plan estratégico para la implementación del código...
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Evaluación del Proceso de Implementación del
Código Procesal Penal
Año 2013
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1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................. 4
1.1 OBJETIVOS DEL DOCUMENTO 4
1.2 ALCANCE Y METODOLOGÍA 5
1.2.1 Alcance del documento ............................................................................................................................ 5
1.2.2 Enfoque metodológico.............................................................................................................................. 7
1.3 DEFINICIONES, SIGLAS Y ABREVIATURAS 8
2. EL PUNTO DE PARTIDA: SITUACIÓN ACTUAL DEL CPP........................................................... 10
2.1 INTRODUCCIÓN Y ENFOQUE GLOBAL DEL ANÁLISIS DE SITUACIÓN 10
2.2 MODELO DE GOBIERNO 12
2.2.1 Antecedentes ......................................................................................................................................... 12
2.2.2 La voz de la Organización: percepción actual del Modelo de Gobierno ................................................. 15
2.2.3 Situación actual del Modelo de Gobierno ............................................................................................... 17
2.2.4 Conclusiones .......................................................................................................................................... 29
2.3 ANÁLISIS DE LOS PROCESOS DE DESCARGA Y LIQUIDACIÓN 31
2.3.1 Introducción ............................................................................................................................................ 31
2.3.2 La voz de la Organización: percepción actual sobre descarga y liquidación.......................................... 32
2.3.3 La liquidación en cifras ........................................................................................................................... 34
2.3.4 Análisis de gestión y operativa: procesos .............................................................................................. 47
2.3.5 Análisis normativo .................................................................................................................................. 61
2.3.6 Análisis organizativo .............................................................................................................................. 74
2.3.7 TIC y medios .......................................................................................................................................... 84
2.3.8 Modelo de relación ................................................................................................................................. 85
2.3.9 Conclusiones finales .............................................................................................................................. 88
2.4 ANÁLISIS DE LA CARGA CERO: IMPLEMENTACIÓN DEL CPP 89
2.4.1 Introducción ............................................................................................................................................ 89
2.4.2 La voz de la Organización: percepción actual sobre carga cero ............................................................ 90
2.4.3 La carga cero en cifras ........................................................................................................................... 92
2.4.4 Análisis de gestión y operativa: procesos ............................................................................................ 118
2.4.5 Análisis normativo ................................................................................................................................ 141
2.4.6 Análisis organizativo ............................................................................................................................ 202
2.4.7 Modelo de relación ............................................................................................................................... 228
2.4.8 TIC y medios ........................................................................................................................................ 243
2.4.9 Conclusiones finales ............................................................................................................................ 247
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Introducción
En el marco del Préstamo de Cooperación Técnica entre el Gobierno Peruano y el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), el Gobierno del Perú ha pedido asistencia
técnica al Banco Mundial para que dentro de la implementación del Proyecto de Mejoramiento
de los Servicios de Justicia en su segunda etapa y en el contexto de la reciente puesta en
operación del nuevo Código Procesal Penal se desarrollen actividades con el objetivo de
mejorar los servicios de Justicia.
En ese marco se desarrolla la presente consultoría que tiene como finalidad contribuir a la
mejora de los servicios de justicia penal, mediante la prestación de servicios de consultoría al
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, definiendo una estrategia de implementación del
CPP en los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao.
En el presente informe se recoge el análisis de productividad esperada con la implementación
del CPP, incluyendo tanto las experiencias revisadas de implementación en los distritos
judiciales visitados durante el trabajo de campo, como el planteamiento cuantitativo y cualitativo
propuesto a partir de lo anterior para abordar la entrada en vigencia de la reforma en Lima.
1.1 Objetivos del documento
El presente documento tiene como objeto principal diagnosticar la situación actual a partir de
las experiencias de implementación del CPP y definir la estrategia y productividad esperada de la implementación del Código en los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y
Callao, abarcando los ejes de descarga, liquidación y carga cero asociados a esta reforma
procesal.
Para ello, se ha realizado un análisis global del proceso de implementación del CPP que
abarca los diferentes ámbitos clave y con incidencia en la productividad del sistema, el cual
conjugado con la situación actual de los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y
Callo en términos de carga procesal, estructura y recursos, ha permitido la definición de una
estrategia transversal y sistémica de puesta en marcha del Código en Lima, contemplando:
línea base, objetivos, metas, variables de impacto, metodología y tiempo.
Para alcanzar el objetivo general planteado, se han definido los siguientes objetivos
específicos, que marcan el desarrollo y contexto del presente estudio:
1. Identificar y analizar las experiencias de implementación del CPP en los distritos
judiciales seleccionados, incluyendo principales puntos críticos, áreas de mejora y
buenas prácticas, como insumo fundamental para la planificación de la
implementación de la reforma en los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur
y Callao.
2. Proyectar la línea base con la que parten los distritos judiciales de Lima, Lima Norte,
Lima Sur y Callao para la puesta en marcha del Código, esto es, la cuantificación y
caracterización de la carga procesal y recursos disponibles.
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3. Identificar las variables de impacto en la productividad esperada del sistema
(cualitativas para la definición de estrategias y cuantitativas para el modelamiento del
comportamiento del sistema a futuro).
4. Definir un conjunto de objetivos y metas que orienten un proceso de implementación
del CPP en Lima y Callao coordinando y con visión sistémica.
5. Proponer, tomando en consideración las variables críticas, las metodologías y líneas de acción que permitan desde un punto de vista global y transversal dar cumplimiento
a los objetivos y metas trazados.
6. Estimar los recursos humanos necesarios para dar respuesta a las metodologías y
líneas de acción requeridas, así como la temporalidad de su incorporación.
7. Proyectar los diversos procesos o actividades para el cumplimiento de los ejes
conductores (descarga, liquidación y carga cero), indagando la capacidad institucional
para implementar las líneas de acción.
1.2 Alcance y metodología
1.2.1 Alcance del documento
De acuerdo con los objetivos definidos, el presente estudio constituye el fundamento
conceptual y prospectivo, para la posterior concreción del Plan de Implementación del CPP en
los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, desde un punto de vista global, sistémico y transversal.
En este sentido, no pretende ser un instrumento de detalle de la situación actual o de las acciones y metodologías que cada uno de los operadores de Justicia involucrados en el proceso deberá abordar para la implementación del CPP en Lima, sino un marco conceptual estratégico y metodológico de referencia para asegurar que dichas acciones se planifiquen
bajo un esquema integral y de alineamiento institucional.
Tanto en relación al análisis de situación actual como al modelamiento de la situación objetivo
para Lima, el alcance del estudio se estructura de acuerdo con el siguiente enfoque de partida:
Diseño sobre 3 ejes principales: se consideran dos momentos diferentes en el
tiempo, el previo a la implementación del CPP y el posterior, planificando la
ejecución de acciones y los recursos asociados para:
a) La descarga procesal asociada al Código de Procedimientos Penales de
1940 (ex-ante).
b) La liquidación de casos correspondientes al Código de Procedimientos
Penales de 1940 que queden pendientes una vez comience la aplicación
del Nuevo Código Procesal Penal (ex -post).
c) El avance en la resolución de casos dentro del CPP buscando el objetivo
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de lograr la carga cero (ex -post).
Experiencia en la implementación de los distritos judiciales donde se aplica el CPP: se recogen las experiencias previas en otros distritos judiciales donde ya
se aplica el CPP, con alcance en los distritos judiciales seleccionados para el
análisis: Huaura, La Libertad, Arequipa y Tacna, junto a los distritos judiciales de
Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao (para el Subsistema Anticorrupción). La
experiencia de implementación recogida no pretende ser una evaluación de la
implementación del CPP hasta la fecha;
Visión transversal y general (alto nivel) comprendiendo las acciones que desde
una perspectiva de conjunto, garanticen la consecución de los resultados
deseados, y abarcando a los Operadores de Justicia involucrados en el proceso::
a) Poder Judicial
b) Ministerio Público
c) Policía Nacional del Perú
d) Defensa Pública
Visión de implementación con perspectiva 2020, que permita planificar y ejecutar
acciones en el corto (<1 año), medio (1 y 3 años) y largo (>3 años) plazo.
Perspectiva integral de implementación incorporando necesidades tanto en
relación a aspectos normativos como de gestión (organización, gestión y operativa
-procesos de alto nivel, personas y cultura, modelo relacional y tecnología / medios
de soporte)
Modelamiento sobre un escenario probable de comportamiento del Sistema,
sobre el cual se determinan las acciones y metodologías a adoptar.
Impacto del modelamiento en otros distritos judiciales, entendiendo que las
líneas de acción planteadas puedan ser un marco de referencia para la mejora del
Sistema en los distritos judiciales con el CPP implementado o para aquellos que
vayan a implementar en el futuro.
Así mismo, el presente estudio que forma parte integral del Informe de Calidad, Cantidad y
Recursos, se complementa con los siguientes documentos:
Modelamiento del comportamiento del sistema ante distintos escenarios de demanda, esto es, presentar otros posibles escenarios de implementación del
CPP para cada distrito judicial (escenario optimista y pesimista), sometiendo al
modelo cuantitativo a diferentes tipos y cantidad de casos y por tanto a diferentes
posibilidades de requerimiento de recursos.
Presupuesto asociado, esto es, una estimación de alto nivel de los recursos
necesarios para cubrir las necesidades de personal identificadas en los diferentes
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escenarios modelados.
Desde un punto de vista conceptual, las consideraciones descritas se recogen en el siguiente
esquema de alcance del Plan de Implementación:
Ilustración 1: Visión global de las perspectivas de estudio del proyecto. Fuente: ST-CEI-CPP
1.2.2 Enfoque metodológico
Para la consecución de los objetivos y el alcance definido, la metodología empleada se ha
basado en la recogida y análisis de información tanto cualitativa como cuantitativa, que sirve
de sustento al modelamiento para la implementación del CPP en Lima.
El modelo recoge las principales experiencias de implementación existentes (áreas de mejora y
prácticas encontradas a lo largo del trabajo de campo) las cuales conjugadas con: (i) la
situación de partida actual; (ii) la proyección de demanda de servicios de justicia Penal en los
distritos judiciales de Lima, (iii) la definición de estrategias de implementación y (iv) el
modelamiento del comportamiento del sistema a futuro, permiten establecer una línea de
acción para el corto, medio y largo plazo en los tres ejes estratégicos de intervención:
descarga, liquidación y carga cero. Esta línea de acción transversal se concreta en medidas
transversales de gestión y organización (protocolos conjuntos de trabajo – P03 de la presente
consultoría) y líneas de trabajo específicas del Plan Estratégico de Implementación (P04 de la
presente consultoría)-
El desarrollo de los trabajos incluidos en el presente documento: ―Estudio de la productividad
Esperada”, se enmarca en el enfoque metodológico definido para el desarrollo del proyecto
“Definición del Plan Estratégico para la Implementación del código Procesal Penal en los
Distritos Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao‖ y en concreto responde al Eje
Conductor 1: Relación calidad de la solución / cantidad de soluciones / recursos involucrados:
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Ilustración 2 Enfoque metodológico global del proyecto / Fuente: elaboración propia
El desarrollo del presente producto se sustenta en el levantamiento de información realizado
durante el trabajo de campo, en el cual se realizaron visitas y se recogió información tanto
estadística como cualitativa en los distritos judiciales seleccionados, esto es: Huaura, La
Libertad, Tacna y Arequipa, así como a los agentes del subsistema anticorrupción bajo el CPP
y del proceso penal bajo el Código de Procedimientos Penales en Lima, Lima Norte, Lima Sur y
Callao.
La información obtenida durante el relevamiento constituye la base fundamental de las
conclusiones recogidas en el análisis de situación actual del CPP, así como el sustento para la
definición del modelamiento cualitativo y cuantitativo para la implementación de la reforma en
Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao.
Así mismo, vale la pena mencionar que las conclusiones alcanzadas del análisis situacional así
como las bases del modelo futuro para Lima y Callao fueron compartidas, debatidas y
revisadas en dos jornadas de mesa de expertos realizadas los días 3 y 5 de abril de 2013.
El detalle del planteamiento metodológico del trabajo de campo se presenta en el anexo II del
presente documento; por su parte la explicación detallada del modelo cuantitativo y la
proyección para los distritos de Lima y Callao se recoge en el anexo IV del presente informe.
