CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU

NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO E EXTENSÃO - FAVENI

POLÍTICAS EDUCACIONAIS DO ENSINO FUNDAMENTAL E ENSINO

MÉDIO

ESPÍRITO SANTO

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O QUE SÃO POLÍTICAS PÚBLICAS?

“Políticas públicas” são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder

público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade,

mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas

explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas

de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de.

recursos públicos. Nem sempre, porém, há compatibilidade entre as intervenções e

declarações de vontade e as ações desenvolvidas. Devem ser consideradas

também as “não ações”, as omissões, como formas de manifestação de políticas,

pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos.

As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação

e, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo

a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de

decisão, a repartição de custos e benefícios sociais.

Como o poder é uma relação social que envolve vários atores com projetos e

interesses diferenciados e até contraditórios, há necessidade de mediações sociais

e institucionais, para que se possa obter um mínimo de consenso e, assim, as

políticas públicas possam ser legitimadas e obter eficácia.

Elaborar uma política pública significa definir quem decide o quê, quando,

com que consequências e para quem. São definições relacionadas com a natureza

do regime político em que se vive, com o grau de organização da sociedade civil e

com a cultura política vigente. Nesse sentido, cabe distinguir “Políticas Públicas” de

“Políticas Governamentais”. Nem sempre “políticas governamentais” são públicas,

embora sejam estatais. Para serem “públicas”, é preciso considerar a quem se

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destinam os resultados ou benefícios, e se o seu processo de elaboração é

submetido ao debate público.

A presença cada vez mais ativa da sociedade civil nas questões de interesse

geral, torna a publicização fundamental. As políticas públicas tratam de recursos

públicos diretamente ou através de renúncia fiscal (isenções), ou de regular relações

que envolvem interesses públicos. Elas se realizam num campo extremamente

contraditório onde se entrecruzam interesses e visões de mundo conflitantes e onde

os limites entre público e privado são de difícil demarcação. Daí a necessidade do

debate público, da transparência, da sua elaboração em espaços públicos e não nos

gabinetes governamentais.

OBJETIVOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

As políticas públicas visam responder a demandas, principalmente dos

setores marginalizados da sociedade, considerados como vulneráveis. Essas

demandas são interpretadas por aqueles que ocupam o poder, mas influenciadas

por uma agenda que se cria na sociedade civil através da pressão e mobilização

social.

Visam ampliar e efetivar direitos de cidadania, também gestados nas lutas

sociais e que passam a ser reconhecidos institucionalmente. Outras políticas

objetivam promover o desenvolvimento, criando alternativas de geração de emprego

e renda como forma compensatória dos ajustes criados por outras políticas de cunho

mais estratégico (econômicas).

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Ainda outras são necessárias para regular conflitos entre os diversos atores

sociais que, mesmo hegemônicos, têm contradições de interesses que não se

resolvem por si mesmas ou pelo mercado e necessitam de mediação.

Os objetivos das políticas têm uma referência valorativa e exprimem as

opções e visões de mundo daqueles que controlam o poder, mesmo que, para sua

legitimação, necessitem contemplar certos interesses de segmentos sociais

dominados, dependendo assim da sua capacidade de organização e negociação.

LEGISLAÇÃO E EDUCAÇÃO

A palavra educação vem de educare, e quer dizer, ação de amamentar. Pode

também ter origem na raiz latina educere, que pode ser explicada como a ação de

orientar o educando. Hoje em dia, as tendências pedagógicas abrigam esta

etimologia.

Legislação é o ato de constituir leis por meio do poder legislativo. A

legislação em âmbito educacional, refere-se à instrução ou aos procedimentos de

formação que se dão não apenas nas instituições de ensino, mas ocorrem também

em outras instâncias culturais como a família, a igreja, a associação, os grupos

comunitários entre outros. Decorre do latim legislatio, e quer dizer, exatamente, ação

de legislar, direito de fazer, ordenar ou determinar leis. A legislação é, então, o ato

de constituir leis por meio do poder legislativo. Legislação educacional traduz um

conjunto de preceitos legais sobre o tema educacional.

