por uma política pública de combate à corrupção

A corrupção nossa de cada dia: Por uma política pública para o

efetivo enfrentamento da corrupção no Brasil

Dr. Marco Antonio Acco Departamento de Gestão Pública – UFPB

CAMPINA GRANDE-PB, 15/05/2015

Corrupção no setor público – Aspectos iniciais

É uma agenda com longa história, e alcança todas as regiões do país (por exemplo: segundo os dados de Boll (2010) para os Processos Julgados Irregulares pelo TCU no período 1998-2008: o valor dos desvios no estado de São Paulo no ano de 1999 alcançou a cifra de R$ 1,46 bilhão, e cerca de noventa vezes maior do que a media);

Há casos denunciados, suspeitos ou comprovados nos três poderes e em todas as esferas de governo (federal, estadual e municipal);

Envolve empresas e empresários, associações empresariais e profissionais, lideranças partidárias, funcionários públicos (eleitos, concursados e comissionados), e diversas categorias profissionais (advogados, economistas, engenheiros, militares, policiais, magistrados, parlamentares, dirigentes públicos, dentre outras).

Já estiveram envolvidos praticamente todos os partidos políticos, especialmente aqueles que integram governos ou são competitivos para ocupar governos ou espaços de poder; (Por exemplo, de acordo com Boll, pesquisa sobre corrupção em municípios "Com relação as variáveis referentes aos partidos, verifica-se que o PSDB esteve presente em 24% da amostra (anos x UF) no período analisado, seguido do PMDB (21%), PT e PFL (14%).

Corrupção no setor público – Aspectos iniciais

Utiliza-se de uma consistente rede de procedimentos de burla ou logro das normas e procedimentos vigentes para se apropriar de recursos públicos – tais como superfaturamento, notas frias, conluios, combinações, práticas de cartel, adoção de laranjas, fantasmas, falsificação de documentos e comprovantes, fraudes nas mensurações, fraudes nas entregas (quantidade e qualidade), adoção de procedimentos licitatórios menos competitivos (dispensa e inexigibilidade), não aplicação de multas, informação privilegiada, tráfico de influência, simulação da tomada de preços, terceirização da execução das obras contratadas, redação do edital pela empresa vencedora, estabelecimento de pesos viciados nos criterios de tecnica e preço, estabelecimento de exigências direcionadas, manipulação na divulgação dos editais etc. etc....

Corrupção - Conceitos e abrangência

Há vários conceitos de corrupção utilizados pelos diferentes autores e analistas. Exemplos:

Há uma variedade de definições ate mesmo entre especialistas no tema. Camerer (2001) identifica que, em survey aplicado na Africa do Sul, numa amostra de 198 pesquisados, a corrupção foi associada a diversas categorias, como abuso de autoridade (31,3%), enriquecimento ilícito (11,6%), problemas eticos (11,6%), pagamento de suborno (10,6%), crimes (9,1%) − como o do colarinho branco ou extorsão −, má administração (5,1%) e tráfico de influência (8,6%).

A United States Agency for International Development (USAID) descreve diferentes formas de corrupção, traçando uma vinculação com peculato, nepotismo, suborno, extorsão, tráfico de influência e fraude.

Fonte: Melo, Clóvis. 2010.

Impactos da Corrupção – duas visões

contrastantes

Parte da literatura especializada (Leff, Huntington, Nye) acredita que a corrupção tende a gerar benefícios economicos, políticos e sociais para a sociedade, pois haveria a introdução, por meio do speed money, da racionalidade do mercado nas ações do estado, cuja rigidez burocrática seria minimizada, provocando uma melhora na eficiência. A corrupção, em última instancia, contribuiria ate para a própria estabilidade política, dado que permitiria o acesso de minorias as instituições políticas.

Por outro lado, há uma corrente de teóricos, que enfatizam as consequências negativas da corrupção, destacando diminuição dos recursos disponíveis, prejuízos para a eficácia burocrática, a diminuição dos investimentos públicos, a perda de legitimidade do setor público, a falta de confiança do mercado, o que, no limite, geraria dificuldades para o desenvolvimento economico e social. (Melo 2010).

