensões - CAPs.
Segundo KRAUSE & MAHAN (1991: 192), estado nutricional é o grau pelo qual
a necessidade fisiológica de nutrientes do indivíduo está sendo atendida através do
alimento que ele ingere. A influência da nutrição na saúde individual ou coletiva é
medida através da avaliação do estado nutricional.
Vários estudos sobre o estado nutricional e condições de vida dos trabalhadores
e suas famílias foram realizados a partir de 1930, sendo comprovada a relação direta
12
entre alimentação adequada e saúde, renda e rendimento no trabalho físico.
Estudos atuais comprovam que o desnutrido produz pouco, tem menor
resistência física e que os indivíduos em estado hipoglicêmico estão mais predisposto
aos acidentes de trabalho. A capacidade de trabalho de adultos desnutridos pode estar
muito reduzida e seus potenciais como sustentáculo da família e responsáveis pela
reprodução da força de trabalho podem estar afetados.
O estado nutricional do indivíduo portanto, é em grande parte responsável pelo
processo de acumulação do capital, seja aumentando a produção, seja diminuindo os
gastos com acidentes de trabalho, seja garantindo a futura força de trabalho.
Tomando-se como base o conceito geralmente aceito de que saúde é um estado
de completo bem-estar físico, mental e social, é possível afirmar a estreita correlação
existente entre nutrição e saúde pública.
A saúde física e a saúde mental dependem essencialmente do estado nutricional
do indivíduo, se desnutrido e faminto constituí um problema social sob vários aspectos: o
desnutrido tem uma maior predisposição às doenças infecciosas, portanto adoece mais
seguidamente; a evolução das doenças é mais rápida e assume maior gravidade do que
nas pessoas cujo estado nutricional é normal, tornando-se mais oneroso para o Estado.
Portanto a nutrição adequada em quantidade e qualidade está diretamente
relacionada com a imunidade, a morbidade e a mortalidade. (CHAVES, 1974: 75)
Ressaltamos que a ênfase dada às condições nutricionais do indivíduo, está
diretamente ligada ao fato de que ao tratarmos de uma política social voltada para a
população de baixa renda, estamos nos referindo ao trabalhador cuja ocupação, apesar
dos avanços tecnológicos, continua sendo muito desgastante. Podemos citar dentre
outros os empregados da construção civil, os trabalhadores rurais, os estivadores, os
operários cujo ambiente de trabalho proporciona um gasto energético muito grande
(câmaras frigoríficas, recapeamento de estradas), etc.
Nosso propósito neste trabalho, é analisar os programas estatais no campo da
alimentação e nutrição, especialmente as políticas sociais voltadas para a massa
assalariada, nas diferentes conjunturas vividas pelo país, de maneira sucinta.
O objetivo é estudar o PAT, programa integrante das políticas sociais
desenvolvidas no Brasil a partir da conjuntura política do regime militar, analisando o
desempenho do Programa desde sua criação, assinalando os períodos mais
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significativos em termos de legislação e abrangência da população-alvo; classificando as
diferentes modalidades de atendimento; especificando o setor da atividade econômica
por região e por estado com maior número de beneficiários; buscando apreender a
avaliação dos diferentes atores sociais como os técnicos do governo, os representantes
dos trabalhadores e os representantes do Conselho Regional de Nutricionistas da 4a
Região.
Ao descrever a história das políticas sociais de alimentação e nutrição desde as
suas origens, optamos por dividi-la em fases distintas, de acordo com a literatura,
baseados nas conquistas dos trabalhadores urbanos, em termos de saúde, alimentação
e segurança no trabalho, ao longo do período em estudo.
Demos ênfase ao estudo no período a partir da redemocratização política
(1982), por ter representado um período no qual os governos implementaram políticas
sociais, voltadas para a reprodução da força de trabalho, num período inflacionário,
recessivo e de perda do poder de compra dos salários.
Nesse contexto político emergiu um conjunto de novos atores sociais,
articulados em torno de demandas no campo das políticas e necessidades sociais,
houve um processo de reformulação das estruturas legais e instituições prestadoras de
serviços sociais com vistas a superar a dívida social acumulada durante os anos de
autoritarismo. A questão social passou a ser a imagem substantiva da democracia.
(FLEURY 1994:219)
Optamos por estender nosso estudo até 1997, quando a maioria dos programas
estatais na área de alimentação e nutrição haviam sido extintos.
O PAT sofreu algumas alterações em seu desenho original tanto em termos de
legislação como em termos de população-alvo, porém continuou a ser ampliado mesmo
com o fim do II Programa Nacional de Alimentação e Nutrição - II PRONAN em 1989 e
em 1997 com a desativação do Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição - INAN.
Tentamos identificar em cada momento histórico a atuação estatal, confrontando
o discurso presente nas propostas governamentais e o que realmente vem sendo
realizado.
"O maior ou menor peso de cada uma destas linhas de determinação (sempre
presentes em seu conjunto) sobre a atuação concreta do Estado na chamada
área social, e nos diversos subsetores que a compõem, em cada contexto
14
concreto, é dado pelas oscilações subjacentes na correlação de forças entre os
diferentes setores interessados". (OLIVEIRA & TEIXEIRA, 1985:13)
É importante ressaltar que as oscilações a nível de atuação do Estado, não se
dão de forma direta e imediata, em determinadas conjunturas são mais marcantes, em
outras têm menor relevância.
Portanto, a explicitação de políticas sociais por parte do Estado decorre das
tensões geradas entre a acumulação de capital, as reivindicações das classes
trabalhadoras e as mediações feitas pelo Estado.
“As políticas sociais de alimentação e nutrição são definidas em função dos
movimentos de acumulação e reprodução do capital, dos movimentos das forças
sociais e das formas que assume o Estado em determinadas conjunturas”
(VASCONCELOS, 1988 : 5).
É a relação entre estes aspectos que será problematizada no presente estudo,
que tem por objeto o desempenho do PAT, enquanto política social focalizada.
Partimos então do pressuposto que o Estado só intervém na área de
alimentação e nutrição a partir de uma série de circunstâncias sociais, econômicas e
políticas, que determinam também a intensidade destas intervenções.
Particularmente interessa destacar o papel legitimador das políticas sociais, quer
dizer, no estudo em questão, a relação entre certas políticas e as mudanças na forma do
Estado. Na situação brasileira, significa tratar do processo de redemocratização política
e seus desdobramentos.
Como ocorre com os demais programas de alimentação do II PRONAN, não foi
feito um estudo sobre o alcance e resultados do PAT, especialmente sob a ótica de
atores sociais relevantes.
Embora vários estudos importantes tenham sido realizados, tais como:
Uma avaliação do PAT feita em 1982, pelo Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada – IPEA, demonstrou que não foram comprovados efeitos positivos sobre a taxa
de absenteísmo e produtividade. Nesse estudo foi feito um levantamento do
desempenho do Programa quanto ao número de empresas participantes por região e
setor econômico; número de beneficiários e nível salarial da população inscrita.
Em 1984 foi feita uma outra avaliação do PAT, pelo mesmo Órgão, o resultado
mostrou que o estado nutricional das crianças menores de cinco anos, filhos de
15
beneficiários do programa, apresentavam melhores níveis nutricionais do que o
esperado para a faixa de renda de seus pais.
Um estudo realizado no Município de São Paulo por CAMPINO et all (1985) teve
como objetivo principal a apresentação e a discussão dos resultados de uma pesquisa
realizada junto a 136 empresas para avaliar o funcionamento dos serviços de
alimentação e a qualidade dos alimentos por elas fornecidos. De acordo com o mesmo
estudo em relação aos efeitos do PAT, para a maior parte das empresas que a ele
aderiram, não houve nenhum impacto negativo na organização, sendo salientados os
impactos positivos relacionados à manutenção da lucratividade da empresa, entre os
quais maior produtividade, menor rotatividade e menor taxa de absenteísmo, melhoria
nas relações de trabalho e maior integração entre os trabalhadores.
O trabalho de BOSI (1988) mostrou a complexa rede de relações entre
programas e atividades dos técnicos, de um lado, assim como as contradições entre
discurso e prática institucional, de outro. A autora fez uma análise das políticas nacionais
de nutrição, sua articulação com o discurso biomédico, e as ligações entre poder de
estado, poder institucional e saber técnico-científico.
Outro estudo, realizado em Recife por uma equipe de nutricionistas, com
trabalhadores da construção civil, constatou o aumento da produtividade e a queda nos
índices de acidentes de trabalho ( IPEA/94)
MENDONÇA (1995) fez um estudo dos componentes (des) educativos presentes
nas políticas sociais voltadas para os trabalhadores, mais especificamente, nos
programas estatais no campo da alimentação, como o SAPS e o PAT.
VIANA (1996) fez uma análise do desempenho do nutricionista, enquanto
profissional da saúde e a importância do PAT para a categoria, como o maior segmento
de mercado de trabalho, esse estudo foi realizado no Pólo Petroquímico de Camaçari,
Bahia.
A escolha do tema justifica-se por um lado, pela ausência de um estudo
sistematizado sobre o desempenho do Programa e por outro, porque ao tratá-lo como
política social específica (alimentação e nutrição), subsidiada pelo governo, poderá
lançar luz sobre as relações entre políticas sociais e a legitimação política do Estado.
Em primeiro lugar examinamos o processo institucional e político de formulação
e operacionalização do PAT, o que significou analisar sob o ponto de vista legal pelo
16
menos, o início mais distante do processo de redemocratização, isto é, da liberação do
autoritarismo (1975/84)
Em segundo lugar, foi examinado o desempenho do Programa em termos de
evolução da conjuntura política. A eleição para governadores estaduais, o impacto dos
movimentos sindicais, a integração dos trabalhadores através do Partido dos
Trabalhadores - PT e a criação da Central Única dos Trabalhadores - CUT, foram
eventos consideráveis em termos de avanços políticos.
Ressaltamos, entre outros aspectos que :
a) nos anos que se seguem a 1982 aumentou fortemente o custo, em salários
mínimos da ração essencial, enquanto diminuiu o poder de compra do assalariado;
b) a população-alvo do Programa, até então restrita às grandes empresas
devido à modalidade de atendimento (serviço próprio), aumentou consideravelmente
com a introdução do tíquete-refeição
Em terceiro lugar, através de dados coletados no Ministério do Trabalho, foi feito
um levantamento do desempenho do PAT ao longo de 20 anos.
Em quarto lugar , buscamos apreender através de entrevistas, qual tem sido o
desempenho do Programa sob a ótica de atores sociais específicos.
Devido ao curto espaço de tempo destinado à elaboração da dissertação,
optamos por fazer uma investigação com a CGTB, representando os trabalhadores; com
a Doutora Eglacy Porto Silva e a Nutricionista Dulce Terezinha da Cunha, representando
os técnicos do governo e com a Coordenadora do Conselho Regional de Nutricionistas
do Rio de Janeiro da 4a Região – CRN 4.
A escolha por trabalhar com o eixo Rio /São Paulo, prendeu-se ao fato de que é
onde estão concentrados a maior parte dos usuários
Como estratégia para apreender a visão de cada representante realizamos
entrevistas por escrito, semi-estruturadas, aplicadas a partir de um pequeno número de
perguntas fechadas.
A entrevista foi usada como instrumento de coleta de dados e as informações
fornecidas pelos entrevistados foram analisadas levando em conta sua relação com o
Programa.
17
Foi uma tarefa difícil, os atores questionados foram sucintos demais ou
relutaram muito em responder às questões propostas (CUT), o que até certo ponto
limitou a pesquisa.
Em julho de 1997, através da Delegacia Regional do Trabalho - DRT do Rio de
Janeiro, obtivemos informações de que como representante do governo, a Doutora
Eglacy Coordenadora do PAT em Brasília, poderia fornecer dados importantes para a
pesquisa.
Em agosto, fizemos contato com a Coordenadora do Programa, enviamos a
proposta de nosso estudo e fomos prontamente atendidos.
Além do material com dados quantitativos enviado, a Coordenadora do PAT
respondeu às questões e indicou-nos a Nutricionista Dulce Terezinha, como depoente,
sugerindo que lhe enviássemos o questionário, pois a mesma acompanha o Programa a
bastante tempo e suas respostas poderiam ser relevantes para o estudo.
Dulce Terezinha, Coordenadora do Grupo de Pesquisa "Saúde e Alimentação do
Trabalhador", foi muito receptiva e consentiu em responder ao questionário.
Como representantes dos trabalhadores, a princípio elegemos a CUT e a CGTB,
porém só foi possível trabalhar diretamente com a última. Nossa proposta inicial era
trabalhar com as duas Centrais Sindicais, porém os representantes da CUT não
demonstraram o menor interesse pela pesquisa.
O primeiro capítulo desse estudo foi baseado numa revisão da literatura,
abordando os vários aspectos das políticas sociais voltadas para o trabalhador
assalariado, em termos de saúde e nutrição e como as mesmas têm sido utilizadas nas
diferentes conjunturas políticas.
Para analisarmos as ações do Estado em relação à saúde e segurança do
trabalhador e a criação de programas de alimentação, escolhemos o período
compreendido entre as décadas de 30 e 90, ressaltando apenas os períodos mais
marcantes.
No segundo capítulo, trabalhamos com dados oficiais do Ministério do Trabalho
sobre as características gerais do PAT, desempenho e impactos sócio-econômicos.
No terceiro capítulo transcrevemos (na íntegra) os dados relativos ao trabalho de
campo, bem como os relatos de pessoas com algum vínculo com o PAT, visando
18
apreender o ponto de vista das mesmas. As questões proposta foram relevantes para
lançar luz sobre o estudo, a partir dos pressupostos advindos do objeto de investigação.
À guisa de discussão, no quarto capítulo fizemos um balanço dos contextos
políticos econômicos e sociais ocorridos no Brasil e uma análise crítica do PAT,
considerando a legislação vigente, os dados quantitativos oficiais e as repostas dos
depoentes.
Na conclusão tentamos sintetizar o trabalho como um todo, ressaltando os
contextos em que as políticas sociais de saúde e nutrição voltadas para o trabalhador,
ora satisfaziam a interesses gerais ora a interesses específicos.
19
CAPÍTULO 1
ORIGEM DAS POLÍTICAS SOCIAIS DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO
1.1 - EVOLUÇÃO E CARACTERÍSTICAS GERAIS
Para que possamos lidar com as políticas públicas de alimentação e nutrição,
convém observar que ela é uma, dentre três formas distintas, através das quais os
alimentos e seu consumo pela população, foram tematizados e apropriados pelo Estado,
tornando-se problema e política pública. Esses três segmentos são compostos de partes
separadas, com pouca comunicação entre si e administradas em ramos diferentes do
aparato governamental. (COIMBRA, 1985: 73)
O primeiro desses segmentos, por ordem de aparecimento no tempo, é
constituído por iniciativas dirigidas à produção, à armazenagem, ao transporte e à
distribuição dos alimentos, designada como política de abastecimento alimentar, voltada
para a exportação e para o mercado interno. Do ponto de vista organizacional é uma
atribuição das burocracias do setor agrícola.
O segundo segmento é formado pelas intervenções que têm como alvo a
verificação das condições em que se produzem e comercializam os alimentos, quanto
aos aspectos de qualidade, quantidade e preço, pode ser designado como política de
fiscalização de alimentos. Os produtos destinados à exportação são os mais bem
controlados e fiscalizados. (ibid)
O terceiro segmento dessa política é a designada como política de alimentação
e nutrição.
O motivo para a politização da questão da desnutrição de alguns segmentos de
uma sociedade, com a consequente definição de estratégias públicas de
complementação e suplementação alimentar foram variadas em seu momento formativo,
podiam ir desde a percepção da utilidade militar de uma juventude bem nutrida, à
expectativa de vantagens de produtividade de um operariado bem alimentado, papel
20
ideológico dos programas criados na Inglaterra, durante a Primeira Grande Guerra, até
por razões humanitárias no que se refere a programas de alimentação escolar, depois
que a educação básica foi se tornando compulsória (ibid :82).
A preocupação por parte dos educadores de todo o mundo, com o estado
nutricional de escolares, vem de longa data. Os antecedentes dos programas
institucionais de alimentação remontam, pelo menos, à metade do século XIX, quando a
Guarda Nacional de Paris estabeleceu um fundo para provimento de moços escolares e
às crianças carentes ( BERG APUD LEMOS, 1980 : 11).
No início do século XX, a preocupação militar acelerou a criação de programas
de alimentação infantil na Alemanha e Inglaterra, quando se verificou a rejeição de um
grande número de recrutas, ocasionada por incapacidade física.
A maioria das atividades referentes a programas de alimentação, tanto na
Europa quanto na América ou em países como o Japão e a Índia, eram de iniciativa
privada. No Brasil, a iniciativa partiu de um grupo de professores que instituíram a "sopa
escolar" (LOBATO APUD LEMOS, 1980: 13)
O que caracterizava essas estratégias nessa fase era, de um lado, a
multiplicidade e formas de execução e de outro, uma participação governamental
relativamente pequena, tipicamente eram estratégias públicas apenas no sentido de que
o Estado as encorajava e estimulava, cabendo a outras entidades, como empresas
escolas e hospitais todas as decisões substantivas mais relevantes, as que diziam
respeito ao que fornecer, a quem e em que quantidade e periodicidade. Todas as
estratégias baseavam-se em uma percepção vaga dos efeitos que um acesso ampliado
à alimentação trariam, muito mais pensados com o senso comum do que com uma
racionalidade técnica e científica (COIMBRA, 1985 :45)
A passagem para um formato efetivamente público, onde o Estado englobava e
dirigia todos os esforços na área, deu-se com a constituição de programas
governamentais de largo alcance e que teve como antecedente a definição da
alimentação como objeto de ciência, na verdade, de todo um novo ramo de
conhecimento que se organizava então, a ciência da nutrição (L'ABBATE,1988:90).
21
A multiciplicidade descrita só podia ser criticada e negada a partir de um saber
unificado, que não apenas mostrasse o inconveniente de se deixar ao senso comum a
responsabilidade de decidir sobre as questões mais fundamentais, mas que também
fosse capaz de oferecer uma resposta alternativa legitimada e tecnificada pela ciência.
(Grifos nossos)
O Estado precisava de uma nova racionalidade para absorver um tema
circunscrito até então ao espaço privado e ao mesmo tempo permitisse a estatização e a
reivindicasse como necessária.
A conjugação da existência de um saber dotado destas características, como
uma motivação imediata para a intervenção estatal, ocorreu na conjuntura da Primeira
Grande Guerra.
No período que vai de 1915 a 1935, generalizaram-se em todo o mundo
instituições acadêmicas de estudo da nutrição, fortemente imbricadas ao aparelho
estatal, tanto nos países desenvolvidos como na periferia, em geral associados a amplos
programas distributivos. Constituía-se em um trabalho de persuasão e convencimento
da necessidade de que a alimentação fosse racionalmente encarada, pelo Estado e pela
sociedade. Cabia portanto, iniciar uma cruzada que promovesse uma revolução
alimentar, o ponto de partida para a solução dos problemas de prosperidade, segurança
e bem-estar social. O Estado teria de desempenhar o papel de disseminar a palavra da
educação alimentar, através do exemplo prático, estabelecendo programas
governamentais cientificamente concebidos e executados. Para conduzi-los, foram
convocados pelo Estado, os portadores do saber nascente (COIMBRA, 1985:83).
Segundo OFFE (1984 :47):
“... cientifizar a política social é fazer com que especialistas científicos participem
decisivamente no desenvolvimento e na avaliação de programas políticos. Assim
sendo a cientifização da política social é antes de mais nada motivada por uma
série de funções manifestas que podem ser relacionadas com o problema da
conciliabilidade de reivindicações institucionalizadas com os meios disponíveis
para a satisfação e portanto, com o problema intra-estatal da consistência:
22
espera-se da ciência que formule recomendações para a realização mais
eficiente de programas. (Grifos do autor)
Segundo OLIVEIRA (1994) a política social aparece no capitalismo, construída a
partir das mobilizações operárias sucedidas ao longo das primeiras revoluções
industriais. A política social, compreendida como estratégia governamental de
intervenção nas relações sociais, unicamente pode existir com o surgimento dos
movimentos populares do século XX.
Assim o Estado, através das políticas sociais, mais especificamente no que diz
respeito à saúde e à alimentação, assume a responsabilidade com a reprodução da
força de trabalho, quando esta está socialmente ameaçada; quando a força de trabalho
está politicamente organizada ou por necessidades colocadas pelas mudanças no
processo de acumulação.
1.2 - POLÍTICAS SOCIAIS DE SAÚDE E NUTRIÇÃO NO BRASIL
No Brasil, as idéias da ciência da nutrição tomaram impulso no início dos anos
30. Por um lado, trazidas por médicos brasileiros depois de estágios e cursos em países
onde o processo de afirmação e institucionalização da nova concepção da alimentação
estava muito adiantado, por outro, elas foram trazidas pelo professor Pedro Escudero,
diretor do Instituto Nacional de Nutrição de Buenos Aires e principal inspirador e
coordenador dos programas de alimentação da Argentina, que visitou o Brasil em 1932
(COIMBRA, 1985 :83).
Com o surgimento da Nutrição como campo interdisciplinar de estudos, a
alimentação transformou-se em objeto de um saber científico e posteriormente em
objeto específico de uma política estatal. Porém, segundo análise de estudiosos sobre o
assunto, os avanços em relação à questão foram poucos.
Nos anos 1930/40, a sociedade brasileira defrontou-se com profundas
transformações, no contexto econômico, político e social. A política econômica
23
nacionalista, baseada no mecanismo de substituição de importações acelerou o
processo de industrialização.
A política de incentivo à industrialização e ao cultivo de produtos para a
exportação, propiciaram uma redução da produção e disponibilidade interna de
alimentos para a população de modo geral. A procura maior do que a oferta favorecia a
elevação dos preços dos alimentos básicos, aumentando a inflação e intensificando o
processo de empobrecimento dos trabalhadores urbano e rural.
O empobrecimento da classe operária trazia problemas para a classe
dominante, pelo perigo de uma crise social e política e também pela redução do
mercado consumidor interno dos produtos industrializados.
Em 1933 foram feitos estudos sobre as condições de vida das classes operárias
do Recife, o Promotor do inquérito foi Josué de Castro, sob o patrocínio do
Departamento de Saúde Pública do Estado, foram analisadas 500 famílias de operários.
Em 1935 esse estudo foi aprofundado sob o patrocínio do Departamento
Nacional de Saúde Pública, cujos resultados foram os seguintes:
Salário médio do trabalhador.....................3$700
Despesa média/família de 05 pessoas......3$866
O resultado era um déficit permanente, a importância recebida pelo trabalhador
em troca da força de trabalho era consumida com o aluguel do mocambo, alimentos
(charque, pão, feijão, farinha, café e açúcar), carvão e iluminação (CASTRO, 1977: 106)
Novas pesquisas foram realizadas em 1936. Em todos os estudos foi constatada
a precariedade da saúde e a deficiência alimentar da classe trabalhadora.
Os inquéritos e as pesquisas realizados, despertaram a consciência nacional
para o angustiante problema da desnutrição e suas implicações com o processo de
acumulação capitalista. Esses estudos procuravam avaliar e quantificar as carências
alimentares a partir da comparação entre as despesas familiares com alimentação e
24
outros gastos e, a impossibilidade das famílias investigadas se alimentarem
adequadamente com o salário que recebiam.
Esses estudos tiveram a grande importância de fornecer uma explicação
científica para a realidade que muitos já conheciam: a precariedade das condições de
vida, saúde e alimentação de certas camadas da população.
Dentro de um enfoque multisetorial, foram estabelecidas as relações entre renda
e alimentação; entre estado nutricional adequado do trabalhador e produtividade, com
reflexos no processo de acumulação capitalista.
As políticas sociais nos anos 40 se deram em torno especialmente, dos
trabalhadores urbanos, já que o processo de desenvolvimento industrial acelerado
requeria mão-de-obra que se adequasse às necessidades da produção. O sistema
público de proteção social se dicotomizou em assistência para os mais pobres e que não
faziam parte do mercado formal de trabalho e em previdência para os assalariados,
aqueles cidadãos com carteira assinada.
Segundo SANTOS (1987: 13), o ano de 1933 marcou o início de uma inflexão no
comportamento estatal cujo resultado foi a junção, sob jurisdição do Estado, das duas
ordens de problemas: o da acumulação e o da equidade. O autor refere-se à
acumulação como ações destinadas a aumentar a oferta de bens e serviços disponíveis
e por equidade como o ideal de reduzir ou extinguir desequilíbrios sociais. A reunião dos
dois problemas, seria consagrada pela Constituição de 1934, quando pela primeira vez,
foi introduzido um capítulo sobre a ordem econômica e social, reconhecendo os direitos
sociais. Caberia ao Estado legislar sobre o salário mínimo (s. m.), sobre a indenização
do trabalhador despedido e regular o exercício de todas as profissões.
De acordo com Lei n o 185 de 14 de janeiro de 1936 foi criada uma comissão
para estabelecer os valores para o s. m.
Em 30 de abril 1938 por força do Decreto-Lei 399 a Lei n o 185 foi aprovada e
estabelecida a chamada ração mínima essencial, composta de alimentos em quantidade
e qualidade necessários ao atendimento das necessidades nutricionais mínimas de um
25
trabalhador adulto, definidas a partir de inquéritos sobre as condições de alimentação no
Brasil.
A ração essencial foi considerada levando em conta os hábitos alimentares de
cada região do país, sendo portanto diferenciada em termos nutricionais e quantitativos,
o que tornava o valor calculado para o s. m. além de individual, também regional.
Somente em 1 o de maio de1940 foi instituído o s. m., através do Decreto-Lei n o 2.162.
(Grifos nossos)
De acordo com CASTRO (1977 : 113) a Legislação instituiu que o s. m. ,
equivaleria a remuneração mínima devida a todo o trabalhador adulto, sem distinção de
sexo, por dia normal de trabalho, deveria ser capaz de satisfazer as necessidades
normais de alimentação, habitação, transporte, vestuário, higiene. O s.m. seria
determinado pelo somatório dessas despesas.
Foi no período de 1930/37 que a maioria absoluta de todas as leis sociais teve
sua concepção e implementação decidida, regulamentada e fiscalizada. Assim apenas
uma única medida foi decretada após o golpe de 1937 ou Estado Novo, a lei do s. m.,
porém o processo de sua instituição teve origem na Constituição de 1934.
A instituição e regulamentação do s. m., representou uma forte mediação estatal
sobre a relação entre capital e trabalho, precedida por uma série de outras medidas
destinadas a institucionalizar o trabalho assalariado no país, e que se desdobrou até o
Decreto-Lei no 5.452 de 1943, criando a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT .
A Legislação Social instituída no governo Vargas, voltada para o trabalhador
urbano combinava benefícios, repressão e controle da classe operária. A decretação do
s. m. , a instituição da carteira profissional, a criação e expansão dos IAPs por ramo de
atividade, a implantação do SAPS, a elaboração da CLT e a reforma da Lei de Acidentes
de Trabalho, foram medidas significativas em termos de legislação em torno dos
trabalhadores.(MENDONÇA, 1995 : 99)
O Estado no período em estudo, ao mesmo tempo que favorecia a
industrialização através de mecanismo de financiamento e investimentos, beneficiava os
26
trabalhadores urbanos, especialmente do setor industrial, difundia a ideologia da
colaboração de classes, porém alijava os trabalhadores rurais da Legislação Social, pois
só aqueles com carteira profissional assinada, o que era raro, seriam beneficiados.
Conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, a
população urbana em 1940 correspondia a 31,24% da população total do país. O
percentual de assalariados era de 58%, ou seja apenas 18,11% dos brasileiros.
Segundo MENDONÇA (1995:105) as políticas sociais para os trabalhadores,
especialmente no período populista de Vargas, congregaram a oportunidade de forjar
uma relação estreita entre o Estado e os assalariados urbanos, criando respaldo popular
para governo. Embora, o populismo favorecesse a associação das políticas sociais
como benemerência estatal, ao mesmo tempo em que contribuía para a fragmentação
da luta sindical, a sua execução direta pelo Estado permitia sua percepção enquanto
uma política estatal pública, possibilitando a reivindicação de sua extensão a outras
categorias profissionais não beneficiadas.
O Decreto-Lei n 0 2.377, de 08 de julho de 1940, criou o imposto sindical
obrigando todo o empregado sindicalizado ou não, a pagar compulsoriamente um
imposto anual ao seu sindicato no valor de um dia de trabalho. O valor descontado da
folha de pagamento dos empregados, era depositado pelo empregador numa agência do
Banco do Brasil.
O sistema reservava ao Estado uma parcela do dinheiro arrecadado, sob a
rubrica de um Fundo Sindical equivalente a 20% do total, e mais 6% como pagamento
pelo serviço de agenciamento operado pelo Banco do Brasil. Aos sindicatos eram
destinados 54% do montante do imposto, o restante (20%) era distribuído entre as
federações (15%) e às confederações (5%). A expressão imposto sindical foi corrigida
para contribuição sindical, em 1966.
Para VIANNA (1976: 232-235), com o imposto sindical, os sindicatos se
transformaram em verdadeiras sucursais do poder público, se converteram em órgãos
paralelos do sistema previdenciário. Entre as atividades dos sindicatos podemos citar a
assistência médica, dentária, judiciária, à maternidade e o atendimento em escolas de
27
alfabetização, cooperativas de crédito e de consumo, colônias de férias, bibliotecas, etc.
Em suas funções mobilizadoras, o populismo consistia na técnica política
implementada, para desenhar o contorno final da obra iniciada em 1930 em relação às
classes subalternas. À decapitação das lideranças e ao desmonte implacável de suas
organizações livres, seguira-se a imposição da estrutura corporativa e o esforço
mobilizador do Estado.
Os sindicatos transformaram-se em apêndices do Ministério do Trabalho, já que
foram perdendo seu papel de reivindicação e pressão e passaram a ser instituições
prestadoras de serviços jurídicos, médicos e culturais, assumindo o papel de
colaborador do Estado, tendo inclusive que arrecadar e repassar o imposto sindical ao
governo.(FALEIROS, 1992:100)
Nesse contexto político e institucional, as condições de vida e saúde das classes
trabalhadoras agravaram-se drasticamente. Em 1940, segundo dados estatísticos 43,5%
das mortes eram causadas por doenças infecciosas e parasitárias. A esperança de vida
ao nascer era de 42,7 anos. Os índices de acidentes de trabalhos eram muito elevados,
as vítimas dependiam da polícia e das seguradoras; a polícia recebia a queixa e as
seguradoras encarregavam-se da indenização e dos cuidados de saúde. Nesse ano,
1.119 operários acidentados foram hospitalizados e 15.725 receberam cuidados
médicos, custando às companhias de seguro o total de 2 milhões de cruzeiros,
absorvendo 65% da arrecadação. As indenizações por morte atingiram o número de 133
e por incapacidade 1.331 trabalhadores.(SILVA, 1994)
“Embora poucos dados estejam disponíveis sobre o estado de saúde da classe
trabalhadora no período em estudo, pois informações consistentes a respeito do
assunto eram difíceis diante da fragilidade do sistema de registros e
comunicações que tradicionalmente caracterizou a área de saúde, mesmo assim
eles mostram que as condições de saúde não eram muito diferentes das
condições observadas no período republicano. Os registros de dados de
frequência de doenças eram muitos precários, quase limitados às notificações
internacionais e a algumas outras enfermidades transmissíveis, assim mesmo
28
nas grandes cidades. Nenhum indicador que pretendesse expressar as
condições de saúde da população brasileira era confiável, já que apenas uma
pequena proporção da população tinha acesso aos serviços de
saúde".(SABROZA, 1995 : 185)
O número de operários no país na época, era de 781.185, em quase 50.000
indústrias, o número de trabalhadores registrados não passava de 12,1% da população
operária. O índice de jovens com menos de 30 anos era de 43%, portanto os acidentes
atingiam mais significativamente esta faixa etária. Era grande a presença feminina na
indústria têxtil, 57,7% do total de trabalhadores desse ramo econômico. Apesar da
legislação federal, as condições de trabalho continuavam precárias e com alta incidência
de acidentes de trabalho.(SILVA, 1994).