Ao usarmos a expressão legislação educacional ou legislação da educação

estaremos aludindo à legislação que trata da educação escolar em seus níveis e

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modalidades em contorno abrangente, à educação básica (educação infantil, ensino

fundamental e ensino médio) e à educação superior.

A educação elevou-se à hierarquia de direito público subjetivo a partir da

regulamentação legal do país, instaurada em 1988. Esse ordenamento jurídico

conceitua o direito na educação ou, mais atualmente chamado, o Direito

Educacional.

Ao ressaltar que a

educação é direito público

subjetivo (direito social ao

acesso ao ensino

fundamental) , dizemos

que todos têm direito à

educação e que é na

origem da fonte de direito, na Constituição Federal, Estadual ou Municipal, que

habita esse direito.

Os preceitos e ordenamentos jurídicos são influentes no sistema escolar

brasileiro e são responsáveis pela organização e funcionamento do sistema escolar

brasileiro. Isso, quer dizer que o sucesso ou fracasso da instituição escolar é

dependente dos regulamentos jurídicos da sociedade. Por isso é essencial à tarefa

do professor, como cientista educacional da educação brasileira, pois a sua vivência

e experiência educacional são fontes fundamentais no campo do Direito Educacional

e na Legislação da Educação.

Daí, a necessidade do professor ser ator e autor do processo educacional,

para colaborar como parceiro na sistematização, enfatizando o Direito educacional,

contribuindo para a significação das capacidades constitucionais da Educação na

medida em que vai decidindo os atores-parceiros e cooperadores dos processos

educativos , consolidando com seu auxílio e sua interferência o êxito na regulação e

ordenamento da legislação do ensino.

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ORIGEM DO SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO

Na época do descobrimento, em 1500, os jesuítas implantaram o primeiro

sistema educacional brasileiro (BROCK.; SCHWARTZMAN, 2005), pois precisavam

não somente catequizar os índios, mas também ensinar os filhos dos gentios e

cristãos. As escolas dos jesuítas eram destinadas ao ensino religioso, a leitura, ao

canto e a escrita.

A primeira fase de investimento no ensino técnico e superior aconteceu com a

vinda da Corte Portuguesa em 1808. Isso ocorreu com a criação da Academia da

Marinha e da Academia Militar. O ensino superior estava nas mãos do poder central.

Assim, após a independência em 1822, foi criado um sistema paralelo de ensino, a

partir daí surgi à preocupação com o ensino básico. O Ensino superior beneficiava

uma pequena parcela da população, conhecida como elite, deixando para a

república o problema de criar um ensino técnico agrícola e industrial, tão precário e

tão necessário num país como o Brasil daquela época. O legado desse sistema é

visto até hoje na sociedade, onde o ensino acadêmico é voltado para a elite e o

ensino técnico dedicado para as classes mais pobres (SABLICH, 2007).

No ano de 1850 o ensino na Corte e a instrução superior no Império foi

reformulada.

Em 1859 novas disciplinas foram incorporadas à grade curricular

(BROCK.;SCHWARTZMAN, 2005), como: desenho, música, canto, caligrafia,

geometria e história do Brasil.

Segundo Sabicha (2007) em 1909 um decreto federal determinou a criação

de escolas de aprendizes artífices que tinha como principal objetivo ministrar o

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ensino profissional primário em cada capital do Estado. Os professores eram

controlados de forma rigorosa, foram criadas associações pedindo melhorias na

educação e autonomia para os professores. O Estado controlador combateu essas

associações.

A universidade surgiu em 1920 no Rio de Janeiro, somente cem anos depois

da constituição se referir a ela. Em 1925 uma reforma do ensino foi organizada por

João Luis Alves. As mudanças feitas resumem-se na obrigatoriedade de distribuir os

alunos em série e para obter a promoção ao ano seguinte é necessário ter a

aprovação nas matérias, acabando com os exames preparatórios. O Plano de

Educação surgiu entre os anos de 1920 e 1930, no qual se tentou criar linhas de

diretrizes curriculares. A necessidade de aumentar a quantidade de escolas públicas

surgiu com a criação da Associação Brasileira de Educação (ABE) em 1924

(SABLICH, 2007).