1.3 Definiciones, siglas y abreviaturas
CEI-CPP: Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal
CDI: Comisión Distrital de Implementación del Código Procesal Penal
CPP: Código Procesal Penal
C.P. de 1940: Código de Procedimientos Penales de 1940
D. Leg.: Decreto Legislativo
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DJ: Distrito Judicial
ETIs: Equipos Técnicos Institucionales de Implementación del Código Procesal
Penal
MINJUS: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
MININTER: Ministerio del Interior
MP: Ministerio Público, Fiscalía de la Nación
OOJJ: Órganos Jurisdiccionales
PMSJ: Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia
PJ: Poder Judicial
PNP: Policía Nacional del Perú
SGF: Sistema de Gestión Fiscal
SIATF: Sistema de Información de Apoyo al Trabajo Fiscal
SIJ: Sistema Integrado Judicial
ST-CEI-CPP: Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del
CPP
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2. El punto de partida: situación actual del CPP
2.1 Introducción y enfoque global del análisis de situación
La aprobación y puesta en marcha del Nuevo Código Procesal Penal (CPP) en el Perú ha
supuesto uno de los cambios más significativos y de mayor impacto en el sistema de
Administración de Justicia en el país. Esta reforma que pretende alcanzar una justicia penal
más ágil, efectiva, transparente y capaz de dar respuesta y atención de calidad a las
necesidades ciudadanas, establece un nuevo enfoque metodológico que transforma
sustancialmente los roles en el desarrollo procesal y de gestión, en instituciones tales como el
Poder Judicial, el Ministerio Público, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos o la Policía
Nacional del Perú.
La implementación de un Nuevo Código se inspira en principios de corte acusatorio,
apartándose así del viejo modelo inquisitivo mixto básicamente secreto, escrito, burocrático y
con excesivo formalismo. En contraposición al modelo inquisitivo, el nuevo modelo que trae el
Código del 2004 concretiza los principios de oralidad, publicidad, presunción de inocencia, y
limitación a la actividad judicial.
En la actualidad, y con la implementación del Código en los 23 primeros distritos judiciales1, se
hace necesario reflexionar sobre los resultados alcanzados, dificultades enfrentadas, mejoras
prácticas adoptadas etc. y definir con claridad el proceso a seguir para implantar el CPP en el
resto de Distritos Judiciales y muy especialmente en los de Lima, Lima Norte, Lima Sur y
Callao, que por su tamaño y especial complejidad requieren de un esfuerzo adicional y superior
al realizado en anteriores sedes.
De esta manera, la definición de un marco interinstitucional sólido de implementación del CPP
para los Distritos de Lima y Callao, hace necesario realizar un ejercicio previo de análisis situacional de la puesta en marcha de esta ambiciosa reforma penal, y con ello identificar
tanto las principales dificultades afrontadas como las mejores prácticas que en términos
normativos y de gestión se vienen aplicando en los diferentes distritos desplegados.
Como se verá a lo largo del análisis situacional, dentro de los principales resultados de la
implantación del CPP en estos distritos se pueden destacar: el incremento de casos atendidos,
la disminución del tiempo para la resolución de los conflictos penales, la atención basada en la
aplicación de salidas alternativas (finalización del procedimiento sin tener que ejecutarse todas
las fases del mismo hasta llegar a la casación) , un incremento de la eficacia de la defensa
pública y en general una mayor capacidad de responder en tiempo a la demanda ciudadana
1 El proceso de implementación del CPP se inició en el año 2006 y, actualmente está vigente, para todos los delitos en 23 distritos judiciales: Huaura, La Libertad, Tacna, Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Sullana, Lambayeque, Puno, Cusco, Madre de Dios, Ica, Cañete, Cajamarca, San Martín, Amazonas, Ancash, Santa, Pasco, Huánuco, Ucayali y Loreto. Cabe precisar que a nivel nacional solo está vigente para los delitos de corrupción de funcionarios públicos.
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por servicios de justicia.
No obstante, también se hace patente una necesidad de mejora especialmente acusada en
materia de transversalidad y coordinación de la intervención entre los diferentes operadores
involucrados, pero palpable en otros ámbitos relevantes dentro de la gestión integral de esta
política pública como el normativo, las estructuras organizacionales, la gestión y operativa o las tecnologías de la información, todo ello con impacto no solo en la capacidad de
producción del sistema sino también en la calidad de la atención, de especial relevancia de
cara al incremento del nivel del servicio y la potenciación de la satisfacción ciudadana con la
prestación del servicio de justicia penal.
Estos factores resultan determinantes para conseguir un incremento de la productividad
agregada del sistema que no sólo permita abordar las medidas correctivas requeridas en Lima,
sino que puedan retroalimentar la gestión actual del CPP en los distritos desplegados.
En línea con lo anterior, y sin pretender ser una evaluación profunda y exhaustiva de los
resultados alcanzados con la implementación de esta política pública - lo cual trasciende del
alcance del presente estudio-, con el objetivo último de conocer y poner en valor las principales
experiencias de los distritos desplegados de cara al modelamiento en Lima y Callao, el
presente apartado recoge los hallazgos encontrados durante las visitas del trabajo de campo
realizado en los DJ de: Huaura, Arequipa, La Libertad y Tacna y el sistema de anticorrupción
en Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao.
Este análisis sobre experiencias en la implementación del CPP se estructura bajo el siguiente
marco conceptual:
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Ilustración 3: Ámbitos de análisis situacional del CPP en los DJ visitados2.
Bajo este enfoque analítico, el presente apartado recoge los hallazgos y conclusiones
encontradas en relación a la situación actual de implementación de la reforma, ofreciendo una
visión global de la misma en la que se ha abordado la asunción de este hito de cambio en la
justicia penal en los diferentes distritos judiciales.
Vale la pena resaltar que el análisis se realiza bajo un enfoque general que permita plantear
conclusiones globales en términos de áreas de mejora del CPP, como insumo para la reforma
en Lima. El detalle de los hallazgos en cada uno de los ámbitos definidos por distrito judicial se
recoge en el anexo II del presente documento.
2.2 Modelo de Gobierno
2.2.1 Antecedentes
Las prescripciones normativas en materia de gobierno, coordinación, seguimiento y evaluación
del proceso de implementación del Código, han sido recogidas mediante el Decreto Legislativo
N° 958 del 28 de julio del 2004, el cual “establece las normas aplicables al proceso de
implementación del nuevo Código Procesal Penal así como las aplicables al período de
2 De acuerdo al marco conceptual definido en la Ilustración 1, el Modelo de Gobierno hace referencia tanto a los órganos políticos (CEICPP) como a los órganos de gobierno (CEI en los DJs). El nivel operativo definido en dicha ilustración se analiza en el modelo de relación en el que se hace énfasis en la prestación misma del servicio de justicia penal.
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transición entre el actual régimen procesal penal y el nuevo Código Procesal Penal”.
Esta norma constituyó el eje de articulación para la adopción de todos los mecanismos
normativos, organizativos, operativos y presupuestarios necesarios para poner en marcha la
reforma bajo un enfoque progresivo de implementación en el territorio nacional.
Es así como, en cabeza de las diferentes instituciones involucradas, se encargó la
responsabilidad no sólo de definir las adecuaciones necesarias para poner en marcha el CPP
en los calendarios previstos, sino de trabajar conjunta, sistémica y coordinadamente para
conseguir los objetivos trazados con la reforma procesal.
Esta puesta en marcha del CPP se ha apoyado en un modelo institucional definido en tres niveles de toma de decisión:
Nivel Político: representado por la Comisión Especial de Implementación cuya
misión fundamental es la de diseñar, conducir, coordinar, supervisar y evaluar el
proceso de implementación de la reforma, la misma que está constituida por los
titulares de las instituciones involucradas: el Ministerio de Justicia, (quien preside la
Comisión), el Ministerio de Economía y Finanzas, el Poder Judicial, el Ministerio
Público y el Ministerio del Interior. En esta instancia que constituye la máxima
autoridad en esta materia, pueden adicionalmente participar representantes de la
Policía Nacional, la Academia de la Magistratura y la Junta de Decanos de los
Colegios de Abogados, con voz pero sin voto.
Nivel de Gobierno: representado por las Comisiones Distritales de
Implementación, cuyo cometido es el de participar y coadyuvar, de acuerdo con los
lineamientos de la CEICPP, en la implementación del CPP en sus respectivos
distritos judiciales, asumiendo funciones de difusión y comunicación, seguimiento y
supervisión del proceso de implementación, así como de promoción del apoyo de
gobiernos locales y otras organizaciones para fortalecer la aplicación del CPP.
Nivel Operativo: constituido por los Operadores de Justicia en cada uno de los
distritos judiciales, ejerciendo las competencias sobre el proceso penal atribuidas
respectivamente por la norma.
Los dos primeros hacen alusión al modelo de gobierno de la reforma (o de rectoría)
propiamente dicho, y por tanto serán abordados en el presente apartado, mientras el último,
que implica la toma de decisiones de coordinación sobre el servicio de justicia penal, será
analizado en el apartado de ―Modelo de Relación‖ del análisis de situación actual.3
La rectoría CPP se sustenta en los lineamientos del Dec. Leg. 958, que establece el soporte de
política e institucionalidad de la reforma; fundamentándose en el mismo, en octubre de 2005
3 Apartados 2.3.8 y 2.4.7.
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se aprueba el Plan de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal4, el cual marca la
hoja de ruta para llevar a buen término el proceso progresivo de entrada en vigencia,
estableciendo las políticas, estrategias, objetivos, metas y actividades de implementación, que
han dado fundamento el desarrollo del proceso bajo el siguiente enfoque estratégico:
Ilustración 4: Enfoque estratégico del Plan de Implementación del CPP: 2005
Bajo este marco, desde el año 2006 y comenzando con el distrito judicial de Huaura, se ha
venido ejecutando el calendario de implementación, de acuerdo con la siguiente planificación:
Fecha Fase Distrito judicial
01.07.065 1 de julio Huaura
01.04.07 1 de abril La Libertad
2008 Primera fase Tacna y Moquegua
Segunda fase Arequipa
2009 Primera fase Tumbes, Piura, Lambayeque
Segunda fase Puno, Cuzco y Madre de Dios
Tercera fase Ica y Cañete
2010 Primera fase Cajamarca, San Martín y Amazonas
2011 Primera fase Lima para los delitos de corrupción
Segunda fase Lima Norte, Sur y Callao para delitos de corrupción
4 Adoptado mediante Decreto Supremo N° 013-2005-JUS 5 Calendario Oficial de Aplicación Progresiva del CPP (modificación efectuada mediante el DS 004-2011-JUS), Leyes 29574 y 29648 y acuerdo de la Comisión Especial de Implementación del CPP de fecha 28 de junio de 2012.
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Fecha Fase Distrito judicial
Tercera fase A nivel nacional para corrupción
2012 Primera fase Ancash, Santa, Pasco y Huánuco
Segunda fase Distritos judiciales de Ucayali y Loreto
2013 Elaboración de estrategia de implementación para Lima y VRAE
20146 Primera fase: 1 de abril Apurímac y Huancavelica
Segunda fase: 1 de julio Ayacucho y Junín
Tercera fase: 1 de diciembre Callao, Lima Norte, Sur, Este y Lima Centro
Tabla 1: Implementación progresiva del CPP en los distritos judiciales.
Dentro de este contexto, el presente apartado recoge una aproximación a la situación actual en relación al modelo de gobierno (comprendiendo nivel de toma de decisión política y de
gobierno) que ha regido el proceso de implementación en los últimos años, así como los
principales ámbitos de mejora encontrados y que se consideran de especial relevancia tanto
para fortalecer la planificación, presupuestario y gestión de la entrada en vigencia de los
distritos restantes como para monitorizar y ejercer permanente control sobre la implementación
en los distritos con el CPP en marcha.
2.2.2 La voz de la Organización: percepción actual del Modelo de Gobierno
La percepción de los agentes entrevistados durante el trabajo de campo en relación al modelo
de gobierno actual es coincidente en que se precisa una ―revitalización‖ del sistema,
especialmente en las etapas de estabilización, seguimiento y mejora continua de la reforma,
una vez superado el lanzamiento y primer año de entrada en vigencia.
En general se ha observado un interés compartido por los diferentes operadores y niveles
(gobierno, operativo y de gestión) en fortalecer no sólo la coordinación y cooperación
institucional en aspectos concretos de la operativa o prestación del servicio del CPP ( p.e la
gestión de audiencias, el manejo de notificaciones, la unidad de criterio frente a temas como la
investigación criminal, etc.), sino también la capacidad de toma de decisiones de mejora en la
implementación, incluyendo la dotación presupuestaria y la capacidad para arbitrar
mecanismos para un mejor funcionamiento sistémico y no individualista de la vigencia de la
reforma penal.