Apesar das leis vigentes, era impossível obter-se uma cifra confiável do número
de acidentados. Os patrões não asseguravam os trabalhadores de forma universal e as
empresas não comunicavam os acidentes, os registros eram controlados pela polícia, o
que conferia um caráter criminoso ao acidente. Existia a prática particular entre patrão e
empregado, o fato não era comunicado oficialmente, havendo uma compensação
financeira para o empregado que entrasse em acordo, muitas vezes o trabalhador por
medo e por necessidade aceitava imposições descabidas.
“O desgaste sofrido pela força de trabalho e as revoltas populares obrigaram os
dirigentes capitalistas a desenvolver estratégias de intervenção no espaço
urbano, nas relações de trabalho nas fábricas e sobre o modo de transmissão
das doenças. Os avanços decorrentes das pesquisas em microbiologia,
imunologia e epidemiologia trouxeram o suporte teórico para o conjunto dessas
práticas sociais, que passou a ser identificada como saúde pública”.(SABROZA,
1995 : 181)
As ações de saúde pública concentravam-se nas campanhas de combate às
doenças infecciosas, coerentes com o perfil de mortalidade da época. As ações do
Estado em relação à saúde eram articuladas de acordo com o contexto econômico. Para
combater a malária e a febre amarela na região Amazônica, por exemplo, foi criado o
29
Serviço Especial de Saúde Pública, em convênio com o governo americano, pois era
onde se produzia a borracha usada na II Guerra.
Nos centros urbanos um grande número de pessoas estava excluído do
processo de produção e consumo, e tinha acesso limitado aos serviços de saúde. O
conceito de doenças de massa foi utilizado para incluir também os problemas de saúde
de grupos sociais urbanos que não conseguiram ser integrados no processo de
industrialização.
Esses grupos sociais foram beneficiados por determinadas políticas sociais
(assistencialistas), mas privados dos direitos plenos de cidadania.
Segundo SABROZA (1995:187), embora alguns medicamentos eficazes já
estivessem disponíveis, particularmente contra a tuberculose, a hanseníase e a sífilis,
devido ao fato de atuarem sobre o risco de evolução para formas mais graves e para
morte, eles não interferiram nos processos de produção das doenças. A redução da
mortalidade por tuberculose, mesmo após a introdução da quimioterapia na campanha,
não foi acompanhada de correspondente impacto na tendência da prevalência e da
incidência.
O período compreendido entre os anos 30 e 50 foi a conjuntura de ascensão e
hegemonia do Estado populista. Foram criados os institutos de seguridade social: os
IAPs, organizados por categorias profissionais, representando uma resposta do Estado
às constantes reivindicações dos trabalhadores desde o começo do século, por
benefícios pecuniários e assistência (SILVA, 1994 : 21)
Os IAPs foram criados num contexto econômico de crescimento industrial e num
momento de ampliação da participação do Estado nas políticas sociais, mecanismo de
controle necessário, para obter o apoio da classe trabalhadora e assegurar o processo
de industrialização.
Somente determinadas categorias (bancários, marítimos e comerciários) tinham
direito à assistência médica, cirúrgica e hospitalar, entretanto as despesas não poderiam
ultrapassar o teto de 10% da receita (em média) do exercício anterior. Os industriários
que representavam quase 50% da população dos institutos, praticamente não eram
30
beneficiados por esse tipo de serviço, pois de acordo com a Lei n o 367, de 31/12/36 que
criou o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industiários – IAPI, em seu artigo 1 o
definia o Instituto e apresentava-o como:
“...tendo por fim principal conceder aposentadoria aos seus associados e pensão
aos respectivos beneficiários”
Somente em 1950, em outra conjuntura, e mesmo assim sob enorme pressão
não somente dos associados mas também do Governo federal, foi que o IAPI após
muitas protelações, estabeleceria a prestação de assistência médica e hospitalar.
Hélio Beltrão foi o agente responsável pela implantação da assistência médica
do IAPI, na gestão Dutra, atuando contra as resistências da tecnocracia do Instituto.
1.3 - ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO - DISCURSO E PRÁTICA – A PARTIR DA DÉCADA DE 30
Em 1932, o Professor Annes Dias criou a primeira cátedra de Nutrição da
Faculdade de Medicina da Universidade do Brasil, no Rio de Janeiro, da qual fizeram
parte jovens médicos como Josué de Castro, Peregrino Júnior e Seabra Velloso,
responsáveis pela tradução do Tratado de Alimentação de Pedro Escudero, médico e
nutrólogo argentino, que abordava os problemas alimentares numa perspectiva social.
(L'ABBATE, 1988 : 90)
Os estudiosos sediados no Rio constituíram-se na vertente social da Ciência da
Nutrição que se produziu em nosso país, e que seria hegemônica nesse período.
Em São Paulo, nesse mesmo ano, o Professor Moura Campos, da antiga
Faculdade de Medicina, atualmente incorporada à Universidade de São Paulo, sob
influência norte-americana, iniciou pesquisas do tipo experimental e laboratorial. Entre
os estudiosos paulistas podem ser citados Paula Santos e Dutra de Oliveira e entre os
cariocas destacamos Silva Mello e Alexandre Moscoso. Esse grupo constituiu a vertente
técnica da Ciência da Nutrição, sendo responsável pela publicação de várias pesquisas
sobretudo entre 1940/50 (L'ABBATE, 1988 : 90).
31
Em 1939 foram tomadas duas medidas governamentais: o Decreto-Lei n 0 1.228,
que estabeleceu a obrigatoriedade para as empresas com mais de 500 empregados
instalar refeitórios para os trabalhadores e a criação do Serviço Central de Alimentação -
SCA, no Instituto de Aposentadoria e Pensão da Indústria - IAPI (CASTRO, 1977 : 124).
Em 1940, após dois anos de estudo foi instituído o s. m. individual, isto é, visava
só o assalariado adulto, aos menores era permitido reduzir até a metade o valor do s.
m., para os trabalhadores ocupados em serviços insalubres era permitido aumentá-lo na
mesma proporção.
A decretação do s. m. foi um dos fortes incrementos para a acumulação
capitalista, na medida em que este foi estabelecido enquanto salário de subsistência,
isto é, capaz de garantir a reprodução da força de trabalho que o trabalhador poderia
vender, baseada nas suas necessidades básicas individuais. O preço do trabalho foi
determinado pelo preço dos meios de subsistência necessários. (Grifos nossos)
O conceito individual permaneceu até 1946, quando na Constituição em seu
inciso I do Art. 157, preceituou que o s. m. deveria ser capaz de satisfazer conforme às
condições de cada região, às necessidades normais do trabalhador e sua família
(CASTRO, 1977: 120)
Embora a Pesquisa do Serviço de Estatística e Previdência do Trabalho
anunciasse que o s. m. beneficiaria mais de 58% da população operária, constatou-se
porém, já na época de sua instituição, que em média mais 60% do s. m seriam gastos
exclusivamente com a alimentação do trabalhador, se apenas ele comesse a ração
essencial mínima, indispensável à sua subsistência (CASTRO, 1977 : 119).
A remuneração estabelecida que visava proporcionar uma alimentação mínima e
cobrir outras despesas do trabalhador, chegou defasada no tempo e em valores.
O Estado brasileiro em uma relativa crise de legitimidade, dado que abandonara
a tradição republicana de democracia e em plena vertigem organicista e fascista,
percebeu a conveniência política e ideológica de se tornar o guardião e o fiel de uma
boa alimentação para o povo, o seu povo (COIMBRA, 1985 : 85). (Grifos do autor)
32
Foram efetuados estudos pelo Ministério do Trabalho Indústria e Comércio,
objetivando melhorar a alimentação do trabalhador e consequentemente, sua resistência
orgânica e capacidade de trabalho. Assim, através da cooperação dos IAPs e das CAPs,
sob a jurisdição do Ministério do Trabalho Indústria e Comércio, cujos beneficiários
compreendiam a quase totalidade das classes operárias, decretou o Presidente da
República, Getúlio Vargas, no uso que lhe facultava o artigo 180 da Constituição, a
criação do SAPS.(CASTRO, 1977:122)
1.3.1 - SERVIÇO DE ALIMENTAÇÃO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL – SAPS
Visando então, a melhoria das condições de alimentação do trabalhador que não
poderiam ser satisfeitas através do próprio salário, foi criado o SAPS, pelo Decreto-Lei
n0 2478, de 05 de agosto de 1940, encarregado de fornecer alimentação aos
trabalhadores pertencentes aos IAPs, o eixo dorsal da política previdenciária brasileira e
que cobria os marítimos, os empregados da indústria, do comércio, da estiva, do setor
de transporte e cargas e do sistema bancário.
Josué de Castro, referiu-se à criação do SAPS como:
"...a fixação de mais uma etapa na Campanha pela boa alimentação, etapa que
se pode chamar de aplicação social, em que o governo se associa aos técnicos
para a solução do magno problema da alimentação popular, provando assim,
mais uma vez, o carinho e a estima que dedica ao trabalhador brasileiro".
(CASTRO APUD COIMBRA, 1985:85)
Assim em lugar de transferir à iniciativa privada, utilizadora da mão-de-obra, a
tarefa de melhorar os níveis de alimentação de seus empregados através de um salário
adequado, o Estado preferiu intervir, assumindo a tarefa de realizar tal missão
(CASTRO, 1977 : 125)
A partir da criação do SAPS (1940) é que podemos falar na alimentação e
nutrição como política pública no Brasil, iniciada com os trabalhadores urbanos. Só dez
33
anos mais tarde (1950) o grupo materno-infantil foi beneficiado e quinze anos depois as
crianças em idade escolar (1955). A defasagem de tempo na criação dos três programas
é sugestiva, de um lado, ela mostra que embora a desnutrição infantil fosse já então
considerada o problema mais grave dentro da área alimentar, os trabalhadores adultos
foram privilegiados, recebendo muito mais cedo atenção do Estado. Em parte isso
ocorreu da conexão imediata que se podia estabelecer entre tal iniciativa e o processo
de desenvolvimento, via ganhos em produtividade trazidos por uma nutrição racional
(ibid: 86)
O SAPS, a partir de estudos desenvolvidos na área de alimentação e nutrição
realizados principalmente por médicos, passou a fazer parte do cenário das instâncias
governamentais de formulação de políticas públicas, sendo enfatizada a necessidade de
melhorar o perfil de saúde da classe trabalhadora, através da incorporação de bons
hábitos alimentares.
O discurso hegemônico do período foi o de responsabilizar a população pelos
distúrbios nutricionais que apresentava e que as diferenças sociais poderiam ser
corrigidas através da educação nutricional. Segundo essa ótica, os programas de
suplementação alimentar e a educação nutricional resolveriam os problemas de
desnutrição e as diferenças sociais. Os eventuais fracassos seriam atribuídos a
resistência da população-alvo às mudanças de hábitos alimentares ou a falhas dos
educadores. Desse modo a educação nutricional teria a função ideológica de encobrir as
causas reais dos problemas nutricionais, já que o Estado, através dos programas de
suplementação alimentar estava tentando resolver a questão.
O problema alimentar, identificado como capaz de retardar o desenvolvimento
do país, marcou o início de uma nova racionalidade econômica, na qual a força de
trabalho passou a constituir-se um elemento-chave no processo de acumulação
capitalista. Ao mesmo tempo em que se expressava a demanda por novas normas de
produção e produtividade da indústria nacional, o controle da massa trabalhadora se
dava através da oferta de uma alimentação adequada e barata.
O Decreto-Lei que instituiu o SAPS, estabelecia em seu artigo 10 que o órgão
34
destinava-se, principalmente a assegurar condições favoráveis e higiênicas à
alimentação dos filiados dos IAPs subordinados aos respectivos Ministérios. (CASTRO,
1977)
A preocupação dos dirigentes do SAPS era transmitir conhecimentos sobre a
alimentação e o valor nutritivo dos alimentos através de boletins e das Visitadoras de
Alimentação, o objetivo era formar entre os trabalhadores e suas famílias uma
consciência alimentar e orientar a coletividade sobre os processos para o preparo de
uma refeição racional, nutritiva e econômica.
Os estudiosos da Nutrição acreditavam poder auxiliar o trabalhador a alcançar o
corretismo alimentar através do próprio exemplo dos restaurantes, onde existia silêncio,
ordem e asseio e onde a refeição, segundo esclarecimentos colocados no cardápio,
possuía todos os elementos nutritivos básicos para a saúde
As atividades do SAPS foram ampliadas e diversificadas, em 1945 o órgão
atendia: a um restaurante Central que fornecia 5000 refeições diárias, localizado na
Praça da Bandeira e a quatro restaurantes gregários: - na Imprensa Nacional (no
Centro); na União Nacional dos Estudantes (em Inhaúma); na firma Klabin & Irmãos e no
Cais do Porto. ( CASTRO, 1977)
O SAPS fornecia ainda: refeições para 55 firmas transportadas através de
caminhões-térmicos, especialmente construídos para assegurar a manutenção das
propriedades nutritivas e higiênicas dos alimentos, fiscalizava 45 restaurantes mantidos
por empresas e órgãos públicos, possuía um Restaurante-Escola, que além de servir de
escola, tinha também como objetivo proporcionar refeições sadias e baratas à classe
média (CASTRO, 1977).
Era claro o privilegiamento dos grandes centros urbanos, haja visto que onze
restaurantes se localizavam no Distrito Federal, três em São Paulo e cinco em cidades
menores. Os critérios adotados para a instalação desses restaurantes não eram
propriamente técnicos, São Paulo que congregava muito mais trabalhadores que o
Distrito Federal possuía um número bem menor de restaurantes. O ganho político com o
estabelecimento do laço simbólico entre o trabalhador e o Estado era evidente. Os
35
restaurantes do SAPS faziam com que se efetivasse a prática de estilo populista própria
do período.
O Serviço passou a diversificar suas atividades vendendo gêneros de primeira
necessidade aos trabalhadores a preço de custo, acrescidos de 10% de taxa de
administração, essa atividade era chamada de Seção de Subsistência, criada pelo
Decreto-Lei n o 4.859 de 21 de outubro de 1942, durante a Segunda Guerra Mundial. Os
alimentos eram vendidos em postos especiais, nos restaurantes próprios, sob convênio
ou ainda através dos sindicatos profissionais.
Em 1946 o SAPS mantinha 44 postos de subsistência: 14 no Distrito Federal, 6
no Espírito Santo, 12 em Minas Gerais, 6 no Estado do Rio, 3 no Rio Grande do Sul e 3
em São Paulo (L ‘ABBATE, 1988).
A localização da maior parte dos restaurantes e postos de subsistência era no
Distrito Federal - centro político e não em São Paulo - centro econômico. (L'ABBATE,
1988). (Grifos da autora)
Dante Costa formava em 1943 a primeira turma de Nutricionistas, nesse mesmo
ano foram criados cursos técnicos e profissionais na área de Nutrição. A primeira Escola
de Visitadoras da Alimentação foi criada em Fortaleza, Ceará, em 1945. Entre os
profissionais formados pelo SAPS, as Visitadoras da Alimentação eram as responsáveis
pela educação alimentar, inclusive no meio rural.
A amplitude de realizações do SAPS, segundo nutrólogos responsáveis pela sua
criação, especialmente nos últimos dois anos do governo Vargas, constituiu-se num
desvirtuamento do Órgão, cuja ampliação servia como meio de sustentação do
getulismo.
No período do governo Dutra 1946/51, houve um interesse menor pelo SAPS
como também pelos demais órgãos de políticas de alimentação.
Com a volta de Vargas ao poder e, sobretudo, a partir da mensagem
presidencial de 1952, estabelecendo a reserva de 3% sobre o valor total da arrecadação
36
do sistema previdenciário para o SAPS, evidenciava que sua importância política ainda
permanecia. Essa mensagem causou uma grande controvérsia no Congresso, pois
exatamente naquele momento o Legislativo discutia o projeto da Lei Orgânica da
Previdência Social - LOPS, a disputa foi tão acirrada que a LOPS nem sequer foi
discutida.
A LOPS só foi aprovada em 1960, no final da gestão de JK, em um período pré-
eleitoral.
Embora fosse bastante combatido pelo vulto das verbas que consumia e por
privilegiar somente empregados dos setores urbanos mais industrializados, a
rentabilidade política do SAPS junto às classes assalariadas era bastante grande.
Na Terceira Conferência Latino-Americana de Nutrição, realizada em Caracas,
Venezuela em 1953, dados estatísticos demonstraram o crescimento do SAPS entre
1951/1953.
Para L'ABBATE (1988 : 105) o SAPS foi:
"...a primeira agência governamental de política de alimentação no nosso país,
suas funções mais imediatas e que merecem reflexão, pois como um órgão
destinado à execução de parte da política social do Estado, essas funções se
interrelacionam a uma determinada conjuntura econômico-social e política que
lhe imprime força e sentido, o Serviço foi gerado no âmbito da política de massa
ou populista, objetivando contribuir para estabelecer um laço simbólico entre as
classes trabalhadoras e o Estado, servindo para suavizar as tensões sociais,
contraproducentes em um contexto em que todos os esforços deveriam estar
voltados para o desenvolvimento econômico de base capitalista industrial sob a
vigência da ideologia nacionalista".
Segundo CASTRO (1977), o SAPS ao encarar o problema da alimentação do
povo brasileiro, especialmente do trabalhador, procurou ao mesmo tempo estudar o
homem e o alimento, as condições de nutrição e a situação econômica, os hábitos
alimentares do indivíduo e as particularidades bioquímicas dos elementos integrantes da
37
alimentação.
Através de inquéritos alimentares realizados em diferentes bairros da Capital da
República por pesquisadores ligados ao SAPS, especialmente onde era maior a
concentração da massa trabalhadora, foram apurados não só os hábitos alimentares, as
compras mais frequentes de alimentos, a quantidade e qualidade dos mesmos, o
número de pessoas da família dependentes do salário do trabalhador, o ganho da
família, suas condições econômicas, como também a situação higiênica do lar dos
trabalhadores. A atuação do SAPS envolvia também a família do trabalhador,
extrapolando suas funções institucionais.
A utilização do SAPS, especialmente do restaurante da Praça da Bandeira, onde
Vargas recebia visitantes estrangeiros, servia como vitrine do trabalhismo. Quanto aos
estudos ligados à alimentação, o Órgão executou um plano de trabalho que envolveu
não só a análise dos alimentos, tendo em vista o seu valor biológico e o planejamento de
cardápios racionais, como também realizou cursos especializados para a formação de
Nutrólogos e Nutricionistas.
Segundo L'ABBATE (1988 : 105), a força do SAPS no populismo, sobretudo de
Vargas, é apenas uma parte do seu significado. O papel do SAPS na perspectiva da
história da alimentação no Brasil foi primordial. Por suavizar tensões e criar um laço
simbólico entre os trabalhadores e o Estado. Apesar dos problemas administrativos,
denúncias de corrupção e práticas de clientelismo, o SAPS resistiu por vinte e sete anos.
Para COIMBRA (1985 : 86):
“... a motivação básica, à luz das informações disponíveis, parece inquestionável
estar no plano político, algo visível se olharmos o SAPS com cuidado.
Clientelisticamente administrado, gerando muito mais um discurso que uma
ação, pulverizando-se em inúmeras atividades, o SAPS foi uma agência
eminentemente ideológica, o que ajuda a entender porque o empresariado
pouco se preocupou em defendê-lo quando foi extinto em 1967”.
“O desaparecimento do SAPS no entanto, não invalida o fato de ter este Órgão
38
representado uma política desenvolvimentista, demonstrando que não importa o
modelo escolhido, o desenvolvimento não pode ser realizado sem uma
alimentação adequada, que se traduz em bem estar físico e intelectual,
responsáveis por uma sociedade de homens sadios”.(CASTRO, 1977)
Segundo COIMBRA (1985:78), foi a partir da criação do SAPS que originou-se a
política de alimentação e nutrição stritu sensu no País.
O Serviço foi extinto durante o regime militar, possivelmente pelo poder de
congregar a classe trabalhadora em seus restaurantes, facilitando os movimentos
sociais, reprimidos pelos governos da época.
A década de 60 assistiria a uma transformação fundamental quanto à
alimentação e nutrição do trabalhador, o tema desapareceu da agenda da política social
brasileira por dez anos, no período de recesso geral da cidadania representado pelo
autoritarismo instalado em 1964.
O SAPS conviveu com duas outras agências de política de alimentação: o
Serviço Técnico de Alimentação Nacional - STAN, de 1942 a 1945 e a Comissão
Nacional de Alimentação - CNA, de 1945 a 1972.
1.3.2 - SERVIÇO TÉCNICO DA ALIMENTAÇÃO NACIONAL –STAN
O STAN foi criado através da Portaria n 0 542 de 19 de outubro de 1942, como
Órgão da Coordenação da Mobilização Econômica, instituída em setembro do mesmo
ano, tinha poderes de Ministério, mediante o qual o governo coordenava todas as
atividades relacionadas aos assuntos econômicos nacionais, de um país em estado de
guerra. (IANNI APUD L'ABBATE, 1988 :106)
O STAN visava:
"...a obtenção de elementos e dados científicos seguros, com os quais pudesse
dar uma assistência técnica efetiva às fontes nacionais de produção de
alimentos, aos agricultores e aos industriais.
39
"...atender à necessidade de que se estabelecesse para todo o país um plano de
economia alimentar cientificamente dirigido". (L'ABBATE 1988 : 106)
Josué de Castro foi designado para dirigir e elaborar o regulamento do STAN,
segundo o qual contaria com uma Divisão Técnica (com quatro Consultorias: Política
Econômica da Alimentação; Produção Agrícola e Indústrias Alimentares; Investigações
Biológicas; Propaganda Alimentar e Organizacional) e uma Divisão Administrativa.
(COIMBRA APUD L'ABBATE 1988: 106)
O STAN, através da Consultoria Técnica da Produção Agrícola e de Indústrias
Alimentares incumbiu-se de orientar tecnicamente a produção agrícola e industrial de
alimentos, de acordo com as necessidades da nutrição nacional.
Os resultados práticos, de acordo com o Josué de Castro, desse apoio do STAN
à industrialização em grande escala de produtos alimentares, visavam os interesses da
coletividade. Pela primeira vez uma agência da política de alimentação se referia
claramente à indústria de alimentos como solução para o problema alimentar da
população, tendo início assim a colaboração entre os nutrólogos e a indústria.
(COIMBRA APUD L'ABBATE 1988 :107)
Para aperfeiçoar a indústria brasileira, aprimorar o desenvolvimento tecnológico
e implementar novos métodos de conservar alimentos, foi criado em 1944, o Instituto de
Tecnologia Alimentar - ITA.
A criação do Instituto foi de grande importância para o desenvolvimento da
Ciência da Nutrição no Brasil, considerado como um sinal eloquente da formação de um
anel burocrático entre os nutrólogos e a indústria. Todo o equipamento para o laboratório
de pesquisas foi doado pelos industriais do ramo de alimentos. (Grifos nossos)
Segundo Fernando Henrique Cardoso (1982), por anéis burocráticos entende-se
o estabelecimento de laços formais e informais entre indivíduos que representam os
interesses privados e os detentores de cargos importantes na burocracia pública,
produzindo-se dessa forma canais de influência sobre a formulação e execução de
políticas diretamente relacionadas aos interesses privados.
40
Para os nutrólogos do grupo de Josué de Castro o ITA representava :
"... o indício inegável do espírito de agregação, união e solidariedade das
indústrias brasileiras que demonstram à sociedade o equilíbrio financeiro e
humanístico em que geram seus múltiplos negócios (...) é assim uma pura
expressão do patriotismo sadio, de nacionalismo sem retórica". (Arquivo
Brasileiro de Nutrição, APUD L 'ABBATE 1988 : 108)
O STAN organizou a Campanha Nacional de Vitaminas visando implementar o
desenvolvimento das indústrias nacionais na produção de comprimidos de vitaminas e
instituiu através do Conselho Federal de Comércio Exterior, uma comissão para estudar
as bases de implantação da indústria de desidratação de produtos alimentares no Brasil
(L'ABBATE, 1988 : 109).
As atividades do STAN voltaram-se sobretudo para a área de Tecnologia
Alimentar, visando aumentar a produção interna de alimentos e de produtos
farmacêuticos.
Outra direção das atividades de Castro no STAN orientou-se para o
desenvolvimento de propostas relacionadas à educação alimentar, através de
campanhas educacionais difundidas para todas as camadas sociais por meio de
palestras radiofônicas e para as elites (médicos, químicos, higienistas, agrônomos,
tecnologistas alimentares, educadores e sociólogos) através de uma publicação
específica, os Arquivos Brasileiros de Nutrição, primeira revista sobre nutrologia editada
no país e cuja finalidade era estimular e divulgar as realizações nacionais no setor
científico de alimentação, ao mesmo tempo em que oferecia aos estudiosos um
panorama das mais recentes conquistas em nutrologia. Esses Artigos foram editados
durante vinte e quatro anos, de 1944 a 1968. (CASTRO, 1977 : 134) (Grifos nossos)
Entre os resultados da atuação do STAN destacamos: a portaria n 0 236 baixada
pela Coordenação em 12 de maio de 1944, obrigando a iodetação do sal de cozinha a
ser comercializado nas zonas de bócio endêmico e um projeto que não foi transformado
em lei, o enriquecimento do arroz com vitaminas.
41
A Coordenação da Mobilização Econômica, criada para enfrentar as
contingências da Segunda Guerra Mundial, foi extinta juntamente com STAN em 1945
(CASTRO, 1977:148).
O ITA que havia sido doado pelas indústrias ao STAN foi incorporado pela
Universidade do Brasil, atual Universidade Federal do Rio de Janeiro, sendo então
criado o Instituto de Nutrição.
O Decreto-Lei no 8.648 de 16 de janeiro de 1946 estabelecia:
"1 0 - Fica a Universidade do Brasil autorizada a incorporar o Instituto de
Tecnologia Alimentar, para o fim de constituir o Instituto de Nutrição.
2 o – A incorporação se fará sem ônus de qualquer espécie para a Universidade
do Brasil.
3 0 - O Governo Federal concorrerá para a manutenção do Instituto de Nutrição
somente a partir de 1947". (L' ABBATE, 1988: 117)
Josué de Castro permaneceu no Instituto de Nutrição até os anos 60, quando
teve seus direitos políticos cassados pelo regime militar, em 1964. Exilado na França,
esperou meses para que o Itamaraty revalidasse seu passaporte, mas seu pedido
sempre foi negado. Doente e deprimido, acabou morrendo em Paris sem poder retornar
ao seu país (Revista Veja, outubro/96).
1.3.3 - COMISSÃO NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO - CNA
O Decreto-Lei n 0 7.328, de 17 de fevereiro de 1945, criou como Órgão do
Conselho Federal de Comércio Exterior, a Comissão Nacional de Alimentação - CNA,
destinada ao estudo de todos os assuntos relacionados à alimentação, com a finalidade
explícita de estudar e propor normas para a Política de Alimentação, vinculada ao
referido Conselho, foi transferida para o Ministério da Saúde e Educação, por força do
artigo 14 da Lei no 970, em 16 de dezembro de 1949. (CASTRO, 1977:142)
42
Instituída em 1945, a CNA só foi regulamentada em 1951 com a volta de Vargas
ao poder. O Decreto n 0 29.446, de 6 de abril de 1951, transformou a CNA em Comitê
Nacional da FAO - Food and Agriculture Organization (Organização de Alimentação e
Agricultura das Nações Unidas).
Segundo a FAO era necessário que os países latino-americanos
estabelecessem políticas e programas adequados de nutrição. A partir daí passou a
haver uma preocupação maior em elaborar o Primeiro Plano Nacional de Alimentação –
I PNA, fato que ocorreu em 1953.
A CNA estabeleceu o I PNA, cujas propostas partiram dos princípios
fundamentais de que o problema alimentar ou subnutrição deveria ser considerado o
problema no 1 de saúde pública no Brasil, com raízes mergulhadas na estrutura
econômica e social. Por ser um processo demorado e devido a gravidade da situação,
foram criados através da CNA programas para atender a desnutrição materno-infantil e
aos escolares; porém foi necessário que uma instância externa se dispusesse a pagar
os custos desses programas.
Em 1950 foi criado o programa na área materno-infantil e em 1954/55 foi criado
o programa da merenda escolar, ambos financiados pelo Fundo Internacional de
Socorro à Infância - FISI, ou United Nations Internacional Children Emergente Found -
UNICEF, criado pela Organização das Nações Unidas - ONU em 1946, para assistir às
crianças órfãs atingidas pela guerra na Europa.
Considerando a gravidade do problema alimentar da criança brasileira, o
governo pleiteou a ajuda do UNICEF para financiar os seus programas de proteção à
infância. Assim foram criados os programas de suplementação alimentar às gestantes e
nutrizes em 1950 e em 1954 às crianças em idade escolar.
O UNICEF intermediava a distribuição de alimentos entre o governo norte
americano e os países subdesenvolvidos (aqueles onde a emergência era permanente).
Foi com gêneros doados através desse Órgão que começaram os dois programas de
suplementação alimentar no Brasil.
A CNA assumiu o papel de orientação técnica e de assistência econômica, já
43
que suas atividades passaram a ser realizadas por entidades como o Departamento
Nacional da Criança - DNC e a Legião Brasileira de Assistência - LBA, entre outras.
Na realidade o único projeto concretizado pela CNA foi a Campanha Nacional da
Alimentação Escolar - CNAE, mesmo assim com o apoio e a participação efetiva do
UNICEF.
Com os militares no poder, a CNAE passou a ser dirigida por um general, cuja
missão era restabelecer as relações com a Agency for International Development -
USAID, administradora do "Programa de Alimentos para a Paz". Os entendimentos com
a indústria nacional foram ampliados através do fornecimento de alimentos formulados.
Durante quase trinta anos de existência a Comissão acabou por constituir-se
num elo de ligação entre a política de alimentação das décadas de quarenta e setenta,
representando uma mescla dos padrões de intervenção estatal utilizados num e noutro
contexto: a educação alimentar dos anos quarenta e a suplementação alimentar da
década de setenta.
Segundo L 'ABBATE (1989 : 129) na passagem de um para outro tipo de
intervenção se ganhou e se perdeu. Os ganhos dizem respeito à necessidade de que os
especialistas da nutrição tiveram de descer do sonho e da fantasia de querer reformar a
sociedade brasileira, através da educação nutricional, para o planejamento de propostas
possíveis de execução concreta, entre as quais o exemplo mais marcante é a CNAE, o
primeiro programa a utilizar sistematicamente a suplementação alimentar, e que só pôde
ser concretizado com a ajuda internacional, no começo através do UNICEF e da FAO
(década de 50) e mais tarde (década de 60), através do Projeto Norte Americano dos
Alimentos para a Paz.
As perdas dizem respeito à fragmentação interna em relação a aplicação das
políticas públicas às camadas da população que apresentam carências alimentares. Ao
privilegiar grupos considerados vulneráveis (gestantes, nutrizes, crianças de 0 a 6 anos
e escolares), enfatiza-se uma condição biológica de vulnerabilidade que, na verdade,
esconde uma situação de vulnerabilidade social. Embora a argumentação da
necessidade da suplementação para os grupos sensíveis ou vulneráveis tenha tomado
44
forma no discurso e propostas da política de alimentação dos anos setenta, foi na CNA a
partir de 1956, que ela teve início. (L'ABBATE, 1988: 129).