Sablich (2007) mostra que com a revolução

de 1930 a sociedade virou uma sociedade urbano-

industrial. Porém a política educacional não se

adaptou a nova sociedade gerando altos índices de

evasão e repetência. Em 1931 foi criado o Conselho

Nacional de Educação para promover a reforma

educacional. Nessa reforma foi estabelecida a frequência obrigatória, ampliação do

curso para sete anos, divisão do mesmo em duas etapas e o currículo seriado.

Segundo Sablich (2007) os ciclos de estudos foram mudados em 1942 com a

Reforma Capanema, onde foi estabelecida a duração de quatro anos para o ensino

ginasial e três anos para o ensino colegial. O ensino colegial passou a ser oferecido

de duas formas: o científico e o clássico, assim qualquer aluno poderia ingressar no

curso superior.

Em 1961 foi criada a Lei de Diretrizes e Bases que estimularam a organização

de currículos e a autonomia das escolas. Somente em 1996 que a Lei de Diretrizes e

Bases da Educação Nacional foi aprovada, enfatizando a importância da liberdade

para que as instituições educacionais montassem seu próprio conteúdo

programático (SABLICH,2007).

Sablich (2007) afirma que para reduzir as diferenças regionais foi

estabelecido um piso para os gastos estaduais e municipais para o ensino

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fundamental, criado pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) instituído entre 1995 e 2002.

As estatísticas da educação ficaram sob-responsabilidade do INEP. Esse para

atingir seus objetivos, tais como melhorar a qualidade do sistema, criou avaliações

de ensino (MEC, 2008): Saeb (Sistema de Avaliação para o Ensino Básico) e

Provinha Brasil; ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio); e o Processo de

Avaliação Integrada do Desenvolvimento Educacional e da Inovação da Área –

ENADE é a avaliação dos cursos de graduação, controlado pelo Sistema Nacional

de Avaliação da Educação Superior - SINAES).

A ESTRUTURA DO SISTEMA EDUCACIONAL

A atual estrutura e funcionamento da educação brasileira decorre da

aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei n.º 9.394/96), que, por sua

vez, vincula-se às diretrizes gerais da Constituição Federal de 1988, bem como às

respectivas Emendas Constitucionais em vigor.

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O diagrama 1, apresenta a estrutura geral do sistema educacional. Porém, no

decorrer da exposição de cada um dos níveis e modalidades de ensino, será

possível observar o caráter flexível da legislação educacional vigente, levando-se

em conta a autonomia conferida aos sistemas de ensino e às suas respectivas

redes. Ressalta-se ainda o momento de adaptação e adequação dos sistemas à

legislação educacional recente, o que se caracteriza pelas reformas e normatizações

em implantação.

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CARACTERÍSTICAS GERAIS DO SISTEMA EDUCACIONAL

Níveis e modalidades de ensino

De acordo com o art. 21 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

(Lei n.º 9.394/96), a educação escolar compõe-se de:

I. Educação básica, formada pela educação infantil, ensino fundamental e ensino

médio;

II. Educação superior.

A educação básica «tem por finalidade desenvolver o educando, assegurar-

lhe a formação comum indispensável para o exercício da cidadania e fornecer-lhe

meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores» (art. 22). Ela pode ser

oferecida no ensino regular e nas modalidades de educação de jovens e adultos,

educação especial e educação profissional, sendo que esta última pode ser também

uma modalidade da educação superior.

«A educação infantil, primeira etapa da educação básica, tem como finalidade

o desenvolvimento integral da criança até seis anos de idade, em seus aspectos

físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da

comunidade» (art. 29). A educação infantil é oferecida em creches, para crianças de

zero a três anos de idade, e pré-escolas, para crianças de quatro a seis anos.

O ensino fundamental, cujo objetivo maior é a formação básica do cidadão,

tem duração de oito anos e é obrigatório e gratuito na escola pública a partir dos

sete anos de idade, com matrícula facultativa aos seis anos de idade. A oferta do

ensino fundamental deve ser gratuita também aos que a ele não tiveram acesso na

idade própria.