6 D. Leg. Nº 958, LEY 28671, CALENDARIO OFICIAL DE APLICACIÒN PROGRESIVA DEL CPP (Decreto Supremo 007-2007-JUS, 006-2009-JUS, 016-2010-JUS, 004-2011-JUS, 019-2012-JUS), LEYES 29574 y 29648.
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Esta percepción, común en los distritos visitados, abre una ventana de oportunidad para
diseñar nuevos espacios, mecanismos y canales de incentivo para la cooperación
interinstitucional que, a partir de la experiencia, permitan corregir las dificultades enfrentadas
por los distritos desplegados y mejorar en gestión y coordinación las distintas fases del ciclo de
vida de la implementación de esta política pública.
Algunas de las apreciaciones recogidas por los diferentes agentes involucrados que de alguna
forma reflejan las principales dificultades encontradas que serán abordadas en este análisis se
muestran a continuación:
Ilustración 5: Apreciaciones recogidas que reflejan las principales dificultades
“… Hay que dinamizar la CDI. Antes
teníamos subcomisiones de trabajo pero
las hemos perdido. Hay decisiones que se
deben tomar desde arriba y nos ayudarían
a hacer más operativo el trabajo
interinstitucional…”
“…Directamente trabajamos el dimensionamiento y planificación del CPP con el ETI, más que desde la CDI. Dónde tal
vez se ha visto más coordinación es en
materia de capacitación pero aun así
actualmente no la estamos trabajando
conjuntamente …”
“….No conocemos las decisiones que se toman o su motivación tanto a nivel de CDI como
en la Comisión Especial. Es difícil que los
mecanismos que se generan en estos espacios
lleguen a las necesidades de la operativa diaria
que tenemos en el distrito.”
“…Aquí contamos con un espacio muy
dinámico para la coordinación entre todos los
operadores. Lo podemos hacer porque somos un Distrito pequeño y nos
conocemos todos. La gran dificultad se va a
tener en Lima….”
“…No conocemos cómo se están abordando en otros distritos las problemáticas que aquí
nos estamos encontrando. No hay mecanismos o
espacios constituidos para compartir experiencias
o buenas prácticas...”
―…Los criterios de dotación de recursos no
han sido claros ni entre instituciones ni a nivel
de distritos judiciales. No corresponden a la
carga real ni se planificaron con visión a
medio / largo plazo. No hemos entendido que
la carencia de medios en una institución
impacta directamente al resto del sistema.
Las condiciones de la PNP es ejemplo de
ello…”
“… No hemos conseguido que haya un flujo eficiente y eficaz de información entre
instituciones. Esto impacta especialmente en la planificación del trabajo y en el día a día de la
gestión del proceso penal (…)”
“…La Comisión Especial de Implementación no cuenta con herramientas que incentiven el
trabajo conjunto entre los sectores…”
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2.2.3 Situación actual del Modelo de Gobierno
Como se ha comentado, desde el nivel central o nivel político la máxima autoridad e instancia
de planificación estratégica para la implementación de la reforma se encuentra en cabeza de la
Comisión Especial de Implementación del CPP (CEICPP), la cual establece las directrices
transversales e interinstitucionales de actuación, monitoreo y evaluación, desde los ámbitos
clave del proceso, esto es: el desarrollo normativo, la adecuación organizacional, la
planificación presupuestaria o las estrategias de capacitación y comunicación, entre otras.
Para operativizar las directrices emanadas de la CEICPP, la estructura organizacional de
implementación cuenta con secretarios técnicos y equipos técnicos institucionales en cada
sector (Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio del Interior, y Ministerio de Justicia)
quienes deben coordinar las acciones específicas necesarias para la puesta en marcha de la
reforma desde los diferentes ámbitos.
Por su parte, con el fin de apoyar y asistir técnicamente la implementación del CPP, la CEIPP
cuenta también con una Secretaría Técnica, vinculada al MINJUS, la cual - en coordinación con
los equipos técnicos institucionales de los distintos miembros-, tiene la misión de adoptar
medidas y realizar acciones para programar y ejecutar adecuadamente la implementación de la
reforma procesal penal.
Esta arquitectura del orden nacional, pensada para apoyar la toma de decisión política tiene su
reflejo organizativo dentro de cada DJ a través de las Comisiones Distritales de Implementación
del CPP (CDI), conformadas por los máximos representantes locales de los Operadores de
Justicia y presididas por el presidente de la Corte Superior de Justicia. Tienen la misión de
ejecutar el Plan de Implementación de la reforma en su jurisdicción, reportando oportunamente
de sus actividades a la CEIPP así como de ejercer de instancia de coordinación para el
fortalecimiento de la vigencia de la reforma bajo su competencia7.
Por su parte, con el fin de contar con una instancia de coordinación operativa, se contempla la
celebración de reuniones de Coordinación Técnica Interinstitucional las cuales son convocadas
por el secretario técnico de la CEIPP, y cuentan con la participación de los diferentes
secretarios, miembros de los ETIs u otros representantes de las instituciones vinculadas.8
La organización del modelo de gobierno de la implementación se puede recoger gráficamente
de la siguiente manera:
7 Artículo 7 del Reglamento CEICPP 8 Ibíd. Artículos 29 y ss.
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Ilustración 6: Estructura institucional de Gobierno del CPP / Fuente: ST-CEI-CPP
Si bien desde el punto de vista organizacional se cuenta con una arquitectura con instancias de
coordinación tanto políticas como técnicas y con visión tanto horizontal (participación de los
distintos operadores) como vertical (réplica distrital de la estructura), lo cierto es que la misma
complejidad de esta estructura ha hecho difícil que en la práctica los niveles de coordinación y
transversalidad sean los requeridos para conseguir una implementación articulada y sobretodo
un seguimiento y evaluación conjunto y sistémico.
El sistema y metodologías disruptivas que instaura el CPP no sólo requiere de instancias y
espacios de coordinación, como los existentes, sino de un muy alto grado de alineamiento en la ejecución de acciones tanto previas (planificación) como posteriores a la vigencia de la
reforma (monitoreo, evaluación y mejora continua).
En este sentido, adquiere una importancia destacada el papel que juegan la ST, los ETIs y su
nivel de relacionamiento con la realidad distrital, canalizada a través de las CDIs, papel que
requiere mayor claridad en la adopción de metodologías de trabajo para ejecutar más estrechamente sus roles, funciones y responsabilidades definidas.
Según se pudo evidenciar mediante el levantamiento de información del trabajo de campo, la
falta de metodologías de gestión conjunta para abordar algunas de las cuestiones clave para
el éxito de la reforma - como la descarga procesal previa o la planificación de la liquidación-, o
la práctica inexistencia de protocolos aprobados de gestión bilateral o multilateral9 evidencian
9 Ejemplo de ello es que a la fecha y a pesar de los esfuerzos conjuntos para disponer de un protocolo de trabajo entre PNP y MP para abordar la investigación criminal, aún no se cuenta con una herramienta formalmente aprobada que
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que aún hay un camino por recorrer en cuanto a la capacidad del modelo de gobierno para
hacer confluir los objetivos y la gestión institucional hacia metas sistémicas y compartidas.
Es así como, en la actualidad y frente al desafío que supone la entrada en vigencia del CPP en
los distritos más grandes y complejos, es preciso fortalecer la estructura organizativa de
gobierno del CPP, de forma que las nuevas implementaciones superen las dificultades
encontradas en procesos anteriores y a su vez, para los distritos con vigencia del CPP se
pueda disponer de un sistema más robusto de seguimiento, retroalimentación y mejora
continua del nuevo sistema penal.
De acuerdo con la información extraída de las entrevistas estratégicas, la mesa de expertos
realizada y las visitas de campo, las principales áreas de mejora encontradas pueden
resumirse en 2 puntos: (1) organización y operativa de las instancias de Gobierno y (2) el
monitoreo, evaluación y mejoramiento continuo de la reforma.
1. Organización y Operativa de las instancias de Gobierno:
A pesar de la existencia de instrumentos normativos que establecen funciones, competencias y
alcances de las instituciones implicadas en el proceso de implementación10, parte de las
dificultades de coordinación encontradas deriva de la falta de lineamientos y procesos comunes
de trabajo que desde un punto de vista no estratégico sino técnico- operativo, permitan abordar
las diferentes fases del ciclo de vida de la reforma, y hagan posible superar las limitaciones
más apremiantes en cuanto a la gestión misma del proceso de implementación.
En este sentido es preciso aún concretar los mecanismos y metodologías que permitan llevar
al marco operativo las funciones de coordinación del trabajo conjunto entre las diferentes
instituciones, potenciando el impacto de las intervenciones y la eficiencia en la asignación de
los recursos disponibles (p.e. mecanismos de interacción, el flujo de trabajo o las cadenas de
mando entre las instancias de rectoría o gobierno)
En este sentido, desde el punto de vista de la organización y operativa del modelo se
encuentra lo siguiente:
Comisión Especial de Implementación del CPP - CEICPP.
Como máxima autoridad dentro del proceso de implementación del CPP para el ejercicio de las
funciones a ésta encomendadas11, la CEICPP debe contar con herramientas suficientes para
permita delimitar la coordinación del trabajo y superar las dificultades encontradas a la hora de conducir la investigación del delito entre ambos operadores. 10 Ver Decreto Supremo No. 958, Decreto Supremo No. 007-2007 JUS (Reglamento CEICPP) y Decreto Supremo No.007-2006-JUS 11 De acuerdo con lo establecido en su propio reglamento, son funciones específicas de la CEICPP las siguientes:
Formular las políticas y objetivos para la adecuada implementación progresiva del Código Procesal Penal Diseñar y modificar la propuesta específica del plan de implementación del Código Procesal Penal. Elaborar y modificar el calendario oficial de aplicación progresiva del Código Procesal Penal. Elaborar los anteproyectos de normas necesarios para la transferencia de los recursos presupuestarios a que
hubiere lugar. Establecer, en coordinación con las entidades concernidas, los programas anuales de adecuación, provisión de
recursos materiales y humanos que permitan la ejecución de los planes de implementación progresiva del
20
la toma de decisiones estratégicas, las cuales deben trascender de las necesidades y visiones
concretas de las instituciones que la conforman, y recoger una visión de la reforma penal en
toda su integridad.
Si bien esta instancia ha sido el eje fundamental de toma de decisiones coordinadas de la
reforma, para asumir retos como la implementación en Lima y Callao, es preciso fortalecerla y
darle mayor alcance en su capacidad de alinear la gestión de los operadores de justicia hacia
objetivos comunes.
De acuerdo con lo comentado por los agentes entrevistados y los debates generados en la
mesa de expertos12, algunas áreas en las que las funciones de la CEICPP requieren
fortalecimiento son:
Mayor capacidad para alinear la inversión de recursos económicos de los
operadores hacia metas comunes de desempeño13 ; en la actualidad la CEICPP no
cuenta con incentivos, que tendrían que ser presupuestarios, para hacer converger
las metas institucionales hacia metas sistémicas de reforma. La planificación y el
seguimiento a la ejecución presupuestal responde más al ámbito de competencia
de cada operador.
Puesta en valor de su atribución de desarrollar instrumentos normativos y de
gestión de alto impacto sistémico (p.e. sistemas y estándares de productividad
asociados a la contribución a la reforma en su conjunto; sistemas de inspección /
calidad específicos para la reforma procesal penal, modelado de procesos de
gestión interinstitucionales, etc.).
Mayor alineamiento en criterios de gestión para la provisión del servicio de justicia
penal. Hasta la fecha no se ha establecido de manera formal qué papel debe jugar
la CEICPP con respecto a la unidad de criterio frente a problemáticas derivadas del
proceso de cambio en las que cada distrito judicial o cada operador ha ido
estableciendo sus propios criterios y parámetros de gestión (p.e. la utilización de
medios electrónicos de notificación, la metodología de programación y desarrollo
de audiencias, el apercibimiento a defensores por inasistencias, etc.). Gestionar y
anticipar este tipo de problemáticas puede de una instancia como la CEICPP que
permita un verdadero aprovechamiento de las experiencias y su réplica y
Código Procesal Penal y proponer los proyectos de reforma legal que el caso requiera. Concordar, supervisar y efectuar un seguimiento, evaluación y monitoreo de la ejecución de los planes y
programas de implementación del Código Procesal Penal. Promover la integración de los sistemas de información y comunicación interinstitucional. Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines.