Criada para auxiliar o governo na formulação de uma política nacional de
alimentação e para coordenar vários órgãos da administração pública, a CNA nunca
chegou a cumprir satisfatoriamente as tarefas para as quais foi criada (L'ABBATE,
1988).
A degradação das condições de vida, saúde e nutrição da população menos
favorecida foram atestadas por inquéritos, inclusive por estudos de órgãos oficiais do
Estado Autoritário e por organismos internacionais. Os resultados dos inquéritos
nutricionais sobre o consumo alimentar e a prevalência de desnutrição, atestavam um
quadro alarmante.
Foi dentro deste contexto que a CNA foi substituída pelo Instituto de
Alimentação e Nutrição - INAN, como um dos Projetos-Impacto do governo Médici, os
objetivos da nova autarquia eram semelhantes aos da CNA.
1.4 - POLÍTICAS SOCIAIS DE NUTRIÇÃO E SAÚDE - DÉCADA DE 70
Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição - INAN
No decorrer de 1968, teve início a fase do chamado milagre econômico
(1968/73), o país apresentou taxas de crescimento expansionista, porém houve uma
grande ampliação da dívida externa brasileira. Com o primeiro choque dos preços do
petróleo em 1973, houve um declínio no crescimento econômico, aumento da taxa de
inflação e o fim do milagre brasileiro. (IUNES, 1995: 35)
Nos anos setenta ocorreu uma alteração radical de profundos impactos tanto
internos à política, quanto a nível da sociedade. As doações americanas de alimentos
foram canceladas. A necessidade de manter os dois programas de alimentação
existentes com gêneros obtidos no Brasil, para escolares e gestantes (nessa altura os
trabalhadores haviam sido excluídos da política alimentar) levou os responsáveis pela
45
política de alimentação a definir novos formatos de atuação. A CNAE estava em crise e
programa de atendimento ao grupo materno-infantil estava muito reduzido.
Na década de 70, despontou no cenário internacional o debate sobre a fome
mundial. A preocupação com a fome como problema social estava relacionada a
ameaça que esta representava à expansão do capitalismo ao minar sua força de
trabalho.
O Banco Mundial também demonstrava, através de pesquisas, um quadro
alarmante no Terceiro Mundo: uma proliferação crescente dos pobres absolutos (os que
recebem menos de 70 dólares por ano, per capita).
A FAO divulgou no período, inúmeras estatísticas mostrando as calorias e
proteínas consumidas pelos povos dos países do Terceiro Mundo.
Um estudo realizado pela FAO, baseado no padrão calórico instituído pelo
Órgão, no Nordeste brasileiro, demonstrava que os mais pobres se encontravam nos
limites mínimos de sobrevivência, enquanto os mais ricos se nutriam com cerca do
dobro de suas necessidades diárias porém, o número de famintos era muito maior.
É importante observar que o padrão calórico da FAO, baseia-se num homem e
numa mulher de referência hipotética. O homem de referência tem 25 anos de idade,
pesa 65kg , trabalha 8 horas por dia. .Suas necessidades calóricas são de 3.200
Kcal/dia. A mulher de referência tem 25 anos de idade, pesa 55 kg, dedica-se aos
afazeres domésticos ou trabalha em indústria leve, seu gasto energético é em média
2.300Kcal/dia.
Com a crise do capitalismo mundial e o fim do milagre brasileiro a perda salarial
das classes trabalhadoras, resultado do modelo econômico concentrador de renda,
diminuiu o poder de compra do assalariado, o item alimentação passou a ter um peso
cada vez maior no orçamento familiar.
O INAN foi criado pela da Lei 5829, de 30 de novembro de 1972, vinculado ao
Ministério da Saúde, e que passou a centralizar os planos e os programas de
46
alimentação, com o objetivo de formular a nível nacional uma política de alimentação e
nutrição e dar assistência ao governo na elaboração do Programa Nacional de
Alimentação e Nutrição - PRONAN.
Algumas metas propostas no Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento – I
PND (1972-1974), como as de apoiar as categorias de renda mínima, recuperar as
populações marginalizadas e transformar a economia de mercado da agricultura de
subsistência do Norte e do Nordeste, foram as medidas que de certa forma dirigiram as
propostas e programas do INAN.
Sob a tutela do INAN foi instituído em março de 1973, o I Programa Nacional de
Alimentação - I PRONAN, norteado pelo I PND, onde considerava-se que o
desenvolvimento social viria com o desenvolvimento econômico.
Os principais objetivos do I PRONAN eram promover a melhoria dos padrões
alimentares e nutricionais no Brasil, contribuindo para diminuir os efeitos da desnutrição,
para elevar os índices de aproveitamento escolar, para aumentar a produtividade da
força de trabalho e para melhorar as condições de acesso do homem na escala social.
(VASCONCELOS, 1988: 70)
O INAN propagava a idéia de que nutrição é desenvolvimento, a ideologia de
projeto impacto era explícita no I PRONAN, primeira política social do Órgão, cujas
atividades seriam executadas por intermédio de doze subprogramas, envolvendo várias
entidades públicas e privadas.
O I PRONAN por dificuldades técnicas e administrativas, não saiu do papel, a
causa do seu insucesso foi a crise institucional do INAN ocasionada por problemas
sérios de corrupção e irresponsabilidade, até hoje não esclarecidos a nível público.
(COIMBRA, 1985: 91)
Em meados de 1974, o INAN foi totalmente alterado, com a demissão da quase
totalidade da equipe inicial.
No II Plano Nacional de Desenvolvimento - II PND (1975/79), assinalava-se a
47
necessidade de manter acelerado o crescimento econômico, porém era preciso realizar
políticas redistributivas. Cabia ao Estado continuar promovendo a acumulação e ao
mesmo tempo intervir para que as classes subalternas prejudicadas com a política
econômica, não se subvertessem. Para dar conta dessa dupla intervenção, o meio
escolhido foi o estabelecimento de um plano de desenvolvimento no qual a política
social se tornasse um meio do Estado obter a adesão dos trabalhadores, sem descuidar
dos interesses do capital. Assim, no II PND planejou-se a estratégia de desenvolvimento
social, reforçando antigos planos e criando outros.
Após mais de um ano de estudos e debates foi lançado o II PRONAN, através
do Decreto n 0 77.116 de 06 de fevereiro de 1976, onde tomava corpo um novo enfoque
da alimentação e nutrição, constituía-se na materialização de um dos componentes
específicos contidos no II PND, o desenvolvimento social.
O II PRONAN foi levado a efeito pelo Conselho de Desenvolvimento Social -
CDS, Órgão integrado pelos Ministérios da Educação, da Saúde, do Trabalho e da
Previdência Social do Interior, chefiado pela Secretaria de Planejamento da Presidência
da República, tendo como objetivo dar à política social a emancipação no planejamento
e ação. (L 'ABBATE, 1988: 12)
A aprovação do II PRONAN foi viabilizada pelo fracasso das intervenções
anteriores, por pressões internacionais para o fortalecimento de programas de
alimentação nos países do Terceiro Mundo, pelo reconhecimento do agravamento dos
problemas alimentares, constatados através dos resultados do Estudo Nacional de
Despesas Familiar - ENDEF (1974/75), e especialmente pela aproximação das eleições
de 1976.
O ENDEF, principal fonte de informação sobre a desnutrição no Brasil, tanto a
nível regional como a nível nacional, além de dados financeiros, de despesas e gastos,
incluiu também medidas antropométricas, correlacionando-as com a quantidade de
alimentos consumidos. Os dados obtidos serviram de base para descrever os padrões de
consumo alimentar de cada região; analisar a situação dos recursos humanos no país;
48
estudar com detalhes o estado nutricional de mães e crianças e discutir a necessidade de
intervenções alimentares.
Com uma grande solenidade, marcada pela presença dos Ministros do CDS e de
todos os integrantes do Partido da Aliança Renovadora Nacional - ARENA, foi anunciado
o lançamento do II PRONAN pelo presidente Ernesto Geisel, como uma obra conjunta
do governo e do partido. (PELIANO, 1985: 192)
Dada a impossibilidade de atender, com ações específicas da área social, uma
população-alvo que correspondia a 60,2% da população total em 1976 (com renda até
02 salários mínimos), o II PRONAN, através de seus dirigentes selecionou três linhas
básicas de atuação: suplementação alimentar, racionalização de alimentos e
complementação alimentar.
Retomava-se assim o programa materno-infantil com a criação do Programa
Nacional de Saúde – PNS. Na mesma área e para o mesmo grupo populacional foi
criado o Programa de Complementação Alimentar - PCA .
Para o trabalhador de baixa renda foi criado o Programa de Alimentação do
Trabalhador - PAT, reconstituindo-se assim a tripla estruturação que a política perdera
com a extinção do SAPS.
A duração do II PRONAN estava prevista para o período de 1976/79, seus
programas entretanto, com alguma alterações vigoraram até 1985, quando foi lançado o
Programa Prioridades Sociais – PPS/85.
Criado durante o governo Geisel e apoiado pelo governo Figueiredo, o II
PRONAN teve aspectos positivos bastante relevantes: tratou a desnutrição como um
problema social, propôs medidas capazes de estimular e racionalizar o sistema de
produção e comercialização de alimentos básicos, ampliou a suplementação alimentar
para escolares e trabalhadores de baixa renda e subsidiou, com preços 50% menores
do que aqueles praticados por comerciantes locais a comercialização de alimentos aos
grupos vulneráveis, atendendo às propostas do Programa de Abastecimento em Áreas
de Baixa Renda - PROAB.
49
Segundo OLIVEIRA (1994:77):
“...no II PRONAN, o Estado utilizou uma técnica racional no planejamento das
políticas sociais de alimentação e nutrição, obedecendo a evidências científicas,
com propostas que se integravam num todo coerente priorizando a distribuição
de renda e a estrutura agrária, porém este planejamento técnico-científico não
deixou de ser ideológico”. (Grifos da autora)
Apesar dos pontos positivos o II PRONAN não foi capaz de solucionar o
problema da fome e da desnutrição, tanto pela insuficiência de recursos quanto pela
restrita atuação.
Segundo o Presidente Figueiredo (1985):
"...o encargo de equacionar a desnutrição, era um desafio gigantesco para o II
PRONAN, mesmo quando o governo, de forma integrada, reunisse todos os
seus esforços".
BOSI, concebe o II PRONAN:
"...como uma linha de frente que o Estado buscou para firmar sua continuidade
se legitimando frente aos grupos a ele subjugados, calcado na pretensa
racionalidade e neutralidade da ciência”
Segundo VASCONCELOS (1988), o II PRONAN apresentou:
"Um discurso inovador e progressista, com uma postura humanizante visando o
social (suas políticas) como algo intrinsecamente bom, ligado ao bem estar da
população que ficou à margem do crescimento econômico. Com este discurso
procurou-se garantir a paz, o equilíbrio social e a ordem vigente".
O II PRONAN concentrou-se em três linhas básicas de atuação:
1a Suplementação alimentar a gestantes, nutrizes e crianças de 0 a 6 anos,
escolares de 7 a 14 anos e a trabalhadores de baixa renda;
50
2a racionalização do sistema produtor de alimentos, com ênfase no estímulo do
pequeno produtor;
3 a atividades de complementação e apoio, basicamente destinados ao combate
às carências nutricionais específicas pelo enriquecimento de alimentos de
consumo corrente; ao apoio de estudos e pesquisas, inclusive tecnológicas, na
área de alimentação e nutrição; à capacitação e aperfeiçoamento de recursos
humanos; e ao desenvolvimento de adequada infra-estrutura de distribuição de
alimentos. destinadas ao combate de carências nutricionais específicas.
(VASCONCELOS, 1988: 75)
No período em estudo, aproximadamente 12 programas voltados para a
alimentação e nutrição estavam em execução. Neste trabalho trataremos apenas dos
programas de suplementação alimentar e em específico do Programa de Alimentação do
Trabalhador - PAT
Os programas de suplementação alimentar visavam :
a) Reduzir as carências nutricionais;
b) aumentar a resistência às doenças infecciosas e outras enfermidades;
c).melhorar a curto prazo de forma indireta, a distribuição de renda dos
segmentos mais carentes;
d) os alimentos oferecidos deveriam suprir cerca de 30% das necessidades
nutricionais dos beneficiários;
e) os hábitos alimentares deveriam ser respeitados, porém, em alguns casos
deveriam ser melhorados, através da educação alimentar
f) dependendo da disponibilidade e dos preços de mercado local, sempre que
possível deveriam ser utilizados alimentos in natura, adquiridos de pequenos
agricultores.
Vários setores se envolveram na primeira linha de atuação que reproduzia, pelas
51
suas características, a trajetória iniciada na década de quarenta e que se desdobrou em
subprogramas, tais como:
1.4.1 - PROGRAMA DE NUTRIÇÃO E SAÚDE – PNS
O PNS era coordenado pelo INAN/MS, em convênio com as Secretarias
Estaduais de Saúde, o programa visava o atendimento a gestantes, nutrizes e crianças
menores de sete anos, pertencentes às famílias de renda inferior a dois salários
mínimos. O atendimento era realizado nos postos de saúde, hospitais e instituições
beneficentes, através da distribuição de uma cesta básica de alimentos contendo arroz,
feijão, leite, farinha, fubá, açúcar e óleo.
A aquisição de alimentos era feita pela Companhia Brasileira de Alimentos -
COBAL que se responsabilizava ainda pelo beneficiamento, armazenagem e transporte
até as unidades de saúde, executoras a nível local.
A cobertura do programa passou de 1 milhão de beneficiários em 1976 para 2,4
milhões em meados de 1982, em 1983 atendeu a 4,2 milhões de pessoas do grupo
materno-infantil correspondendo a cerca de 20% da população-alvo. Apesar da
acentuada ampliação da cobertura populacional, houve uma acentuada redução da
quantidade e qualidade dos alimentos distribuídos pelo programa. O PNS teve início em
1980 e perdurou até meados de 1985, quando foi substituído pelo PSA - Programa de
Suplementação Alimentar.
1.4.2 - PROGRAMA DE COMPLEMENTAÇÃO ALIMENTAR – PCA
Desenvolvido pela Fundação Legião Brasileira de Assistência e Ministério da
Previdência e Assistência Social - LBA/MPAS, o PCA foi criado com o objetivo de
atender gestantes, nutrizes e crianças até três anos, de famílias de baixa renda, através
da distribuição de alimentos formulados : MO3 (vitamina tipo milk-shake), SSO3 (sopa
salgada) e CH3 (leite). Esses alimentos atendiam a 25% das necessidades nutricionais
52
do grupo beneficiado.
A aquisição era feita pela LBA, diretamente das indústrias do setor alimentício. O
PCA teve início em 1977 e atendeu até meados de 1983, cerca de 340 mil pessoas.
(COIMBRA, 1995: 33)
O PCA atendeu cerca de 1 milhão de beneficiários até meados de 1990, foi
desativado pelo governo Collor em 1991.
1.4.3 - PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR - PNAE
O Ministério da Educação e Cultura e a Companhia Nacional de Alimentação
Escolar, atualmente Fundação de Alimentação Escolar, criou o Programa Nacional de
Alimentação Escolar - PNAE. Coordenado pela Fundação de Assistência ao Estudante e
pelo Ministério da Educação e Cultura - FAE/MEC, tem por objetivo assegurar a
suplementação alimentar às crianças do pré-escolar e do 1 0 grau de estabelecimentos
de ensino oficiais e filantrópicos.
Os produtos distribuídos variam entre alimentos formulados e alimentos básicos
de consumo tradicional. Desde sua instituição em 1955, o programa expandiu sua
cobertura gradativamente, atingindo cerca de 80% da população-alvo, porém em termos
nutricionais a cobertura no período foi de cerca 11% das necessidades do grupo alvo. A
partir de 1984 o programa sofreu alterações operacionais importantes, incorporando o
discurso da descentralização, regionalização, municipalização e participação
comunitária.
O melhor desempenho do programa foi em 1985, quando a relação
beneficiário/alimento atingiu 11,1Kg ano, atendeu a 21,7 milhões de crianças. Houve um
acentuado aumento do número de beneficiários em 1986, quando o PNAE passou a
atender os irmãos menores de 6 anos, o número de beneficiários atingiu 31,7 milhões de
crianças, representando na época 25% da população total do país.
53
1.4.4 - PROGRAMA DE ALIMENTAÇÃO DO TRABALHADOR - PAT
Coordenado pela Secretaria de Promoção Social do Ministério do Trabalho, o
PAT é destinado a subsidiar a alimentação do trabalhador. As refeições são distribuídas
nas próprias empresas ou através de cupons para serem utilizados em restaurantes
credenciados.
Este Programa por ser nosso objeto de estudo será analisado em detalhes a
partir do segundo capítulo .
1.5 - POLÍTICAS SOCIAIS A PARTIR DA DÉCADA DE 80
O segundo choque do petróleo em 1979 e o aumento dos juros da dívida
externa colocaram o Brasil em uma situação insustentável. Os anos 80 iniciaram-se com
uma nova tentativa de ajuste da economia, só que nos moldes do Fundo Monetário
Internacional - FMI. O país mergulhou numa profunda recessão, ocorreu um aumento
significativo nas taxas de desemprego, especialmente nos setores industriais.
A partir de 1979 uma série de alterações na política salarial, como a Lei no
6.708/79, que instituiu as correções semestrais baseadas no Índice Nacional de Preços
ao Consumidor - INPC de forma automática, independente de acordo ou dissídio e de
forma diferenciada para distintas faixas salariais, foi considerada como a medida de
arrocho salarial menos ruim. (VASCONCELOS, 1988 : 95) (Grifos do autor)
O ganho real dos mais pobres entretanto, foi parcialmente consumido devido à
recessão econômica e à explosão da inflação.
Na década de 80 à medida que os salários médios reais apresentavam uma
significativa estagnação, alguns dos benefícios mais populares como o vale-transporte e
o auxílio-alimentação tiveram um crescimento elevado. Esse tipo de benefício é
considerado como salário indireto e identificado pela maioria dos analistas, como HART
(1984) e WOODBURY (1983) (APUD ARBACHE, 1995: 1298), como um suplemento
fornecido aos empregados pelo empregador de forma voluntária ou negociada.
54
Em 1983, o governo emitiu vários decretos-lei, que ou acabavam com os
reajustes diferenciais e decretavam reajustes únicos ou alteravam a fórmula de cálculo
do INPC.
Em novembro de 1984, passou a vigorar a Lei n o 7.238, que estabelecia o
reajuste de 100% do INPC para a faixa salarial de até 03 salários mínimos e 80% para
as demais.
Segundo a Pesquisa Nacional de Amostras Domiciliares - PNAD/FIBGE, em
1983 - 47,5% da População Economicamente Ativa - PEA, recebiam menos de 01
salário mínimo e 82% recebiam até 03 salários mínimos, somente 3% da PEA recebiam
mais de 10 salários mínimos.
Entre 1980 e 1983, segundo dados do INAN, o aumento dos preços dos
alimentos básicos (Recife, Belo Horizonte) foi equivalente ao dobro dos reajustes do s.
m.
O Brasil possuía no período, 11 milhões de crianças carentes; 12 milhões de
trabalhadores sem terra e 8,7 milhões de bóia-frias.
Em 1984, 48% dos jovens alistados no serviço militar foram desqualificados por
apresentarem baixa estatura e baixo peso (SILVA, 1994)
O Plano Cruzado implantado em 1986, sob o governo civil visava conter a
inflação através do congelamento de preços e salários. Em poucos meses a inflação
voltava, novas tentativas para controlá-la foram implementadas, porém sem sucesso.
A Pesquisa Nacional de Saúde e Nutrição - PNSN (1989), mostrou que existiam
13 milhões de brasileiros maiores de 18 anos com baixo peso, sendo que destes
aproximadamente 20% pertencia a famílias com renda mensal de meio salário mínimo
per capita. Esse contingente de desnutridos (efetivos ou em potencial) encontrava-se
concentrado no Sudeste urbano (4,7 milhões) e no Nordeste (4,6 milhões ). (IPEA,1992:
6)
55
Em geral as condições de vida da população são tidas como problemas e a
proteção do Estado como prática legitimada pelas reivindicações sociais,
desenvolvendo-se então um conjunto de ações que visam naturalizar as condições
subalternas de trabalho ao capital. Os salários têm a função de manter o trabalhador e
de prover meios para a sua continuidade, isto é, a manutenção de sua família.
Entretanto desde a sua implantação em 1940, o salário mínimo praticamente nunca foi
capaz de atender a esses propósitos. (tabela 1)
Tabela 1 - Evolução do salário mínimo - 1940/97: médias anuais em R$
e % em relação ao valor de 1940
ANO V. ABSOLUTO %
1940 631,74 98,02
1945 431,99 67,02
1950 256,78 39,84
1957 790,50 122,65
1960 646,42 100,30
1970 444,26 68,93
1975 366,76 56,90
1980 398,16 61,78
1985 343,14 52,24
1990 187,47 29,09
1995 129,58 20,11
1997 112,00 17,50
Fonte DIEESE (adaptação) – 96/97/98.
Se considerarmos os períodos de 1970 a 1975, por exemplo, os números
mostram que houve uma redução de 29,09% e 41,12% respectivamente no valor do s.
m. real, tendo como referência o s. m. de 1940. Em 1997, de acordo com o DIEESE, a
perda salarial foi superior a 80% em relação a 1940.
56
A ração essencial mínima foi criada pelo Decreto-Lei 399 de 30/04/38,
atualmente denominada cesta básica, tem seu custo calculado pelo tempo que o
trabalhador de s. m. precisa trabalhar para comprá-la, conforme jornada legal de
trabalho. É composta de carne, leite, feijão, arroz, farinha, batata, tomate, pão, café,
banana, açúcar, óleo e manteiga. (DIEESE,1993)
Os dados do DIEESE sobre a evolução do valor real do s. m. e o tempo de
trabalho necessário para a aquisição da ração essencial mínima, atestam a queda do
poder de compra do assalariado. (tabela 2)
Tabela 2 - Tempo médio anual para a aquisição da ração essencial mínima * e
a relação entre o custo da ração e o s. m. - São Paulo – 1970/93.
Ano Tempo médio p/aquisição da ração
Custo da ração em s.m. (%)
1970 105h12 min. 43,84
1975 149h39 min 62,36
1980 157h22 min 65,57
1985 177h44 min 74,05
1990 203,h19min 92,42
1993 164h min 80,98
Fonte : DIEESE – São Paulo (1993)
Segundo dados do IBGE em 1995, mais de 25% dos assalariados ganhavam até
um salário mínimo e na Região Nordeste cerca de 50%, incluindo os servidores públicos
e militares, considerando apenas o trabalho principal dos assalariados.
Em um país em os 10% mais ricos detêm cerca de 48% do total de rendimentos
mensais de todos os ocupados, a redistribuição de renda é um imperativo social e a
57
valorização do s. m. é uma das políticas de renda mais eficientes para reduzir as
desigualdades sociais e regionais no país.(SERENO - 1o Secretário Nacional da CUT –
Resenha/Desep)
Segundo IUNES (1995 :51), a trajetória do perfil da distribuição da renda no
Brasil pode ser analisada por meio dos valores alcançados pelo coeficiente de Gini,
indicador de desigualdade na distribuição de renda e que varia de 0 a 1; onde 0
corresponde a perfeita igualdade e 1 a desigualdade absoluta. (tabela 3)
Tabela 3 - Coeficiente de Gini. Brasil (1960 a 1989)
Ano Coeficiente de Gini
1960
1970
1976
1980
1981
1983
1985
1986
1987
1988
1989
0,497 (1)
0,571 (2)
0,589 (1)
0,590 (1)
0,573 (2)
0,592 (2)
0,600 (2)
0,588 (1)
0,595 (2)
0,619 (2)
0,636 (2)
Fontes : (1) Reis, Rodriguez e Barros (1991); (2) IBGE Indicadores
Sociais, 1979,/1984.
Selecionamos três décadas 60, 70 e 80, para analisar, observamos que o
58
crescimento das desigualdades na década de 70 aumentou quase 15% em relação à
década de 60, com uma estabilização do coeficiente no final de 1970. Os anos 80
evidenciaram tendência a recrudescimento, quebrada em 1981, provavelmente por
causa da mudança da política salarial, e em 1986 por causa dos efeitos distributivos do
Plano Cruzado.
Conforme dados da tabela 3, nas últimas três décadas o país acumulou uma
elevação de 28% no índice de desigualdade.(IUNES, 1995: 52)
O grau de desigualdade social vinculado à concentração de renda foi um tema
bastante debatido na época da crise do regime militar e da redemocratização política
brasileira.
A defesa de políticas sociais redistributivas caracterizou o governo de transição
de Tancredo-Sarney sob os slongans “resgate da dívida social “ e “tudo pelo social”.
Não por acaso, a partir de 1985, as palavras fome e desemprego que estiveram
ausentes no discurso e planejamento do governo militar, embora agudizadas no período,
foram incorporadas aos instrumentos de política social no contexto da Nova República.
A recessão econômica, o aumento dos preços dos alimentos básicos em níveis
superiores aos da inflação e a política de compressão salarial, foram os elementos
responsáveis na determinação do processo de fome/desnutrição, segundo o discurso do
Programa das Prioridades Sociais para 1985 – PPS/85, justificando a adoção de
políticas sociais de suplementação, na área de alimentação e nutrição.
Na época aproximadamente 87 milhões de pessoas eram subalimentas e 11
milhões estavam desempregadas.
Era evidente no discurso e na prática do PPS/85, o resgate dos mecanismos
populistas visando estabelecer laços simbólicos entre o povo e o presidente, procurando
criar instrumentos de geração de legitimidade e hegemonia.
Assim podemos deduzir que as políticas sociais exercem papel importante na
manutenção da ordem e da estabilidade política, observamos também que durante as
crises econômicas e políticas houve uma expansão dos programas e uma maior
cobertura da população-alvo. (tabela 4)
59
Tabela 4 - Salário mínimo comparado com o valor de 1940 =100 e a evolução dos programas
de alimentação no período - 1940/97.
ANO % s. m.
real
Políticas sociais de alimentação e nutrição
1940 98,02 Serviço de Alimentação da Previdência Social – SAPS
1950 39,84 Nutrição Materno-Infantil
1952 98,77 Comissão Nacional de Alimentação – CNA
1954 111,04 Campanha Nacional de Alimentação Escolar- CNAE
1970 68,93 INAN(1972): PRONAN I e II, PNS, PROAB, PROCAB,PAT e CNAE
1980 61,29 Brasil – FAO: 40 maior exportador mundial, 8 a maior economia capitalista e
o 6 0 país em desnutrição.
Programas: PNAE, PSA, PCA,PNL,PAP, PCCNE e PAT
1990 29,09 INAN, PAT e PNAE
1996 19,38 INAN, PAT e PNAE
1997 17,50 PAT e PNAE, desativação do INAN
Fonte DIEESE (adaptação) – dados de 1980/90/98.
Segundo estimativas do IPEA, os gastos com área social durante a segunda
metade da década de 70 até 1980 tiveram uma rápida ascensão, a crise do início da
década de 80 levaram a cortes profundos na área, atingindo quase 27%.
“O entendimento dos efeitos da crise sobre a dinâmica das políticas sociais
passa antes de tudo, pelo conhecimento do comportamento dos gastos
governamentais com os programas sociais”. (OLIVEIRA, 1994: 54)
A partir de 1985, ocorreu uma recuperação no nível dos gastos sociais que
atingiram seu pico em 1990, com valores quase 21% superiores a 1980.
Durante a Nova república as causas básicas da fome não foram atacadas
porém, foram lançados programas paliativos para atenuar o problema. O volume de
recursos foi bastante ampliado, podemos citar seis programas federais de alimentação e
nutrição que tiveram destaque no período:
60
a) Rede Somar de Abastecimento, que deveria ser reestruturada e ampliada
juntamente com a COBAL;
b) PROAB - Projeto de Abastecimento de Alimentos Básicos – que deveria ser
absorvido pela COBAL. Em 1987 o programa assistiu a 3,4 milhões de beneficiários, foi
extinto em 1989 pelo governo Sarney;
c) PSA – Programa de Suplementação Alimentar, nova denominação do PNS –
Programa de Nutrição e Saúde que deveria limitar-se à distribuição de uma cesta básica
de alimentos a gestantes, nutrizes e crianças de 6 a 36 meses, concentrando o
atendimento nas áreas mais carentes do Nordeste e do Sudeste, cuja renda fosse de até
2 salários mínimos. A partir de 1986 o atendimento estendeu-se às crianças até 4 anos.
O PSA atingiu 9 milhões de beneficiários, foi desativado em 1992, pelo governo
Collor.
d) PNAE – Programa Nacional de Alimentação Escolar, que deveria implementar
alterações operacionais no sentido de aumentar a sua eficiência, ainda continua em
execução, com poucas mudanças.
e) Programa de Alimentos nas Creches-Casulo, desenvolvido pela LBA;
f) PAT - para os trabalhadores com renda até cinco salários mínimos.
Em 1989, restavam cinco programas de alimentação e nutrição: PSA, PNAE,
PCA, PAT e o Programa Nacional do Leite a Crianças Carentes - PNLCC, criado pelo
presidente Sarney.
O PNLCC, beneficiou cerca de 7,8 milhões de crianças em 1990, foi extinto em
1991 por Collor.
O fim da década de 80 foi marcado por inflação crescente e total descontrole
sobre as políticas econômicas, incapacitando os vários governos de implantar políticas
redistributivas. Os cortes impostos à área social nos anos de 1991 e 1992 trouxeram o
nível de gastos do setor para os valores do início da década de 80.
61
Dos programas existentes no início da gestão Collor restaram apenas o PNAE e
o PAT, e os programas criados para serem administrados pela LBA: Programa de Apoio
Nutricional - PAN e da Distribuição de Leite, voltados para gestantes, nutrizes e crianças
de 6 a 36 meses.
Para acompanhar criticamente as políticas implementadas pelo Presidente
Collor, nas principais áreas sociais, foi criado o Governo Paralelo, constituído por um
grupo de técnicos pertencentes ao Partido dos Trabalhadores - PT.
De acordo com o Governo Paralelo:
“...por considerar a alimentação como um direito elementar de todo ser humano,
confundindo-se com o próprio direito à vida, garantir esse direito é uma
responsabilidade pública que precisa ser assumida pela coletividade e pelas
instituições representativas, em especial pelo governo.
A amplitude da miséria torna mais urgente o enfrentamento da questão, à
medida que grande parte dos trabalhadores deixa de comprar alimentos básicos,
sendo excluída do acesso a produtos de preços elevados, consequentemente a
desnutrição e a fome atingem camadas cada vez mais extensas da população.
Diante desse quadro, o Governo Paralelo apresenta à sociedade brasileira, sua
Política Nacional de Segurança Alimentar, cuja proposta se baseia em uma
visão abrangente da problemática alimentar e busca superar as práticas
clientelísticas que têm caracterizado a maioria das ações governamentais nesta
e em outras questões de natureza social. Sob o enfoque deste documento, a
questão alimentar e nutricional deixará de estar à margem e sob controle
nominal da área da Saúde, tornando-se alvo de uma política global de governo.
A Política Nacional de Segurança Alimentar tem por objetivo obter uma
disponibilidade agregada nacional de alimentos que seja simultaneamente
suficiente, para atender à demanda efetiva e potencial; estável, na medida em
que busque neutralizar as inevitáveis flutuações cíclicas; autônoma, ao lograr a
auto-suficiência nacional nos alimentos básicos; sustentável, pois deve garantir o
62
uso a longo prazo dos recursos naturais; equitativa, ao possibilitar o acesso
universal ao mínimo nutricional, do ponto de vista quantitativo e qualitativo.