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O ensino médio, etapa final da educação básica, objetiva a consolidação e

aprofundamento dos objetivos adquiridos no ensino fundamental. Tem a duração

mínima de três anos, com ingresso a partir dos quinze anos de idade. Embora

atualmente a matrícula neste nível de ensino não seja obrigatória, a Constituição

Federal de 1988 determina a progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade

da sua oferta.

A educação superior tem como

algumas de suas finalidades: o

estímulo à criação cultural e o

desenvolvimento do espírito científico

e do pensamento reflexivo; incentivar o

trabalho de pesquisa e investigação

científica, visando o desenvolvimento

da ciência e da tecnologia e da criação

e difusão da cultura, e, desse modo, desenvolver o entendimento do homem e do

meio em que vive. Ela abrange cursos sequenciais nos diversos campos do saber,

cursos de graduação, de pós-graduação e de extensão. O acesso à educação

superior ocorre a partir dos 18 anos, e o número de anos de estudo varia de acordo

com os cursos e sua complexidade.

No que se refere às modalidades de ensino que permeiam os níveis

anteriormente citados, tem-se:

• Educação especial: oferecida, preferencialmente, na rede regular de ensino,

para educandos portadores de necessidades especiais.

• Educação de jovens e adultos: destinada àqueles que não tiveram acesso ou

continuidade de estudos no ensino fundamental e médio na idade própria.

• Educação profissional: que, integrada às diferentes formas de educação, ao

trabalho, à ciência e à tecnologia, conduz ao permanente desenvolvimento de

aptidões para a vida produtiva. É destinada ao aluno matriculado ou egresso

do ensino fundamental, médio e superior, bem como ao trabalhador em geral,

jovem ou adulto (art. 39).

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Além dos níveis e modalidades de ensino apresentados, no Brasil, devido à

existência de comunidades indígenas em algumas regiões, há a oferta de educação

escolar bilíngue e intercultural aos povos indígenas. Esta tem por objetivos: «i –

proporcionar aos índios, suas comunidades e povos, a recuperação de suas

memórias históricas; a reafirmação de suas identidades étnicas; a valorização de

suas línguas e ciências; ii – garantir aos índios, suas comunidades e povos, o

acesso às informações, conhecimentos técnicos e científicos da sociedade nacional

e demais sociedades indígenas e não índias» (art. 78).

POLÍTICAS GERAIS

De acordo com o Plano Nacional de Educação (Lei n.º 10.172/2001), uma das

principais prioridades refere-se à garantia de acesso ao ensino fundamental

obrigatório de oito séries a todas as crianças de 7 a 14 anos. Conforme a legislação

educacional brasileira, cabe aos Estados e Municípios a responsabilidade pela oferta

do ensino fundamental. No entanto, há que ressaltar o papel da União na assistência

técnica e financeira às demais esferas governamentais, a fim de garantir a oferta da

escolaridade obrigatória.

A consecução desse objetivo tem sido associada a políticas e ações

governamentais relacionadas, entre outras, à regularização do fluxo escolar, à

formação de professores e à elaboração de diretrizes curriculares.

No que se refere à regularização do fluxo escolar, as altas taxas de

defasagem idade-série presentes nas estatísticas nacionais têm conduzido a

formulação e implementação de políticas para correção e adequação das idades dos

alunos à série escolar correspondente. Duas políticas são de grande relevância para

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a consecução desse objetivo: a) a implementação de programas de aceleração de

aprendizagem que, com o suporte de materiais didático-pedagógicos específicos, a

ênfase na elevação da autoestima do aluno e a oferta de infraestrutura adequada

aos professores, possibilita o avanço progressivo do aluno às séries e períodos

subsequentes; b) a reorganização do tempo escolar através da implantação dos

ciclos escolares, agrupando os alunos de acordo com as etapas de desenvolvimento

do indivíduo.

As políticas de regularização do fluxo escolar têm sido implementadas tanto

pelo governo federal em parceria com outras instituições como através da iniciativa

dos próprios Estados e Municípios. A reorganização do tempo escolar vem sendo

amplamente discutida nessas esferas governamentais, de modo que a sua adesão

tem sido crescente.