12 Ideas planteadas durante la mesa de expertos realizada el día 03 de abril de 2013, citando conclusiones de la Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal, participación del Dr. Mario Rodríguez. 13 En este sentido, el presupuesto con enfoque a resultados implementado por el Ministerio de Economía y Finanzas desde 2011, y bajo el cual se han presupuestado las implementaciones de distritos judiciales de acuerdo a los productos esperados, puede ser una vía para que la CEICPP lidere y pueda supervisar la inversión presupuestaria ligada al NCPP.
21
aseguramiento de implantación en todo el territorial; y para ello es preciso
concretar las atribuciones y alcance de la CEICPP en este ámbito de gestión.
Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del CPP – ST.
La ST asume un papel primordial como nexo entre la toma de decisión política y la
coordinación operativa de la implementación de la reforma con visión de conjunto. En ejercicio
de su misión de promover y apoyar la implementación coordinada del Código la ST ha sido la
instancia encargada de proponer los mecanismos de implementación desde una perspectiva de
transversal (p.e. el Plan de Implementación del CPP), procurar el alineamiento interinstitucional
a lo largo del proceso, coordinar los procesos de capacitación, así como de generar y difundir el
conocimiento e información clave sobre avances y resultados de la reforma, a través de
informes estadísticos y publicaciones asociadas a la vigencia del CPP14.
Es la ST la instancia organizacional en la que operativamente se materializa la comunicación y
coordinación sectorial, mediante la promoción, apoyo y coordinación interinstitucional,
concretamente en relación al trabajo los ETIs y las CDIs15.
Si bien estas funciones y atribuciones se recogen normativamente, hasta la fecha no se han establecido de manera formal los procesos de trabajo conjunto, o los canales y flujo de comunicación sistemática entre estas instancias, lo cual facilitaría y fortalecería las
capacidades de la ST para asegurar un mayor alineamiento operativo entre las distintas
instituciones.
Especial mención merece a este respecto la compartición de información para el monitoreo
sistémico de la reforma, aspecto bajo competencia de la ST y de interés y preocupación del
proceso de implementación desde sus inicios; lo anterior, evidente en los esfuerzos conjuntos
tanto para definir los elementos de monitoreo y evaluación (variables e indicadores sistémicos)
como para realizar la medición y extracción de conclusiones de retroalimentación de la
reforma.16
14 De acuerdo con lo establecido en el Reglamento de la CEICPP, son funciones específicas de la ST las siguientes: Formulación de políticas y objetivos para la adecuada implementación progresiva del Código Procesal Penal. Diseño y modificación de la propuesta específica del Plan de Implementación. Elaboración y modificación del calendario oficial de aplicación progresiva. Elaboración de los anteproyectos de normas que sean necesarios para la transferencia de los recursos
presupuestarios a que hubiere lugar. Establecimiento de los programas anuales de adecuación, provisión de recursos materiales y humanos que
permitan la ejecución del Plan de Implementación progresiva del nuevo Código Procesal Penal y de las propuestas de los proyectos de reforma legal que se requiera, en coordinación con las entidades concernidas.
Concordar, supervisar y efectuar el seguimiento, evaluación y monitoreo de la ejecución de los planes y programas de implementación del nuevo Código Procesal Penal.
Conformación de los equipos técnicos de trabajo y gestión de la contratación de las consultorías especializadas. Promoción de la integración de los sistemas de información y comunicación interinstitucional. Las demás funciones que sean necesarias para la adecuada implementación del nuevo Código Procesal Penal. Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines.
15 Artículo 21.2 del reglamento de la CEICPP. 16 En este sentido ya desde 2005, en el capítulo VI del Plan de Implementación del CPP, aprobado por el DS 013-2005-JUS, se recoge una primera versión de 6 indicadores sistémicos del proceso de implementación a través de los cuales medir la eficacia y eficiencia de la reforma.
22
Aunque éstos constituyen pasos fundamentales para un mejor conocimiento de la marcha de la
reforma, junto con otros aspectos en los que la ST podría ser reforzada para mejorar la
coordinación interinstitucional (formalización de procesos comunes para la elaboración de
presupuestos y planes de implementación distrital, estrategias conjuntas de comunicación y
difusión al ciudadano, modelos de calidad, etc.), en la actualidad es especialmente importante
dotar a la ST de una mayor capacidad para captar y generar la información que requiere la
vigencia del CPP y hacerlo sobretodo de forma sistemática y sostenida.
Así pues, la falta de procesos definidos y acordados por los operadores para generar y transmitir la información de seguimiento y retroalimentación de la reforma, ha implicado una
inversión de importantes esfuerzos de la ST para recopilar información clave de la marcha de la
reforma, encontrándose además limitada para disponer de data valiosa que hoy en día, los
sistemas de información de los operadores no están preparados para generar (p.e. detalle de
las actas de audiencia, como duración de las mismas, causales de frustración, decisiones de
fondo y forma, etc.).
Equipos Técnicos de Implementación - ETIs.
Su misión es la de adoptar medidas y realizar acciones para programar y ejecutar
adecuadamente la implementación del CPP así como apoyar a sus respectivas instituciones en
el cumplimiento de sus obligaciones, de manera coordinada con la ST17. En este sentido han
cumplido un papel fundamental en la labor de planificar las entradas en vigencia y definir
herramientas para hacer posible la implementación18.
Sin embargo, hasta la fecha no se ha concretado formalmente el alcance operativo de la labor
de los ETIs ni los mecanismos de trabajo conjunto y la coordinación operativa ―inter‖ ETIs, entre
ETIs y CDIs y entre ETIs y la propia ST. Lo anterior impacta especialmente a la hora de
planificar, dimensionar las organizaciones o ubicar infraestructuras, generando desbalances e
ineficiencias sistémicas. Ejemplo de ello es la incertidumbre a la que se suele ver abocada la
Defensa Pública para dimensionar su organización o la ubicación de sedes, ya que depende de
la propuesta de MP y a su vez del PJ (efecto dominó) por lo que la planificación termina siendo
esencialmente reactiva y cortoplacista19; o la falta de planificación conjunta de los procesos de
descarga y liquidación sufrida en implementaciones pasadas lo cual, como se verá más
adelante, ha derivado en estrategias, criterios y parámetros más bien aislados e inconexos por
Posteriormente, en sesión de la Comisión Especial de Implementación del CPP del 2 de octubre de 2007, se aprobó una propuesta de 14 indicadores de desempeño (algunos manteniendo variables de los indicadores iniciales) a ser implementada como piloto en Huaura, muchos de los cuales se han visto materializados en Informes estadísticos de la ST, y en concreto en “La Reforma Procesal Penal Peruana – Hacia una justicia rápida y transparente” – Informe Estadístico Nacional 2006-2010, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, publicado en el mes de mayo de 2011. 17 Artículo 23 del Reglamento de la CEICPP 18 Ejemplo de ello son los Planes de Implementación institucionales que los ETIs trabajan para la entrada en vigencia de la Reforma. Ver en especial documentos del PJ y MP. 19 Situación puesta de manifiesto durante la entrevista estratégica con la Dirección Nacional de la Defensa Pública. En esta misma línea se resalta el hecho de que según se
23
parte de cada una de las instituciones.20
Durante el trabajo de campo también se ha puesto de manifiesto por parte de los operadores
una percepción de alto dinamismo de los ETIs en la etapa próxima y primeros meses de la
implementación (bidireccional nivel central / nivel distrital entre operadores) aunque no mucha
claridad entre el alcance del trabajo con las ETIs y el relacionamiento entre éstos y las CDIs
una vez lanzado y estabilizado el proceso de reforma.
Comisiones Distritales Implementación – CDIs.
Su cometido es el de participar y coadyuvar, de acuerdo con los lineamientos de la CEICPP, en
la implementación del CPP en sus respectivos distritos judiciales, asumiendo funciones de
difusión y comunicación, seguimiento y supervisión del proceso de implementación, y
promoción del apoyo de gobiernos locales y otras organizaciones para fortalecer la aplicación
del CPP.21
Al igual que con los ETIs se ha podido identificar que aunque la CDI ha jugado un papel muy
activo en los inicios del proceso de implementación22, en algunos distritos como La Libertad23,
se encuentra patente la necesidad de revitalizar su gestión, capacidad resolutiva y de
coordinación en asuntos que aún hoy y tras años de haber entrado en vigencia el CPP
impactan al sistema en su conjunto (p.e flujo de información entre operadores incluyendo la
carga ―oculta‖ en liquidación, las dificultades para optimizar las notificaciones entre operadores,
la coordinación MP – PNP y el abordar la falta de capacidad de respuesta de la PNP por
insuficiencia de medios y alta rotación del personal, la programación / frustración de audiencias,
etc.)
De igual forma se ha podido observar durante las visitas cierta disparidad en la dinámica de
trabajo de las CDIs entre distritos judiciales; en algunos y especialmente los más pequeños en
los que se encuentra mayor dinamismo en esta instancia de coordinación esta dinámica tiende
a ser más dependiente de relaciones personales que de una sólida institucionalidad. Este
hecho adquiere especial relevancia cuando se trata de consolidar estructuras institucionales
eficaces en distritos grandes y complejos como Lima y Callao.
20 Aspecto identificado en las entrevistas estratégicas realizadas con las ETIs (Ministerio del Interior, DP, MP y PJ) y contrastado en la mesa de expertos realizada en el marco del proyecto. 21 De acuerdo con el Artículo 7 del Decreto Supremo No.007-2006-JUS, son funciones de las CDIs:
Participar y coadyuvar, conforma a los lineamientos de la CEI, a una oportuna y eficiente ejecución del Plan Implementación del CPP
Proporcionar la información requerida por la CEI para la elaboración de los estudios de preinversión, plan operativo y otros documentos técnicos propios del proceso de implementación en el distrito judicial.
Promover el apoyo de los gobiernos locales y regionales, así como de las organizaciones de la sociedad y de los colegios profesionales para el fortalecimiento de la implementación del CPP.
Participar activamente en el seguimiento y supervisión del proceso de implementación en el Distrito Judicial conforma a los lineamientos institucionales y de la CEI.
Las demás funciones que le encargue la CEI 22 Ejemplo de ello es la superación de conflictos iniciales entre MP y PNP en Distritos como La Libertad, o el dinamismo mostrado en Huaura, distrito en el que muchas cuestiones operativas y de interpretación durante el arranque fueron abordadas por la CDI como se muestra en las diferentes Actas de reunión existentes durante los años 2006 y 2007. 23 En La Libertad por ejemplo, la CDI ha perdido el dinamismo de sus reuniones, apenas reuniéndose en alguna ocasión en los pasados 2 años.
24
Por otro lado, en la práctica no se tiene claridad de la dependencia organizacional de la CDI, lo
que lleva a que no haya canales directos y eficaces de comunicación, reporting y flujo de
información entre el nivel distrital y central. Esto dificulta que las circunstancias de gestión
cotidiana de la implementación no lleguen oportunamente a las instancias de decisión,
dificultando la adopción de medidas correctivas. ¿Debe canalizarse esta información a través
de cada representante de la CDI con su ETI? ¿Qué papel desempeña la ST en este sentido?
¿Bajo qué mecanismos debe concretarse este modelo de relación y canalización de
información?
En cuanto a la propia conformación de la CDI y según se ha visto de experiencias en distritos
como Callao o Huaura, es importante considerar la participación del Colegio de Abogados en
su estructura organizacional, no sólo por el impacto que las prácticas de los letrados adquieren
en la dinámica procesal (p.e. la frustración de audiencias por inasistencia del defensor o falta
de preparación de los defensores) sino porque es preciso asegurar el alineamiento en los
principios, metodologías capacidades y espíritu de la reforma, más aún en distritos con la
complejidad y carga procesal de Lima y Callao.
También vale decir que no sólo se requiere a nivel distrital una instancia en la que los máximos
responsables de la implementación en la jurisdicción puedan canalizar información y tomar
decisiones de sistema, sino que se considera crítico para operativizar esta estructura que las
decisiones y metodologías en las que allí se alcancen consensos calen en la operativa
cotidiana de gestión procesal, hecho que en varios distritos ha sido puesto de manifiesto por
los agentes del nivel operativo y de administración. Para ello puede considerarse la
conformación de ―grupos técnicos interinstitucionales‖ de mejora en los que para ciertas
circunstancias de impacto sistémico (notificaciones, audiencias, interpretación normativa de
gestión‖ se trabajen con enfoque ―bottom up‖ propuestas de solución que sean efectivamente
aplicables y llevadas a la práctica cotidiana.