O caráter estratégico da Segurança Alimentar e a abrangência dos objetivos da
Política Nacional de Segurança Alimentar exigem a afirmação da
responsabilidade do Estado, materializada na constituição de um Conselho
Nacional de Segurança Alimentar que articule as ações dos diversos órgãos
públicos e possibilite a participação dinâmica de representantes da sociedade.
A Política de Segurança Alimentar tem como pressuposto que as chamadas leis
do mercado ou livre jogo das forças de mercado são incapazes de solucionarem
os problemas centrais do subdesenvolvimento, como são a fome, os
desequilíbrios sociais e regionais".
No governo Itamar a fome foi tratada com uma perspectiva mais ampla de
distribuição de renda e eliminação da pobreza, as propostas de retomada dos
programas sociais de alimentação desativados no governo anterior renasceram.
Nessa fase começou a se cogitar no governo uma concepção mais universalista
de cidadania. O primeiro pacote de medidas para combater a fome e o desemprego foi o
Programa do Leite, para gestantes e crianças desnutridas.
O presidente Itamar foi mais aberto às reivindicações da classe trabalhadora,
sem entretanto tomar iniciativas próprias. Num gesto assistencialista aceitou a proposta
do PT para combater à fome e à miséria, fato que constituiu um avanço e uma mudança
na história das políticas sociais de alimentação e nutrição.
No Plano de Cidadania Contra à Fome, à Miséria e Pela Vida, liderado pelo
sociólogo Herbert de Souza, o Betinho, foi reivindicada a criação de um Conselho de
Segurança Alimentar - CONSEA, Órgão Consultivo da Presidência da República,
composto por representantes da sociedade civil e Ministros do Estado para discutir as
propostas de enfrentamento do problema alimentar no país.
Após mais três anos do governo de Fernando Henrique Cardoso, já é possível
63
demonstrar que os gastos sociais não foram prioritários. As altas taxas de juros
praticadas nos últimos anos, associadas ao crescimento da dívida externa implicaram no
aumento de recursos destinados ao pagamento de juros e encargos, reduzindo o
montante de investimentos. Em 1996, foram gastos 20 bilhões de reais em juros e
encargos da dívida, 4 bilhões em investimentos, destes, apenas 960 milhões foram
destinados à área social (educação, cultura, saúde e saneamento). (Resenha Desep n o
10)
A expressiva redução dos gastos sociais tem implicado na deterioração das
condições de vida da população brasileira. O controle inflacionário, tido como pré-
condição para tornar o orçamento público um instrumento de planejamento dos gastos
do governo, não tem sido suficiente para a ampliação do investimento na área social.
O INAN por não ter tido apoio político e autonomia financeira, compatível com a
natureza das atividades que lhe foram atribuídas, ficou restrito à rotina burocrática de
acompanhar seus programas. O INAN foi desativado em 2 de maio de 1997 por
Fernando Henrique Cardoso.
Mesmo tendo em vista o projeto de modernização que a longo prazo tem o
objetivo de aumentar a competitividade da indústria brasileira, é imprescindível o
investimento na qualificação da mão-de-obra, o que requer maior volume de recursos na
área social, especialmente na área educacional, alimentar e de saneamento básico.
64
CAPÍTULO 2
O PROGRAMA DE ALIMENTAÇÃO DO TRABALHADOR
2.1 – CARACTERÍSTICAS GERAIS – 1977/95
O Programa de Alimentação do Trabalhador - PAT foi criado pelo II PRONAN e
desenvolvido pelo Ministério do Trabalho através da Lei n o 6.321 de 14 de abril de 1976,
decretada pelo Congresso e sancionada pelo Presidente da República Ernesto Geisel.
Dirigido pela Secretaria de Promoção Social, o PAT só iniciou efetivamente as suas
funções em 1977, segundo a Legislação teria como alvo o trabalhador de baixa renda,
ou seja, aquele que recebesse até dois salários mínimos.
Das primeiras comissões do PAT, onde se destacaram profissionais como o ex-
ministro Arnaldo Prieto e o nutrólogo David Luiz Boianovsky, criador do Programa,
somente a Dr a Eglacy Porto Silva, que desde de agosto 1977 cuida da alimentação do
trabalhador, permanece atuante.
Para muitos analistas das políticas sociais, o PAT não se constituí propriamente
em uma política social stritu sensu e, sim num subsídio oferecido pelo governo federal
aos trabalhadores inseridos no mercado formal de trabalho, quer pela forma com se dá
seu financiamento, quer pela população atingida, isto é, selecionada.
Segundo FALEIROS (1995: 56), subsídio é uma medida de política social,
através da qual percebe-se uma forma de intervenção do Estado que se dá através de
crédito, desconto ou doação.
O custo do financiamento do Programa de Alimentação do Trabalhador é arcado
basicamente pelas empresas, pelos trabalhadores e pelo governo. As empresas
participantes do Programa têm direito a incentivo fiscal através de desconto do Imposto
de Renda devido.
De acordo com a Legislação, o incentivo fiscal refere-se à dedução do lucro
65
tributável para fins de Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas - IRPJ, do dobro
das despesas realizadas em programas de alimentação do trabalhador, desde que esta
dedução não ultrapasse 5% em cada exercício financeiro. A partir da Lei n o 9.532 de 11
de dezembro de 1997, a dedução passou a ser de 4%. A parcela cobrada ao trabalhador
pelo PAT não pode ser superior a 20% do custo da refeição, cabendo à empresa 32% e
ao governo 48%.
Considerando o custo de uma grande refeição (almoço, jantar ou ceia) em torno
de Cr$ 100,00 (preço em 1985), o trabalhador pagava Cr$ 20,00 e os restantes Cr$
80,00 eram divididos entre a Empresa e o Governo, na seguinte proporção: 60% (Cr$
48,00) a ser deduzido do Imposto de Renda e 40% (Cr$32,00) por conta da empresa.
Atualmente o valor máximo da refeição, para fins de cálculo do incentivo fiscal
equivale a três Ufirs conforme a Instrução Normativa DRF n o 16. O custo direto da
refeição deverá ser lançado em despesas operacionais e servirá de base para cálculo da
parcela de responsabilidade do assalariado e do empregador. O valor de três Ufirs é
usado apenas para cálculo do incentivo fiscal, a empresa poderá pagar mais, arcando
sozinha com a diferença.
Para fazer jus ao incentivo fiscal, a empresa beneficiária deverá ser inscrita no
Programa de Alimentação do Trabalhador, o formulário oficial (modelo em anexo) é
adquirido na Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT, sem ônus para o órgão
gestor do PAT.
A remessa do formulário de adesão ao Programa, realizada entre 1/1 e 31/3,
garante os benefícios durante doze meses do ano em curso. Após 31/3 os benefícios
serão relativos à data da postagem até 31/12. A inscrição deve ser repetida anualmente.
As exigências nutricionais das refeições fornecidas pelo PAT para as refeições
maiores (almoço, jantar ou ceia), segundo a Legislação, deverão conter um mínimo de
1.400 calorias e 6% de NDpCAL (relação entre calorias totais e proteína líquida); as
refeições menores (desjejum e merenda) devem conter o mesmo percentual de NDpCAL
e o mínimo de 300 calorias
66
Inicialmente só as grandes empresas aderiram ao PAT, devido ao alto custo
para implantar um serviço de alimentação, levando em consideração o preço dos
equipamentos necessários para montar uma cozinha industrial. Atualmente o
atendimento se dá através de diversas modalidades de serviços, tais como:
a) - Sistema próprio (autogestão) – a empresa beneficiária assume a
responsabilidade pela contratação de pessoal, elaboração e distribuição das refeições
no local de trabalho).
De acordo com dados da Central Geral dos Trabalhadores/brasil - CGTB, em
1995 aproximadamente 2 milhões de trabalhadores foram beneficiados por esta
modalidade de atendimento.
b) - Serviços de terceiros – o fornecimento de refeições é formalizado através de
contrato firmado entre a empresa participante e concessionárias.
Quando a empresa beneficiária se utilizar do serviços de terceiros, deverá
certificar-se de que esses sejam registrados no PAT conforme as exigências contidas na
Portaria MTb n o 1.156, de 17/09/93. Esta modalidade dispõe das seguintes opções:
b.1) - Refeição transportada – as refeições são preparadas em cozinha
industrial, transportada até local do trabalho e distribuída aos empregados da empresa
participante.
b.2) - Administração de cozinha e refeitório - a empresa participante contrata os
serviços de uma terceira que utiliza as instalações da primeira, para preparar e distribuir
as refeições aos empregados.
Segundo dados da CGTB, em 1995 cerca de 2,3 milhões de trabalhadores
receberam alimentação através este sistema.
b.3) - Refeição-convênio - os empregados da empresa beneficiária recebem as
refeições em restaurantes conveniados com empresas operadoras de vales, tíquetes,
cupons, cheques etc., com valor suficiente para o consumo de uma refeição.
67
b.4) - Alimentação-convênio - a empresa contrata serviços de terceiros para
fornecer senhas, tíquetes, etc., utilizados pelos trabalhadores para comprar gêneros
alimentícios em supermercados filiados . Conforme dados do MTb, em 1995, mais de
5,1 milhões de trabalhadores foram beneficiados com os tíquetes-convênio.
b.5) - Cesta básica de alimentos - a empresa fornece a seus funcionários uma
cesta básica mensal, em quantidade e composição suficientes para garantir pelo menos
uma refeição diária, dentro dos valores nutricionais estipulados por lei.
A cesta básica de alimentos deverá garantir os valores nutricionais estipulados
por lei, de acordo com o tipo de refeição escolhida. Os valores de face de cada folha do
carnê de refeições-convênio devem assegurar a aquisição de pelo menos uma refeição
com os valores nutritivos recomendados.
Em relação às modalidades de atendimento, o sistema convênio corresponde
aquele com maior participação no número de trabalhadores beneficiados (55% em 1995,
sendo 44% para refeição/alimentação-convênio e 11% para cestas básicas), seguido
pelo sistema fornecedor ou de refeições coletivas (25%) e o sistema próprio
(20%).(gráfico 1)
Gráfico 1
Distribuição dos trabalhadores beneficiados por sistema de atendimento ( 1995 )
Cesta básica11%
Próprio20%
Fornecedor25%
Convênio refeição alimentação
44%
Fonte MTb/FIA/USP – 1996.
68
Essas novas formas de atendimento possibilitaram a adesão de pequenas e
médias empresas ao Programa.
As pessoas jurídicas que pretendam credenciar-se como fornecedoras ou
prestadoras de serviços de alimentação coletiva deverão requerer seu registro no PAT,
mediante preenchimento de formulário próprio oficial (anexo ), em 2 (duas) vias originais. O formulário e a documentação nele especificada serão encaminhados à SSST, por
intermédio da Delegacia Regional do Trabalho - DRT local.
A pessoa jurídica será registrada no PAT nas seguintes categorias: fornecedora
de alimentação coletiva; operadora de cozinha industrial e fornecedora de refeições
preparadas transportadas; administradora de cozinha da contratante; fornecedora de
alimentos in natura embalados para transporte individual (cesta de alimentos)
administradora de documentos de legitimação para a aquisição de refeições em
restaurantes ou estabelecimentos similares (refeição-convênio); administradora de
documentos de legitimação para a aquisição de gêneros alimentícios em
estabelecimentos comerciais (alimentação-convênio).
Não existe prazo definido para requerer o registro de fornecedores, a empresa
interessada poderá fazê-lo a qualquer momento. A empresa prestadora de serviços de
alimentação ou fornecedora que também beneficia seus próprios empregados com
qualquer modalidade de atendimento poderá preencher o formulário como empresa
beneficiária para usufruir dos incentivos fiscais previstos em lei.
A empresa fornecedora deverá anexar também modelo de documento de
refeição-convênio ou alimentação-convênio(frente e verso), para as que se enquadram
nestas modalidades; os dez cardápios mais utilizados, para aquelas que administram
cozinhas e refeitórios e para cozinhas industriais; discriminação e quantidade mensal da
cesta de alimentos, acompanhada de um cardápio analisado correspondente a uma
refeição diária e o (s) nome(s) do (s) nutricionista(s) responsável (eis) técnico (s),
número e região do CRN.
Cabe à prestadoras de serviços de alimentação coletiva garantir que os
restaurantes e outros estabelecimentos por ela credenciados se situem nas imediações
69
dos locais de trabalho; que os documentos de legitimação para a aquisição de refeições
ou gêneros alimentícios sejam diferenciados e regularmente aceitos pelos
estabelecimentos credenciados, de acordo com a finalidade expressa no documento; o
reembolso ao estabelecimento comercial credenciado dos valores dos documentos de
legitimação, será feito mediante depósito em conta bancária expressamente indicada
para esse fim; o cancelamento do credenciamento aos estabelecimentos comerciais que
não cumprirem as exigências sanitárias e nutricionais ou que por ação ou omissão
concorrerem para o desvirtuamento do PAT, através do uso indevido dos documentos
de legitimação ou outras práticas irregulares, será feito imediatamente após a
constatação da (s) irregularidade (s).
OBJETIVOS E FILOSOFIA DO PAT
Quando o PAT foi implantado era grande o arrocho salarial, a repressão e o
cerceamento à organização dos trabalhadores. A criação do Programa teve duplo
caráter, como proteção e valorização da força de trabalho, sem modificar o lucro da
Empresa e ao mesmo tempo garantindo a submissão do trabalhador.
Um documento técnico do Ministério do Trabalho datado de 1979, definia os
objetivos principais do PAT como: proporcionar disponibilidade maior e mais eficiente de
energia para o trabalho e concorrer para a melhoria do seu estado nutricional; dividir
transitoriamente entre o governo, a empresa e o trabalhador, o custo da energia
necessária para o trabalho. O Programa no início era visto tão somente como gerador de
energia para o capital.
O PAT atualmente tem como objetivo melhorar as condições de alimentação dos
trabalhadores, especialmente os de baixa renda, entre os quais as carências nutricionais
e alimentares são mais acentuadas, tanto pela baixa qualidade quanto pela pouca
quantidade dos alimentos adquiridos. O programa visa melhorar as condições de saúde
e alimentação da classe trabalhadora, com repercussões no aumento da produtividade,
na redução das taxas de acidentes de trabalho e na diminuição das taxas de
absenteísmo e sua elevação na escala social.
70
Dada a precariedade da renda de parcela considerável das famílias, muitas de
suas crianças ingressam muito cedo no mercado de trabalho. Do total de crianças e
adolescentes de 10 a 17 anos no país, 19,5% trabalham e estudam e 31% trabalham,
representando 12% do total das pessoas ocupadas do país. (IBGE 1995)
Como a maior parte deles provém de núcleos de baixa renda onde as condições
de alimentação e nutrição são precárias tanto em termos de proteínas quanto em
calorias, o Programa propicia uma alimentação equilibrada, primordial não só para a
melhoria da qualidade da mão-de-obra, como para a formação dos homens que
construirão o futuro do país.
As ações e dispêndios de recursos que objetivem melhorar as condições de
alimentação do trabalhador podem ser vistos sob dois enfoques: como consumo,
aumentando-se o bem-estar presente, ou como investimento, aumentando-se o bem-
estar futuro e a própria capacidade de produção da sociedade.
Medidas voltadas para a melhoria das condições nutricionais possuem papel
destacado como agentes de crescimento econômico e de desenvolvimento com justiça
social, na medida em que possuem a potencialidade de melhorar a distribuição de renda
de forma direta ou indireta, do nível de aprendizado, da qualificação do fator trabalho e
ainda, das condições de saúde do assalariado e sua família. (FIA/USP,1995:15)
Podemos admitir então que as condições de produção nos países em
desenvolvimento, caracterizadas por uma estrutura industrial e agrícola deficientes,
exigindo significativa mobilização da força de trabalho muscular no trabalho, o aumento
das disponibilidades calóricas é altamente compensador pelo retorno obtido em
produtividade.
Se considerarmos a queda no nível de investimentos públicos nas áreas sociais,
além do baixo poder aquisitivo do trabalhador, é possível supor que se torne cada vez
mais difícil para o mesmo manter uma nutrição adequada. O resultado de uma
alimentação deficiente provoca inúmeros problemas, não só os decorrentes da
desnutrição, como doenças profissionais, redução da capacidade física e da resistência
à fadiga, mas também os de ordem psicológica, que apresentam importantes reflexos
71
nos índices de acidentes de trabalho, rotatividade de mão-de-obra, absenteísmo,
produtividade, além da própria motivação e satisfação com o trabalho.
Fora essas dificuldades que afetam o ritmo normal de uma atividade produtiva
por parte do trabalhador mal alimentado ou desnutrido, uma preocupação adicional se
coloca, a carência de mão-de-obra qualificada no país pode constituir obstáculo para
absorção de novas tecnologias, impedindo a disseminação de condições que permitam
uma melhor competitividade dos produtos e serviços brasileiros.(FIA/USP,1996: 16)
Para que haja aumento de competitividade, deverão ocorrer mudanças no
comportamento do governo e das empresas, a capacitação da mão-de-obra torna-se
obrigatória frente as novas tecnologias produtivas, que cada vez exigem mais
qualificação profissional, transformando o capital humano no maior patrimônio disponível
do país.
O investimento na melhoria das condições de trabalho e de qualidade de vida do
brasileiro devem ser prioridade para o governo, empresas e instituições nacionais. O
resgate da dívida social e a criação de instrumentos para melhorar a qualidade da mão-
de-obra são os pilares para o aumento da produtividade do país. Porém, estudos
revelam que boa parte da população, em virtude da precariedade da renda familiar, está
sujeita a carências nutricionais, principalmente calóricas, o que repercute negativamente
tanto na vida como no desempenho profissional.(FIA/USP,1996:1)
Desta maneira, um círculo vicioso se forma: alimentação inadequada, gerando
uma força de trabalho de baixa produtividade; que dificulta o processo de difusão e
irradiação de técnicas mais modernas; que faz a nação perder espaço na economia
mundial e crescer pouco, com manutenção da concentração de renda e de baixos
salários; que impede uma melhor alimentação.
Cabe destacar que há uma correlação positiva significativa entre o nível de
renda, possibilitando uma boa alimentação, saúde e as condições de vida do ser
humano. Dados do IBGE revelam que a expectativa de vida de pessoas que vivem em
famílias com renda até 1 salário mínimo é de quase 60 anos, enquanto a das que têm
ganhos acima de 5 salários mínimos é de aproximadamente 74 anos, cerca de 15 anos
72
a mais de vida
A filosofia do PAT é considerar o ser humano como um recurso de produção,
englobando de forma integrada os conceitos de esforço físico, intelectual e social.
O Programa de Alimentação do Trabalhador, constitui-se na promoção de um
investimento pela empresa, no incremento da qualidade de vida do trabalhador e no
desenvolvimento da competitividade do produto nacional. (FIA/USP,1996: 1)
SÍNTESE DA LEGISLAÇÃO ATUALIZADA
A Lei n o 6.321, dispôs sobre a dedução do lucro tributável para fins de Imposto
sobre a Renda das Pessoas Jurídicas - IRPJ, o dobro das despesas realizadas em
programas de alimentação do trabalhador, desde que esta dedução não ultrapassasse
5% do lucro tributável da empresa em cada exercício financeiro isoladamente e
cumulativamente com a dedução de que trata a Lei no 6.297, de 15 de dezembro de
1975, a 10% do imposto devido. As despesas não deduzidas no exercício
correspondente poderiam ser transferidas para dedução nos dois exercícios financeiros
subsequentes.
Segundo a referida Lei os programas de alimentação deveriam conferir
prioridade ao atendimento dos trabalhadores de baixa renda e limitar-se aos contratados
pela pessoa jurídica beneficiária.
Ficou especificado que a parcela paga pelas empresas, nos programas de
alimentação não seria incluída como salário de contribuição.
O Presidente da República, Collor através do Decreto n o 5, de 14 de janeiro de
1991 regulamentou a Lei 6.321, e dispôs que as despesas realizadas durante o período-
base da pessoa jurídica passariam a constituir custo operacional.
Assim sendo as despesas admitidas na base do cálculo são aquelas que
venham a constituir o custo direto e exclusivo do serviço de alimentação, podendo ser
73
considerados, além da matéria- prima, mão-de-obra, encargos decorrentes de salários,
asseio, e gastos de energia diretamente relacionados ao preparo e à distribuição das
refeições; para efeito deste decreto, entende-se como prévia aprovação pelo Ministério
do Trabalho e da Previdência Social a apresentação de documento hábil a ser definido
em portaria dos Ministérios do Trabalho, da Previdência Social, da Economia, da
Fazenda e Planejamento e Saúde.
Segundo o Decreto acima citado, os trabalhadores de renda mais elevada
poderiam ser incluídos no programa de alimentação, desde que estivesse garantido o
atendimento da totalidade dos trabalhadores contratados pela pessoa jurídica
beneficiária que percebessem até 5 (cinco) salários mínimos.
A pessoa jurídica beneficiária passou a ser responsável por quaisquer
irregularidade resultantes dos programas executados. Portanto a execução inadequada
dos programas de alimentação do trabalhador, o seu desvio ou desvirtuamento de suas
finalidades acarretarão a perda do incentivo fiscal e a aplicação das penalidades
cabíveis.
O Presidente Collor, por meio do Decreto n o 349 de 21 de novembro de 1991,
estipulou que a quantificação do custo direto da refeição passasse a ser relativa ao
período de execução do programa, desde que aprovado pelo Ministério do Trabalho e da
Previdência Social, limitado ao máximo de 12 (doze) meses.
O Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, através do Decreto n o
2.101, de 23 de dezembro de 1996, estipulou que para a execução dos programas de
alimentação, a pessoa jurídica beneficiária pode manter serviço próprio de refeições,
distribuir alimentos e firmar convênio com entidades fornecedoras de alimentação
coletiva, sociedades civis, sociedades comerciais e sociedades cooperativas.
Os Ministros de Estado do Trabalho e da Previdência Social - Reinhold
Stephanes, da Fazenda e Planejamento - Marcílio Marques Moreira e da Saúde - José
Goldemberg, dispõem sobre a Portaria Interministerial n 0 1, de 29 de janeiro de 1992 e
resolvem que :a Secretaria Nacional do Trabalho passa a ser o órgão gestor do
Programa de Alimentação do Trabalhador - PAT.
74
A Portaria n 0 13, de 17 de setembro de 1993, altera as Normas
Regulamentadoras – NR), nos 1, 24 e 28, e a NR Rural n 0 1 e determina que a
Secretaria de Segurança e Saúde no Trabalho – SSST, passa a ser o órgão de âmbito
nacional competente para coordenar, orientar, controlar e supervisionar as atividades
relacionadas com a segurança e medicina do trabalho, inclusive a Campanha Nacional
de Prevenção de Acidentes do Trabalho - Canpat, o Programa de Alimentação do
Trabalhador - PAT, e ainda a fiscalização do cumprimento dos preceitos legais e
regulamentares sobre segurança e medicina do trabalho ( urbano e rural) em todo o
território nacional.
Compete, ainda, à SSST conhecer, em última instância, dos recursos voluntários
ou de ofício, das decisões proferidas pelos Delegados Regionais do Trabalho, matéria
de segurança e saúde no trabalho.
A Norma Regulamentadora n 0 24, referente às condições sanitárias e de
conforto nos locais de trabalho, através dessa Portaria foi alterada, assim as empresas
urbanas e rurais, que possuam empregados regidos pela CLT e os órgãos
governamentais devem oferecer a seus empregados e servidores condições de conforto
e higiene que garantam refeições adequadas por ocasião dos intervalos previstos na
jornada de trabalho.
A empresa que contratar terceiros para a prestação de serviços em seus
estabelecimentos deve estender aos trabalhadores da contratada as mesmas condições
oferecidas aos seus próprios empregados. A empresa deverá orientar os trabalhadores
sobre a importância das refeições adequadas e hábitos alimentares saudáveis.
Na hipótese do trabalhador trazer a própria alimentação, a empresa deve
garantir condições de conservação e higiene adequadas e os meios para aquecimento
em local próximo ao destinado às refeições. Aos trabalhadores rurais e aos ocupados
em frentes de trabalho devem ser oferecidos dispositivos térmicos, em número suficiente
para todos os usuários.
Caberá à Comissão Interna de Prevenção de Acidentes - CIPA, à Comissão
Interna de Prevenção de Acidentes do Trabalho Rural - CIPATR, ao Serviço
75
Especializado em Segurança e Medicina do Trabalho - SESMT e ao Serviço
Especializado em Prevenção de Acidentes do Trabalho Rural - SEPATR, quando
houver, promoverem a divulgação e zelar pela observância desta norma.
Os sindicatos dos trabalhadores, que tiverem conhecimento de irregularidades
quanto ao cumprimento desta norma, poderão denunciá-las ao MTb e solicitar a
fiscalização dos respectivos órgãos regionais.
A Portaria Interministerial n 0 1, de 28 de janeiro de 1997, instituiu no âmbito do
MTb, a Comissão Tripartite com a finalidade de acompanhar e avaliar a execução do
PAT, propor o aperfeiçoamento da legislação relativa ao Programa, principalmente no
que tange ao credenciamento das empresas prestadoras de serviços de alimentação
coletiva (sistema convênio) e à definição das regras de utilização e aceitação dos
documentos de legitimação; elaborar estudos visando estabelecer regras para a
fiscalização e a aplicação de penalidades às empresas e estabelecimentos conveniados
que executarem de modo inadequado o PAT, propor diretrizes para o aperfeiçoamento
gradativo do documento de legitimação, visando a transformá-lo em cartão eletrônico;
avaliar as propostas de medidas legislativas encaminhadas ao MTb atinentes ao PAT;
elaborar o seu regimento interno, a ser aprovado pelo Ministro de Estado do Trabalho .
A Comissão Tripartite terá como integrantes: um representante do Ministério do
Trabalho, um representante do Ministério da Fazenda; um representante do Ministério
da Saúde; três representantes dos trabalhadores; três representantes dos
empregadores.
Os representantes do governo federal serão indicados pelos titulares dos
respectivos órgãos e designados pelo Ministro do Trabalho. Os representantes dos
trabalhadores e empregadores serão indicados pelas respectivas entidades
representativas de âmbito nacional e designadas pelo Ministro do Trabalho, para
mandato de dois anos, sendo permitida a recondução por igual período.
A Comissão poderá convidar, como observadores, representantes de outros
órgãos e entidades, cuja colaboração seja imprescindível para o cumprimento de suas
atribuições. Caberá à SSST prestar apoio técnico-administrativo necessário ao
76
funcionamento da Comissão.
É vedado à pessoa jurídica beneficiária: suspender, reduzir ou suprimir o
benefício do PAT a título de punição ao trabalhador; utilizar o Programa, sob qualquer
forma como premiação; utilizar o Programa em qualquer condição que desvirtue sua
finalidade.
A execução inadequada do PAT, acarretará o cancelamento da inscrição no
MTb, com a consequente perda do incentivo fiscal.
Para a execução do PAT, a pessoa jurídica beneficiária poderá manter serviço
próprio de refeição e/ou distribuição de alimentos, inclusive não preparados, bem como
firmar convênios com entidades que forneçam ou prestem serviços de alimentação
coletiva, desde que essas entidades estejam registradas no Programa e se obrigam a
cumprir o disposto na legislação do PAT e nesta portaria, condição que deverá constar
expressamente do texto do convênio entre as partes interessadas.
Quando a pessoa jurídica beneficiária fornecer a seus trabalhadores
documentos de legitimação (impressos, cartões magnéticos ou outros oriundos de
tecnologia adequada), que permitam a aquisição de refeições ou gêneros alimentícios
em estabelecimentos comerciais, o valor do documento deverá ser suficiente para
atender às exigências nutricionais do PAT.
Cabe às prestadoras de serviços de alimentação coletiva proceder à verificação
in loco das informações prestadas pelos estabelecimentos comerciais credenciados,
devendo o documento de recadastramento ficar à disposição da fiscalização. A pessoa
jurídica beneficiária deverá exigir que cada trabalhador firme uma declaração, que será
mantida à disposição da fiscalização, acusando o recebimento dos documentos de
legitimação, na qual deverá constar a numeração e a identidade da espécie dos
documentos entregues. Em caso de utilização a menor do valor do documento, o
estabelecimento comercial deverá fornecer ao trabalhador um contravale com a
diferença, vedada a devolução em moeda corrente.
O incentivo fiscal concedido às empresas registradas no PAT, estipulado em 5%,
77
pela Lei 6.321/76, de acordo com a Lei n o 9.532 de 11 de dezembro de 1997, passou a
ser de 4%.
2.2 – DESEMPENHO DO PROGRAMA – 1977/95
A análise efetuada a seguir, baseia-se em dados secundários relativos à
evolução do PAT, extraídos de relatórios do Ministério do Trabalho referentes ao período
de 1977 a 1994, com projeções feitas pela FIA-USP para o período de 1993 a 1995.
A estratégia adotada até 1980 limitava a participação das pequenas e médias
empresas, a cobertura do PAT concentrava-se nas grandes indústrias dos estados mais
desenvolvidos do país. O atendimento era destinado a todos os funcionários, através do
subsídio de cardápios diferenciados para as diretorias, funcionários graduados e
operários em geral, o que foi considerado como uma distorção, tendo em vista que os
grupos-alvos dos programas de alimentação eram os de baixa renda.
Observando os dados referentes à evolução do número de empresas
participantes do PAT no período, podemos destacar que o Programa apresentou
crescimento considerável, com cerca de 54,3 mil empresas participantes, o que
representava em 1995 aproximadamente 3% de cerca de 2 milhões de empresas
existentes no Brasil, o crescimento de participação de empresas verificado no período
de 20 anos de existência do PAT foi superior a 4.200%, correspondendo a um
crescimento médio anual da ordem de 23%, tendo atingido nos últimos anos taxas
bastante expressivas, indicando assim que o programa continua em expansão.
Esse crescimento corresponde a uma incorporação média ao PAT de cerca de
2.850 empresas por ano; comparando-se com o crescimento do número de
trabalhadores beneficiados, verifica-se que o número de empresas está crescendo a
uma taxa superior, indicando que estão entrando no Programa mais empresas de médio
e pequeno porte, comparativamente aos anos anteriores; vale ressaltar que nas
empresas de menor porte a remuneração média da mão-de-obra é inferior à das
78
empresas de grande porte, refletindo esse resultado que o PAT está atendendo a mais
trabalhadores de baixa renda. (tabela 5)
Tabela 5 - PAT: número de empresas participantes1977 - 1995
Ano Núm. De empresas participantes
1977 1.287
1978 1.862
1979 2.448
1980 3.091
1981 4.881
1982 6.162
1983 7.295
1984 7.412
1985 10.851
1986 12.523
1987 14.028
1989 30.928
1991 37.751
1992 39.181
1993 42.213
1994 45.779
1995* 54.526
Fonte - Ministério do Trabalho : Secretaria de Segurança e Saúde do
Trabalhador *1995 -1996 - Fonte : MTb/FIA-USP
O resultado referente à tendência de entrada há mais tempo no Programa de
empresas com maior número de trabalhadores, seguidas pelas empresas de menor
porte, provavelmente se deve ao fato de que as empresas maiores possuem mais
79
informações e percebem com maior facilidade os benefícios sócio-econômicos gerados
pelo Programa. (MTb)
Discordamos em parte da afirmativa acima, acreditamos que a entrada das
pequenas e médias empresas ocorreu principalmente graças às mudanças nas
modalidades de atendimento, como a refeição-convênio e a alimentação-convênio,
apesar das críticas quanto ao uso indevido dos referidos cupons, essas modalidades
possibilitaram a adesão de empresas de menor porte.