No que diz respeito à formação de professores, ações têm sido direcionadas

para garantir formação inicial e continuada dos professores, bem como infraestrutura

adequada para o desenvolvimento do seu trabalho, tais como remuneração

adequada, tempo para estudo, atualização e tempo de carreira. Entre essas ações,

destacam-se:

• Garantia de formação mínima, ou seja, que todos os professores tenham o

curso superior completo como formação mínima.

• Programas de formação de professores a distância, com a utilização de

recursos tecnológicos, como a TV Escola, com o objetivo de formar

professores leigos, principalmente em localidades onde o número de

professores nessa situação é maior.

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As políticas relativas à formação de professores são de responsabilidade de

todas as esferas governamentais. Esforços têm sido empreendidos a fim de que

sejam obtidas parcerias com instituições de ensino superior, organizações não

governamentais e agências de financiamento, de modo a tornar possível a formação

mínima exigida pela legislação educacional, que, a partir de dezembro de 2007, será

a licenciatura plena, obtida em cursos de nível superior.

A definição de referenciais e diretrizes curriculares para os diversos níveis e

modalidades de ensino também se encontra entre as prioridades das esferas

governamentais. Cabe à União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal

e os Municípios, estabelecer as «competências e diretrizes para a educação infantil,

o ensino fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus

conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum» (LDBEN, art.

9º, inciso IV).

A concretização de ações com esse direcionamento resultou na definição de:

a) referenciais curriculares nacionais para a educação infantil; b) referenciais

curriculares para a educação indígena; c) proposta curricular para a educação de

jovens e adultos; d) parâmetros nacionais curriculares para o ensino fundamental

(de 1ª a 4ª e de 5ª a 8ª série); e) adaptações curriculares para a educação de alunos

com necessidades educacionais especiais; f) parâmetros curriculares para o ensino

médio; e g) diretrizes curriculares para todos os níveis e modalidades de ensino.

CALENDÁRIOS E HORÁRIOS ESCOLARES,

GERAIS E POR NÍVEL

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A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional define para a educação

básica, nos níveis fundamental e médio, a carga horária mínima anual de oitocentas

horas, distribuídas por um mínimo de duzentos dias letivos de efetivo trabalho

escolar, excluído o tempo reservado para os exames finais; para a educação

superior, o ano letivo regular tem a duração de, no mínimo, duzentos dias de efetivo

trabalho acadêmico, também excluído o tempo destinado aos exames finais.

Para o cumprimento da carga horária mínima, tanto na educação básica como

na educação superior, o ano letivo escolar inicia-se em fevereiro e termina em

dezembro, com interrupção de uma ou duas semanas nos meses de julho e

dezembro, para o recesso escolar, e durante o mês de janeiro, para as férias

escolares. Essas definições são seguidas em todo o país, com algumas

modificações condicionadas às normas de cada rede e/ou instituição escolar. No

entanto, a legislação é bastante flexível em termos de adequação do calendário

escolar às peculiaridades locais, inclusive climáticas e econômicas. Sendo assim,

algumas localidades iniciam suas atividades escolares em períodos diferenciados

dos anteriormente descritos.

Quanto aos horários escolares, a oferta do ensino é feita, geralmente, nos

três turnos: matutino, vespertino e noturno. Apesar de algumas variações em termos

de horário escolar dentro da diversidade da educação brasileira, tem-se, geralmente:

período matutino, das 7h às 12h; período vespertino, das 13h às 18h; período

noturno, das 19h às 23h.

Em algumas localidades brasileiras, onde existe a incompatibilidade entre a

demanda e a oferta de vagas no ensino público, principalmente em relação ao

ensino fundamental obrigatório, amplia-se para quatro o número de turnos escolares

existentes, criando-se um turno intermediário entre o matutino e o vespertino. No

entanto, esta é uma prática que vem sendo abolida, principalmente devido às ações

para universalização do ensino fundamental, de modo a garantir maior qualidade ao

ensino oferecido nos estabelecimentos públicos.