En suma, el papel que debe jugar la CDI como instancia planificadora, coordinadora
canalizadora y resolutora in situ, dentro de un proceso de transformación tan profundo, debe
ser fortalecido no sólo en las fases iniciales de la implementación que permita asegurar un
cambio coordinado y exitoso, sino como instancia de toma de decisiones para la mejora
sistémica de la reforma no sólo para hoy sino con visión de sostenibilidad a futuro.
2. Monitoreo, evaluación y mejora continua de la reforma
El seguimiento, la evaluación y el mejoramiento continuo constituyen herramientas fundamentales de los procesos de reforma y cambio de las políticas públicas, pues
facilitan información fiable para emplear los recursos públicos disponibles con eficacia,
racionalizar el gasto, identificar cuáles son las actuaciones prioritarias y rendir cuentas a la
ciudadanía.
Para el gobierno de un proceso de transformación tan radical dentro de la Administración de
Justicia, los mecanismos de generación y transmisión de información sobre la planificación,
25
gestión, resultados e impacto de la reforma, se hacen cada vez más necesarios. Una mejor
justicia penal sin duda alguna tiene un impacto determinante en las expectativas de la sociedad
en materia de seguridad ciudadana, expectativa que se traduce en demandas claras por un
servicio eficaz, eficiente y oportuno.
Con relación a este tema, es importante diferenciar dos niveles en los que se aborda la gestión
de la información sobre el avance de la reforma:
Nivel institucional, en el que cada uno de los operadores diseña, implementa y
gestiona las labores de monitoreo en relación a su intervención y papel dentro de la
reforma.
Nivel sistémico, en cabeza de la CEICPP y concretamente bajo responsabilidad
de su Secretaría Técnica
En relación al primero, las diferentes instituciones involucradas han hecho esfuerzos por
generar información de los resultados de la reforma y hacer visible a la ciudadanía los
resultados de su gestión. Ejemplo de ello es la información generada por el Ministerio Público,
incluyendo el Observatorio de Criminalidad del Ministerio Público24, o los reportes de resultados
de la aplicación del CPP a nivel nacional y con mayor profundidad en algunos distritos
judiciales25, así como los informes de evaluación de aplicación del Código del Poder Judicial
en algunos distritos judiciales, disponibles hasta el año 2008.26
Sin embargo, según se ha conocido durante el trabajo de campo, la gestión de la información
sobre la implementación del CPP en los diferentes operadores presenta serias debilidades a
nivel sistémico e institucional.
En primer lugar, ésta aún se apoya en procesos que requieren intervención manual que
requieren un alto esfuerzo de las instituciones para sistematizar, explotar y divulgar la
información de monitoreo del CPP; toda vez que los sistemas de información disponibles27, (a
excepción del SGF del MP que aunque muy perfectible permite explotar información de
gestión) presentan limitaciones para consolidar y explotar la información de manera
automática. Esta situación no sólo genera alta carga de trabajo sino que impacta en la propia
calidad de los datos generados.
Por su parte, cada operador presenta su información aplicando variables y rubros diferentes
(Ej. el MP incluye denuncias y casos, mientras el PJ hace referencia a expedientes) y sobre
periodos no coincidentes con los de otras instituciones.28 Así, estos esfuerzos institucionales
24 Ver anuario del Crimen y la Violencia en Cifras en http://www.mpfn.gob.pe/boletininformativo/infoestadboletinanual 25 “Resultados de la Aplicación del Código Procesal Penal” Ministerio Público, 2010 e informes de los distritos de Huaura y la Libertad disponibles en http://www.mpfn.gob.pe/ncpp/estadistica_nccp.php 26 Ver informes distritales en http://historico.pj.gob.pe/CorteSuprema/ncpp/legislacion.asp?opcion=huaura 27 Entre ellos el Sistema Integrado Judicial (SIJ) o el recientemente instaurado Sistema de Seguimiento de Casos de la Defensa Pública. 28 Ver por ejemplo datos publicados por la Corte Superior de Justicia de Tacna - Poder Judicial en “2 Años de la
26
han sido más fruto de iniciativas aisladas de cada operador bajo su propio entendimiento de los
criterios, parámetros y variables a reportar que de un esquema integrado y coordinado de
reporting de la reforma. El impacto de los mismos en términos de generar mensajes unívocos
a los agentes interesados y en especial a la ciudadanía, será limitado y potencialmente
contraproducente si no se presenta consistencia y concordancia al menos en los conceptos de
soporte a los datos generados.
En cuanto al segundo nivel de monitoreo (nivel sistémico) actualmente bajo responsabilidad de
la propia CEICPP y concretamente de la ST, destaca el esfuerzo de la ST por generar
información de valor sobre la reforma a través de publicaciones con alcance nacional y distrital,
que como se ha citado anteriormente, han estado basados en un conjunto de variables e
indicadores clave que desde 2007 y con aplicación piloto en Huaura, vienen midiéndose -con
alguna variación menor - en los diferentes informes: p.e. nivel de atención, tiempo promedio del
proceso común, aplicación de la prisión preventiva, entre otros.
No obstante ello, esta gestión requiere un alto esfuerzo del equipo técnico de la ST para la
recogida y análisis de información (incluyendo por ejemplo el levantamiento de información
manual de las actas de audiencia), lo cual implica que esta actividad sea inabarcable para
todos los distritos judiciales y limita las posibilidades de que se realice de manera sistemática y
constante en el tiempo.
Hacer sostenible el sistema de monitoreo y evaluación pasa por definir, acordar y hacer
vinculantes para las diferentes instituciones un conjunto de mecanismos y procedimientos bajo
los cuales se debe captar, explotar, compartir y difundir la información metódica y
continuamente.
Se hace palpable en consecuencia, la necesidad de un sistema integral y transversal de
monitoreo y evaluación que pueda operar bajo un esquema ―paraguas‖ y permita valorar los
resultados de la reforma de manera conjunta. Esto, bajo el entendido de un lineamiento
metodológico común y compartido a partir del cual las instituciones puedan desarrollar, aterrizar
e implementar sus propios sistemas, confluyendo vertical (de la prestación del servicio a la
política pública) y horizontalmente (alineamiento entre todas las instituciones) y con ello dar
respuesta a las demandas ciudadanas de ―buen servicio‖ y a los principios y objetivos que
inspiran este cambio en la justicia penal.
Aplicación del Nuevo Código Procesal Penal de Tacna, abril de 2010, en comparación con el informe de Resultados de la Aplicación del Código Procesal Penal del MP del mismo año para el Distrito de Tacna.
27
Ilustración 7: Lógica de un sistema de seguimiento y mejora para el CPP / Fuente: Elaboración propia
Así pues, se hace evidente la necesidad de que el modelo de gobierno actual se fortalezca en
su capacidad de monitoreo y evaluación disponiendo de:
Instrumentos que le permitan robustecer su planificación y gestión interinstitucional, a fin de poder responder de manera pertinente, coherente,
efectiva y eficaz a las demandas ciudadanas por una justicia más pronta, efectiva y
accesible
Mecanismos institucionalizados para involucrarse en un proceso sistémico de mejora continua y de fortalecimiento de los procesos de toma de decisiones
a nivel nacional y distrital, con el fin de optimizar, priorizar y reorientar, en su caso,
la intervención pública en materia de justicia penal.
En este sentido, es importante trabajar hacia una herramienta común que ofrezca información
relevante relacionada con la implantación del CPP y que por tanto facilite su control y
seguimiento así como la posterior toma de decisiones para la consecución de los objetivos
establecidos.
Contar con un sistema horizontal y compartido de estas características será un gran avance
para valorar, priorizar y definir las intervenciones necesarias para la mejora del servicio, sino
como primer paso hacia la interoperabilidad y articulación entre sistemas de información de
justicia.
Sin duda un gran desafío para sistema del CPP que requerirá de la activa participación de los
operadores de justica, pero que permitirá fortalecer no sólo su capacidad de planificación,
priorización, presupuestación, e intervención sino la de la CEICPP como ente rector de la
reforma.
Al respecto es importante mencionar que con el fin de asegurar una conexión entre la buena
marcha de la reforma y la correcta asignación de recursos, un gran valor del sistema de
monitoreo deberá ser el alineamiento de los productos esperados en los ejercicios de presupuestación (de acuerdo con los proyectos presupuestales presentados al MEF por los
operadores para la entrada en vigencia del Código) de manera que se pueda intervenir
presupuestariamente priorizando las necesidades reales de recursos de acuerdo al desempeño
28
y carga procesal no sólo de cada operador sino también en función de las necesidades de cada
distrito judicial.
Finalmente, y complementando la necesidad de disponer de un sistema de seguimiento y
evaluación cuantitativo de la reforma (desempeño en base a indicadores de negocio del
proceso penal) el modelo de gobierno debe también ser capaz de asegurar dos líneas de acción complementarias y con valor cualitativo y de gestión, hasta la fecha no abordadas
de manera sistemática y específica para las necesidades de la reforma y más bien
dependientes de los esfuerzos y mecanismos dispuestos por cada operador de forma
independiente:
Control de gestión desde una perspectiva de conjunto, en cuanto a
metodologías y procesos de trabajo procesal, planificación y gestión de recursos y
medios (logística), manejo procesos de soporte (como los archivos, notificaciones,
servicios de atención al ciudadano), producción estadística, flujo de información, dentro de otros elementos de la marcha cotidiana del CPP.
Es deseable que el modelo de gobierno en su conjunto defina estándares mínimos
de gestión, basados en lineamientos contrastados de calidad en los servicios de
justicia y metodologías marco adaptables a las necesidades de cada distrito judicial
que brinden homogeneidad y herramientas consistentes de mejora continua en la
prestación de servicios en el territorio nacional. Contar con estos estándares base
permitiría adicionalmente realizar por ejemplo ejercicios anuales de ―auditoría
orientada a la mejora de la calidad‖ que más allá de los indicadores de desempeño
permitan identificar de manera permanente puntos críticos y áreas de mejora y
focalizar los esfuerzos de las instituciones para potenciar el impacto sistémico de
los servicios de justicia.
Para hacer posible este tipo de iniciativas será necesario revisar en detalle los
mecanismos institucionales existentes en este ámbito, por lo general no diseñados
de manera específica para las necesidades de la reforma penal29 (sistemas de
control interno, modelos de productividad e incentivos, estándares o lineamientos
de gestión de cada operador – expediente fiscal y judicial, notificaciones, etc.) de
manera que se viabilice un sistema único, alineado y pensado para responder a los
requerimientos de una justicia más eficaz y eficiente bajo el nuevo modelo procesal
penal 30
29 Especial mención merecen los sistemas de control interno, que según se ha manifestado por muchos de los agentes entrevistados no están pensados bajo la lógica del NCPP ni en su caso de la propia liquidación de casos. También los modelos de medición de productividad, como el existente en el MP que, de acuerdo a lo encontrado, se concentra en “medir matemáticamente la producción” sin contemplar aspectos importantes como la complejidad de los asuntos, y generando una percepción de “injusticia” del sistema entre los Fiscales. 30 En este sentido, vale la pena revisar iniciativas como el Sistema de Gestión de la Calidad o el Sistema de Inspección de Servicios de la Oficina Judicial de España, bajo los cuales se establecen las pautas metodológicas de gestión de las nuevas oficinas judiciales en el territorio nacional así como los mecanismos para verificar su buena marcha y establecer procesos de mejoramiento. Ver más en: http://oficinajudicial.justicia.es/portaloj
29
Planificación y mejoramiento de la provisión de servicios con visión de ciudadano. Por su parte, no se ha identificado iniciativa alguna destinada a medir
y evaluar la satisfacción ciudadana con los servicios de justicia penal bajo el CPP,
que haga posible retroalimentar la gestión ya no sólo desde una perspectiva
institucional sino bajo los requerimientos ciudadanos por una mejor justicia penal.
Definir mecanismos institucionalizados de medición de la satisfacción, inmersos
por ejemplo bajo un sistema de gestión de la calidad o de inspección de servicios
como el descrito anteriormente, así como contar con la participación de agentes
implicados (ciudadanos, abogados, peritos, etc.) en la toma de decisiones de
mejora31 es sin duda una tarea pendiente del CPP y una oportunidad para que el
ciudadano se involucre en la mejora de los servicios de justicia.
2.2.4 Conclusiones
A partir de las consideraciones planteadas en relación a la necesidad de ―revitalizar‖ y
fortalecer las capacidades del modelo de gobierno actual del CPP, a continuación se resumen
las principales conclusiones identificadas:
1. Más allá de los “que” del modelo de gobierno es necesario definir los “cómos”
Si bien las atribuciones generales de las diferentes instancias que conforman la
arquitectura institucional están definidas en instrumentos con fuerza normativa, aún se
presentan algunas dificultades en cuanto al alcance de su ejecución, especialmente
reflejadas en la relación entre los ETIs, la ST y la dinámica territorial con las CDIs.