Quanto às grandes empresas, muitas já ofereciam alimentação aos seus
funcionários, segundo um estudo realizado por CAMPINO (1985), as grandes empresas
ligadas a grupos internacionais, já usavam essa estratégia desde de 1970. Ao
cadastrarem-se ao Programa foram duplamente beneficiadas pois passaram a receber
incentivo fiscal por uma despesa que já contabilizavam como gasto operacional. (tabelas
6, 7, figuras 1,2 e gráfico 2)
Tabela 6 - Evolução do número de empresas participantes do PAT por Região
ANO Sudeste Sul Nordeste C. Oeste Norte Total Variação % *
1977 898 291 65 31 2 1.287 ----------------
1980 2.118 591 258 80 44 3.091 140
1983 4.732 1.619 641 186 117 7.295 136
1986 9.259 896 1.516 513 339 12.523 72
1989 21.182 5.546 2.568 982 650 30.928 147
1992 24.964 6.846 4.172 2.005 1.194 39.181 27
1995 38.628 8.766 3.589 2.332 941 54.256 38
Fonte : MTb/FIA-USP - * Em relação ao período anterior. 1996.
80
Tabela 7 - Índices de crescimento da quantidade de empresas participantes por
Região (%) em relação a 1980
Ano Sudeste Sul Nordeste C. Oeste Norte Total
1980 100 100 100 100 100 100
1983 223 274 248 233 266 236
1986 437 152 588 641 770 405
1989 1.000 938 995 1.228 1.477 1.001
1992 1.179 1.158 1.617 2.506 2.714 1.268
1995 1.824 1.483 1.391 2.915 2.139 1.755
Fonte : MTb/FIAS-USP
Figura 1
Evolução do número de empresas participantes do PAT
1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995
0
10
20
30
40
50
60
Mil
empr
esas
Fonte MTb/FIA/USP 1996.
81
Figura 2
Evolução do número médio de trabalhadores beneficiados por empresas
1977 1980 1983 1986 1989 1992 19950
100
200
300
400
500
600
No
méd
io d
e tr
ab.
Fonte MTb/FIA/USP – 1996.
Gráfico 2
Distribuição por região das empresas participantes do PAT
Sudeste71%
Sul16%
Nordeste7%
Centro - Oeste4%
Norte2%
Fonte MTb/FIA/USP – 1995.
82
Em média mais de 70% das empresas participantes do PAT se encontram na
Região Sudeste, contra apenas 7% no Nordeste.
Em termos específicos quanto aos resultados relativos à evolução da quantidade
de trabalhadores beneficiados, no período compreendido entre 1977 até meados da
década de 90, verificou-se que o Programa apresentou crescimento considerável,
beneficiando cerca de 9,5 milhões de trabalhadores. Segundo o MTb o número de
trabalhadores com carteira assinada em 1995 era de aproximadamente 24 milhões, ou
seja o percentual de trabalhadores inscritos no Programa era de 39,7%; considerando o
impacto do benefício sobre a renda familiar, cerca de 40 milhões de pessoas foram
atingidas de modo indireto. A taxa de crescimento da quantidade de trabalhadores
beneficiados foi superior a 1.200%, considerando-se o período de 20 anos de existência
do Programa, correspondendo a um crescimento médio anual na ordem de 15%.
(tabelas 8, 9, 10,11, figuras 3,4 e gráfico 3)
Tabela 8 - PAT: número de beneficiários participantes 1977 - 1995
Ano Número de Beneficiários 1977 767.811 1978 1.082.334 1979 1.264.947 1980 1.701.606 1981 1.917.391 1982 2.160.509 1983 2.281.075 1984 2.022.898 1985 2.584.322 1986 2.896.633 1987 3.458.124 1989 5.275.100 1991 6.822.917 1992 7.847.413 1993 7.174.318 1994 7.418.530 1995* 9.441.090
Fonte - Ministério do Trabalho : Secretaria de Segurança e Saúde
do Trabalhador *1995 -1996 - Fonte : MTb/FIA-USP
83
Tabela 9 – Número de beneficiários por região
Ano Norte Nordeste C. Oeste Sudeste Sul
1977 192 29.869 7.102 643.635 87.013
1978 10.823 43.293 64.938 844.194 119.053
1979 12.649 139.139 37.947 936.026 151788
1980 22.670 135.678 62.219 1.274.908 206.185
1981 38.348 134.218 76.696 1.399.702 268.436
1982 43.210 194.445 64.815 1.577.165 280.865
1983 54.873 191.179 74.915 1.506.390 453.718
1984 40.458 182.061 101.145 1.375.572 323.664
1985 103.394 284.273 77.529 1.809.010 310.116
1986 59.425 208.258 54.601 2.279.065 295.284
1987 69.162 207.486 69.162 2.488.832 484.134
1989 136.253 476.166 167.076 3.665.609 830.265
1991 178.404 679.855 291.104 4.687.565 985.989
1992 145.597 573.140 242.732 5.945.760 940.184
1993 163.404 660.675 357.241 4.937.372 1.055.626
1994 182.452 717.540 360.704 4.892.962 1.264.873
1995* 147.609 602.175 265.955 7.215.887 1.209.464
Fonte - Ministério do Trabalho : Secretaria de Segurança e Saúde do Trabalhado
MTb/FIA-USP* - 1996.
Tabela 10 - Trabalhadores beneficiados por Estado - Região Sudeste
Ano São Paulo Rio de Janeiro Minas Gerais Espírito Santo Total
1977 449.908 156.299 32.669 4.759 643.635
1991 3.046.147 1.028.870 535.072 77.476 4.687.565
1992 4.631.517 799.160 433.146 81.937 5.945.760
1993 3.357.863 879.582 583.983 115.944 4.937.372
1994 3.204.102 934.475 640.708 113.677 4.779.285
1995 * 3.606.549 1.037.671 765.949 147.926 5.558.095
Fonte MTB/*FIA/USP – 1996.
84
Tabela 11- Trabalhadores beneficiados pelo PAT por região em relação ao total de
trabalhadores do mercado formal em 1995
Região Total do mercado Formal Beneficiados pelo PAT
%. benef./total de trab. do mercado formal
Em 1.000 trab. % Em 1.000 trab. %
Sudeste 13.623 57,3 7.216 76,4 53,0
Sul 4.065 17,1 1.209 12,8 29,7
C.Oeste 1.450 6,1 267 2,8 18,4
Norte 856 3,6 147 1,6 17,2
Nordeste 3.781 15,9 602 6,4 15,9
Total 23.775 100 9.441 100 39,7
Fonte : FIA/USP - dados estimados
Figura 3
Evolução do número de trabalhadores beneficiados pelo PAT
19861977 1980 1983 1989 199519920
100020003000400050006000700080009000
10000
Mil
trab
alha
dore
s
Fonte MTb/FIA/USP – 1996.
85
Gráfico 3
Participação por região dos trabalhadores beneficiados pelo PAT ( 1995 )
Sul13%
Sudeste77%
Centro - Oeste3%
Nordeste5% Norte
2%
Fonte MTb/FIA/USP
A concentração de beneficiários do PAT tem sido de mais de 70% na região
sudeste.
Figura 4
% de trabalhadores beneficiados pelo PAT em relação ao total de mão-de-obra formal
1980 1983 1986 1989 1992 19950%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
Fonte MTb/FIA/USP
86
Gráfico 4
Percentual de trabalhadores beneficiados pelo PAT por região em relação ao número total de trabalhadores ( 1995 )
Sudeste39%
Sul22%
Centro - Oeste14%
Norte13%
Nordeste12%
Fonte MTb/FIA/USP
O setor de atividade econômica com maior participação no programa é o
industrial (44%), seguido pelo de serviços (40%), comércio (8,6%), rural (5,4%) e outras
atividades (2%), em termos da quantidade de trabalhadores beneficiados. A tendência
observada é a de que o crescimento recente está se dando no segmento de serviços,
com redução paulatina da participação relativa do setor manufatureiro-industrial. O setor
de comércio é um dos setores de menor remuneração média da força de trabalho formal
(em torno de 2,5 s.m., dados da Relação Anual de Informes Sociais –RAIS). Neste setor,
antes da implantação do PAT praticamente inexistia qualquer auxílio para os
empregados tomarem refeição durante a jornada de trabalho. O setor com menor
participação no programa é o rural (5,4%), que corresponde àquele onde mais
recentemente se implementou o Programa, visando beneficiar os "bóias-frias". (gráfico 5)
87
Gráfico 5
Participação dos trabalhadores beneficiados pelo PAT por setor de atividade ( 1994 )
Industria44%
Serviço40%
Rural5%Comércio
9%
Outras atividades2%
Fonte MTb/FIA/USP – 1995.
A faixa de remuneração até 4 s.m. representa mais da metade (cerca de 55%)
dos trabalhadores beneficiados, evoluindo essa proporção para cerca de três quartos do
total (73%), quando se considera trabalhadores com remuneração inferior a 6 s. m. Esse
resultado indica claramente que o PAT beneficia os trabalhadores de baixa renda,
constituindo-se desse modo em um fator redistributivo da renda gerada. Dados da RAIS
evidenciam que em estabelecimentos com mais de 1.000 empregados a remuneração
média situa-se em torno de 5 s. m., decaindo para 3,8 s. m. em empresas na faixa de
100 a 250 empregados. Assim, à medida que está se acentuando o ingresso no
Programa de empresas de menor porte, mais estará se atingindo os trabalhadores com
menor renda média e, desse modo, maior o efeito redistributivo de renda gerado pelo
programa.(gráficos 6 e 7)
88
Gráfico 6 – 1988 - 1991
Remuneração média por porte do estabelecimento ( número de empregados ) - Em salários mínimos
0
1
2
3
4
5
6
Menos de 4 De 4 a 10 De 10 a 19 De 20 a 49 De 50 a 99 De 100 a 249 De 250 a 499 De 500 a 999 Mais de 1000
Salá
rios
- mín
imos
1988
1991
Fonte MTB/FIA/USP
Gráfico - 7
Trabalhadores beneficiados pelo PAT por faixa salarial
Até 2 s. m.22%
De 2 a 4 s. m.34%
De 4 a 6 s. m.18%
De 6 a 8 s. m10%
Mais de 8 s. m.16%
Fonte : Secretaria de Promoção Social do MTb – 1995.
2.3 - IMPACTOS SÓCIO-ECONÔMICOS
Nos Estados Unidos na década de 70, foram criados vários programas com o
objetivo de melhorar a qualidade de vida e as condições do exercício da atividade
profissional dos indivíduos, para isso foram carreados recursos e incentivos para
melhorar a alimentação, via nutrição balanceada, assim como melhor assistência à
89
saúde, dentre outros, esses foram importantes instrumentos utilizados para uma
capacitação mais adequada da força de trabalho norte-americana. Estudos revelaram
que o retorno deste tipo de investimento nesse país, foi extraordinário : cada US$ 1,00
aplicado nesses programas, fez retornar US$ 4,00.
Segundo a CGTB (1995: 1) e a FIA/USP (1996: 15), resultados divulgados em
Roma, em um seminário realizado pela FAO, OMS e OIT, abordando estudos sobre a
evolução econômica de 52 países, comprovaram que um aumento de 1% das calorias
disponíveis per capita correspondeu a um incremento de 2,27% na produtividade, índice
superior aos acréscimos na produtividade derivados de um aumento de igual percentual
nos investimentos em habitação, ensino superior e segurança social.
“A nutrição é um direito básico do cidadão. E a alimentação do trabalhador é
uma responsabilidade social da empresa. Cuidar da sobrevivência física de seus
empregados é o mínimo que o patronato tem que assumir”.(CGTB,1995: 1)
De acordo com a FIA/USP (1996) no início do PRONAN, estudos realizados
indicavam que 77% da população tinha deficiência calórica, com ingestão de calorias em
nível inferior ao mínimo recomendado pela Organização Mundial de Saúde – OMS.
A evolução muito lenta da elevação da renda disponível das famílias brasileiras,
que ainda continua muito baixa, permite inferir que as deficiências nutricionais ainda
devem persistir. Um dado concreto é que o gasto com o item alimentação, calculado a
partir da Cesta Básica do PROCON/DIEESE, da cidade de São Paulo, situou-se em
torno de R$ 108,00 em fevereiro de 1996, valor esse superior à renda líquida disponível
de milhões de brasileiros.
Cada vez mais a alimentação tem sido vista como um benefício reconhecido
pelos trabalhadores, que frequentemente a tem incluído como objeto de suas
negociações coletivas. Diversas categorias obtiveram em suas negociações de dissídio
nos últimos anos a oferta de alimentação pela empresa, através de tíquetes-refeição,
tíquetes-alimentação e cestas básicas
O PAT tem o mérito de buscar complementar as necessidades de alimentação
90
do trabalhador. No período estudado (1977/95), o Programa expandiu-se de forma
contínua, atingindo mais de 9,5 milhões de pessoas, o que representa 39,7% dos
trabalhadores formais, segundo estatísticas do Ministério do Trabalho e 15% da
População Economicamente Ativa - PEA. Sob esse aspecto, o Programa tem ainda um
grande potencial para crescimento, principalmente junto às pequenas empresas a partir
de uma maior conscientização dos empresários sobre os benefícios advindos de uma
nutrição adequada de seus empregados e de uma atuação mais determinada do
governo e das entidades que operam no setor.
O Programa beneficia o trabalhador, sua família, a empresa para quem presta
serviço, o mercado de trabalho e a sociedade de modo geral. Estima-se que o Programa
propicie atualmente uma demanda (consumo) de produtos agropecuários de mais de 1,9
milhões de toneladas por ano; um volume de negócios diretos de cerca de US$ 9 bilhões
anuais; estima-se ainda que o setor de alimentação tenha gerado 315 mil empregos
diretos; o setor fornecedor de insumos industriais como fogões, fornos, congeladores,
etc., tem evoluído bastante, gerando novas riquezas; o PAT propicia ainda uma
arrecadação considerável de tributos, estimada atualmente em cerca de US$ 1,5 bilhão
por ano; se considerar que muitas empresas não aproveitam ou aproveitam
parcialmente os incentivos fiscais previstos em lei, calcula-se que o montante de
recursos que o governo deixa de arrecadar com a renúncia fiscal, é significativamente
inferior ao volume de recursos que o próprio Programa gera em arrecadação de tributos.
Dados relativos ao período 1990/94, indicam que em média 5,5% das empresas
declarantes do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica – IRPJ utilizaram-se dos
incentivos fiscais, representando uma participação de 1% no montante do IR devido.
Segundos dados estimados da Secretaria da Receita Federal para 1995, a
renúncia fiscal anual correspondeu a R$ 13,5 milhões, equivalente a aproximadamente
1% dos impostos gerados pelo PAT. O volume do imposto não recolhido significa
apenas um montante de R$ 1,50 por trabalhador/ano, o que evidencia do ponto de vista
custo-benefício, que se trata de um Programa de grande impacto social, com um custo
insignificante do ponto de vista econômico.(Grifos nossos)
91
Segundo estimativa da CGTB (1995: 2) e FIA/USP (1996), o PAT significa
melhor distribuição de renda. Se considerarmos um trabalhador que ganhe até 4 salários
mínimos, que é a mediana da distribuição de renda dos trabalhadores beneficiados pelo
Programa, e que receba o almoço e o lanche pela empresa, há uma transferência de
renda de para esses trabalhadores de 18% sobre seus salários.
Para a sociedade, este trabalhador com melhor alimentação representa a
elevação do nível de saúde da população e redução de despesas bancadas pelo
governo com hospitais, ambulatórios, remédios e aposentadorias precoces por motivo
de saúde. Desse modo o PAT reduz por um lado, o custo social do trabalhador mal
nutrido, medido pelos impactos negativos sobre ele próprio, sua família, sua empresa e
a sociedade em geral, por outro lado, as próprias receitas fiscais geradas são superiores
aos custos de incentivo do Programa.
A SSST/MTb, Órgão gestor do PAT, estabeleceu como meta ampliar o número
de trabalhadores beneficiados pelo Programa no setor da construção civil e na área
rural, segundo o IBGE (1995) do total de 2.438.036 trabalhadores desses setores,
apenas 496.469 recebem refeições durante a jornada de trabalho. O objetivo da
Secretaria é dobrar este número a cada ano.
Pesquisas realizadas em Pernambuco demonstraram o efeito da fome crônica
nas estatísticas de acidentes de trabalho e, juntamente com estudos desenvolvidos em
outras regiões do país, evidenciaram também a influência do estado nutricional do
trabalhador na produtividade, particularmente na área de construção civil e área rural.
(CGTB,1995).
O setor da construção civil caracteriza-se pela absorção de um grande
contingente de trabalhadores com baixa escolaridade e precárias condições de vida. Os
estudos realizados mostraram que a maioria recebe menos de 02 s. m. e que a renda
per capita é muito inferior a 01 s. m. As despesas com a alimentação absorvem quase
toda a sua renda mensal. Através desses estudos, foram identificados dois horários de
pico para as ocorrências dos acidentes de trabalho o primeiro entre 08:00 e 10:00 horas,
cuja causa mais provável é o estado de hipoglicemia (baixa taxa de glicose no sangue)
em que se encontra esse trabalhador, após um espaço de tempo geralmente superior a
doze horas da sua última refeição. Em estado hipoglicêmico ocorrem tonteiras, fraqueza,
92
dificuldade motora, perda de reflexos. A prevenção é o fornecimento do desjejum no
local de trabalho.
Outro horário considerado crítico é entre 14:00 e 16:00 horas, pelo intervalo
prolongado sem ingesta alimentar e com grande dispêndio de energia no trabalho.
Geralmente a refeição é volumosa, porém não balanceada. O resultado é a chamada
lassidão pós-prandial. A prevenção é fornecer refeições balanceadas no próprio local de
trabalho. (CGTB,1995)
Em termos de ganho para o trabalhador, o PAT propicia melhoria nas condições
nutricionais e consequentemente mais saúde. As vantagens para a empresa ocorrem
por conta da dedução da alimentação do empregado, de até 4% do Imposto de renda,
como incentivo fiscal (Lei 9.532 de 11/12/97), isenção de encargos sociais (INSS),
relativos às despesas efetuadas com a alimentação oferecida.
93
CAPÍTULO 3
ANÁLISE DO PAT SOB A ÓTICA DE DIFERENTES ATORES SOCIAIS
3.1 – REPRESENTANTES DO GOVERNO
Neste capítulo apresentaremos as respostas de nossos depoentes ao
questionário enviado (anexo) e depoimentos sobre o Programa feitos por representantes
de diversas entidades, considerados por nós importantes para o estudo em questão.
O Dr. Boianovski, atualmente consultor de saúde do Banco Mundial e consultor
de marketing social em saúde e alimentação da Fundação Instituto da Administração –
FIA/USP, foi o responsável pela implantação do Programa de Alimentação do
Trabalhador em 1977. Em uma entrevista concedida à Revista Ticket (1996:19) fez o
seguinte comentário:
"...quando era assessor do Ministro Arnaldo Prieto em 1977, ao implantar o
Programa, visava a promoção da boa alimentação de três grupos diferentes de
trabalhadores: os rurais, os da construção civil e os urbanos, convicto de que
esse era um passo fundamental para a boa saúde. Na época, Firmin António,
apresentou um projeto que seria a solução para os trabalhadores urbanos: o
sistema de refeição-convênio, pelo qual as empresas seriam estimuladas a
investir no almoço de seus empregados, com refeições sendo oferecidas por
restaurantes conveniados ao sistema. O projeto foi uma das principais
contribuições para o desenvolvimento do PAT”.
O sistema de refeição-convênio só foi firmado a partir de 1980, essa modalidade
de atendimento foi decisiva na expansão do Programa.
94
Firmin António atualmente é presidente do Ticket-Grupo de Serviços,
responsável pelo lançamento do cartão eletrônico Ticket Restaurante SYSTEME TEC.
Trata-se sem dúvida, de um novo marco nesse segmento que possibilitará melhor
fiscalização e controle no uso do tíquete, motivo de muitas críticas feitas ao Programa.
Segundo Boianovski, o PAT é um programa inteligente, não depende de verba
do governo, não é objeto de orçamento, não exige administração, apenas fiscalização,
ou um monitoramento construtivo, como ele prefere dizer. (Grifos nossos)
Eglacy Porto, depois de exercer as funções de gerente, coordenadora,
assessora e chefe de divisão do Programa, por mais de vinte anos, tem uma justificativa
simples pela opção:
“Gosto de trabalhar para o PAT e para seu público”. (Revista Cozinha Industrial,
1991: 32)
Como depoente, Eglacy Porto, representando os técnicos do governo,
respondeu ao questionário que lhe foi enviado da seguinte forma:
“...o objetivo do governo ao instituir o PAT foi o de minimizar as carências
nutricionais do trabalhador, especialmente o de mais baixa renda, proporcionar
disponibilidade maior e mais eficiente de energia para o trabalho e,
consequentemente, concorrer para a melhoria do estado nutricional do
assalariado e dividir transitoriamente, entre o governo, a empresa e o
trabalhador, o custo da energia para o trabalho”.
Um documento técnico do MTb de 1979, definia os objetivos principais do
Programa como geradores de energia para o trabalho.
Segundo a depoente o PAT não sofreu alterações a nível estrutural desde sua
implantação. As mudanças que ocorreram foram operacionais, desburocratizantes, para
facilitar a adesão das empresas, tais como: simplificação de formulários, registro
facilitado para os fornecedores, aprovação automática, etc.
95
As mudanças ocorridas foram resultados de reuniões e seminários com diversos
setores da economia. O setor que mais tem pleiteado aumento de incentivos para sua
área é o da construção civil, onde ocorre grande carência alimentar e muito dispêndio de
energia por parte do operário
... “quanto ao desempenho do Programa o número de empresas cadastradas
(66.623 em 1996) e o número de beneficiários (8.872.855 em 1995) vêm
superando as metas anuais do Programa. A Secretaria, no entanto, empenha-se
cada vez mais para ampliar a política de alimentação do trabalhador, a fim de
aproveitar o potencial existente.
A divulgação é feita através de material impresso: folders (anexo), manuais de
instrução (anexo), legislação atualizada do programa (anexo), cartazes,
participação em feiras de alimentação, seminários, congressos, etc.
Os governos desde a criação do PAT, deram o apoio necessário ao seu
crescimento, conforme a realidade de cada período. Todos reconhecem que o
PAT é um programa de resultados positivos e bem sucedido.
Quanto à MP 1.522(i), medida que extinguiu o vale-refeição para o servidor
público, diz que a mesma não tem nenhuma relação com o PAT, pois o mesmo
se destina a pessoas jurídicas sujeitas ao imposto de renda, regido que é pela
Lei n o 6.321 de 14/04/76.
Quanto à proposta de permitir ao setor privado o benefício em espécie, ela será
objeto de avaliação da Comissão Tripartite criada em 28/01/97, através da
Portaria Interministerial n 0 01 do atual Ministro do Trabalho - Paulo Paiva e
instalada em 30/04/97”.
Eglacy Porto indicou-nos a professora Dulce Terezinha da Cunha para
responder às questões que lhe foram propostas, já que a mesma acompanha o
Programa há muito tempo.
96
Dulce Terezinha é professora adjunta IV da Universidade Federal de Goiás -
Faculdade de Nutrição e coordenadora do grupo de pesquisa: "Saúde e alimentação do
trabalhador" do Núcleo de Estudos e Pesquisa Aplicada em Nutrição - NEPAN.
"...o objetivo da criação do PAT, segundo a legislação e a literatura existentes foi
melhorar o estado nutricional do trabalhador, principalmente os de baixa renda,
na crença de que o trabalhador bem alimentado tem mais saúde e é mais
produtivo.
O Governo direcionou sua atenção para minimizar problemas sociais, agravados
por grande concentração de renda, os quais se refletem até hoje na dificuldade
do acesso ao alimento, oriundo também da falta de políticas eficazes de
alimentação e nutrição.
Nesta perspectiva, as empresas, embora questionem muito o PAT e até o
descartem, foram as maiores beneficiadas. Além dos incentivos fiscais e
dedução das despesas com a alimentação de seus trabalhadores, passaram a
ter energia humana imprescindível à produção de bens e serviços, também
subsidiada. Acrescenta-se ainda que o PAT evita transtornos junto ao INSS com
o fornecimento de refeição, pois o mesmo não é considerado salário direto.
No entanto, são reais as vantagens do Programa para ambos os segmentos a
serem beneficiados, empregador/empregado, porém estas poderiam ser mais
evidenciadas, aprimoradas e ampliadas se houvesse uma divulgação eficaz e
contínua do PAT, bem como mecanismos que viessem a contribuir para seu
fortalecimento, incluindo melhor adequação e qualidade dos incentivos e
benefícios”.
Há preocupação por parte de alguns empresários de que o PAT sirva de
instrumento para a fiscalização mais rigorosa em relação a impostos e outros aspectos
contábeis da Empresa. Tal fato não pode ser ignorado por aqueles que discutem o PAT,
para garantir maior adesão das empresas.
De acordo com Dulce Terezinha sem alterar a essência de seus objetivos o PAT
vem sofrendo algumas alterações, as quais lhe parecem positivas, entre as quais
destacam-se: maior facilidade de cadastramento, devido a simplificação do formulário
inicial e dos procedimentos exigidos; possibilidade de atendimento a totalidade dos
97
trabalhadores de uma empresa (desde que todos que recebem até 05 s.m. sejam
beneficiados); inclusão da modalidade de cesta de alimentos ou alimentação-convênio;
alterações na NR 24 e nas disposições gerais referentes às exigências do PAT; maior
controle da refeição convênio; criação da Comissão Tripartite para avaliação e
acompanhamento do PAT.
Para ela não há dúvidas quanto a necessidade de uma maior cobertura para os
trabalhadores de baixa renda, com necessidade urgente de sua ampliação nos setores
de construção civil e das atividades rurais.
A classe trabalhadora tem material de divulgação e esclarecimento produzidos
principalmente pela CGTB pela CUT.
Por parte do setor industrial existe farto material elaborado por empresas do
sistema de refeições-convênio, ou a pedido de suas associações.
Quanto às empresas beneficiárias, acredita que apenas uma ou outra tome
iniciativa de passar alguma informação sobre o Programa.
Seu conhecimento frente ao PAT prende-se mais a reconhecê-lo como parte de
seu objeto de trabalho, como nutricionista. O Programa é conteúdo curricular da área
que coordena: Alimentação Institucional.
“... minha preocupação maior em relação ao PAT, prende-se à atualização da
legislação, das normas, dos benefícios, do desenvolvimento de pesquisas sobre
o atendimento a essas recomendações e de estudos para avaliar o Programa
quanto aos aspectos sociais e nutricionais, na perspectiva de contribuir para a
obtenção de subsídios por melhores condições de saúde e alimentação para o
trabalhador”.
A depoente faz correlações interessantes entre os diferentes contextos políticos
ocorridos no Brasil a partir do regime militar e a evolução do Programa:
“...o PAT foi criado em 1976, no período do regime militar, teve início efetivo em
1977. Baseando-se na livre adesão das empresas e dos trabalhadores,
apresentou grande crescimento em 1982, após a implantação do tíquete-
refeição. Desde a sua criação concentrou-se na Região Sudeste, nos primeiros
anos a adesão maior se deu nas empresas de grande porte.
98
No período correspondente à Nova República ocorreu uma diminuição no ritmo
de crescimento que o caracterizou nos anos anteriores, e o agravamento de sua
concentração na Região Sudeste.
Nos anos 90 um maior número de empresas de menor porte ingressaram no
Programa representando quantidade média reduzida de trabalhadores
beneficiados, indicando que um número cada vez maior de pequenas empresas
estão aderindo ao PAT.
Na Era Collor o quadro foi semelhante ao período anterior, agravado pela
conjuntura econômica recessiva e inflacionária, quando muitas empresas
recuaram.
Houve porém, um reconhecimento da importância estratégica de aumentar a
abrangência do PAT nas empresas de pequeno porte.
No governo Itamar foi criado o Conselho de Segurança Alimentar – CONSEA
(1993/1994) e o PAT foi revalorizado enquanto prioridade. Os valores do custo
unitário da refeição passaram a ser atualizados a um nível mais compatível com
os valores reais de mercado”.
Em 1993 foi criada a Comissão Técnica (MTb e IPEA), para coordenar
discussões entre empresas e trabalhadores envolvidos no PAT, com propostas
de ampliação, aperfeiçoamento e flexibilização do Programa. Contudo, há muito
a ser discutido para se garantir um aumento considerável da cobertura do PAT,
afim de que sejam incorporados os setores mais carentes.
No governo Fernando Henrique Cardoso foi criado o Programa Comunidade
Solidária (1995) que integrou várias prioridades do CONSEA, dando novo
destaque ao PAT.
Como meta do Programa Comunidade Solidária tem-se a ampliação da
cobertura do PAT em quatro anos (até 1998) para 13 milhões de trabalhadores
do setor formal, quase o dobro do total de 1995.
Tal impulso dado ao Programa (1993/95) colide com a política da Receita
Federal que desde janeiro/92 manteve a fixação do custo máximo da refeição em 3
Ufirs, para cálculo do incentivo fiscal dedutível do imposto de renda das empresas
beneficiárias, fazendo com que preço médio da refeição popular fique muito abaixo do
99
preço de mercado. Com menor margem de dedução fiscal, diminui o incentivo para
adesão de novas empresas ao Programa.
Observamos através da literatura que a partir da criação de tíquete, vale ou
cupom, formas de refeição-convênio, ocorreu uma acrescente proliferação de serviços
de alimentação coletiva fora do controle legal.
“... partir de 1995 destacam-se três orientações básicas de reformulação do
PAT:
- a proposta de reforma geral do PAT baseada no princípio da soberania do
consumidor, que quer transformar os benefícios do PAT (inclusive os tíquetes)
em dinheiro depositado na conta individual do trabalhador, para que cada qual
decida livremente sobre seus dispêndios com alimentação. Abrange propostas
mercadológicas de reforma do PAT. (grifos da depoente)
Tal seria por exemplo, o encaminhamento sugerido por Elio Gaspari
(FSP04/12/96), na severa crítica que faz ao caráter de atravamento comercial
que as operadoras do sistema, supostamente legitimadas pelo MTb, estariam
imprimindo ao funcionamento do mercado de tíquetes-refeição. (Grifos da
depoente)
Em suma, o articulista propõe que o governo deveria apenas garantir ao
trabalhador um auxílio-refeição em reais, deixando a seu critério gastá-lo”. (grifo
da depoente)
“... - reformas evolucionárias do PAT via MTb, vertente de reformas pontuais
motivada pela urgência de aperfeiçoar o Programa mediante a correção jurídica
e operacional de algumas limitações e distorções observadas”.
Esta vertente reafirma a concepção da cesta básica estabelecida pelas suas
normas fundantes (Lei n 0 6.321/76 e Decreto n o 05/91), tais como o caráter não
obrigatório de incentivo fiscal às empresas beneficiárias; a dedução do Imposto sobre a
Renda dimensionada em 4% do imposto devido em cada exercício; a prioridade ao
atendimento aos trabalhadores de baixa renda (até 5 s. m. ), sem a qual não cabe
adiantar atendimento aos de renda superior a este nível; o fortalecimento do papel de
coordenação geral e regulação da política do PAT ao MTb, descentralizando o máximo
possível as tarefas operacionais de execução e fiscalização do Programa.
100
“... - as reformas via Congresso estão relacionadas com a emergência de uma
reforma do PAT, proveniente do andamento das discussões sobre a necessidade de
aumentar os rigores da regulamentação das empresas prestadoras de serviços de
alimentação coletiva.