Estudo da Fiesp identificou a cifra de R$ 69 bilhões de reais ao ano alcançados pela corrupção (ou equivalente a algo entre 1,4 a 2,3% do PIB).

(Nota: um valor elevadíssimo, mas relativamente baixo comparado com os valores da sonegação tributária no país, que alcançaram R$ 500 bilhões em 2014 e R$ 415 em 2013, de acordo com o Sonegometro, do Sindicato Nacional dos Procuradores Federais da Fazenda.)

Corrupção - Conceitos adotados

Distinções necessárias entre Atos Ilegais, Não Éticos e Inapropriados (OECD/Puma)

1. Atos Ilegais: atos contra a lei, portanto, ilegais, que envolvem imputações penais para as infrações;

2. Atos antiéticos: atos contra os parametros, princípios ou valores eticos estabelecidos;

3. Atos Inapropriados: atos contra a convenção ou prática normal estabelecida.

4. Corrupção: Mal uso do cargo, das atribuições, competências ou recursos para benefício privado – material ou de outra natureza.

“Abuso de recursos públicos para fins privados”, na definição sintetica da Transparência Internacional.

A corrupção pode estar presente nos 3 tipos de atos acima indicados.

Corrupção - Maiores incidências recentes

Obras de Infraestrutura: alguns casos: Ferrovia Norte-Sul; TRT/SP, Avenida Agua Espraiada em SP (quase 1 bi); emendas parlamentares de obras (caso de Maranhão); Aeroportos (Infraero); Porto Suape, Rodoanel, Metros (SP, Salvador...), Usina de Xingó, Deinfra (SC)

Financiamento de campanha – sistema partidário fragmentado, número de partidos elevados – siglas para negócios; Emenda da reeleição; Caixas 2, Mensalões, financiamento privado e a “compra” de mandatos (presente em todas as esferas de governo e nos legislativos);


Privatizações- federais e estaduais; Casos Vale do Rio Doce, em 1997, e do sistema Telebrás, em 1998; Light, Banestado, Banespa, Banerj Subavaliações, entregues com dinheiro em caixa (como vender uma casa com dinheiro no cofre).

Empresas públicas - Petrobrás (perdas da ordem de R$ 6 bi), Correios, Infraero, Sabesp, ... De acordo com estudo de 2014, da OCDE, em 24 países OECD Foreign Bribery Report: An analysis of the crime of bribery of foreign public officials”. “Os funcionários de empresas públicas foram os que mais subornos receberam, 27%, em comparação com todos os funcionários públicos. Mas se se considerar apenas a percentagem de subornos pagos (ou prometidos), os funcionários das empresas públicas destacam-se ainda mais: receberam 80,1% de todas as verbas, deixando a grande distancia chefes de Estado (7%), ministros (4,1%) ou funcionários do ministerio da Defesa (2,9%). Foi nos Estados Unidos que se puniram mais casos de suborno em 2011: 128, seguindo-se a Alemanha, com 26, e a Coreia do Sul, com 11 (Brasil não está incluído nesta pesquisa).


Sistema financeiro: fiscalizações bancárias, evasão de moedas e evasão fiscal (listas da Receita, HSBC), operações cambiais e movimentação de doleiros, contas não registradas no exterior; fraudes em operações de Certificado de Depósito Bancário;

Sistema tributário: sonegações, aplicações de multas, fiscalizações, recursos administrativos, empresas fantasmas no exterior, lavagem de dinheiro oriundos de crimes...(nas três esferas de governo). Estima-se algo em torno a 13,4% do PIB em sonegações fiscais no Brasil, 500 bi em 2014.

Setor Saúde: segundo levantamento do TCU, nos casos de Tomada de Contas Especial no período 2002 a 2011, estima-se que dos R$ 6,89 bilhões em TCE na União, 32,4% do total dos TCE, ou R$ 2,3 bilhões foram desviados da União. Segundo o Ministerio da Saúde, desde 2002, o orçamento federal da Saúde somou R$ 491,1 bilhões. Assim, o valor apontado corresponde a 0,045% desse montante. Casos mais conhecidos: Compra de ambulancias, compra de hemoderivados, compra de medicamentos, fundos municipais de saúde;

E ainda, Setor Educação (só num caso de desvios na compra de merendas envolvendo 57 municípios em SP foram R$ 4 bi) ,Tecnologias da Informação e Comunicação; Terceirizações e Concessões...