Se precisa por un lado, valorar la pertinencia de aclarar normativamente estos alcances
en la línea de las consideraciones anteriormente presentadas, pero muy especialmente,
concretar las funciones mediante la definición de procesos, metodologías y mecanismos
de interrelación entre operadores a lo largo de todo el ciclo de vida de la aplicación del
CPP: conformar así un modelo de gobierno documentado, compartido y ejecutado por
todos los agentes involucrados; y como no podría ser de otra manera, este modelo debe
necesariamente alinearse con el presupuesto con enfoque a resultados para la gestión
de las implementaciones restantes y la presupuestación anual de los distritos con
vigencia del CPP.
2. El modelo de gobierno y en especial la CEICPP necesita herramientas de incentivo para el trabajo conjunto
Para conseguir un mayor nivel de coordinación en la implementación no sólo es
suficiente aclarar los ―cómos‖ de la reforma, se hace necesario que la CEICPP tenga
facultades para incidir en la vinculación del presupuesto a la consecución de objetivos y
31 Por ejemplo a través de Grupos de Mejora institucionalizados con participación de clientes y operadores. Esta línea de iniciativas se trabajará con mayor detalle en las propuestas de implementación para los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao.
30
resultados compartidos.
Una vía para conseguirlo es redefinir los productos del enfoque de presupuesto por
resultados de manera que se evite ―una suma de productos institucionales‖ para pasar a
un conjunto de productos compartidos y aprobados por la propia Comisión.
3. Se necesita “revitalizar” la actividad de gobierno una vez entrada en vigencia el CPP en los distritos judiciales
En especial en relación al papel de las CDIs y los ETIs en los distritos judiciales con CPP
vigente que si bien inicialmente han desempeñado con activismo las acciones previstas
para el despliegue, su papel ha perdido trascendencia y dinámica operativa tratándose
de seguimiento, evaluación y mejora continua de la gestión del CPP.
De hecho, puede ser interesante valorar incluso un papel permanente y no transitorio (1
año después de la entrada en vigencia del último DJ) de las CDIs como estructuras
competentes para manejar un posible y futuro Sistema de Gestión de la Calidad del CPP
bajo el cual se homogeneice la gestión y sea posible compartir e intercambiar
experiencias y mejores prácticas entre distritos judiciales.
4. El monitoreo y la evaluación de la reforma debe confluir en un sistema paraguas que alinee los esfuerzos institucionales para el análisis de avances y resultados alcanzados y la mejora continua de los servicios de justicia
Debe definirse y aprobarse formalmente un modelo sistemático y sostenido de medición
del desempeño de la justicia penal con el CPP basado en indicadores compartidos y
validados, en el que necesariamente todas las instituciones deben participar de manera
activa.
Más allá de monitorear los avances del desempeño del CPP cuantitativamente, se
requiere un modelo de gestión de la calidad coordinado interinstitucionalmente y desde
el nivel nacional, que a partir de estándares mínimos, adaptables a la realidad de cada
distrito judicial permita asegurar metodologías de gestión optimizadas y compartidas por
todos los operadores.
Debe incluirse la ―visión ciudadano‖ en los sistemas de monitoreo, evaluación y mejora
de la reforma.
31
2.3 Análisis de los procesos de descarga y liquidación
2.3.1 Introducción
Revisar la implementación de la reforma procesal penal hace necesario analizar de manera
integral tanto las estrategias, acciones y metodologías de puesta en marcha del Nuevo Sistema
Penal como aquellas destinadas a manejar la carga procesal (ex ante y ex post) bajo las
disposiciones del régimen penal anterior.
Es decir, una estrategia integral de reforma penal debe abordar acciones planificadas y
consistentes en los períodos previo, durante y posterior a la implementación permitiendo una
transición controlada hacia la denominada ―carga cero‖ del nuevo régimen procesal.
Dentro de este contexto, y para efectos del presente análisis, se entiende por “descarga procesal” aquellos mecanismos, estructuras, metodologías, puestos en marcha con carácter
previo al arranque del nuevo sistema en un determinado DJ, y cuyo objetivo es reducir la pendencia de asuntos de los órganos de justicia, para con ello limitar al máximo el número de
procesos regidos por el C.P de 1940, para el momento de entrada en vigencia del CPP.
Ejemplo de estos mecanismos puede ser la creación de órganos transitorios de descarga
―estructuras descargadoras‖.
Por su parte, la liquidación alude a la gestión de casos tramitados bajo el sistema antiguo, que
una vez puesto en marcha el nuevo Sistema, deben continuar siendo asumidos por la
Administración de Justicia, bajo las disposiciones del régimen anterior. Es decir, son aquellos
asuntos que no se adecuarán al nuevo modelo, y por tanto deberán continuar la tramitación
procesal de acuerdo con la fase procesal en la que se encontraban al momento de entrada en
vigencia el CPP.
El presente apartado recoge una revisión de los mecanismos y estrategias de descarga y
liquidación que se han puesto en marcha en los DJ analizados, así como los resultados
alcanzados en estos ámbitos desde el comienzo de la aplicación del CPP en cada uno de ellos.
De acuerdo con los ámbitos de análisis definidos, se presenta una reseña cuantitativa de
resultados de estos procesos,32 así como una revisión de la historia y situación actual desde el
punto de vista normativo (normas adoptadas para abordar los procesos de descarga y
liquidación), organizacional (estructuras definidas y su evolución a lo largo del tiempo), de
gestión (los procesos y modelos de gestión desarrollados para llevar a la práctica las acciones
definidas) o de coordinación interinstitucional para llevar a cabo estas estrategias.
Así mismo, y a partir de dichos hallazgos se plantean una serie de conclusiones y
recomendaciones que permitan orientar las acciones de los ejes estratégicos de descarga y
liquidación en el marco del Plan Estratégico de Implementación del CPP en los distritos
judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, objeto del presente proyecto.
32 En concreto en materia de liquidación dado que no existe estadística sobre los procesos de descarga procesal previa a la implementación.
32
2.3.2 La voz de la Organización: percepción actual sobre descarga y liquidación
La percepción general de los diferentes agentes entrevistados sobre cómo ha sido el proceso
de descarga procesal -previa entrada en vigencia del CPP- y la planificación y gestión de los
procesos en liquidación, converge hacia una idea común: el proceso de transición ha sido el “gran olvidado” en el conjunto de acciones dispuestas durante la implementación, lo cual,
como se verá más adelante, ha llevado a disfunciones e ineficiencias en la asignación y
distribución de recursos no solo en el momento de arranque del sistema sino a lo largo de los
años de implementación.
Sin duda, en opinión de agentes tanto que han vivido la liquidación en los DJ implementados
como del personal en los DJ de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, uno de los retos críticos
para asegurar el éxito de la implementación en estos distritos judiciales de alta carga y
complejidad, será una correcta y anticipada gestión y proyección de los esfuerzos y
mecanismos para ―sanear‖ la carga procesal y acercarse a un arranque lo más cercano posible
a la carga cero.
Algunas de las opiniones que reflejan este ―sentir‖ común de los operadores involucrados se
presentan a continuación:
La descarga procesal
“… Nunca hubo un proceso de descarga formal ni coordinado entre el MP y el
PJ. Se entendió como descarga el haber
identificado la situación actual de todos
los casos que llevábamos y proceder de
acuerdo con el estado del proceso”
“…No entiendo lo que es descarga. No hubo
proceso de descarga y se entendió por
descarga lo que trabajaría como liquidación…”
“…Si hubiéramos hecho un buen diagnóstico de la carga procesal se hubiera podido dimensionar mejor la necesidad de
recursos para descargar, liquidar y pasar a
carga cero. En la práctica se están convirtiendo
ahora órganos no porque acababa la carga sino
porque se necesita para el CPP…”
“…Para descargar se necesitan criterios claros, determinar metodologías y destinar
recursos. Nunca se planteó proponer objetivos
de producción. Hay que crear estándares de producción en las estructuras y evaluarlos.
Ahora se propone un objetivo de 600 casos /
año. ¿Pero cómo aplicar la misma regla de
producción a todos los juzgados y distritos
judiciales cuando la entrada de casos es tan
dispar?...”
La liquidación
33
Ilustración 8: Opiniones de los operadores de descarga y liquidación / Fuente: entrevistas operativas de trabajo de
campo
“..No ha habido estrategias coordinadas de liquidación. En el MP vamos recibiendo carga
del PJ pero no sabemos como planificarlo. Si
supiéramos cuánta carga queda podríamos
planificar mejor el tiempo que nos llevará
terminar con los procesos en liquidación…”
“…Hoy más de la mitad de los procesos por
cerrar son de reos ausentes o contumaces.
Estos procesos seguirán arrastrándose como
carga. Debería definirse una estrategia conjunta
con PNP para resolver estos casos
pendientes…”
“…No tuvimos unos criterios únicos de liquidación, ni de segmentación. Lo hicimos
conforme estaba el estado de trámite: seguir
adelante.
Cada uno de nosotros elaboró su propia estrategia. Yo resolví inventariar los procesos e
identificar y separar los prescritos o próximos a
ello, los en reserva y el resto. Encontramos
muchos procesos prescritos, cuando ya el CPP
había entrado en vigencia…”
“…Si tuviéramos la oportunidad de volverlo a
hacer yo recomendaría:
1 .No adecuar, entrar con carga cero.
2. Sincerar la información entre PNP, MP y
PJ: ¿cuánta carga realmente tenemos?
3. Reducir con el suficiente tiempo la carga procesal y los casos en giro. Hubiéramos
necesitado como mínimo 8 meses de
preparación…”
“…Deberíamos tener unidad de criterio para aplicar figuras del CPP a la
liquidación de casos. Tenemos una
oportunidad y no la estamos aprovechando
para hacer más eficaz y eficiente el proceso
de liquidación. Ejemplo de ello es ampliar la
aplicación del principio de oportunidad, usar
las terminaciones anticipadas o la
metodología de audiencias”
“La implementación del CPP no fue de la mano con un estudio de impacto en atención a la carga procesal, no hubo
capacitación, no se tuvo criterio para la
asignación de cargos al personal. En el MP se
designaron fiscales un día antes, a los que
pudieron captar. El grueso de trabajadores,
defensores y abogados no eran de la
especialidad. Se crearon órganos sin
proyección de la carga”
“…No hay estudios de seguimiento de la
conversión. En liquidación la carga nunca termina… Los órganos fueron creados como
provisionales, empero, ahora son
permanentes…”
“…La estadística no mide el trabajo que se tiene en liquidación. Se valora sólo el
proceso terminado. En penal hay a veces 20
procesados, pero aquí si no sentencias a los
20 no te cuenta como producción. Debería ser
por actividad. No se arroja la realidad y nos
genera desmotivación e incertidumbre… ”
“…En liquidación trabajamos con la lógica antigua. No se acordó nada y si ha habido algo es
simplemente para el cumplimiento mínimo de plazos,…”
34
2.3.3 La liquidación en cifras
En el presente apartado se presenta un análisis de los DJ visitados desde una perspectiva
cuantitativa33. Se trata de reseñar cómo las diferentes estrategias empleadas (distribución de
recursos, organización de equipos de trabajo…) han afectado a la evolución en población,
carga atendida, número de OOJJ, y en la carga procesal que compone fundamentalmente la
liquidación de casos.
Valga resaltar que dada la ausencia de información en los distritos judiciales sobre datos
asociados a estrategias de descarga judicial con carácter previo a la reforma, el apartado se centra en realizar una revisión global de la evolución de la liquidación en cifras.
Tomando en consideración que el manejo de la carga procesal una vez formalizada la
denuncia dentro del Código de Procedimientos Penales recae eminentemente sobre los
órganos del Poder Judicial, como quiera que es el juez quien instruye la causa decide sobre la
misma, bajo las prescripciones del sistema inquisitivo, a partir de la información recogida
durante el trabajo de campo, se toma como principal fuente de datos la información
proporcionada por el Poder Judicial en las diferentes Cortes visitadas. Además esta
información es la que describe más detalladamente las características de la carga procesal
durante el proceso de liquidación.
En consistencia con lo anterior, el apartado de análisis de cifras se centra fundamentalmente
en la actividad de liquidación y especialmente aquella desarrollada por parte del Poder Judicial
a través de sus juzgados y salas liquidadoras o en su caso, juzgados y salas mixtas con
funciones penales liquidadoras, analizando:
a. La carga de asuntos entendida como los ingresos de casos recibidos por cada DJ mas
los asuntos acumulados de períodos anteriores, menos los egresos. En este sentido es
necesario tener en cuenta que se pueden producir de 4 formas principalmente:
Por derivación por parte de la PNP.