Parece tratar-se de uma concepção geradora de propostas menos radicais do
que as propostas mercadólogicas, porém mais controladas do que as concebidas pelo
MTb. (grifo nosso)
“...quanto à MP 1.522(i) que extinguiu o vale-refeição para o funcionalismo
público e pretende aumentar o incentivo fiscal para o setor privado, se o mesmo
conceder em pagar o valor correspondente em moeda corrente, posso dizer que
o PAT é um programa que beneficia o trabalhador através de incentivos fiscais
para a empresa beneficiária. Não sei como discorrê-lo frente às empresas
públicas, para as quais sem dúvida há necessidade de alguma forma de
beneficiar o funcionalismo de baixa renda, para melhorar sua alimentação, mas
para tal o PAT não se enquadra”.
Quando se verifica que cerca de 2/3 dos trabalhadores do setor privado formal
(especialmente os de menor remuneração e os vinculados às empresas de menor porte
) ainda não foram incorporados ao PAT, é difícil avaliar se um sistema alternativo de
benefício pecuniário direto para a alimentação realmente seria mais eficaz do que as
modalidades atuais.
Até que ponto a frágil cultura alimentar dos trabalhadores brasileiros poderia ser
atropelada por outras solicitações de consumo em detrimento de uma alimentação
balanceada?
“...espero que a reformulação do PAT se dê frente as orientações evolucionárias
via MTb e aos estudos via Congresso. Para tal, é de suma importância os
estudos e discussões da Comissão Tripatite, formada por representantes do
governo (Ministérios do Trabalho, da Fazenda e da Saúde), representantes dos
trabalhadores e representantes dos empregadores.
A tecnologia exige especialização e produtividade cada vez maiores da mão-de-
obra, transformando o trabalhador no maior patrimônio do país
101
Em função da baixa renda familiar, boa parte da população brasileira apresenta
uma nutrição deficiente, comprometendo sua qualidade de vida e seu
desempenho profissional, portanto a alimentação do trabalhador deve ser vista
como fundamental para a competitividade, tanto do país quanto das empresas
nele instaladas.
Para o Secretário da Secretaria de Saúde e Segurança no Trabalho - SSS/T,
Zuher Handar (1997):
...” o sistema de relações do trabalho no Brasil vem passando, já há algum
tempo, por um franco processo de transformação, na direção de um modelo
mais democrático que contemple a participação de todos os atores sociais na
busca de soluções para os conflitos que estão presentes nessa relação,
colocando a todos o desafio de construir esse novo paradigma.
Indiscutivelmente, tem se tornado mais evidente nestes últimos anos, que a
questão da saúde do trabalhador também faz parte desse processo e que se
deve utilizar do mesmo instrumento de participação para a solução dos grandes
problemas que afligem todos os setores da economia.
O quadro histórico de acidentes e doenças do trabalho que se apresenta cada
vez mais preocupante, já não pode ser resolvido com as soluções
tradicionalmente propostas, pois não mais possibilitam mudanças efetivas.
É necessário portanto, que toda a questão de saúde e segurança no trabalho
seja acompanhada de um novo modelo de atuação, em que a participação ativa
e decisiva dos trabalhadores e empregadores é de fundamental importância para
a melhoria da qualidade de vida no trabalho.
Entendendo que a alimentação do trabalhador contribui para a melhoria da
qualidade de vida no trabalho, a política de alimentação do trabalhador deve
estar inserida nesse processo de forma articulada com a participação dos atores
sociais.
102
Acreditamos na parceria governo-empresa-trabalhador, estrutura em que se
sustenta o PAT, para podermos reverter a situação da carência alimentar de
nossos operários”.
3.2 – REPRESENTANTES DOS TRABALHADORES
Para Antônio Neto, presidente da CGTB o PAT é uma conquista dos
trabalhadores segundo ele: (1995)
“...os trabalhadores brasileiros já conquistaram e escreveram nas leis muitos
direitos fundamentais. Na área de segurança e condições de trabalho, por
exemplo, sem dúvida hoje a situação é bem melhor do que há duas ou três
décadas. O empresário sabe que precisa fornecer os equipamentos de
segurança, para que o trabalhador produza mais, melhor e com segurança, é um
direito do trabalhador.
Mas isso ainda é insuficiente. O trabalhador ainda precisa conquistar outros
direitos. E o empresário moderno sabe que nos dias de hoje o sucesso de seu
empreendimento depende de uma parceria efetiva com o trabalhador. Nesta
combinação de direitos e parceria está a chave para o encaminhamento
adequado dos problemas e dos conflitos entre capital e trabalho.
Assim, por que não incluir, também, entre os direitos fundamentais a
alimentação do trabalhador? E aqui não se deve falar em alimentação como uma
fonte de energia para o trabalho.
Este conceito está superado pelo próprio desenvolvimento da sociedade. Deve-
se falar em alimentação como uma responsabilidade social do empresário.
Como uma ferramenta indispensável ao trabalho. De que adianta o trabalhador
estar bem equipado e em segurança para desempenhar suas funções, se a falta
de alimentação não lhe dá forças suficientes para sustentar os equipamentos ou
a máquina que deve operar?
103
Existem hoje no Brasil cerca de 8 milhões de trabalhadores que poderíamos
chamar de diferenciados. São aqueles atingidos pelos benefícios do Programa
de Alimentação do trabalhador, o PAT. Eles chegaram ao PAT de diversas
maneiras – por iniciativa das empresas, por pressão dos empregados, por
acordo coletivo de seus sindicatos, como é o caso de muitas categorias
profissionais em todo o Brasil. Estes trabalhadores e suas empresas formam
hoje a face mais moderna, menos arcaica, de um país que ainda convive com 32
milhões subnutridos.
Por isso, o alcance do PAT ainda é pequeno, diante de 30 milhões de brasileiros
com carteira assinada. É preciso fazer com que o Programa chegue a todos
eles. Até porque, entre outras virtudes, O PAT tem uma inédita – é um programa
social que funciona praticamente sem a necessidade de interferência do estado.
Ele não compra, não distribui, não diz a quem deve ser oferecido. Apenas
concede o incentivo e motiva as empresas. Empresários e trabalhadores, de
acordo com a evolução do mercado, é que regulam o desenvolvimento do
programa. Isso quer dizer: não há possibilidade de burocracias, tráfico de
influências, vícios ou corrupção, pragas que têm contaminado muitos programas
sociais do governo”.
A luta pela conquista da cesta básica já faz parte das reivindicações dos
trabalhadores. Um exemplo positivo foi o da atuação do Sindicato dos Trabalhadores
nas indústrias da Construção Civil de São Paulo, Osasco e Região: aumento salarial e
vale-refeição ou cesta básica. (CGTB,1995)
O Sindicato dos Gráficos de Jundiaí (SP), presididos por Adão Rosa Pinheiro,
iniciou um processo de negociações junto às empresas da região para a conquista da
cesta básica, os resultados têm sido muito proveitosos. (Informativo Gráfico 1995)
Em algumas empresas como a Globo e a Araguaia, ocorreram greve, em outras
o processo foi de negociação direta. Em ambos os casos o Sindicato dos Gráficos saiu
vitorioso, pois o benefício foi conquistado.
“A Central Geral dos Trabalhadores do Brasil – CGTB, entende que entre suas
104
responsabilidades junto ao trabalhador está a de lutar pela ampliação do PAT e
de seus beneficiários. Num país tão rico, o terceiro exportador mundial de
produtos agrícolas, não é possível admitir a existência de milhões de
subnutridos. Com um povo faminto, nenhum país se desenvolve. A fome é
incompatível com justiça social”.
A CGTB refere-se ao PAT como uma parceria que interessa a empregados,
empregadores e governo. O trabalhador vê o fornecimento de refeições como um
benefício e uma valorização de seu trabalho por parte da empresa. O trabalhador
beneficiado pela conquista social do PAT ganha melhor condição de trabalho, nível de
renda mais alto, via salário indireto e não onera seu salário porque o ganho com a
alimentação não é rendimento tributável. As empresas que fornecem refeições são mais
valorizadas por seus empregados, a rotatividade é reduzida, o número de faltas por
doenças e acidentes de trabalho são menores.
De acordo com a CGTB, as empresas que participam do PAT também ganham:
entre outras vantagens melhoram o nível de renda e a qualidade de vida de seus
empregados, aumentam suas condições de disputar os bons profissionais do mercado
porque pagam melhor, oferecendo mais benefícios e não oneram suas folhas de
pagamentos, porque o PAT é um benefício, e benefício é isento de encargos sociais”.
O governo contribui com a renúncia fiscal, dando incentivo às empresas
participantes do Programa, mas ganha com o crescimento da economia, com maior
recolhimento de impostos e com a redução de encargos de atendimento médico-
previdenciário de trabalhadores mal nutridos, e por isso mais sensíveis a doenças e
acidentes de trabalho.
Valdir Carlos Sarapu, colaborador do Departamento Técnico da CGTB, foi o
nosso depoente, representando os trabalhadores, de acordo com sua opinião:
“... o objetivo do governo ao instituir o PAT foi o de buscar novos mecanismo
para implantar formas de alimentação aos trabalhadores no local de trabalho que
permitissem superar o simples estágio de refeição em forma de marmita. (Grifos
do depoente)
105
Naturalmente, o PAT sofreu várias alterações ao longo dos anos. Elas se
deveram basicamente, devido ao aparecimento de operações que surgiram por
conta da necessidade do mesmo se adaptar às diversas realidades em que se
encontram o trabalhador em seus locais de trabalho, porte das empresas,
localização geográfica das mesmas, formas de produção, serviços, etc.
Em suma, como o PAT tem uma filosofia não ortodoxa, ele permitiu grande
liberdade de atuação aos diversos componentes que dele fazem parte
(trabalhadores, empresas, empresas prestadoras de serviço ao PAT), sem que o
governo tivesse um papel intervencionista na parte operacional.
Quanto ao desempenho: a principal crítica que se pode fazer ao PAT é que ele
não conseguiu atingir a todos os trabalhadores assalariados brasileiros (apenas
25 milhões dos 60 milhões de trabalhadores com carteira registrada).
Quanto a cobertura: até o presente momento o PAT é um programa de cidades
de grande porte e só agora começa a se interiorizar (mesmo assim nas cidades
maiores).
O PAT é um programa que corre permanente risco de desaparecer pois,
constantemente surgem forças dentro do governo que fazem oposição a ele.
Durante o governo Collor o Programa correu enorme risco de ser puramente
eliminado, isso só não aconteceu por intervenção direta do Presidente Itamar.
Setores importantes do governo ainda continuam questionando a existência
desse tipo de programa.
Em relação à divulgação o MTb dá apoio burocrático. As empresas operadoras
do PAT, por razões comerciais são as principais interessadas em sua ampliação
já que ele move verdadeira indústria para garantir a alimentação de milhões de
trabalhadores que se beneficiam com o PAT. E os sindicatos por sua vez,
funcionam como agentes ativos de implantação do PAT, atualmente a questão
da alimentação no local de trabalho está obrigatoriamente incorporada na
reivindicação salarial.
A CGTB é uma das únicas entidades que sempre investiu no PAT e sobretudo
em sua ampliação. Desde de 1991 ela se ocupa deste trabalho, realizando
inúmeras publicações voltadas para os sindicatos e trabalhadores, além de ter
106
realizado dezenas de encontros e seminários em quase todos os estados da
federação.
Para a CGTB o PAT sempre foi visto como um programa positivo e de interesse
para o trabalhador. Quanto às demais Centrais, temos notado que algumas têm
vindo a público defendendo o Programa nos momentos em que ele sofre uma
ameaça mais forte; temos visto também, que há uma Central que oficialmente é
contra o PAT por discordar conceptualmente dele.
O futuro do Programa é incerto, ao longo dos anos o PAT sempre sofreu
momentos de investidas contra sua existência pelos mais variados motivos. Em
cada ataque sempre há um novo argumento usado para tentar eliminá-lo.
Já se foi o tempo em que se acreditava que o Estado pudesse colaborar com a
questão de condições de bem estar social, por isso é bem possível que um belo
dia o Presidente convoque o Congresso extraordinariamente, e numa simples
penada faça o PAT desaparecer sem ele tenha conseguido atingir o seu
principal objetivo que é o de permitir que cada trabalhador brasileiro tenha uma
alimentação condigna durante o desgaste de suas forças físicas no desempenho
do trabalho”
As alterações propostas para o PAT, no pacote de Medidas Provisórias,
especialmente a MP 1.522 (i), para o presidente da Força Sindical Luiz Antônio de
Medeiros penaliza os trabalhadores sendo bastante criticada sindicalista.
Na Plenária Nacional da Força Sindical realizada nos dias 16 e 17 de outubro de
1996, Medeiros, Valdir Vicente da CGT e outros representantes de entidades sindicais
protestaram diante da ameaça do Governo Federal em anular, o que eles consideram
direitos e conquistas históricas dos trabalhadores.
“...o PAT é uma conquista do trabalhador brasileiro e programas semelhantes
existem em vários países do mundo. A sua concepção precisa ser preservada,
pois objetiva a maior geração de energia humana como fator de
desenvolvimento, sem onerar o trabalhador com seus custos.
Lamentavelmente, o governo, por motivos ainda não inteiramente esclarecidos,
107
tomou a decisão de desmantelar o Programa. Para tanto, vem usando pretextos
frágeis e articulando uma campanha de desmoralização ao PAT, ao invés de
aprimorá-lo, tomando medidas para corrigir os seus desvios e combater de
forma implacável a ação perniciosa dos “tiqueteiros”.
O Programa existe há mais de vinte anos e atende hoje, com acentuado grau de
eficiência, a mais de dez milhões de assalariados, sendo na sua grande maioria
companheiros de baixa remuneração. Outra consequência da nova opção criada
pelo governo, será a onda de desemprego, a curto prazo, de pelo menos
300.000 trabalhadores empregados em bares, restaurantes, hotéis, cozinhas
industriais e similares. O sistema de tíquetes ou vales é hoje responsável pela
movimentação de mais de 50% dos estabelecimentos populares dos grandes
centros urbanos.
A verdade é que pela proposta encaminhada ao Congresso, a possibilidade de
transformação do benefício em dinheiro, e ainda limitado o seu valor, acabará
por extinguir, num curto espaço de tempo, todos os atuais benefícios de
alimentação conquistados por nossos acordos coletivos, em muitos anos de
luta”.
3.3 - REPRESENTANTES DO CONSELHO REGIONAL DE NUTRIÇÃO
4 a REGIÃO – CRN 4
Os depoentes do CRN-4, foram Valéria Christina Menezes, gerente de
acompanhamento profissional e Willian Dimas Bezzerra da Silveira.
“O momento de luta da classe trabalhadora por melhores salários pressionou o
governo a criar medidas que favorecessem formas de salários indiretos como o
Programa em questão, sendo reforçado pela função tutelar do Estado e empresa
em aumentar a força produtiva do trabalhador.
Quanto às possíveis alterações no objetivo inicial, a desinformação e a falta de
108
interesse dos segmentos envolvidos, faz com que o PAT venha se distanciando
das metas originais, devido à mera questão cartorial, sem a preocupação técnica
com a alimentação fornecida aos trabalhadores.
As empresas de vale-refeição modificaram o comportamento o que deveria ser
função institucional passou a ser comercial, sem comportar em sua dinâmica
uma avaliação criteriosa na condução real da saúde do trabalhador. Agrava-se o
fato da tênue preocupação técnica da qualidade dos estabelecimentos
cadastrados para o atendimento.
Tratar da saúde do trabalhador com um programa que basicamente não obriga
os empregadores a participarem, mas favorece com incentivos fiscais, parece de
difícil compreensão. Entendemos que o ser humano possui constante
insatisfação e busca sempre por melhores condições de vida porém, sem o
devido acompanhamento profissional não percebe a manipulação dos
segmentos superiores nas negociações ao longo de todo este tempo. Hoje, o
enxugamento das empresas brasileiras quanto à estrutura física e ao número de
funcionários tem feito cair sensivelmente o percentual de trabalhadores que
recebem alimentação de forma orientada, através dos serviços próprios da
empresa.
A terceirização no Brasil carece de organização e fiscalização, o que
compromete a qualidade da alimentação servida.
Quanto à empresa contratante paga sua parte, para eximir-se da
responsabilidade com a saúde dos trabalhadores, dando mais importância ao
custo da refeição ao invés de procurar informar-se do que é realmente
necessário ao trabalhador, em termos energéticos. Salientemos que o problema
agrava-se porque a maioria dos trabalhadores recebem salários muito baixos,
muitas vezes a única refeição balanceada é a recebem no trabalho.
Nos últimos quinze anos a crescente terceirização, a implantação de empresas
de tíquetes-refeição, os valores insuficientes dos vales, muitas vezes utilizados para
satisfazer outras necessidade, têm desvirtuado o Programa.
109
O volume de negociação financeira das empresas de tíquetes fragilizou o
sistema no governo Itamar, após a mudança no cenário quanto a ciranda
financeira, ocasionando falência de grandes empresas, verificou-se naquele
momento que a preocupação era unicamente com o risco de descrédito em todo
sistema”.
Quanto aos meios de comunicação utilizados para a divulgação do PAT,
segundo eles os segmentos envolvidos não encontram espaço e oportunidade de
entendimento dentro da própria organização, buscando na maioria das vezes se
resguardar e não avançar. Os trabalhadores através da CGTB ainda têm participado de
fóruns de discussão exprimindo opinião, porém sem avanços significativos.
As ações do CRN- 4, assim como de todos os segmentos, são esparsas por não
encontrar receptividade do governo e das empresas, na preocupação real com a
alimentação do trabalhador.
“...procuramos realizar fóruns de discussões a fim de contribuir com a percepção
técnica do exercício profissional. A capacidade de influência do Conselho é
muito pequena, se dando dentro da sua política de acompanhamento
profissional ao nutricionista que se encontra atuando neste segmento.
Hoje a saúde e a alimentação são vistas como pontos de negociações dos
trabalhadores. Seria muito interessante aprofundar esta questão para a melhoria
plena das condições de vida e saúde do trabalhador.
Quanto MP 1.522, exprimir qualquer opinião neste setor é complicado, mas o
volume do funcionalismo público tende a balançar as empresas que mantém
como único contratante o setor público. Quanto ao setor privado mais uma vez o
governo trata as empresas de forma isolada do momento político econômico do
país, sendo impossível prever as consequências”.
Para medir a aceitação do sistema de tíquete-refeição/alimentação, a
Associação das Empresas de Refeição e Alimentação Convênio para o Trabalhador –
ASSERT, encomendou ao IBOPE uma pesquisa de opinião pública sobre a utilização
110
dos tíquetes. A pesquisa foi realizada em dezembro de 1995.
Foram realizadas 1500 entrevistas, em nove regiões metropolitanas do Brasil
que confirmaram o elevado grau de satisfação com o benefício tíquete-
refeição/alimentação. Mais de 60% dos entrevistados teriam de voltar a levar marmita,
se o benefício passasse a ser pago em dinheiro.
111
CAPÍTULO 4
DISCUSSÃO
4.1 - ANALISANDO OS DADOS HISTÓRICOS
Através da literatura consultada foi possível relacionar a herança social negativa
que nos foi legada e o processo de desenvolvimento industrial implantado no Brasil,
baseado em moldes capitalistas, fruto de arranjos institucionais, com o Estado atuando e
intervindo em setores considerados de baixa rentabilidade econômica como a saúde, a
alimentação e a educação.
O modelo de desenvolvimento econômico brasileiro provocou uma profunda
heterogeneidade estrutural, onde setores econômicos e regiões com características
próximas dos países desenvolvidos convivem com setores e regiões extremamente
pobres.
O modelo nacional de produção que levou à exclusão econômica um grande
contigente populacional e concentrou os meios de produção e riquezas nas mãos de
determinadas frações da sociedade, tem sido garantido pelo poder político. O que nos
leva a dizer que a produção das desigualdades sociais tem sido fruto da organização
econômica e política.
Na era republicana as questões sociais foram tratadas como caso de polícia e
como assistencialismo. A preocupação com a conservação e reprodução da força de
trabalho não se fazia presente. A oligarquia rural embasada na ideologia do liberalismo
dispensava a intervenção estatal na questão social. O estado só intervinha em
momentos em que a repressão policial se fizesse necessária. A pobreza no campo e no
latifúndio era controlada pela solidariedade e pelo assistencialismo. A concepção de
povo passivo e elite benevolente impedia a construção da cidadania.
112
Com a evolução econômica e social e o surgimento de grupos e classes sociais,
características do desenvolvimento urbano-industrial, surgiu a política social, sob a
forma de previdência social voltada para os trabalhadores das indústrias e das ferrovias,
com o objetivo de manter a paz social e controlar as categorias.
A partir de década de 20, foi construída uma legislação de seguros sociais
trabalhistas, sob diferentes regimes políticos, que de modo geral excluíam a participação
política dos trabalhadores e da população. Para muitos analistas a legislação foi utilizada
como instrumento político de controle social e de reafirmação do Estado paternalista,
provedor e benevolente.
A intervenção estatal via política social, decorrente da crescente necessidade
social, tem sido determinada tanto pelo processo de acumulação capitalista quanto pela
elevação do nível da luta de classes. A intervenção estatal sobre as questões sociais foi
e ainda continua sendo multideterminada.
Os interesses das classes dominadas foram tratados a princípio, como capazes
de mobilizar o operariado emergente e a política social como meio de cooptação desse
operariado, reforçando a dominação de classes e legitimando o exercício do poder
estatal.
A ascensão de Vargas ao poder representou a mudança do domínio oligárquico
para o aparelho estatal, capaz de incorporar as demandas das camadas médias e da
burguesia industrial emergente, sem ferir os interesses dos setores agrários.
As políticas sociais surgiram como mecanismo de mediação entre o Estado e a
sociedade e expressavam a materialização de uma correlação de forças. O Estado e as
políticas sociais passaram a ser compreendidos como uma coalizão de classes que
incluía a burocracia estatal, a burguesia industrial e os trabalhadores urbanos
organizados.
Com a criação dos IAPs a questão social passou a ser responsabilidade do
Estado que deixou de ser um observador passivo. A intervenção estatal através da
política social e da legislação trabalhista visava incorporar controlada e seletivamente a
113
classe trabalhadora inserida nos setores mais dinâmicos da economia, cujo poder de
barganha era maior. Esta forma de cooptação dos trabalhadores, transformando
benefícios sociais em privilégios fornecia à classe trabalhadora uma identidade
fragmentada e atrelada ao poder estatal.
Esse padrão de política social, cujo mentor era o Estado e mediante o consenso
da sociedade de que a proteção social era uma necessidade, não foi orientado pelos
princípios de universalização e garantia do mínimo vital, mas pela diferenciação das
categorias de trabalhadores estabelecidas por uma relação contratual. Os benefícios
concedidos a certas frações da classe trabalhadora eram vistos como privilégios e não
como direitos universais de cidadania.
A segmentação política da classe operária em categorias funcionais, regulada
pela condição de inserção no mercado de trabalho e sancionada pelo Estado, foi
denominada por SANTOS (1979) sob o conceito de cidadania regulada, ou seja,
regulada pela condição de inserção no mercado de trabalho e sancionada pelo
Estado.(Grifos nossos)
A politização das relações sociais e o mecanismo institucional previdenciário
foram fundamentais na cooptação dos trabalhadores urbanos ao projeto estatal. O
resultado desse processo foi a criação e consolidação do sistema previdenciário,
embora pouco abrangente, representou um avanço significativo nas melhorias das
condições de vida da população coberta pelo sistema.
Para enfrentar o problema alimentar do trabalhador, peça indispensável ao
processo de industrialização que se iniciava, o Estado passou a intervir para melhorar os
níveis de alimentação da mão-de-obra utilizada pela iniciativa privada.
As atividades estatais de suplementação e complementação alimentar de
determinados grupos populacionais que não foram incorporados de forma satisfatória ao
processo de desenvolvimento econômico, fortaleceu um dos traços estruturais da
economia brasileira, em que o custo da reprodução da força de trabalho foi parcialmente
transferido ao Estado.
Sob o enfoque de políticas sociais compensatórias, o Estado passou a assumir a
114
responsabilidade de cuidar para que alguns dos consumidores mais prejudicados pela
dinâmica do mercado tivessem acesso à alimentação.
Sobre as ações estatais na área de alimentação e nutrição, voltadas para os
trabalhadores urbanos pertencentes aos IAPs ou às CAPs, salientamos o SAPS,
particularmente nos anos de 1940/50 por conterem a sua criação e devido à importância
do Órgão, tanto em termos de atenção do Estado, quanto em termos de verbas
aplicadas no setor.
No final da década de 50, a política de alimentação e nutrição no Brasil estava
delineada com três programas básicos, cada um com características bastantes
peculiares: o SAPS, para os trabalhadores urbanos, financiado com recursos nacionais,
integrado à política previdenciária, servindo como instrumento ideológico. O materno-
infantil, na área de saúde pública, apoiava-se em uma rede pré-existente de postos de
puericultura, distribuía principalmente leite em pó. O Programa de Alimentação Escolar,
o maior em cobertura, com frequente utilização de alimentos industrializados. Ambos
financiados com recursos internacionais.
Os instrumentos da política de alimentação e nutrição estavam articulados e
dependentes de organizações internacionais como a ONU, o FISI, o Programa de
Alimentos para a Paz e o Programa Mundial de Alimentos – PMA.
O período compreendido entre 1940/60, caracterizou-se pela tentativa de
implantação um projeto de desenvolvimento moderno integrado à ordem capitalista. A
economia brasileira passou por um processo de grande desenvolvimento econômico e
uma acelerada urbanização.
Maior disponibilidade de emprego, remuneração garantida e direitos sociais (s.
m., férias, previdência social e educação pública), foram fatores que incentivaram o
êxodo rural.
Segundo dados do IBGE em 1940 a população urbana correspondia a 31,24%
da população total, em 1960 esse percentual passo para 44,67%.
Os gastos com assistência médica cresceram muito. Em 1950 os gastos giravam
em torno de 7,3% da receita do exercício anterior; em 1960 passaram de 19.%, dados
que refletem as pressões por cuidados médicos no processo de urbanização.
A substituição do populismo pela ditadura militar deu origem a uma nova
configuração política, cujas características foram a exclusão política e econômica dos
115
setores populares do novo pacto do poder e a desmobilização e despolitização da
sociedade, através da repressão.
A partir da década de 70, a capacidade receptora de migrantes nacionais
diminuiu ocorrendo uma deterioração da vida urbana (aumento da miséria, da pobreza e
da criminalidade). Os efeitos negativos da urbanização acelerada só foram atenuados
graças a investimentos públicos em infra-estrutura.
A população urbana atingia a cifra de 52.084.984 ou seja, 55,92%da população
total do país.
Houve uma expansão quantitativa do emprego urbano e contenção das reformas
sociais estruturais, principalmente a agrária.(Grifos nossos)
Os baixos salários e as precárias condições de vida deterioravam a saúde e a
capacidade física dos assalariados e seus dependentes, aumentando à demanda aos
serviços de saúde.
Concordamos com ABRANCHES (1985), do autoritarismo à transição
democrática, as políticas sociais não atingiram uma grande massa de despossuídos que
continuaram na miséria absoluta e que constituíam no período a 50% da população
brasileira.
As políticas de saúde exprimiam-se através de uma dicotomia institucional: o
modelo campanhista que predominava nos órgãos de saúde pública do Ministério da
Educação e Saúde e o modelo curativista dominante nos serviços previdenciários,
ambos ineficazes frente aos crescentes problemas de saúde das populações urbana e
rural.
Acentuaram-se algumas tendências relativas à organização do sistema de
saúde, entre as quais podemos citar: extensão da cobertura previdenciária, abrangendo
a quase totalidade da população urbana e parte da população rural, e o desenvolvimento
da prática médica orientada em termos da lucratividade e da viabilização de um
complexo médico-industrial.
Ao final da década esse modelo mostrava-se totalmente inadequado à realidade
nacional.
A partir de meados de 70, teve início a articulação de um movimento social pela
saúde, o Movimento Sanitário, cujo objetivo era a Reforma Sanitária. O projeto de
reforma tinha como demandas: a extensão do direito à saúde para toda a população e
116
que o Estado assumisse o papel de regulamentador e financiador das ações de saúde a
partir de um Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde – SDUS.
A estatização da dívida externa (1979/80) minou as bases financeiras do Estado,
deprimiu o gasto público (investimentos), aprofundou a crise econômica e concentrou
mais a renda, ocasionando a crise social brasileira. Os efeitos do baixo crescimento
industrial foram nocivos para o emprego da mão-de-obra com acentuada diminuição do
emprego formal e deterioração dos salários.
Essa situação repercutiu na esfera econômica também em termos de consumo,
devido aos baixos níveis salariais da maior parte da população.
A política econômica de ajuste à crise ocasionaram cortes nos gastos destinados
à área social que por sua vez agravaram mais o problema estrutural da pobreza.
No processo de redemocratização política, final dos anos 70 e início dos 80,
constituíram-se em um marco na política brasileira, as forças sociais, representadas
pelos sindicatos, entidades profissionais, associações de bairro, movimentos contra a
carestia, partidos políticos empreenderam uma luta política exigindo do regime militar
eleições diretas para presidente. A proposta de Geisel, diante da mobilização da
sociedade era a de fazer uma abertura lenta, gradual e segura (GERSCHMAN, 1995:65)
No período registraram-se as primeiras greves de oposição ao regime militar,
assinalamos as greves do setor médico. Houve um aumento das demandas por
habitação, saúde, saneamento, educação. O resultado da política econômica do regime
não afetou só a classes operária, mas também a classe média.
No início dos anos 80 tornaram-se evidentes, a nível mundial, a crise econômica
e a retração das políticas sociais, com reflexos negativos nas economias dos países em
desenvolvimento.
No Brasil a crise econômica, as altas taxa de inflação e desemprego, a
intervenção da sociedade através dos movimentos sociais e sindicais, foram fatores que
contribuíram para a crise do regime militar.
O senso demográfico de 1980, revelou notável piora nos níveis de vida da
população, aumento do emprego informal e maior concentração da renda individual.
117
Em relação a alimentação e nutrição, consideramos importante analisar as
políticas adotadas a partir de 1972. A intervenção estatal na área de alimentação no
período, consolidou-se sob a tecnocracia da ditadura militar através da criação do INAN
e dos PRONAN I e II.
Em 1974/75, foi realizado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística - FIBGE, o Estudo Nacional de Despesas Familiares - ENDEF, apesar do
processo de censura porque passou, os resultados atestavam que cerca de 67% da
população brasileira tinha um consumo calórico inferior ao recomendado pela FAO.
A atuação do Estado no sentido de neutralizar a crise, gerada pela recessão
econômica (1980/84), sobre as condições de alimentação e nutrição, deu-se através da
suplementação alimentar dirigida a determinados grupos ou categorias populacionais.
Enquanto instrumento de redistribuição de renda, é possível observar que o
impacto dos programas específicos de alimentação e nutrição foi absorvido pelos
decorrentes ajustes implementados no setor econômico, o volume de recursos
destinados aos programas de nutrição sofreu uma queda acentuada no período.
A estratégia global da economia, voltada para o mercado externo e subsidiada
pelos baixos salários do setor urbano, levou a um desestímulo à produção de alimentos
para o consumo interno, o resultado foi uma queda anual per capita de 1,94%.
Quanto à saúde houve uma centralização e concentração do poder institucional.
A orientação política nacional de saúde estava direcionada para o privilegiamento da
prática médica curativa, individual e assistencialista, em detrimento das medidas de
saúde pública de caráter preventivo e de interesse coletivo.