Poder Legislativo: financiamento da campanha (caixa 2, compromissos espúrios); Votação de projetos de Lei; processos Orçamentário e suas Emendas; Votação Emendas Constitucionais (como a da reeleição); o menos gerenciável dos Poderes. Muitos casos: pagamento de horas extras e verbas indenizatórias indevidas, desvios nos contratos de terceirização, farra aerea, contratação de empregadas domesticas com verba do gabinete, seguro de saúde vitalício para familiares dos senadores, funcionários fantasmas, nepotismo cruzado etc. etc.

Poder Judiciário – o menos transparente dos poderes; como não está no centro de disputas políticas, há menor interesse em investigar juízes; dificuldades para se iniciar e concluir um processo de corrupção contra juízes; juiz não precisa fazer parte de uma rede de corruptos (só ele basta). Casos: divulgação do relatório do Coaf (Conselho de Controle de Atividades Financeiras), que apontou que as movimentações financeiras atípicas nos tribunais entre 2000 e 2010 somam R$ 855 milhões; Desfalque na Justiça do Trabalho em Rondonia: mais de R$ 2 bilhões; Obras nos tribunais; suspeitas de vendas de sentenças e habeas corpus; seletividade/discricionaridade nos casos de corrupção analisados (embora no período pós 2012 já tenha julgado mais de 74 mil processos de corrupção, segundo levantamento do CNJ); morosidade (por vezes seletiva) no processo judicial, dentre outros focos.


Corrupção nos governos estaduais – casos de crise sistêmica, como a do governo do estado do Espírito Santo, Distrito Federal, focos identificados nos Detran; DER; compras, contratos e licitações; obras;

Estudo Sistemas de Integridade nos Estados Brasileiros, do CESOP/Unicamp/Instituto Ethos, mapeou oito áreas estrategicas para sistemas de integridade : 1) transparência sobre as diferentes fases da execução orçamentária; 2) modalidades das licitações de bens, serviços e obras; 3) institucionalização de controle interno; 4) independência dos colegiados dos Tribunais de Contas; 5) força da oposição nas Assembleias Legislativas; 6) dese- nho legal e desempenho prático das Comissões Parlamentares de Inquerito para investigar irregularidades; 7) participação da sociedade civil nos conselhos de gestão; e 8) imparcialidade da mídia local no acompanhamento de casos de cor- rupção nos estados.


Corrupção nos governos estaduaisAlguns achados do Estudo Sistemas de Integridade nos Estados Brasileiros:

Na transparência sobre a execução orçamentária, os estados apresentaram avanços em função da Lei Capiberibe (2009), que impõe padrões mínimos de acesso as informações orçamentárias em tempo real. ara alcançar os padrões do governo aberto, ainda falta avançar mais, per- mitindo o acesso aos bancos de dados completos. Nenhuma das unidades federativas permite o tratamento estatístico independente dos dados, condizente com as modernas tecnologias da informação.

Em relação as compras públicas, em nenhum estado foi possível acessar o dado sobre a modalidade da licitação, Os dados coletados da Saúde e da Educação revelam um quadro preocupante. Nas áreas selecionadas, as modalidades menos competitivas de con- tratação pelo estado (dispensa e inexigibilidade) são responsáveis por 57% do volume de contratações, em media. No Pará, em Minas Gerais, no Espírito Santo e em São Paulo, o quadro e mais preocupante, com taxas de dispensa e inexigibilidade de 61%, 62%, 67% e 75%, respectivamente.

Corrupção nos governos estaduais

No controle interno, houve avanço na institucionalização dos órgãos estaduais de controle e maior acesso a informações gerais. No entanto, embora 85% dos órgãos estaduais de controle interno tenham sites pró- prios ou vinculados ao portal do governo, apenas 52% disponibilizam relatórios de atividade (online ou offline).