Por la carga pendiente o atrasada de los meses anteriores a la incorporación del
CPP: se trata de la carga más voluminosa que en primera instancia todos los OOJJ
definidos como órganos liquidadores reciben.
Por la entrada de expedientes por parte del Ministerio Público. Aquellos casos no
son adecuados para formar parte del CPP, deben ser remitidos a los juzgados
liquidadores para que se realice el trámite, tal y como viene dispuesto por la LEY
Nº 2899434.
Por último, por el traslado de expedientes por parte de otros OOJJ. Esta situación
se produce en aquellos casos en los que un juzgado tiene una carga baja de
33 Se toman de referencia los 4 DJ visitados en los que se ha desplegado el NCPP para todos los delitos, esto es Huaura, La Libertad, Tacna y Arequipa. 34 Salvo durante los primeros 10 meses en Huaura.
35
expedientes o se ha considerado prioritario que deba apoyar a la estructura del
CPP. En estas situaciones se suele derivar la carga de expedientes del Código de
Procedimientos Penales de 1940 a otros Juzgados liquidadores (suponiendo para
estos un aumento de su carga)
b. Junto a los ingresos se muestra la producción o egresos de los OOJJ; es decir el ritmo a
través del cual los juzgados finalizan los casos que tienen asignados.
Dentro de los mismos, si bien por falta de datos estadísticos en los distritos judiciales
visitados, no ha sido posible obtener desagregación por tipo de proceso (sumario /
ordinario) o por tipo de delito, resulta interesante la siguiente clasificación de casos
abiertos, en función del estado en el que se encuentra; se puede evaluar la cercanía del
mismo a la futura producción o finalización.
Casos en reserva: aquello en los que el acusado se encuentra contumaz o
ausente. Hasta que dicha persona no sea capturada y procesada no podrá
continuarse con la tramitación del caso.
Los procesos en trámite: aquellos que son o deberán ser estudiados por el
Órgano Judicial. Resultado del mismo podrá considerarse los acusados no
culpables o definir una condena.
Procesos en ejecución: aquellos en los que ha habido un culpable juzgado y se
encuentra cumpliendo la correspondiente condena. Hasta que dicha condena no
finalice, se considera que este caso se encuentra abierto. En el momento que
finalice, pasará automáticamente a ser parte de la producción del OOJJ.
c. Por último se describe el número de órganos jurisdiccionales que, año a año se han
definido dentro de cada DJ para realizar la liquidación y cómo ha ido evolucionando la
estructura en relación a la reducción de carga procesal liquidadora.
Vale la pena resaltar que la estadística de liquidación no refleja una carga muy elevada de
trabajo que se lleva en juzgados y salas de liquidación, especialmente aquella derivada de
casos con múltiples imputados en el que hasta la última sentencia no se computa como
egresado o las ejecuciones de sentencias que a pesar de no figurar como ―egreso‖ requieren
una importante inversión en tiempo y recursos tanto para los jueces y magistrados como para
el personal de apoyo judicial. Los datos que se presentan aquí por tanto, reflejan el flujo de
carga y egresos de acuerdo a la estructura de datos recogida por el Poder Judicial, que no
obstante consideramos relevante revisar de cara a contar con información más exacta sobre el
trabajo real de los órganos jurisdiccionales de liquidación.
2.3.3.1 Distrito judicial de Huaura
Huaura fue el primer distrito judicial en implementar el CPP en el mes junio de 2006. Para la
liquidación, tal y como establecía el artículo 18º del Decreto Legislativo nº 958 se dispuso la
adecuación de los expedientes al CPP, fundamentalmente de todos aquellos que no se
36
encontrasen en etapa de juicio oral.
Es decir, buena parte del inventario correspondiente al Código de Procedimientos Penales de
1940 en disposición del PJ, era revisado y remitido al MP para que este procediera a la
investigación bajo el CPP.
Esta situación se modificó en abril de 2007 con la LEY Nº 28994 prescribiendo no adecuar las
denuncias que se encontraran al momento de entrada en vigencia del CPPP dentro de la etapa
de investigación.
Así, durante este periodo (entre junio de 2006 y abril de 2007) se puede apreciar un importante
descenso en el número de expedientes por parte del Poder Judicial. Estos expedientes fueron
remitidos al Ministerio Público para su adecuación. A partir de entonces, el Poder Judicial tuvo
que proceder a desarrollar el proceso de liquidación tal y como se realiza en la actualidad.
En cuanto a la evolución de la carga de liquidación de casos en Huaura se observa que pasado
el primer año en el que los casos pasaron al MP para su adecuación, el ritmo de liquidación ha
bajado paulatinamente con un pico de carga en el año 2010 generado por una entrada de más
de 1000 casos en liquidación, hasta quedar en el año 2012 con 944 casos abiertos,
principalmente en reserva y liquidación. Así mismo, el aumento de carga en dicho año
mantiene relación con la eliminación de uno de los órganos liquidadores, repartiéndose la carga
en los tres restantes en dicho año.
En cuanto a la Sala se observa un aumento de carga en el año 2007, a partir del cual ha venido
descendiendo hasta el año 2009, en el que la Sala Penal Liquidadora se convierte en Sala
mixta Transitoria, reportándose según la estadística del Poder Judicial una carga mínima por
liquidar.
El número de órganos se ha mantenido estable hasta 2009 (con continuas prórrogas de los
órganos transitorios) año en el que Huaura quedó con 1 solo Juzgado liquidador. En la
actualidad quedan 3 órganos mixtos liquidadores: 1 en Huaura, 1 en Oyón y 1 en Cajatambo.
Ilustración 9 Evolución de la carga de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Huaura / Fuente: elaboración propia a
partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Huaura. Incluye información de Huacho, Huaral, Barranca,
Cajatambo y Oyón
37
En cuanto a las características de la carga procesal de liquidación de los juzgados se
observa una alta participación de procesos en ejecución y una línea de evolución más o menos
estable de procesos en reserva, mientras los expedientes en trámite han ido reduciéndose
considerablemente hasta un rango mínimo en el año 2012.
Ilustración 10: Evolución de carga de liquidación de juzgados y salas en Huaura por tipología de trámite / Fuente:
elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Huaura. Incluye información de Huacho,
Huaral, Barranca, Cajatambo y Oyón
En materia de resolución de casos, tanto en juzgados como en sala se observa una dinámica
mucho más alta en los primeros años de implementación muy probablemente derivada, según
se observó en las entrevistas de campo, de la depuración de casos realizada (incluyendo
prescripción de casos y entendiendo que este saneamiento no se hizo con carácter previo a la
reforma). Al ir reduciéndose la carga con el paso de los años, el nivel de resolución desciende
hasta el año 2012 en el que se han resuelto menos de 10 casos entre Huaura y Cajatambo.
Ilustración 11: Evolución de la resolución de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Huaura según tipología de
trámite / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Huaura. Incluye
información de Huacho, Huaral, Barranca, Cajatambo y Oyón
En la actualidad y sólo tras más de 6 años de vigencia del Código Huaura ha liquidado el 88%
de su carga procesal inicial y cuenta con una carga en giro de 944 casos en juzgados de los
cuales: 261 están en reserva, 632 son ejecuciones y 51 se encuentran en trámite.
38
Ilustración 12: Carga actual de liquidación según tipología de caso en Huaura: juzgados / Fuente: elaboración propia a
partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Huaura. Incluye información de Huacho, Huaral, Barranca,
Cajatambo y Oyón
Distrito judicial de La Libertad
Tal y como se ha comentado anteriormente, a partir de abril de 2007 con la LEY Nº 28994 se
estableció que sólo se adecuarían las denuncias dentro de la etapa de investigación. Por lo
tanto, para la implementación del CPP en La Libertad, que comenzó en abril de 2007 se aplicó
esta ley, aplicándose una metodología totalmente diferente a la realizada para el distrito judicial
de Huaura.
Lo anterior implica que fue a partir del despliegue en la Libertad que la adecuación de asuntos
se limitó al máximo derivando al eje liquidación una proporción considerablemente mayor de
asuntos que lo planteado para el distrito de Huaura.
Debido a lo anterior, el arranque de la liquidación en la Libertad se dio con un
dimensionamiento considerable de órganos (23) y una carga elevada de asuntos a liquidar
desde 2007, que para 2008 prácticamente se duplicaron hasta alcanzar 37.000 asuntos. Lo
anterior sugiere una elevada recepción de carga en 2008, probablemente no contemplada al
inicio y que como se verá constituye en buena parte asuntos en liquidación.
Así, para una carga inicial estimada de unos 21.000 expedientes, se habilitaron 23 juzgados
liquidadores y 4 salas penales liquidadoras además de una sala mixta en Sanchez Carrión.
Estos órganos se repartieron por la provincia entre Sanchez Carrión, Gran Chimu, Pacasmayo,
Otuzco, Chepen, Pataz, Viru y Ascope, aunque el núcleo principal se centró en la capital,
Trujillo, que centralizó 9 juzgados penales liquidadores y las 4 salas penales.
Durante los dos primeros años, se mantuvo la dispersión de los juzgados liquidadores y en el
momento en el que descendió la carga de las provincias, se procedió a concentrar la
liquidación en Trujillo. De este modo, a partir de 2010, salvo algunos juzgados mixtos en
39
provincias (menos de 500 casos), toda la liquidación quedó centralizada en Trujillo.35
En cuanto a los órganos judiciales, como se verá en el apartado de organización del presente
documento, éstos tuvieron un refuerzo en 2008 derivado de la alta carga procesal recibida, con
un pico importante en dicho año en cuanto a producción; entre 2008 y 2009 el número de
órganos decrece casi en un 30%, reduciéndose a partir de entonces paulatinamente hasta la
actualidad, existiendo a Juzgado Penal Liquidador y 1 Juzgado Mixto liquidador en Trujillo y 1
Juzgado Mixto en Viru.
Ilustración 13 Evolución de la carga de liquidación de juzgados y salas en el DJ de La Libertad / Fuente: elaboración
propia a partir de datos proporcionados por el Poder Judicial
En relación a las características de la carga procesal de liquidación de los juzgados se
observa una reducción progresiva de los asuntos en giro y un pico importante de los asuntos
en ejecución que explican el alto ascenso de casos en el año 2008. En términos generales se
presenta una alta participación de procesos en ejecución en relación a aquellos en giro y en
reserva. Estos dos últimos han ido reduciéndose considerablemente hasta un rango mínimo en
el año 2012. En sala se observa una mayor proporción de asuntos en reserva (según lo
comentado en el trabajo de campo, fundamentalmente ordinarios) y una mínima parte de
expedientes en liquidación.
35 En el año 2012, dos juzgados de provincia (uno civil en Sánchez Carrión y otro mixto en Otuzco) resolvieron casos en liquidación.
40
Ilustración 14 Evolución de la resolución de liquidación de juzgados y salas en el DJ de La Libertad según tipología de
trámite / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Poder Judicial
De esta manera, a día de hoy, siendo el primer distrito en aplicar la metodología de la Ley Nº
28994, tras más de 6 años de vigencia del Código La Libertad ha liquidado el 90% de su
carga procesal inicial y cuenta con una carga en giro de 4620 casos en juzgados de los cuales:
457 están en reserva, 1599 son ejecuciones y 414 se encuentran en trámite.
Ilustración 15 Carga actual de liquidación según tipología de caso en La Libertad: juzgados / Fuente: elaboración propia
a partir de datos proporcionados por el Poder Judicial
2.3.3.2 Distrito judicial de Tacna
El distrito judicial de Tacna implementó el CPP en abril de 2008 con 3 Juzgados Penales
Liquidadores y 2 Salas Penales Liquidadoras y una carga de arranque de 8.787 casos.
Debido al tamaño del distrito judicial, todos estos OOJJ se concentraron en la capital, Tacna,
evitando la formación de juzgados mixtos que compartan la actividad de liquidación penal con
otras materias, como el derecho civil o de familia, o juzgados en los cuales se trate los dos
códigos penales al mismo tiempo.
Tal y como se puede apreciar en la evolución de la composición de OOJJ, tras formar 3
juzgados penales liquidadores en el primer año, se procedió en el siguiente a constituir una
cuarta dependencia, debido a la excesiva carga de casos del 3er juzgado penal liquidador, lo
cual permitió una resolución de casos importante (reducción de carga de 8.787 a 3.757) que no
41
obstante se vio afectada en 2010 por la entrada de más de 600 nuevos casos de ejecución y el
aumento de más de tres veces la carga del 1er Juzgado Transitorio de Liquidación.