Generalizou-se a demanda social por consultas médicas como resposta às
graves condições de saúde da população, resultado de uma política concentradora,
centralizadora, privatizante e ineficaz.
A partir de 1983, a sociedade civil organizada passou a exigir novas políticas
sociais que pudessem assegurar plenos direitos de cidadania aos brasileiros, inclusive o
direito à saúde.
O período de transição democrática deflagrado em 1985, caracterizou-se
inicialmente pela recuperação econômica, pela queda das taxas de desemprego e pela
elevação do poder aquisitivo, graças ao sucesso inicial do Plano Cruzado, quadro que
118
foi revertido logo após as eleições de 1986.
Em 1987, com a retomada do processo recessivo, o salário mínimo atingiu o
nível mais baixo de sua história, em paralelo ao incremento das taxas de desemprego e
a elevação da inflação.
A Nova Constituição Brasileira promulgada em 5 de outubro de 1988, introduziu
um conceito ampliado de saúde expresso no artigo 196, a saúde passou a ser entendida
como direito de cidadania e dever do Estado, mediante políticas sociais e econômicas
visando a redução do risco de doenças e outros agravos.
O acesso universal e igualitário às ações e serviços para a promoção, proteção
e recuperação da saúde seriam garantido por uma rede regionalizada e hierarquizada,
constituindo o sistema Único de Saúde - SUS.
Em relação à saúde, estudos realizados têm demonstrado que nas causas de
morte da população brasileira, progressivamente e acompanhando o processo de
industrialização, houve uma substituição gradativa, porém não completa, da contribuição
das doenças infecto-contagiosas pelas doenças cardiovasculares, tumores, mortes
violentas, representadas por acidentes de trânsito, homicídios e acidentes de trabalho.
No modelo de desenvolvimento adotado no país, não foram superadas as condições de
pobreza e subdesenvolvimento, mas apenas acrescentados novos riscos e novas
formas de morrer.
Nos primeiros dois anos da Nova República observou-se uma elevação dos
recursos destinados aos setores sociais. Tornou-se evidente a tentativa do governo
Sarney de estabelecer laços simbólicos com o povo, a partir do discurso sobre as
prioridade sociais e do tudo pelo social, buscando criar instrumentos geradores de
hegemonia. Observou-se uma expansão da cobertura populacional dos antigos
programas e a criação de outros (Grifos nossos).
Nos dois últimos anos da Nova República o INAN sofreu um esvaziamento
político, financeiro e ameaças de extinção, porém respaldado pelas recomendações da
Primeira Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição, realizada em 1987, pelas
pressões do Movimento Nacional de Combate à Fome e à Miséria, e pelas denúncias de
Núcleos de Pesquisas da área, foi constituído um Conselho Técnico-Científico com o
objetivo de repensar o papel do INAN e suas linhas de atuação
De junho a setembro de 1989, o Órgão conseguiu implementar em conjunto com
119
a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE e o Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA, a Pesquisa Nacional de Saúde e Nutrição –
PNSN.
Na campanha eleitoral de 1989 os progressistas propagavam a necessidade de
reformas estruturais e o resgate da dívida social, os liberais conservadores anunciavam
a morte da inflação e a modernização rápida.
A vitória de Collor e a implementação de sua política econômica foram um
verdadeiro desastre. Apesar da estabilização, a inflação e alta das taxas de juros
retornaram. Houve um drástico corte dos gastos públicos, reduzindo investimentos e
salários, ocasionando uma nova recessão econômica, concentração de renda e
aumento da pobreza.
A divulgação através da mídia de que 32 milhões de brasileiros encontravam-se
em estado de extrema pobreza, mobilizou a sociedade e através do sociólogo Herbert
de Souza, o Betinho, foi criado o movimento pela Ação da Cidadania Contra à Fome e à
Miséria e pela Vida.
Os ostensivos níveis de corrupção de Collor conduziram-no ao desfecho do
impeachment. No final de 1992, o vice-presidente Itamar assumiu a presidência, dando
sequência à política neoliberal de seu antecessor.
A gestão de Itamar Franco caracterizou-se pela ausência de definições
articuladas em uma proposta de governo e de políticas que viabilizassem o
aprofundamento do processo democrático sob a perspectiva da distribuição de renda e
justiça social.
Segundo dados do IBGE (1992), os 10% mais pobres recebiam apenas 0,8% da
renda; os 10% mais ricos 49,7% (62 vezes mais que os mais pobres), e desses 1%
recebiam 145,6% (182 vezes mais que os mais pobres). A relação população pobre sobre
população total era de 24,8% em 1980 (29,5 milhões de pessoas), passou para 27% (39,2
milhões de pessoas).
Diante da necessidade de ações que pudessem traduzir-se em benefícios
imediatos e diretos para a população mais carente e diante da experiência bem-sucedida
da Ação da Cidadania Contra à Fome e à Miséria e pela Vida, com o apoio do Conselho
Nacional de Segurança Alimentar, foi criado o Programa de Combate à Fome e à Pobreza
– Comunidade Solidária, que sistematizou e ampliou a iniciativa anterior.
120
O princípio básico do Programa foi o da participação e parceria solidária da
comunidade e do governo. Ainda não foi feita uma avaliação do desempenho do Programa.
A PNAD de 1996 revelou que o número de pessoas com renda entre 0,5 e 01 s.
m. somava 15.534.103 de brasileiros, destes 11,11 milhões viviam nas cidades. O número
de trabalhadores com salários abaixo da metade do s. m. s atingiu a cifra de 3.322.841,
desses 1,25 milhões estavam na zona rural.
Em 1996, 62.558972 das pessoas de 10 anos de idade ou mais ocupadas, aquelas
que recebiam até 05 s. m. representavam em dados percentuais que 66,7% do total da
população ocupada. Para o Presidente FHC, esses resultados apontavam uma melhora na
distribuição de renda. (tabela 12)
Tabela 12 - Pessoas ocupadas no mercado formal - 1996 No absolutos % S. M
13.825.533 22,1 Até 01 12.762.030 20,4 01 e 02 7.569.635 12,1 02 e 03 7.569.635
42
Milhões 12,1
67%
03 e 05 6.381.015 10,2 05 e 10 2.877.712 4,6 10 e 20 1.376.297 2,2 + de 20 62.558.972 73,5 Fonte IBGE – 1996. Sem rendimentos – 15,1%; sem declaração – 1,2%
Segundo dados do MTB, nesse período 9.500 mil trabalhadores estavam inscritos
no Programa de Alimentação do Trabalhador, desses 55% (5.130 mil) recebiam até 4 s. m. ou
seja 12% da população-alvo, estimada em 42 milhões de trabalhadores.
O plano de Fernando Henrique Cardoso, através da sua política de estabilização
está ocasionando arrocho salarial, agravamento na distribuição de renda, aumento das
taxas de desemprego, aumento do emprego informal e recrudescimento da crise social.
Para cada um dos períodos estudados procuramos traçar um breve perfil do
contexto econômico (política salarial, inflação e poder de compras do assalariado),
contexto político (as estrutura do poder, movimentos sociais e grupos sociais
hegemônicos) e contexto social (condições de vida da população de modo geral e em
121
específico dos trabalhadores assalariados).
Foi através da polarização destes contextos que buscamos analisar as políticas
de suplementação alimentar, particularmente do trabalhador assalariado, a partir do
momento em que este voltou a receber a atenção do Estado, com a criação do PAT.
4.2 - PROGRAMA DE ALIMENTAÇÃO DO TRABALHADOR - PAT: UMA ANÁLISE CRÍTICA
Através das informações coletadas ao longo dessa pesquisa, observamos que
as políticas sociais de alimentação e nutrição voltadas para o trabalhador são definidas
por analistas e atores sociais, ora como instrumentos de manutenção e reprodução da
força de trabalho, ora como mecanismos ideológicos, utilizados pelo Estado em
momentos de crises econômica, política ou social.
Ao analisarmos as políticas sociais de suplementação alimentar a partir de 1940,
constatamos que realmente em determinadas conjunturas o Estado ao assumir a
responsabilidade com a alimentação do assalariado urbano buscava estabelecer laços
simbólicos com a massa assalariada e garantir o processo de acumulação capitalista.
Ao confrontarmos o SAPS e o PAT, assinalamos diferenças marcantes tais
como: a forma de financiamento, a modalidade de atendimento, grau de intervenção
estatal, entre outras.
O SAPS era totalmente financiado pelo Estado, altamente centralizado, o
atendimento dava-se através de restaurantes localizados em pontos estratégico,
comprovadamente clientelista, foi gerado no âmbito da política de massa, foi usado
como meio de sustentação do getulismo, muito oneroso para os cofres públicos, era
visto como um privilégio do trabalhador urbano inserido no mercado formal. Considerado
com agência ideológica, realizou inquéritos alimentares, foi responsável pela formação
de nutrólogos e nutricionistas, deu grande ênfase à educação nutricional, suavizou
tensões sociais, tinha um grande poder de congregar a classe trabalhadora, só teve
expansão significativa durante os anos 40/50, o empresariado pouco se preocupou em
defendê-lo quando foi extinto.
122
Para COIMBRA (1985), foi a partir da criação do SAPS que originou-se a política
de alimentação stritu sensu no Brasil.
O PAT é financiado pelo empregador e pelo empregado, a participação do
Estado se dá por meio de renúncia fiscal, possui várias modalidades de atendimento, é
descentralizado, foi criado durante o regime militar, expandiu-se muito no período da
transição democrática, num contexto de retração das políticas sociais, quase foi extinto
no governo neoliberal de Collor, tem sido interpretado como um direito adquirido, tem
feito parte da pauta de negociações entre patrões e sindicatos dos trabalhadores.
O próprio empresariado reconhece a necessidade de uma da alimentação
adequada, tanto é, que muitas empresas embora não sejam cadastradas ao PAT,
fornecem refeições aos seus empregados. Assim sendo setor privado passou a adotar
um modelo de política pública, por ter sido considerado exitoso.
Vários estudos sobre o PAT têm sido realizados, especialmente em momentos
de crise, ou seja, quando o governo ameaça extinguí-lo. Esses estudos geralmente são
encomendados por técnico do governo com o intuito de comprovar que o PAT ainda se
faz necessário ou por proprietários das empresas de refeição-convênio, alimentação-
convênio, etc.
Para muitos analista o PAT não pode ser considerado como uma política social
stritu sensu.
As semelhanças entre o SAPS e o PAT ocorrem por conta do público-alvo, isto
é, o trabalhador de baixa renda, devidamente regulamentado, por consolidar a profissão
do nutricionista, as críticas características aos dois programas são em relação à
corrupção e desvios dos objetivos, entre outras.
Quanto aos outros programas de suplementação alimentar criados pelo II
PRONAN, eram financiados ou administrados pelo governo, todos já foram extintos, o
programa de alimentação escolar ainda sobrevive, no entanto, é importante lembrar que
esse programa foi criado pela CNA, em 1955, apenas foi reformulado pelo II PRONAN.
123
O PAT teve um aumento significativo em termos de cobertura a partir da década
de 80, num momento em que a crise econômica mundial levou os países
industrializados a cortarem drasticamente os gastos na área social.
No Brasil houve uma redução da atuação do Estado no financiamento de
políticas sociais, especialmente até meados de 80. No entanto, conforme dados do MTb
a expansão do Programa pode ser observada através da tabela 6 (p: 78, deste trabalho),
tanto em número de empresas cadastradas quanto de beneficiários inscritos.
A expansão do PAT ocorreu fora do contexto mundial, aparentemente na
contramão da história.
Na chamada Nova República, apesar do discurso de tudo pelo social, a única
referência feita ao Programa foi a de que o MTb deveria reestudá-lo, propondo as
eventuais alterações que se fizessem necessárias, mesmo assim o Programa teve um
crescimento significativo.
Em 1986 o PAT nem sequer foi mencionado, não fez parte da agenda do
governo, seu desempenho no entanto, foi bastante elevado tanto a nível de cobertura
populacional quanto ao número de empresas participantes.
No governo Collor, por oferecer incentivos fiscais, esteve na iminência de ser
extinto, só não foi porque a equipe que coordena o PAT, mobilizou-se e provou que a
renúncia fiscal é superada pelos impostos arrecadados. A maioria dos programas de
suplementação alimentar foram extintos. Em 1998 os únicos programas de alimentação
a nível federal em execução, são o PNAE e o PAT.
No governo Itamar o PAT foi revalorizado enquanto prioridade, graças às
pressões da sociedade civil organizada, do PT e das Centrais Sindicais. A flexibilização
para a adesão possibilitou a entrada de pequenas empresas.
No governo Fernando Henrique Cardoso, a meta do Programa Comunidade
Solidária prevê a ampliação da cobertura do PAT até 1998, para 13 milhões de
trabalhadores do mercado formal, quase o dobro do total de 1995.
Em 11 de outubro de 1996, foi editado um pacote constituído por duas Medidas
Provisórias e cinco Decretos. Dentre as medidas de ajuste propostas, a MP n o 1.522
124
(letra i) - transforma o vale-refeição em auxílio-alimento pago em pecúnia, de caráter
indenizatório, não caracterizável como salário in natura, e que não servirá de base de
cálculo para contribuição previdenciária e imposto de renda. Essa alteração atingiu todos
os servidores públicos federais, a proposta do governo para as empresas privadas é
aumentar o incentivo fiscal para aquelas que passarem a pagar o valor do vale-refeição
em dinheiro.
Destacamos as três orientações básicas de reformulação do PAT, a primeira
baseada no princípio da soberania do consumidor, quer transformar os benefícios do
PAT em dinheiro, objetivo alcançado através da MP 1.522/96, para os servidores público
e em estudo para o setor privado. A segunda, via MTb, prevê reformas pontuais
motivada pela urgência de aperfeiçoar o Programa mediante distorções observadas. A
terceira são as reformas via Congresso relacionadas com a emergência de uma reforma
do PAT sobre a necessidade de aumentar os rigores da regulamentação das empresas
prestadoras de serviços de alimentação coletiva. (Grifos nossos).
Dados do NEPP demonstravam que em 1984, 68% dos beneficiários
concentravam-se na região Sudeste. Em 1985, 70% e 1986, 79%, apesar das
orientações governamentais. De acordo com os dados coletado observamos que o
quadro não mudou, em 1995 o total de beneficiários (em torno de 77%) ainda se
localizavam na mesma região.
Muitas críticas têm sido feitas a esse modelo de política social. As críticas mais
relevantes têm sido em relação à concentração de beneficiários e das empresas
cadastradas situarem-se nas regiões Sudeste e Sul, regiões mais ricas, nos estados
mais desenvolvidos e nas grandes empresas, onde geralmente o salário é mais alto.
O sistema de vale-refeição, adotado em 1982, tem acarretado problemas
passíveis de críticas: falta de pessoal para fiscalizar os restaurantes, o que implica em
ausência de controle sobre a qualidade das refeições servidas, desvio e fraudes.
Segundo MONTEIRO (1995: 122-124):
“...inquéritos representativos da população adulta brasileira realizados em 1974
(ENDEF) e em 1989 (PNSN), revelaram um declínio pronunciado e generalizado
125
na proporção de indivíduos com baixo índice de massa corporal e, nessa
medida, indicam a redução substancial da prevalência de adultos submetidos à
deficiência energética crônica. Entre as muitas possibilidades para justificar esta
sensível melhora no estado nutricional de adultos, em relação ao consumo o
alimentar, cumpre notar que subsídios fiscais concedidos às empresas pelo
Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT), iniciado no país em 1977,
determinaram que parte considerável dos trabalhadores urbanos fosse
favorecida com refeições oferecidas no local de trabalho ou vale-refeição.
Estima-se que, em 1989, o PAT tenha beneficiado mais de cinco milhões de
trabalhadores, ou cerca de 20% da população empregada no país”.
Os resultados da PNSN (1989), demonstraram uma acentuada melhora no
estado nutricional de adultos, observamos entretanto, através da mesma pesquisa, que
os hábitos alimentares dos brasileiros mudaram em relação a 1974/75, quando foi
realizado o ENDEF.
Os resultados da PNSN demonstraram uma redução importante na prevalência
de adultos desnutridos, teoricamente parte dessa melhora no quadro nutricional poderia
ser justificado pela redução da pobreza no país, o que determinaria o aumento no
consumo de alimentos.
Dados publicados pelo IBGE sobre a frequência da pobreza absoluta, mostram
uma redução na proporção de brasileiros vivendo abaixo da linha de pobreza, aqueles
com renda inferior a 25% do s. m. legal.
Enquanto em 1970 quase 60% da população encontrava-se em situação de
extrema pobreza, em 1987 essa proporção era de 14%.
Como o denominador utilizado para a obtenção desses dados é o s. m.
determinado pelo governo e cresce menos que o numerador (rendas e salários obtidos
pelos agentes econômicos no mercado), um reajuste salarial abaixo da inflação do
período poderia colocar muitas pessoas artificialmente acima da linha de pobreza.
De acordo com dados da PNSN, houve um aumento na ingestão de açucares e
gorduras, fatores responsáveis pela obesidade e sua consequências, como diabetes,
hipertensão arterial e doenças cardíacas.
126
Houve uma substituição gradativa, porém não completa, das doenças infecto-
contagiosas pelas doenças crônico-degenerativas, ou seja, não foram superadas as
condições de pobreza e subdesenvolvimento, mas apenas acrescentados novos riscos e
novas formas de adoecer e de morrer.
Algumas críticas feitas ao PAT podem ser consideradas construtivas, como: a
necessidade de reformulação do Programa, maior controle e fiscalização das empresas
fornecedoras de alimentos e das responsáveis pela elaboração de tíquetes, ampliação
da cobertura para áreas mais carentes, como as da construção civil e rural e das
pequenas e micro empresas, tanto dos grandes centros das regiões mais desenvolvidas
quanto das cidades menores nas regiões mais atrasadas.
Segundo os técnicos do Governo Paralelo:
..."o presidente Collor, insistindo na aplicação dos nocivos princípios neoliberais,
prioriza os programas voltados à garantia de mercado às indústrias modernas de
alimentos (via Programa de Suplementação Alimentar – merenda escolar), e ao
subsídio direto ao capital por intermédio do PAT. Em paralelo, continuam a ser
montados programas de distribuição de cestas de alimentos (industrializados),
em bases clientelistas que vêm gerando episódios de escândalo e corrupção. Os
programas sociais de alimentação e nutrição desenvolvidos no Brasil têm
funcionado primordialmente como: mecanismo econômico de garantia de
mercado para determinados produtores de alimentos e de subsídio ao grande
capital; mecanismo político de cooptação dos movimentos sociais, buscando
atrair apoio às iniciativas governamentais; mecanismo ideológico de mistificação
através de ações paternalistas que não tocam nas raízes do problema e
terminam legitimando as estruturas sócio-econômicas geradoras da fome.
Esses técnicos fazem críticas a diversos programas de alimentação. Em relação
ao PAT dizem que devido às regras de operação, há exclusão do trabalhador do setor
informal, não atinge os mais necessitados nem as regiões mais pobres. Em 1989,
enquanto 1% dos beneficiários tinham renda até 2 salários mínimos, 40% estavam na
faixa acima de 5 salários mínimos. Dos usuários do Programa, mais de 70% se
127
encontravam na Região Sudeste, contra apenas 7% no Nordeste.
Ressaltamos que através dos dados obtidos tornou-se possível refutar algumas
destas críticas como: o percentual de 1% certamente refere-se ao total de trabalhadores,
pois em 1990 o percentual de beneficiários inscritos e que recebiam até 02 s. m. era de
22,4% e os que recebiam até 04 s.m. era de 33,1%. Diante do exposto podemos afirmar
que 55,5% dos trabalhadores inscritos recebiam até 04 s. m.
A concentração dos usuários na Região Sudeste pode estar relacionada ao fato
de que a maioria das empresas de grande porte situam-se nessa região. É interessante
lembrar que segundo a PNSN, em 1989, um contingente de desnutridos efetivos ou em
potencial (4,7 milhões de pessoas maiores de 18 anos) concentravam-se nesta região.
Quanto ao subsídio, que a princípio era de 5% do lucro tributável da empresa
cadastrada, a partir de dezembro de 1997 passou para 4%; como o governo fixou o valor
da refeição em 3 Ufirs, tanto para o desconto em folha, do empregado, quanto para
abater no IRPJ. Com essas medidas, o empresariado paga a maior parcela, mesmo
porque, o valor estipulado pelo governo está muito abaixo do preço de mercado por
refeição.
IUNES (1995:54) refere-se ao PAT, como o maior programa federal da área de
alimentação e nutrição, em termos de recursos por pessoa assistida. No entanto, por
estar voltado à população adulta e beneficiar sobretudo trabalhadores urbanos do setor
moderno da economia, seu impacto sobre o problema da desnutrição é escasso.
Salientamos no entanto, que os trabalhadores urbanos beneficiados pelo
Programa, em sua maioria recebem até 05 s. m., que as condições de vida desses
assalariados continuam precárias, além disso o número de subnutridos, isto é, aqueles
que mesmo dentro dos padrões normais no índice de massa corporal, não têm acesso a
uma alimentação adequada em termos nutricionais, a ingestão calórica de carboidratos
e gordura, cujo preço é mais acessível, leva à obesidade e suas consequências.
As respostas de nossos depoentes, praticamente apontam para os mesmos
desvios, uns com críticas mais contundentes outros assinalando a necessidade de
reestruturação do Programa, porém foi consenso geral de que o mesmo ainda se faz
128
necessário, haja visto que o valor do salário mínimo é incapaz de cobrir às necessidades
básicas do assalariado, sendo essa forma de salário indireto muito importante para
suprir suas carências alimentares e nutricionais .
129
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante da pesquisa realizada observamos que nos diferentes contextos políticos
estudados, os programas de alimentação voltados para o trabalhador têm sido utilizados
como instrumento de cooptação das classes trabalhadoras urbanas, principalmente do
operariado.
Quanto à organização dos serviços de saúde, não só do trabalhador, mas da
população como um todo, obedeceu a um padrão característico, sendo muito marcante
a multiplicidade de órgãos e funções.
As origens dos serviços hoje pertencentes ao Ministério da Saúde, remontam aos
programas de combate às epidemias que ocorreram no início do século, pois até então os
cuidados com a saúde estiveram a cargo das instituições religiosas caritativa. O Estado
só passou a atuar, quando as epidemias passaram a ameaçar as exportações
internacionais.
A reforma sanitária de Oswaldo Cruz, centralizou o comando sanitário, através de
medidas severas e compulsórias, como o combate a vetores e a imunização obrigatória,
caracterizando o controle social do Estado sobre a sociedade.
O surgimento do proletariado urbano e da classe média, representada pelas
burocracias civil e militar, estabeleceu uma nova demanda em termos de saúde. Não se
tratava de evitar apenas uma epidemia que dizimava as cidades, mas também para
atender aos apelos políticos e econômicos da recuperação da saúde do trabalhador, essa
nova demanda não modificou os serviços de Saúde Pública existente, a solução
encontrada foi criar uma nova instituição; a Previdência Social, com características muito
distintas da primeira.
Os serviços da seguridade social e particularmente os de assistência médica,
cumpriram um duplo papel no contexto sócio-político então vigente, como instrumento de
política social e como medicina da mão-de-obra formalmente integrada no mercado de
trabalho. Em 1966, com a fusão dos vários Institutos num único Órgão, o Instituto
130
Nacional de Previdência Social – INPS, foi feita a opção pela compra de serviços do setor
privado.
Ao lado dos serviços de Saúde Pública, das organizações filantrópicas, da
Previdência Social, também se desenvolveram os serviços e a produção de insumos com
fins lucrativos, como clínicas, hospitais e indústrias multinacionais de medicamentos.
Em meados de 70 uma nova proposta começou a ser elaborada, baseada na
necessidade de transformação da situação e visando atingir a meta de “Saúde para todos
no ano 2000”, mandamentos preconizados pela OMS, sancionados na Conferência de
Alma Ata, em 1978.Tornava-se necessária uma ação planejada do Estado, para por meio
das políticas, desenvolver o Sistema Nacional de Saúde.
O colapso do regime autoritário deu início à fase de transição democrática,
caracterizada pela irrupção das demandas contidas e utilização das políticas estatais para
a promoção da distribuição da renda. No entanto a crise econômica mundial que começou
em meados de 70 nos países centrais, refletiu-se de forma aguda na década de 80 para
os países periféricos.
No caso brasileiro, ocorreu uma redução do gasto público nos setores sociais, a
partir da receita recessiva do Banco Mundial, concentração de renda, crescimento da
pobreza em números absolutos, paradoxalmente houve melhorias nos padrões de
nutrição, alguns avanços nas condições habitacionais, de saneamento e infra-estrutura e
no acesso de educação e saúde.
Nos anos 80, o agravamento das carência sociais e o afrouxamento do regime
autoritário, possibilitaram a eclosão de uma série movimentos populares contra à
exclusão social. O papel do Movimento Sanitário foi muito importante, sobretudo no início
dos anos 80, por participar ativamente no processo de formulação e implementação das
políticas de saúde.
A participação social se institucionalizou na esteira do processo de
redemocratização do país, superando o caráter de Estado politicamente autoritário e
socialmente excludente. A categoria central passou a ser a sociedade, a participação
social passou a ser vista como cidadania.
Ao longo das décadas 70/80 o Sistema Previdenciário sofreu várias mudanças
institucionais. Porém nenhum arranjo deu conta de evitar a crise do sistema.
Com o advento da Nova República em 1985, abriu-se espaço para um processo
131
de reformas para reverter o modelo então vigente. A adoção de algumas teses do
Movimento Sanitário, pelo governo, tornou viável a realização, em março de 1986, da
VIII conferência Nacional de Saúde. Foi um evento inédito, pois pela primeira vez na
história das políticas de saúde, a sociedade civil organizada foi convocada para debater
programas e políticas de governo. (CARVALHO,1995)
Somente com a Constituição de 1988 foi criado o Sistema Único de Saúde SUS,
considerado como um grande avanço político, democrático e social e na área de
promoção, proteção e recuperação da saúde. A Lei Orgânica da Saúde – LOS (n o
8080 set/90 e a de n o 8142 de dez/90), foi o instrumento jurídico fundamental para a
formulação e tentativa de implantação do SUS. A saúde ficou definida como um direito
social universal, garantido pelo Estado.
Três questões relacionadas à saúde merecem destaque na década em estudo, a
primeira foi o crescimento das taxas de mortalidade por violência. Mais do que uma
questão do setor saúde, a violência urbana ou rural tornou-se um indicador do
acirramento das tensões sociais; a segunda o aparecimento da AIDS, até hoje sem uma
terapia eficaz, alterou também o quadro de incidência das doenças infecciosas,
especialmente a tuberculose; a terceira foi o envelhecimento da população, com aumento
da expectativa de vida do brasileiro, trazendo novos desafios para o setor saúde, relativos
às doenças comuns da idade. (MINAYO 1995:13)
O perfil do Brasil de acordo com o BIRD, indica mudanças no panorama sócio-
econômico a partir do Plano Real. Em 1995/96 houve um aumento médio de 4% do
consumo, a expectativa de vida passou de 63 anos em 1980 para 67 em 1996. A
queda nos níveis de mortalidade infantil diminuiu de 95 para cada mil nascidos vivos
em 1970, para 36 por mil em 1996. (O GLOBO: 17/04/98:25)
Diante do quadro otimista de aumento da expectativa de vida, queda nas taxas de
mortalidade infantil, deparamo-nos com o fracasso no controle de enfermidades
infecciosas que já deveriam estar erradicadas, tais como a dengue, a tuberculose a
hanseníase, entre outras.
Em relação ao número de pessoas vivendo abaixo do nível de pobreza, o quadro
também não é nada animador, pois de acordo com dados divulgados em abril de
1998, pelo Banco Mundial (BIRD), quase metade da população brasileira (43,5%) era
constituída por pobres em 1995, vivendo com menos de US$ 2 por dia. Isso equivale
132
a um contingente de 70 milhões de pessoas, desse grupo 38 milhões estavam na
miséria absoluta, sobrevivendo com menos de um dólar diário.
Para o IBGE, em 1994 - 33,4% da população vivia abaixo da linha da pobreza;
caiu para 27,8% em 1995, e para 25,1% em 1996. Observamos que o parâmetro do
órgão nacional para medir a pobreza no país é o s. m.
Só a melhoria dos níveis de renda e a garantia de acesso à saúde, emprego,
alimentação, educação, moradia e saneamento irão resolver os problemas da fome e da
desnutrição no país. Apesar disso as dificuldades para enfrentar, a curto prazo, os
problemas estruturais que conduzem à miséria tornam necessárias ações
compensatórias para melhorar as condições de vida das populações carentes. Cabe
então ao governo, dentro de uma política social, investir em programas voltados para os
menos favorecidos.
É consenso geral que alimentação adequada constitui condição necessária para
uma sociedade poder desenvolver-se; sendo um investimento com maturação a médio e
longo prazos, seu impacto está em legar às gerações futuras um patrimônio genético e
sócio-econômico-cultural mais evoluído.
No Brasil, a alimentação está acima de quase todas as necessidades, inclusive a
habitação. Favorecidos por um inverno menos rigoroso que nos países europeus, os
trabalhadores brasileiros podem morar em submoradias, porém, não sobrevivem e nem
produzem se não tiverem uma alimentação mínima essencial.
No período investigado, amparados pela vasta literatura consultada e o grande
número de documentos pesquisados podemos concluir que o programa destinados à
suplementação alimentar do trabalhador de baixa renda, o PAT, precisa ser reformulado
e reorientado para que possa atingir seus objetivos e evitar distorções no atendimento,
isto é, facilitar a adesão das micro empresas; aumentar a cobertura para os
trabalhadores da construção civil, da área rural, e nos Estados menos desenvolvidos da
federação, através de campanhas de esclarecimento aos empresários, lideres sindicais
e trabalhadores; avaliar a possibilidade de atender aos trabalhadores do setor informal;
incentivar o uso do cartão magnético, para evitar desvios dos tÍquetes e fraudes.
Os resultados obtidos em termos de melhoria no estado nutricional de adultos
133
beneficiados pelo PAT, tem sido comprovado através de estudos comparativos entre o
ENDEF (1974/75) e a PNSN (1989). Podemos citar como exemplo o trabalho de
MONTEIRO (1995).onde o autor cita o PAT como um dos determinantes na sensível
melhora do estado nutricional dos trabalhadores adultos urbanos.
Observamos também o empenho que a equipe de técnicos do governo que
coordenam o PAT, tem demonstrado tanto em termos de manutenção do Programa
quanto na implementação de novos projetos para aperfeiçoá-lo.
A atuação governamental no setor deve ser mantida, haja visto que é uma
alternativa para a elevação da renda do assalariado, pois o salário mínimo nunca foi tão
baixo, o que nos permite supor ser difícil a manutenção de um padrão adequado de
alimentação de grande segmento da população.
Além do benefício direto de gerar produtividade, iniciativas como o PAT tem
papel de destaque no desenvolvimento com justiça social, resultando para a população
em: melhor distribuição de renda; melhor condição de saúde; melhor qualificação
profissional; melhor nível de aprendizado; melhor condição de trabalho, bem-estar e
desempenho muito mais satisfatório.
Pelo exposto, acreditamos que o PAT ainda continua com a função definida
pelos objetivos de sua criação, enquanto a situação sócio-econômica do país não
apresentar sensíveis mudanças, embora não tenha sido criado em caráter permanente,
ainda se faz necessário na atual realidade.
De acordo com Anna Maria de Castro :
"não importa o modelo escolhido, o desenvolvimento não pode ser realizado sem uma alimentação adequada, que se traduz em bem estar físico e intelectual, responsáveis por uma sociedade de homens sadios "
134
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138
ANEXOS
139
LEGISLAÇÃO
O Programa de Alimentação do Trabalhador - PAT, foi criado pelo INAN/MTb,
através da Lei n o 6.321 de 14 de abril de 1976, decretada pelo Congresso e sancionada
pelo Presidente da República Ernesto Geisel.