No controle pelos Tribunais de Contas, um dos resultados surpreendentes e o não cumprimento, na maioria dos TCs, da regra constitucional de preencher duas das sete vagas com conselheiros provenientes dos quadros técnicos dos TCs. Acre, Alagoas, Mato Grosso, Sergipe e São Paulo não tiveram nenhuma das duas vagas preenchidas dentro dos padrões constitucionais. A alta rotatividade nos cargos de conselheiros leva a indi- cação de muitos conselheiros pela atual administração. A maior parte dos estados tem colegiados de TCs que apresentam grande proximidade com o poder político.


A força da oposição nas Assembleias Legislativas e bastante reduzida diante do poder de atração que o governo eleito exerce sobre os deputados. Em oito das 27 unidades federativas, a coalizão que venceu as eleições para governador obteve maioria tambem na Assembleia Legislativa. Após a formação do governo, esse grupo cresceu para 21 estados. Desse grupo, em sete a oposição foi reduzida a menos de 30%, em dois a menos de 20% e em outros dois a menos de 10%.

As Comissões Parlamentares de Inquérito são um direito da minoria nas Assembleias Legislativas, dependendo do apoio de um terço dos integrantes da casa. Em somente dez estados os deputados chegaram a abrir CPIs com o propósito de investigar irregularidades na administração ou no governo. Todas as CPIs concluíram seus trabalhos com relatórios finais, alguns deles encaminhando os resultados para outros órgãos de controle.


A mídia nos estados apresenta resultados medíocres para o nível de independência de redes de comunicação (televisão e jornais) em relação a grupos políticos regionais. Por outro lado, em cerca de 30% dos estados a mídia cobre de forma equilibrada as denúncias de corrupção contra os governos. Combinados, os indicadores permitem inferir que o ativismo da mídia está mais relacionado com a partidarização do que com a independência política dos órgãos de comunicação regionais.

Os conselhos de gestão de políticas públicas apresentaram expansão da cobertura e crescente nível de institucionalização em ambito estadual. Foram identificados mais de 530 conselhos estaduais em atividade em diversas áreas, e em oito áreas a cobertura foi de 100%. Alem disso, em mais de dois terços dos estados, os conselhos apresentaram um índice bom ou regular em termos de competência formal para o exercício do controle das respectivas atividades.

Em síntese, apesar de alguns avanços, é preciso caminhar muito para a composição de um sistema de integridade nos Estados brasileiros.


Corrupção nos municípios: estimativa de que aproximadamente 20 bilhões de reais anuais são desviados nas prefeituras municipais somente dos recursos repassados pelo governo federal – “As formigas de fogo”

Dados da CGU, nos últimos quatro anos, mostram que dos mais de mil municípios fiscalizados cerca de 80% apresentaram algum tipo de irregularidade grave como o pagamento total de obras inacabadas; indícios de simulação de licitações; problemas no processo administrativo de licitações e superfaturamento de preços.

De acordo com os relatórios da CGU, as irregularidades ou ilícitos ocorridos nos municípios brasileiros estão, na maioria dos casos, ligados a desvio de verbas destinadas a educação, saúde e infra-estrutura.

As formas de corrupção usadas pelas prefeituras tambem são listadas no documento: pagamentos duplos de contratos, superfaturamento, empresas fantasma, bonus extra para funcionários, nepotismo, cheques borracha, desvio de dinheiro público para contas pessoais, uso pessoal de veículos oficiais e práticas de contabilidade falsas. Fiscalizações, tributos e concessão de licenças (incluindo ambientais) para funcionamento de atividades economicas nos municípios tambem figuram entre atividades mais propensas a corrupção.


Corrupção nos municípios: Pesquisa realizada por Flavius Sodre e Francisco Ramos, da UFPE, com base nos dados dos relatórios do Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos da CGU, ao analisar o impacto da corrupção praticada pelos gestores municipais sobre o Índice de Desenvolvimento Humano dos Municípios – IDH- M, o índice de Gini para desigualdade de renda e a pobreza dos municípios brasileiros, constatou que:

um aumento médio de 50 irregularidades praticadas pelos municípios diminui em 4,5% o IDH-M, aumenta em 6, 5% a concentração de renda dos municípios, eleva em 5% a proporção de pobres e diminui a renda média desses em 7%.