A LDBEN define que, para o ensino fundamental, seja cumprida a jornada

escolar de, pelo menos, quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula (art. 34);

além disso, ela prevê a progressiva ampliação do período de permanência do aluno

na escola, à medida que se concretize a universalização desse nível de ensino, e

determina que este seja, progressivamente, ministrado em tempo integral. Apesar de

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existirem escolas que já adotem esta modalidade de jornada escolar, o seu número

ainda é bastante reduzido.

FINANCIAMENTO PÚBLICO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO

BRASIL

A educação pública, de acordo com as normas legais vigentes, deve ser

realizada pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios, que

têm a responsabilidade e competência pela manutenção e expansão de três

sistemas de ensino. Para viabilizar os gastos com esses sistemas, foi estabelecida

uma estrutura de financiamento correspondente.

Neste sentido, a União deve aplicar recursos na execução de alguns

programas/ações próprios, além de poder transferir recursos para os sistemas

estaduais e municipais. Na composição de suas receitas, os estados somam os

recursos recebidos da União aos provenientes de suas fontes, os quais são

utilizados na manutenção e expansão de seus sistemas de ensino.

Por sua vez, na composição dos recursos destinados à manutenção e

expansão de suas redes de ensino, os municípios recebem recursos da União e dos

estados, os quais são somados a seus recursos próprios. Ou seja, se seguido o

estabelecido pela norma legal, o regime de financiamento entre os entes federados

deve se pautar pela colaboração, além do que a ação supletiva e redistributiva da

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União e dos estados está condicionada à plena capacidade de atendimento e ao

esforço fiscal de estados, do Distrito Federal e dos municípios.

A estrutura de financiamento da educação é fortemente baseada em

impostos, que são recursos gerais tomados à sociedade. Isso significa que parcela

expressiva dos recursos, principalmente de estados, Distrito Federal e municípios, é

proveniente da arrecadação tributária, sobretudo em razão da vinculação de

impostos. Essa forma de financiamento para a educação – reserva de determinado

porcentual do valor arrecadado mediante impostos – tem sido uma das medidas

políticas mais importantes para garantir a disponibilidade de recursos para o

cumprimento do vasto rol de responsabilidades do Poder Público nessa área. Neste

sentido, a área de educação historicamente conviveu com um preceito constitucional

com este teor, tanto que a Constituição Federal (CF) de 1988 aprovou alguns artigos

em defesa dos recursos reservados à educação pública.

Nesta mesma tendência, a Emenda Constitucional que criou o Fundo de

Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do

Magistério (FUNDEF) reafirmou a necessidade dos estados, do DF e dos municípios

de cumprirem os dispositivos da Constituição de 1988 relativos à vinculação de 25%

de suas receitas de impostos, e daqueles recursos que lhes forem transferidos

automaticamente, para a manutenção e o desenvolvimento do ensino, além de

obrigar esses entes federados, a partir de 1998, a alocarem 60% desses recursos no

ensino fundamental, ao estabelecer a subvinculação de 15% daquelas receitas para

esse nível de ensino.

Outra fonte de fundamental importância é o salário-educação, criado em 1964

e diretamente destinado ao ensino fundamental, que foi reafirmado pela CF de 1988.

Assim, o seu parágrafo 5º, do art. 212, estabelece que “o ensino fundamental público

terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-

educação, recolhida, na forma da lei, pelas empresas que dela poderão deduzir a

aplicação realizada no ensino fundamental de seus empregados e dependentes”.

No caso do financiamento das ações

do Ministério da Educação (MEC), uma parte

dos recursos também pode provir das

contribuições sociais, principalmente das

contribuições originalmente destinadas ao

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financiamento da seguridade social. Esses recursos são as fontes de financiamento

dos programas como a merenda escolar. A partir de 2002, uma parcela de recursos

também passou a ser alocada pelo Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza.

Uma outra parte provém de operações de crédito com agências internacionais e,

também, de outras fontes das quais entram desde aplicações financeiras do Fundo

Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) até recursos diretamente

arrecadados pelas instituições vinculadas.