O artigo 2 o dispõe que os programas de alimentação deverão conferir prioridade
ao atendimento dos trabalhadores de baixa renda e limitar-se-ão aos contratados pela
pessoa jurídica beneficiária.
Parágrafo único - o Ministério do Trabalho articular-se-á com o Instituto Nacional
de Alimentação e Nutrição - INAN, para efeito de exame e aprovação dos programas a
que se refere a presente lei.
No Artigo 3 o fica especificado que a parcela paga pelas empresas, nos
programas de alimentação não será incluída como salário de contribuição.
Portaria Interministerial n o 326, de 7 de julho de 1977 :
Os Ministros de Estado da Fazenda – Mário Henrique Simosen; do Trabalho –
Arnaldo da Costa Prieto e da Saúde Paulo de Almeida Machado, no uso de suas
atribuições, e considerando que o montante do incentivo fiscal introduzido pela Lei n o
6.321, e regulamentada pelo Decreto n0 78.676, de 8 de novembro de 1976, pode ser
igual ou inferior a 5% (cinco por cento ) do imposto de renda devido, dependendo do
comportamento do custo direto das refeições servidas no exercício social e do imposto
devido no exercício financeiro correspondente; e considerando que está em
conformidade com os objetivos da referida legislação o disciplinamento dos custos das
refeições de modo a que, mesmo em casos especiais, a parcela relativa ao incentivo
não apresente distorções no universo dos trabalhadores atendidos e das pessoas
jurídicas beneficiárias.
O Presidente da República, Ernesto Geisel, sanciona e o Congresso Nacional
decreta a Lei n 0 6.542 de 28 de junho de 1978, que dispões sobre incentivos fiscais
para programas de formação profissional e alimentação do trabalhador nas áreas da
SUDAM e da SUDENE com a seguinte redação:
140
Art. 1 0 - as pessoas jurídicas beneficiadas com isenção de renda na forma do
artigo 23 do Decreto-Lei n 0 756 de 11 de agosto de 1969, na redação dada pelo
Decreto-lei n 0 1.564 de 29 de julho de 1977, e que executarem programas de formação
profissional e de alimentação do trabalhador, de acordo com as Leis n os 6.297 de 15 de
dezembro de 1975, e 6.321 poderão utilizar os incentivos fiscais previstos nas referidas
leis, calculados dentro dos limites nelas fixados, considerando o imposto que seria
devido, caso não houvesse a isenção.
Parágrafo único – a base de cálculo para o incentivo será o total dos dispêndios
comprovadamente realizados em conformidade com projetos previamente aprovados
pelo Ministério do Trabalho.
Art. 2 0 – a utilização dos incentivos facultada no artigo anterior far-se-á
mediante constituição de crédito para pagamento do imposto sobre produtos
industrializados devido em razão das operações da pessoa jurídica.
Parágrafo único – caso não haja possibilidade de aproveitamento dos incentivos
na forma deste artigo, a pessoa jurídica fará jus a ressarcimento da importância
correspondente com recursos de dotação orçamentária própria do Ministério do
Trabalho.
A apresentação prévia dos programas de formação profissional deverá ser
efetuada ao Conselho Federal de Mão-de-Obra, em Brasília, e os programas de
alimentação do trabalhador às Delegacias Regionais do Trabalho, em seus estados de
localização.
Os Ministros de Estado da Fazenda e do Trabalho, no uso de suas atribuições e,
tendo em vista o disposto nos artigos 2 0 e 3 0 da Lei n 0 6.542, através da Portaria
Interministerial n 0 3.396 de 11 de outubro de 1978, resolvem:
1 - A utilização do incentivo fiscal previsto nas leis 6.297 e 6.321, por pessoas
jurídicas que tenham empreendimentos industriais ou agrícolas nas áreas de atuação da
SUDAM e da SUDENE e que gozarem de isenção do imposto de renda, far-se-á em
conformidade com a regulamentação das Leis citadas através dos Decretos n 0s 77.463
141
e 78.676 e normas complementares.
2 - Os limites de dedução do imposto de renda previstos nas leis de regência
dos incentivos ( programas de formação profissional e programas de alimentação do
trabalhador) serão em função do imposto que seria devido, caso não houvesse a
isenção prevista no Decreto-Lei n 0 1.564, o respectivo valor será deduzido do que for
devido pelas pessoas jurídicas beneficiárias.
O Presidente da República, Fernando Collor, no uso da atribuição que lhe
confere o artigo 84, inciso VI, da Constituição dispõe sobre o Decreto n 0 5 de 14 de
janeiro de 1991 que regulamenta a Lei 6.321, revoga o Decreto n 0 78.676/76 e decreta :
Art. 10 A pessoa jurídica poderá deduzir, do imposto de renda devido, valor
equivalente à aplicação da alíquota cabível do imposto de renda sobre a soma das
despesas de custeio realizadas, no período-base, em programas de alimentação do
trabalhador, previamente aprovados pelo Ministério do Trabalho e da Previdência Social
- MTPS, nos termos deste regulamento.
As despesas realizadas durante o período-base da pessoa jurídica passam a
constituírem custo operacional; as despesas admitidas na base do cálculo são aquelas
que vierem a constituir o custo direto e exclusivo do serviço de alimentação, podendo
ser considerados, além da matéria- prima, mão-de-obra, encargos decorrentes de
salários, asseio, e gastos de energia diretamente relacionados ao preparo e à
distribuição das refeições; para efeito deste decreto, entende-se como prévia aprovação
pelo Ministério do Trabalho e da Previdência Social a apresentação de documento hábil
a ser definido em portaria dos Ministérios do Trabalho, da Previdência Social, da
Economia, da Fazenda e planejamento e Saúde.
Art. 2 0 Para os efeitos do artigo 2 0 da Lei n 0 6.321, os trabalhadores de renda
mais elevada poderão ser incluídos no programa de alimentação, desde que esteja
garantido o atendimento da totalidade dos trabalhadores contratados pela pessoa
jurídica beneficiária que percebam até 5 (cinco) salários mínimos
Art. 3 0 Os programas de alimentação do trabalhador deverão propiciar
142
condições de avaliação do teor nutritivo da alimentação.
Art. 4 o A pessoa jurídica beneficiária poderá manter serviço próprio de refeições,
distribuir alimentos e firmar convênio com entidades fornecedoras de alimentação
coletiva, sociedades civis e sociedades cooperativas.
Parágrafo único - a pessoa jurídica beneficiária será responsável por quaisquer
irregularidade resultantes dos programas executados na forma deste artigo.
Art. 5 0 , 6 0,e 7 0 já constavam de leis anteriores. Art. 8 0 - a execução
inadequada dos programas de alimentação do trabalhador, o seu desvio ou
desvirtuamento de suas finalidades acarretarão a perda do incentivo do incentivo fiscal e
a aplicação das penalidades cabíveis.
O Decreto n 0 349, de 21 de novembro de 1991, o Presidente da República,
Fernando Collor altera o Decreto n 0 5 e acrescenta outro parágrafo ao artigo 2 0 do
Decreto anterior, com a seguinte redação : a quantificação do custo direto da refeição
far-se-á conforme o período de execução do programa aprovado pelo Ministério do
Trabalho e da Previdência Social, limitado ao máximo de 12 ( doze ) meses.
Os Ministros de Estado do Trabalho e da Previdência Social - Reinhold
Stephanes, da Fazenda e Planejamento - Marcílio Marques Moreira e da Saúde - José
Goldemberg, no uso de suas atribuições dispõem sobre a Portaria Interministerial n 0 1,
de 29 de janeiro de 1992 e resolvem :
Art. 1 0 A Secretaria Nacional do Trabalho é o órgão gestor do Programa de
Alimentação do Trabalhador - PAT.
Art. 2 0 A adesão ao Programa consistirá na apresentação do formulário oficial (
anexo) instruído com os seguintes elementos :
a) identificação da empresa beneficiária;
b) número de trabalhadores beneficiados no ano anterior;
c) número de refeições maiores e menores no ano anterior;
143
d) tipo de serviço de alimentação e percentuais correspondentes ( próprio,
fornecedor, convênio e cesta básica);
e) número de trabalhadores beneficiados por faixas salariais; e
f) termo de responsabilidade e assinatura do responsável pela empresa.
Art. 3 0 A adesão ao PAT deverá ser efetuada de 1 0 de janeiro a 31 de março de
cada ano, para ter validade máxima de 12 (12) meses, até 31 de dezembro do mesmo
ano.
Art. 40 Os programas de alimentação do trabalhador ficam automaticamente
aprovados mediante a apresentação e registro ma Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos - ECT, do formulário oficial, pré-franqueado pela ECT, sem ônus para o órgão
gestor do PAT.
Parágrafo único - o comprovante de registro na ECT deve ser conservado na
contabilidade da empresa beneficiária para efeitos legais.
Art. 5 0 Para efeito do disposto no artigo 3 0 do Decreto n 0 5 , os programas de
alimentação do trabalhador observarão:
a) o almoço, jantar e ceia deverão conter um mínimo de 1.400 calorias e 6% de
percentual protéico (NDpCAL);
b) desjejum e merenda deverão conter um mínimo de 300 calorias e 6% de
NDpCAL;
c) As cotas de cesta básica deverão corresponder aos valores diários citados
nas alíneas a e b deste artigo.
O Diretor do Departamento da Receita Federal, em exercício, João Bosco
Martinato, no uso de suas atribuições dispõe sobre o cálculo do benefício relativo ao
PAT através da Instrução Normativa n 0 16, de 20 de fevereiro de 1992, e resolve :
Art. 1 0 A partir de 1 0 de janeiro de 1992, para efeito de utilização do incentivo
144
fiscal de que trata a Lei 6.321/76, o custo máximo da refeição previsto na Portaria
326/77, será de 3,00 Unidades Fiscais de Referência - Ufir.
Art. 2 0 O valor do incentivo fiscal por refeição, dedutível do imposto de renda,
deverá ser calculado mediante a aplicação da alíquota do imposto sobre 2,40 Ufir.
A Portaria n 0 13, de 17 de setembro de 1993, altera as Normas
Regulamentadoras - NR (a que se refere a portaria n 0 3.214, de 8 de junho de 1978), nos
1, 24 e 28, e a NR Rural n 0 1. A Secretária de Segurança e Saúde no Trabalho - Ivone
Gorgosinho Baumecker, Substituta, no uso de suas atribuições resolve :
Art. 1 0 Os itens 1.3 e 1.4 da NR n 0 1, aprovada pela Portaria MTb n 0 3.214, de
28 de junho de 1978, passam a vigorar com a seguinte redação :
1.3 A Secretaria de Segurança e Saúde no Trabalho - SSST é o órgão de âmbito
nacional competente para coordenar, orientar, controlar e supervisionar as atividades
relacionadas com a segurança e medicina do trabalho, inclusive a Campanha Nacional
de Prevenção de Acidentes do Trabalho - Canpat, o Programa de Alimentação do
Trabalhador - PAT, e ainda a fiscalização do cumprimento dos preceitos legais e
regulamentares sobre segurança e medicina do trabalho (urbano e rural) em todo o
território nacional.
1.3.1 Compete, ainda, à Secretaria de Segurança e Saúde no Trabalho - SSST
conhecer, em última instância, dos recursos voluntários ou de ofício, das decisões
proferidas pelos Delegados Regionais do Trabalho, matéria de segurança e saúde no
trabalho.
1.4 A Delegacia Regional do Trabalho - DRT, nos limites de sua jurisdição, é o
órgão regional competente para executar as atividades relacionadas com a segurança e
medicina do trabalho, inclusive a Canpat, o PAT e ainda a fiscalização do cumprimento
dos preceitos legais e regulamentares sobre segurança e medicina do trabalho.
Art. 2 0 O subitem 24.3.15.4 da NR n 0 24, passa vigorar com a seguinte redação
;
145
NR n 0 24 - CONDIÇÕES SANITÁRIAS E DE CONFORTO NOS LOCAIS DE
TRABALHO :
24.3 - Refeitórios - subitem 24.3.15.4 Em casos excepcionais, considerando
condições especiais de duração, natureza do trabalho, exiguidade de área,
peculiaridades locais e tipo de participação no PAT, poderá a autoridade competente em
matéria de segurança e medicina do trabalho dispensar as exigências dos subitens
24.3.1 e 24.3.15.2, submetendo sua decisão à homologação do Delegado Regional do
Trabalho.
Art. 3 0 Fica acrescentado, após o subitem 24.5.31, da NR n o 24, um item 24.6,
com a seguinte redação:
24.6 - Condições de Higiene e Conforto por Ocasião das Refeições.
24.6.1 As empresas urbanas e rurais, que possuam empregados regidos pela
CLT, e os órgãos governamentais devem oferecer a seus empregados e servidores
condições de conforto e higiene que garantam refeições adequadas por ocasião dos
intervalos previstos na jornada de trabalho.
24.6.1.1 A empresa que contratar terceiros para a prestação de serviços em
seus estabelecimentos deve estender aos trabalhadores da contratada as mesmas
condições oferecidas aos seus próprios empregados.
24.6.2 A empresa deverá orientar os trabalhadores sobre a importância das
refeições adequadas e hábitos alimentares saudáveis.
24.6.3 Na hipótese do trabalhador trazer a própria alimentação, a empresa deve
garantir condições de conservação e higiene adequadas e os meios para aquecimento
em local próximo ao destinado às refeições.
24.6.3.1 Aos trabalhadores rurais e aos ocupados em frentes de trabalho devem
ser oferecidos dispositivos térmicos que atendam ao disposto neste item, em número
suficiente para todos os usuários.
146
24.6.3.2 Os recipientes ou marmitas utilizados pelos trabalhadores deverão ser
fornecidos pelas empresas, devendo atender às exigências de higiene e conservação e
serem adequados aos equipamentos de aquecimentos disponíveis.
24.6.4 Caberá à Comissão Interna de Prevenção de Acidentes - CIPA, à
Comissão Interna de Prevenção de Acidentes do Trabalho Rural - CIPATR, ao Serviço
Especializado em Segurança e Medicina do Trabalho - SESMT e ao Serviço
Especializado em Prevenção de Acidentes do Trabalho Rural - SEPATR, quando
houver, promoverem a divulgação e zelar pela observância desta norma.
24.6.5 Os sindicatos dos trabalhadores, que tiverem conhecimento de
irregularidades quanto ao cumprimento desta norma, poderão denunciá-las ao MTb e
solicitar a fiscalização dos respectivos órgãos regionais.
24.6.6 As empresas que concedem o benefício da alimentação aos seus
empregados poderão inscrever-se no PAT, obedecendo aos dispositivos legais que
tratam a matéria.
Art. 4 O atual item 24.6 da NR n 0 24 - disposições gerais - é remunerado para
item 24.7, mantida a mesma redação.
Art. 5 A redação do item 1.3 da Norma Regulamentadora Rural n 0 1, aprovada
pela Portaria n o 3.067, de 12 de abril de 1988, passa a vigorar com a seguinte redação:
1.3 A SSST é o órgão de âmbito nacional competente para coordenar, orientar,
controlar e supervisionar as atividades relacionadas com a segurança e higiene do
trabalho rural, inclusive a Canpat Rural e o PAT na área rural.
A Portaria Interministerial n 0 1, de 28 de janeiro de 1997 - Os Ministros de
Estados do Trabalho - Paulo Paiva; da Fazenda - Pedro Malan e da Saúde - Carlos
César Silva de Albuquerque, no uso de suas atribuições legais, resolvem:
Art. 1 0 Fica instituída, no âmbito do MTb, a comissão Tripartite com a finalidade
de acompanhar e avaliar a execução do PAT.
147
Art. 2 0 Compete à Comissão :
I - Acompanhar e avaliar a execução do PAT;
II - Propor o aperfeiçoamento da legislação relativa ao PAT, principalmente no
que tange ao credenciamento das empresas prestadoras de serviços de alimentação
coletiva ( sistema convênio) e à definição das regras de utilização e aceitação dos
documentos de legitimação;
III - Elaborar estudos visando estabelecer regras para a fiscalização e a
aplicação de penalidades às empresas e estabelecimentos conveniados que executarem
de modo inadequado o PAT, conforme preceitua o art. 8 0 do Decreto n o 5 , de janeiro
de 1991;
IV - Propor diretrizes para o aperfeiçoamento gradativo do documento de
legitimação, visando a transformá-lo em cartão eletrônico;
V - Avaliar as propostas de medidas legislativas encaminhadas ao MTb atinentes
ao PAT;
VI - Elaborar o seu regimento interno, a ser aprovado pelo Ministro de Estado do
Trabalho .
Parágrafo único - Os estudos e sugestões serão submetidos à apreciação dos
Ministros de Estado do Trabalho, da Fazenda e da Saúde.
Art. 3 0 integram a Comissão:
I - Um representante do Ministério do Trabalho, que a presidirá, o atual
presidente é Zuher Handar.
II - Um representante do Ministério da Fazenda;
III - Um representante do Ministério da Saúde;
IV - Três representantes dos trabalhadores;
148
V - Três representantes dos empregadores.
1 o Os representantes do governo federal serão indicados pelos titulares dos
respectivos órgãos e designados pelo Ministro do Trabalho.
2 0 Os representantes dos trabalhadores e empregadores serão indicados
pelas respectivas entidades representativas de âmbito nacional e designadas pelo
Ministro do Trabalho, para mandato de dois anos, sendo permitida a recondução por
igual período.
3 0 A participação na Comissão Tripartite será considerada serviço público
relevante, não ensejando qualquer remuneração.
Art. 4 0 A Comissão poderá convidar, como observadores, representantes de
outros órgãos e entidades, cuja colaboração seja imprescindível para o cumprimento de
suas atribuições.
Art. 5 0 Caberá à SSST prestar apoio técnico-administrativo necessário ao
funcionamento da Comissão.
O Ministro de Estado do Trabalho, Paulo Paiva, no uso das atribuições que lhe
confere o art. 9 0 do Decreto n 0 5, de 14 de janeiro de 1991, que regulamenta a lei n 0
6.321, de 14 de abril de 1976, resolve:
I - O OBJETIVO DO PAT :
Art. 1 o O PAT tem por objetivo a melhoria da situação nutricional dos
trabalhadores, visando promover sua saúde e prevenir as doenças profissionais.
II - DAS PESSOAS JURÍDICAS BENEFICIÁRIAS
Art. 2 0 Para inscrever-se no Programa e usufruir dos benefícios fiscais, a
pessoa jurídica interessada deverá requerer, em formulário próprio, à SSST, a sua
inscrição, conforme modelo oficial (anexo) a ser adquirido na Empresa Brasileira de
correios e Telégrafos - ECT.
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1 0 A cópia do formulário e o respectivo comprovante de postagem à SSST
deverão ser mantidos nas dependências da pessoa jurídica, matriz e/ou filiais, `a
disposição da fiscalização.
2 0 A documentação relacionada aos gastos com o programa e aos incentivos
dele decorrentes será mantida à disposição da fiscalização, de modo a possibilitar seu
exame e confronto com os registros contábeis e fiscais exigidos pela legislação
pertinente.
Art. 3 0 As pessoas jurídicas beneficiárias poderão incluir no PAT, trabalhadores
de renda mais elevada, desde que esteja garantido o atendimento da totalidade dos
trabalhadores que percebam até 5 (cinco) salários mínimos, independentemente da
duração da jornada de trabalho
Art. 4 0 A Comissão poderá convidar, como observadores, representantes de
outros órgãos e entidades, cuja colaboração seja imprescindível para o cumprimento de
suas atribuições.
Art. 5 0 Caberá à SSST prestar apoio técnico-administrativo necessário ao
funcionamento da Comissão.
O Ministro de Estado do Trabalho, Paulo Paiva, no uso das atribuições que lhe
confere o art. 9 0 do Decreto n 0 5, de 14 de janeiro de 1991, que regulamenta a lei n 0
6.321, de 14 de abril de 1976, resolve:
I - O OBJETIVO DO PAT :
Art. 1 o O PAT, tem por objetivo a melhoria da situação nutricional dos
trabalhadores, visando promover sua saúde e prevenir as doenças profissionais.
II - DAS PESSOAS JURÍDICAS BENEFICIÁRIAS
Art. 2 0 Para inscrever-se no Programa e usufruir dos benefícios fiscais, a
pessoa jurídica interessada deverá requerer, em formulário próprio, à SSST, a sua
inscrição, conforme modelo oficial (anexo) a ser adquirido na Empresa Brasileira de
150
correios e Telégrafos - ECT.
1 0 A cópia do formulário e o respectivo comprovante de postagem à SSST
deverão ser mantidos nas dependências da pessoa jurídica, matriz e/ou filiais, `a
disposição da fiscalização.
2 0 A documentação relacionada aos gastos com o programa e aos incentivos
dele decorrentes será mantida à disposição da fiscalização, de modo a possibilitar seu
exame e confronto com os registros contábeis e fiscais exigidos pela legislação
pertinente.
Art. 3 0 As pessoas jurídicas beneficiárias poderão incluir no Par, trabalhadores
de renda mais elevada, desde que esteja garantido o atendimento da totalidade dos
trabalhadores que percebam até 5 ( cinco) salários mínimos, independentemente da
duração da jornada de trabalho.
Parágrafo único .O benefício concedido aos trabalhadores que percebam
até cinco salários mínimos não poderá, sob qualquer pretexto, ter valor inferior aquele
concedido aos de renda mais elevada.
Art. 4 0 A participação financeira do trabalhador fica limitada a 20% do custo
direto do benefício concedido.
Art. 5 0 As pessoas jurídicas beneficiárias que participam do PAT, através de
serviços próprios ou de terceiros, deverão assegurar que a refeição produzida ou
fornecida contenha o seguinte valor nutritivo, cabendo-lhes a responsabilidade pela
fiscalização permanente dessas condições:
I - Refeição menor (desjejum, merenda): deverá conter um mínimo de 300
calorias ( trezentas) e 6% ( seis) de NDpCAL (relação entre calorias e proteína liquida).
II - Refeição maior - (almoço, jantar, ceia): deverá conter um mínimo de 1400
(mil e quatrocentas) calorias e 6% de NDpCAL.
1 0 - Independentemente da modalidade adotada a pessoa jurídica poderá
151
oferecer aos seus trabalhadores uma ou mais refeições diárias.
20 - Quando a distribuição de gêneros alimentícios consistir benefício adicional
àqueles referidos nos incisos I e II deste artigo, os índices de NDpCAL deste
complemento poderão ser inferiores a 6% (seis).
Art. 6 0 É vedado à pessoa jurídica beneficiária:
a) suspender, reduzir ou suprimir o benefício do PAT a título de punição ao
trabalhador;
b) utilizar o Programa, sob qualquer forma como premiação;
c) utilizar o Programa em qualquer condição que desvirtue sua finalidade;
Art. 7 A execução inadequada do PAT, acarretará o cancelamento da inscrição
no MTb, com a consequente perda do incentivo fiscal, sem prejuízo do dispositivo no art.
8 0 , parágrafo único, Decreto n 5 0 de 14 de abril de 1991.
III - DAS MODALIDADES DE EXECUÇÃO DO PAT
Art. 8 0 Para a execução do PAT, a pessoa jurídica beneficiária poderá manter
serviço próprio de refeição e/ou distribuição de alimentos, inclusive não preparados, bem
como firmar convênios com entidades que forneçam ou prestem serviços de alimentação
coletiva, desde que essas entidades estejam registradas no Programa e se obrigam a
cumprir o disposto na legislação do PAT e nesta portaria, condição que deverá constar
expressamente do texto do convênio entre as partes interessadas.
Art. 9 0 Quando a pessoa jurídica beneficiária fornecer a seus trabalhadores
documentos de legitimação (impressos, cartões magnéticos ou outros oriundos de
tecnologia adequada) que permitam a aquisição de refeições ou gêneros alimentícios
em estabelecimentos comerciais, o valor do documento deverá ser suficiente para
atender às exigência nutricionais do PAT.
Parágrafo único. Cabe à pessoa jurídica beneficiária orientar devidamente seus
trabalhadores sobre a correta utilização dos documentos referidos neste artigo.
152
IV - DAS PESSOAS JURÍDICAS FORNECEDORAS E PRESTADORAS DE
SERVIÇOS DE ALIMENTAÇÃO COLETIVA
Art. 10 0 As pessoas jurídicas que pretendam credenciar-se como fornecedoras
ou prestadoras de serviços de alimentação coletiva deverão requerer seu registro no
PAT, mediante preenchimento de formulário próprio oficial, em 2 (duas) vias originais,
conforma modelo anexo a esta Portaria.
Parágrafo único. O formulário e a documentação nele especificada serão
encaminhados à SSST, por intermédio da DRT local.
Art. 11 . A pessoa jurídica será registrada no PAT nas seguintes categorias ;
I - fornecedora de alimentação coletiva
a) operadora de cozinha industrial e fornecedora de refeições preparadas
transportadas;
b) administradora de cozinha da contratante;
c) fornecedora de alimentos in natura embaladas para transporte individual
(cesta de alimentos).
II prestadora de serviço de alimentação coletiva:
a) administradora de documentos de legitimação para a aquisição de
refeições em restaurantes ou estabelecimentos similares (refeição-convênio) ;
b) administradora de documentos de legitimação para a aquisição de
gêneros alimentícios em estabelecimentos comerciais (alimentação-convênio).
c) Parágrafo único. O registro poderá ser concedido nas duas modalidades
aludidas no inciso II, sendo neste caso, obrigatória a emissão do documentos de
legitimação distintos.
V - DA OPERAÇÃO DAS PESSOAS JURÍDICAS PRESTADORAS DE
SERVIÇOS DE ALIMENTAÇÃO COLETIVA
153
Art. 12 . Cabe à prestadoras de serviços de alimentação coletiva:
I - Garantir que os restaurantes e outros estabelecimentos por ela credenciados
se situem nas imediações dos locais de trabalho;
II - Garantir que os documentos de legitimação para a aquisição de refeições ou
gêneros alimentícios sejam diferenciados e regularmente aceitos pelos estabelecimentos
credenciados, de acordo com a finalidade expressa no documento;
III - Reembolsar, a o estabelecimento comercial credenciado, os valores dos
documentos de legitimação, mediante depósito em conta bancária expressamente
indicada para esse fim;
IV - Cancelar o credenciamento dos estabelecimentos comerciais que não
cumprirem as exigências sanitárias e nutricionais e, ainda, que por ação ou omissão
concorrerem para o desvirtuamento do PAT, através do uso indevido dos documentos
de legitimação ou outras práticas irregulares, especialmente :
a) a troca do documento por dinheiro em espécie ou mercadorias, serviços
ou produtos não compreendido na finalidade do PAT;
b) A exigência de qualquer tipo de ágio ou a imposição de descontos sobre o
valor do documento de legitimação;
c) O uso dos documentos de legitimação que lhes forem apresentados para
qualquer outro fim que não o de reembolso direto junto à prestadora do serviço,
emissora do documento, vedada a utilização de quaisquer intermediários.
Art. 13. As prestadoras de serviços de alimentação coletiva deverão solicitar
novo registro junto ao PAT/SSST, no prazo de 90 (noventa) dias contados da publicação
desta Portaria.
Art. 14. As prestadoras de serviços de alimentação deverão providenciar, dentro
de 180 (cento e oitenta) dias contados da publicação desta Portaria, o recadastramento
de todos os estabelecimentos comerciais junto a ela credenciados, mediante o
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preenchimento de documento que contenha as seguintes informações:
I - Categoria do estabelecimento credenciado, com a indicação se:
a) comercializa refeições (restaurantes, lanchonete, bar ou similar) ou
b) comercializa gêneros alimentícios (supermercado, armazém, mercearia,
açougue, peixaria, hortimercado, comércio de laticínios e/ou frios, padaria, etc.).
II - capacidade instalada de atendimento, com informação do número máximo de
refeições/dia, medida da área de atendimento ao público, número de mesas, cadeiras ou
bancos e o número de lugares possíveis em balcão, no caso do inciso I, alínea "a";
III - capacidade instalada de atendimento, com indicação da área e
equipamentos, como caixas registradoras e outros, de modo a permitir que se verifique o
porte do estabelecimento, no caso do inciso I, alínea "b".
Parágrafo único .Cabe às prestadoras de serviços de alimentação coletiva
proceder à verificação in loco das informações prestadas pelos estabelecimentos
comerciais credenciados, devendo o documento de recadastramento ficar à disposição
da fiscalização.
VI - DOS DOCUMENTOS DE LEGITIMAÇÃO
Art. 15. Nos documentos de legitimação de que tratam o art. 9 0 e o art. 11 0
deverão constar :
a) razão ou denominação social da pessoa jurídica beneficiária;
b) numeração contínua, em sequência ininterrupta, vinculada à empregadora;
c) valor em moeda corrente no País;
d) nome, endereço e CGC da prestadora do serviço de alimentação coletiva ;
e) prazo de validade, não inferior a 30 (trinta) dias nem superior a 15 (quinze)
meses;
155
f) a expressão "válido somente para pagamento de refeições" ou válido
somente para aquisição de gêneros alimentícios", conforme o caso.
Parágrafo único. Na emissão dos documentos de legitimação deverão ser
adotados mecanismos que assegurem proteção contra a falsificação
Art. 16. A pessoa jurídica beneficiária deverá exigir que cada trabalhador firme
uma declaração, que será mantida à disposição da fiscalização, acusando o
recebimento dos documentos de legitimação, na qual deverá constar a numeração e a
identidade da espécie dos documentos entregues.
Art. 17. Em caso de utilização a menor do valor do documento, o
estabelecimento comercial deverá fornecer ao trabalhador um contravale com a
diferença, vedada a devolução em moeda corrente.
VII - DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 18. As empresas fornecedoras ou prestadoras de serviços de alimentação
coletiva que não observarem o disposto nesta Portaria terão seu registro no PAT
cancelado.
Art. 19. As dúvidas e os casos omissos serão dirimidos pela SSST.
Lei n o 9.532, de 11 de dezembro de 1997 - reduz o valor do incentivo fiscal
concedido às empresas registradas no PAT de 5% para 4% do lucro tributável.
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ROTEIRO DOS QUESTIONÁRIOS
SINDICATO DOS TRABALHADORES, SINDICATO PATRONAL E
TÉCNICOS DO GOVERNO
Identificação do depoente (nome, cargo e função)
1 - Segundo sua concepção:
a) Quais foram os objetivos do governo quando instituiu e elaborou o PAT?
b) Segundo o objetivo inicial, o Programa sofreu alterações? Quais ?
c) Qual a sua opinião sobre o PAT quanto ao desempenho (em relação ao estado
nutricional do trabalhador, queda nas taxas de absenteísmo e acidentes de
trabalho, e outros aspectos que considerar relevantes); cobertura (região, tamanho
das empresas, média salarial dos trabalhadores); e alterações ocorridas durante os
governos Sarney, Collor, Itamar e Fernando Henrique Cardoso ?
2 - Quais os meios utilizados pelos representantes do governo, das empresas e dos
trabalhadores para divulgar o Programa?
3 - Qual o nível de participação da entidade com relação ao PAT? (Reivindica? Opina
sobre a formulação ou modificação? Influencia no modo de implantação?)
4 - Qual a importância do PAT para (Centrais Sindicais e Governo)?
5 - Qual o futuro do PAT, levando em consideração o item i da MP 1.522/96 que
extinguiu o vale refeição para o funcionalismo público e pretende aumentar o estímulo
fiscal para o setor privado, se o mesmo concordar pagar em moeda corrente o valor
correspondente?