Corrupção - Abrangência e representações na mídia


Punição no caso Marka-Cindam


Reitor é condenado por sonegação fiscal

Blindagem faraonicaA escola de estelionato denominada Banco Santosoperava com mais de 40 empresas de fachada em paraísos fiscais,

Apesar de tudo, avançosFortalecimento institucional das organizações de

controle, fiscalização e investigação (PF, MP, Sistemas de Controle Interno, CGU, AGU e TCU); maior autonomia dos órgãos de controle e fiscalização;

Aumento do número e do escopo das operações; (CGU passou a ser responsável por fiscalizar transferências do GF para Estados e Municípios); Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos (CGU) para municípios ate 500 mil hab, criado em 2003, com mais de 2000 mun. fiscalizados A PF fez mais de 2.200 operações na última decada.

Aumento do número de Julgamentos de casos de corrupção;

Aumento do número de condenados e de recuperação de recursos: nos últimos anos foram presos 2 mil servidores; 468 milhões recuperados em 2012; recuperações no ambito da Lavajato e outras operações

Avanços Inovações legais e normativas: LRF, Lei nº 9.840/1999, (pune a

compra de votos e combate a corrupção eleitoral); LAI (Lei 12.525/2011); Ficha Limpa (LC 135/2010); Lei Capiberibe (obriga todos os entes federativos a debaterem com a sociedade suas propostas orçamentárias e tornarem públicas, em tempo real, todas as suas despesas); Lei nº 12.813/2013, que trata do conflito de interesse; Lei nº 12.846/2013, que responsabiliza empresas públicas e privadas pela prática de atos como suborno, pagamentos de propinas e outros (Lei Anticorrupção), e sua regulamentação; Regime Diferenciado de Contratação; Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil; Emenda a Constituição nº 76/2013, que aboliu o voto secreto na cassação de mandatos de parlamentares federais (deputado ou senador) e na apreciação de vetos presidenciais,

Inovações em Sistemas de Governo: SIAFI, SICONV, Sigplan, Cadastro Único de Convênios; Comprasnet; Portal do Software Público (Instrução Normativa para Contratação de Serviços de Tecnologia da Informação do Governo Federal – IN MPOG 04)

Aumento relativo da participação da sociedade em conselhos, conferências, audiências públicas; ampliação das experiências participativas na composição dos orçamentos públicos

Avanços Mais transparência: Portal da Transparência, Siga

Brasil (Senado); Contas Públicas (TCU); Portal da Transparência (Camara Federal); Lei de Acesso a Informação Pública; Pregão Eletronico;

Inovações propostas: lei que trata do enriquecimento ilícito de funcionário público, criminalização do caixa 2 e da lavagem de dinheiro eleitoral, extensão da Lei da Ficha Limpa para cargos de confiança (em todos os Poderes); Fim do financiamento privado de campanhas e partidos (?); MPF: Aumento das penas e crimes hediondos para corrupção de altos valores; reforma do sistema de prescrição penal; celeridade nas ações de improbidade administrativa; reforma no sistema de prescrição penal; maior eficiência dos recursos no processo penal; maior celeridade no rastreamento dos recursos desviados, dentre outras em debate/em curso.

Aumento da percepção na sociedade quanto a necessidade do combate sistemático a corrupção

Avanços Há, portanto, avanços (relativos) em várias

dimensões:

Controles éticos

Controles Administrativos

Controles Políticos

Controles Sociais

Mas precisamos avançar ainda mais, e de forma mais articulada, em todos os poderes, organizações, empresas e órgãos públicos.

Por uma política pública de Combate a Corrupção

I. Estímulo ao comportamento ético e legal - contínuo

II. Controle, fiscalização e investigação – durante

III. Gerenciamento – durante

IV. Punição e recuperação – durante e depois

Fonte: OCDE, complementada pelo autor.