Essa estrutura de financiamento em suas características, principalmente após

o FUNDEF, acaba por beneficiar sobremaneira as ações voltadas ao ensino

fundamental – não há como se esquecer de que esse nível de ensino foi escolhido

como objeto central da política de governo no período de 1995 a 2002. Em

contrapartida, para a educação infantil e o ensino médio a atual estrutura de

financiamento restringe bastante o poder de dispêndio e, consequentemente, as

possibilidades de ampliação do acesso e de maior abrangência e qualidade. A

primeira restrição e de maior peso diz respeito ao FUNDEF, que não incluiu entre os

seus beneficiários os alunos desses níveis de educação, voltando-se

exclusivamente ao financiamento do ensino fundamental, considerado prioritário

pelo governo federal na segunda metade da década de 1990.

A segunda restrição e de mais

longa data diz respeito ao salário-

educação, que é destinado de forma

explícita e exclusiva ao ensino

fundamental. Além disso, o governo

federal tem sido criticado por estar

contribuindo cada vez menos na composição dos recursos do FUNDEF. Se, em

1998, a complementação da União correspondia a 3,2% dos recursos desse Fundo;

em 2002, esse índice havia sido reduzido a 2,3% do total.

Esse declínio na participação da União tem sido atribuído ao baixo

ajustamento do gasto mínimo per capita que, desde a sua implantação, não só

deixou de cumprir o que estabelecia a própria legislação de regulamentação do

Fundo como também não acompanhou o crescimento da arrecadação de estados e

municípios. A redução relativa da participação do governo federal na composição do

FUNDEF configurou, para alguns, uma forma de desobrigação do Ministério para

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com o ensino fundamental. Em razão disso, estima-se a necessidade de uma

correção expressiva do valor mínimo, o que implicará um aporte significativo de

recursos por parte do MEC.

Diante desses problemas, a instituição de um Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da

Educação (FUNDEB) constitui-se em uma reivindicação de parte dos atores sociais

ligados à área de educação, principalmente daqueles segmentos vinculados à

educação infantil e ao ensino médio.

Essa proposta foi parcialmente encampada pelo MEC, que excluiu as

creches. Um dos principais óbices à concretização da ideia de incorporação da

educação básica completa (educação infantil – incluindo as creches, ensino

fundamental e ensino médio) encontra-se na disponibilidade de recursos financeiros

necessários à sua implementação. Algumas simulações realizadas indicam que o

financiamento do Fundo completo dependerá dos cenários que venham a ser

configurados com relação ao gasto aluno/ano mínimo que se adote. Por exemplo,

em um cenário de manutenção das estruturas de gasto atuais – gasto aluno/ano

esperado para o FUNDEF –, estimou-se que o FUNDEB deveria contar com cerca

de 3,4% do PIB, em 2003, com a complementação da União chegando a 0,09% do

PIB, que é igual ao valor já aplicado.

Porém, sob um cenário de amplas

melhorias, os recursos do Fundo deveriam ser

de 5,09% do PIB e a complementação, de

1,73% do PIB, porcentuais esses maiores que

o orçamento atual do Ministério (Castro, 2004,

p. 7). Em contrapartida, os resultados das

estimativas mostram que o FUNDEB, assim

como o FUNDEF, pode representar no interior

de cada estado uma minirreforma tributária,

capaz de gerar impasses e forçar negociações entre dirigentes dos executivos

estaduais mais atingidos e dirigentes do MEC, visando à cobertura das perdas de

recursos estaduais mediante a alocação de recursos federais. No conjunto, observa-

se que em todas as regiões devem ocorrer movimentos nas duas direções,

predominando, entretanto, o processo de descentralização de recursos dos estados

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para os municípios, não ocorrendo assim processo de centralização. Além disso, a

instituição do FUNDEB demandará grande quantidade de recursos para fazer face à

complementação da União, o que favorece a consolidação de um volume razoável

de recursos para a educação básica.

Portanto, um dos requisitos para que não haja solução de continuidade no

processo de universalização da educação básica com qualidade se refere ao

equacionamento da questão do financiamento, principalmente a constituição do

fundo amplo para a educação básica (incluindo as creches), e a consequente

ampliação dos recursos públicos para a área; o cumprimento do valor mínimo por

aluno, a ser estabelecido para o FUNDEB e a definição do custo aluno/qualidade.

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