Por uma política pública/infraestrutura de

Combate a CorrupçãoI. Estímulo ao comportamento ético e legal – emulação de elevados valores eticos e de conformidade a lei junto a Sociedade, no ambito do Estado/governo e nas relações com empresas, fornecedores e OSC. Algumas iniciativas/princípios:

1. Forte (e crível) compromisso das lideranças políticas e gestores para o efetivo combate a corrupção;

2. Códigos de ética profissional que expressem valores e padrões de comportamento esperado – rever, atualizar, criar novos para atividades específicas, difundi-los amplamente e cobrar a sua adoção;

3. Socialização profissional, com atividades de capacitação e treinamento – desenvolvimento de materiais didáticos práticos, simulações de contextos suscetíveis a corrupção e a conflitos de interesse, modos de prevenção etc.;

4. Inclusão do tema Ética e Gestão Pública nos sistemas educacionais e meios de comunicação brasileiros;

Por uma política pública/infraestrutura de Combate a Corrupção

II. Controle e fiscalização – O controle e a fiscalização podem ser alcançadas com:

1.Adequado aparato legal e normativo que viabilize a investigação independente e a instauração de processo fiscalizatório/investigativo;

2. Efetivos mecanismos de accountability – sistemas de informação online, relatórios consistentes, institucionalização de controle interno, novos mecanismos de acompanhamento e prestação de contas; transparência sobre as diferentes fases da execução orçamentária;

3. Expressivo controle social – especialmente Conselhos atuantes e mídia imparcial

4. Efetivo controle político – especialmente controle do poder legislativo sobre o executivo: Inclui independência dos colegiados dos Tribunais de Contas (ênfase nos estaduais), CPIs estaduais, municipais), oposição consistente e legitima;

Por uma política pública/infraestrutura de Combate a Corrupção

II. Controle e fiscalizaçãoAs iniciativas em curso nesta direção (algumas mencionadas anteriormente) são animadoras, mas podem ser complementadas com:

i. Intensificar a implantação da LAI nos municípios;

ii. Melhoria das informações prestadas ao cidadão (colocar-se do ponto de vista do cidadão);

iii. Ampliar as formas de informação aos cidadãos sobre os atos dos governos, especialmente – mas não só – via internet;

iv. Racionalização do processo de Controle e Fiscalização (eliminar sobreposições/maior cooperação entre agências, transparências nas regras);

v. Melhorar sistemas públicos de registro de preços nos diversos setores de políticas públicas;

vi. Aperfeiçoar cooperações com organizações tecnicas especializadas para auditorias e verificações complexas;

vii. Ampliar formação de conselheiros, fortalecendo-os para a identificação de corrupção


Combate a CorrupçãoIII. Gerenciamento – aperfeiçoar o gerenciamento

dos riscos de corrupção e mal feitos por meio de: 1. dotação da gestão pública brasileira das condições de

gerenciamento adequadas (recursos financeiros, tecnológicos e operacionais) para a devida alocação de recursos e a prestação de serviços de qualidade; seguir fortalecendo as instituições de controle;

2. adequada política de valorização e reconhecimento do pessoal que embasa a ação dos agentes públicos;

3. Identificação em cada OP dos focos potenciais de corrupção e ação sobre (Códigos de conduta específicos, capacitação, novas ferramentas e procedimentos de transparência, gestão de RH etc.)

4. Foco nas modalidades das licitações competitivas para bens, serviços e obras;


Combate a CorrupçãoIII. Gerenciamento – aperfeiçoar o

gerenciamento dos riscos de corrupção e mal feitos por meio de:

5. Adequada coordenação da política/infraestrutura de combate a corrupção, seja por uma rede coordenada de agentes envolvidos, seja por um corpo especialmente designado para tal tarefa, por ente federativo.

6. Avanços na gestão dos diferentes órgãos (federais, estaduais, municipais) envolvidos no controle, fiscalização, investigação e julgamento dos casos de desvio e corrupção


Combate a CorrupçãoIV. Punição e recuperação - Aperfeiçoar e dar maior transparência aos mecanismos de julgamento, punição e de recuperação dos recursos desviados.

Aperfeiçoar marco legal para a punição dos julgados;

Priorização/maior celeridade/republicanismo radical (Justiça Justa)/ maior especialização dos envolvidos nos processos investigativos e nos julgamentos;

Foco na recuperação dos recursos desviados e na punição (criminal, financeira, patrimonial) dos infratores culpados, de modo a sinalizar claramente que a Corrupção não compensa.

Política pública de fortalecimento da ética e de combate a corrupção

Por uma política pública para o efetivo enfrentamento da

corrupção no Brasil

Dr. Marco Antonio Acco Departamento de Gestão Pública – UFPB

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MUITO OBRIGADO!!

por uma política pública de combate à corrupção

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