Así, en el tercer año (2010), se volvió a la estructura de 3 OOJJ para pasar en el cuarto y
quinto año a un solo juzgado penal liquidador.
Este, en la actualidad y desde el 2011 soporta una carga elevada de casos para un único
órgano mixto, en su mayoría como se verá, de casos en reserva y en ejecución. Por
comparación, como se ha visto, Tacna dispone de 3 órganos jurisdiccionales para el manejo de
una carga de 944 casos en giro.
Ilustración 16: Evolución de la carga de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Tacna / Fuente: elaboración propia
a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Tacna.
En cuanto a las características de la carga procesal de liquidación de los juzgados se
observa una alta participación inicial de procesos en trámite que con algunos picos
probablemente surgidos de asuntos provenientes del MP, poco a poco han ido reduciéndose
hasta el año 2012. Las ejecuciones tuvieron un aumento considerable en el 2010 y que han
podido reducirse en los últimos dos años, constituyendo a día de hoy la principal fuente de
carga para el juzgado existente.
Ilustración 17: Evolución de la carga de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Tacna según tipología de trámite /
Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Tacna.
La resolución o producción en Tacna ha tenido un fuerte impulso en los primeros años
afectada en 2010 por la entrada de casos para ejecución, mientras el ritmo de resolución ha ido
descendiendo tanto en juzgados como en sala, hasta llegar a 2012 con menos de 600 casos
42
resueltos en el año.
Ilustración 18: Evolución de la resolución de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Tacna según tipología de
trámite / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Tacna.
Actualmente, después de 4 años del comienzo de la liquidación de asuntos, Tacna ha liquidado el 92% de su carga procesal inicial y cuenta con una carga en giro de juzgados de
895 casos de los cuales: 240 están en reserva, 623 en ejecución y 32 se encuentran en
trámite.
Ilustración 19: Carga actual de liquidación según tipología de caso en Tacna: juzgados / Fuente: elaboración propia a
partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Tacna.
2.3.3.3 Distrito judicial de Arequipa
Por último, el distrito judicial de Arequipa comenzó a la implementación del CPP octubre de
2008. Así partió de una carga procesal de aproximadamente 18.000 casos, de los cuales casi
3.000 correspondían a la sala penal liquidadora.
Para ello, se establecieron inicialmente 9 juzgados penales liquidadores (7 en Arequipa, 1 en
Camana y 1 en Cayoma) junto a 4 salas penales en Arequipa.
Cabe señalar que esta organización inicial ha ido variando a lo largo del tiempo a partir de la
entrada en vigencia del CPP, designando juzgados liquidadores en provincias con carácter
43
mixto o asignando a los juzgados unipersonales funciones de liquidación (p.e. en Islay). Así
mismo se aclara que este número de órganos corresponde a aquellos en los que la estadística
del distrito judicial arroja carga procesal de liquidación.
Por otro lado, en la adaptación o reducción de los OOJJ en función de la disminución de la
carga procesal se está concentrado poco a poco en la capital, manteniendo juzgados mixtos en
las provincias para terminar de liquidar la carga restante.
En cuanto a la evolución de la carga procesal en juzgados se observa un impacto importante
de la producción en el año 2010 con 1 órgano adicional que permitió reducir la carga en más de
un 40% en 1 año. En sala se observa un aumento considerable pasado el primer año y un
ritmo de reducción progresivo hasta llegar al 2012 con 1.137 casos en giro.
Ilustración 20: Evolución de la carga de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Arequipa / Fuente: elaboración
propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Arequipa
En relación a las características de la carga procesal de liquidación de los juzgados se
observa una alta participación inicial tanto de procesos en trámite como de ejecuciones,
mientras los casos en reserva han tenido un aumento importante al inicio (probablemente por el
inventario realizado que arrojó una mejor clasificación de asuntos) que se ha mantenido mas o
menos estable en el tiempo, por la dificultades de cierre de este tipo de asuntos.
En sala se observa un arranque con una carga principalmente de expedientes en trámite que
ha presentado un descenso considerable a partir del año 2010, después del cual se suprimió la
3ª Sala Penal Liquidadora de Arequipa.
Ilustración 21: Evolución de la carga de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Arequipa según tipología de trámite / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Arequipa
44
La resolución o producción en Arequipa muestra un pico importante en 2009 derivado de
una estrategia de producción en la que se dispusieron abogados ad hoc para el apoyo a la
liquidación, luego de lo cual tanto en juzgados como en sala disminuyendo progresivamente de
acuerdo a la reducción de la carga, hasta una producción de alrededor de 1000 casos en 2012
en juzgados y 500 en 2012.
Ilustración 22: Evolución de la resolución de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Arequipa
según tipología de trámite / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de
Arequipa.
Actualmente, después de más 4 años del comienzo de la liquidación de asuntos, Arequipa ha liquidado el 63% de su carga procesal inicial y cuenta con una carga en giro de juzgados de
5.574 casos de los cuales: 770 están en reserva, 2.410 son ejecuciones y 2.457 se encuentran
en trámite. En Sala actualmente se tiene una carga total de 1.137 casos de los cuales: 267
están en reserva, 829 en trámite y 41 en ejecución.
De esta forma, en proporción, la carga procesal actual de juzgados se divide principalmente
entre casos en trámite y en ejecución como se muestra a continuación:
Ilustración 23: Carga actual de liquidación de juzgados según tipología de caso en Arequipa. / Fuente: elaboración
propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Arequipa.
En cuanto a la proporción de asuntos en Sala, destacan especialmente los casos en trámite
alcanzando un 73% de la carga actual. Al respecto vale la pena mencionar, que si bien la suma
45
total de ejecuciones y la proporción en relación al resto de carga pareciera menor, ésta trae
consigo una importante carga de trabajo ―no visible‖ en la estadística, que debe ser tenida en
consideración para el seguimiento, monitoreo y decisiones de dimensionamiento de los OOJJ.
Ilustración 24: Carga actual de salas liquidadoras según tipología de caso en Arequipa. / Fuente: elaboración propia a
partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Arequipa.
A diferencia de los distritos judiciales de Tacna o Huaura, Arequipa aún cuenta con una alta carga de liquidación en trámite que seguramente requerirá de unos años más para culminar
con el proceso liquidatorio.
2.3.3.4 Comparativo de la liquidación por distritos judiciales
Comparativamente se puede observar que en términos generales los procesos de liquidación
no responden a una unidad de criterio en cuanto al dimensionamiento y planificación de la
organización judicial en relación a la carga procesal, producto de lo cual:
La tasa media de carga por juzgado varía considerablemente en los diferentes
distritos judiciales encontrando por ejemplo en un año como el 2010 que mientras
en Huaura soportaron una carga media por juzgado de 4.579 asuntos en Arequipa
la estadística refleja para el mismo año una carga de 1.847 asuntos.
En todos los distritos judiciales analizados se ha requerido de adaptaciones organizativas a lo largo del tiempo, especialmente prórrogas o disposición de
organismos adicionales para la liquidación de asuntos sobre todo manifiesto en el
segundo año de liquidación, como en el caso de Tacna y Arequipa.
46
Ilustración 25: Carga media por juzgado, distrito judicial y año / Fuente: elaboración propia a partir de datos
proporcionados por las Cortes Superiores
El comportamiento es similar en cuanto a las salas liquidadoras encontrándose una alta
disparidad de carga media por sala entre distritos judiciales y entre los años de mantenimiento
del sistema de liquidación, como se muestra en el gráfico a continuación:
Ilustración 26: Carga media por sala, distrito judicial y año / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados
por las Cortes Superiores
En cuanto al ritmo de liquidación desde la entrada en vigencia hasta la situación actual se
evidencia también que hay disparidad en cuanto al ritmo de tiempo necesario hasta contar
con una carga manejable, esencialmente compuesta por ejecuciones y procesos en reserva,
sólo momento en el cual puede pensarse en un replanteamiento del sistema para que todos los
órganos puedan entrar bajo el régimen del CPP y apoyar en la carga cero que, como se verá,
47
viene presentando un aumento progresivo de carga y requiere refuerzo en especial para la
gestión de audiencias en el Poder Judicial.
El ritmo de liquidación encontrado en los diferentes distritos judiciales se presenta en la
siguiente tabla resumen:
Distrito Judicial
Años de vigencia (hasta 2012)
Carga en el primer año (salas y juzgados)
Órganos de arranque (salas y juzg.)
Reducción porcentual a 2012
Huaura 6,6 años 7.822 5 88%
La Libertad 5,8 años 45.557 23 89%
Tacna 4,8 años 11.817 5 92%
Arequipa 4,2 años 18.177 13 64%
Tabla 2: Ritmo de liquidación en los distritos judiciales / Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados
por las Cortes Superiores
Lo anterior permite evidenciar que ni la entrada de asuntos (lo anterior derivado de la descarga
procesal) ni el ritmo de resolución ha sido uniforme, encontrando que por ejemplo Tacna tiene
una tasa de disminución bastante alta frente a Huaura (con 1,2 años de ventaja) y Arequipa
que entró con una elevada carga de más de 18.000 casos y aun requiere tiempo para acabar
con los procesos de liquidación. Por su parte, La Libertad, primer distrito que cambió la
metodología de liquidación ha reducido muy considerablemente la carga recibida en
comparación por ejemplo a Huaura que inició con anterioridad y alcanzó a realizar adecuación
de casos.
Dentro de este contexto de comportamiento de la liquidación, en los apartados siguientes se
profundiza en los diferentes aspectos cualitativos que de alguna forma arrojan pautas de
entendimiento de esta evolución y resultados de los ejes de liquidación y descarga en las
experiencias analizadas.
2.3.4 Análisis de gestión y operativa: procesos
Con el objetivo de analizar el trabajo y la marcha cotidiana de la gestión realizada por los
diferentes distritos judiciales para la actividad de descarga y liquidación, a través del presente
apartado se describen las principales medidas observadas a lo largo de la cadena de valor del
proceso penal bajo el Código de 1940.
Para ello, sobre el flujo normal de actividad, en el que se incorporan a todos los operadores, se
analiza el proceso genérico de descarga y liquidación incorporando las acciones concretas que
se han identificado dentro de cada DJ, desde el punto de vista de gestión.
48
De cara a facilitar el análisis, como herramienta de soporte se define un mapa de
macroprocesos en el que, sin carácter exhaustivo, se representan grandes fases sobre las que
se desarrolla este flujo cotidiano de actividad. Sobre el mismo se determinarán las áreas o
elementos críticos observados en la gestión de los distritos judiciales analizados, en el
desarrollo de estas etapas y concretamente en materia de liquidación.
Debido a la falta de estrategias de descarga o a la poca profundidad de las mismas sobre los distritos judiciales estudiados, no se va a generar un Mapa de Macroprocesos específico para esta fase; describiendo sobre el mismo mapa se realizará el análisis de la descarga y la liquidación.
Como paso previo, a continuación se describen brevemente los conceptos asociados a la
actividad liquidadora, se definen los conceptos de procesos y sus tipologías. Así un área de
actuación o proceso se define como el conjunto de actividades clave para dirigir y/o manejar el
eje de actuación, que responden a un mismo objetivo. Según su finalidad, en términos
generales pueden dividirse en:
Áreas de actuación / Procesos Estratégicos: su objetivo final es la toma de
decisiones con el fin de dirigir en este caso, la liquidación y descarga procesal. En
este sentido, se define dirigir, planificar, ejecutar, implantar y controlar la
adecuación de aquello implantado.
Áreas de actuación / Procesos Clave o de Valor: Constituyen la razón de ser de
del negocio y son los que aportan valora añadido al cliente/usuario/ciudadano.
Áreas de actuación / Procesos de Soporte: Agrupan las principales actividades
que ofrecen soporte transversal al desarrollo de la actividad principal
Los procesos pueden estructurarse jerárquicamente según niveles de detalle o de agregación.
En este caso, solo se va a atender a aquellos procesos que suponen el primer nivel de
agregación.
El nivel de detalle de los procesos, de acuerdo con el objeto del proyecto, tiene una triple
finalidad:
Identificar el flujo secuencial y ordenado de las fases que componen el proceso de
descarga y liquidación; esto es, desde que se produce un delito hasta que se
resuelve el expediente asociado.
Realizar una tarea de homogeneización procedimental identificando aquellos
puntos de ruptura o diferencias que se producen a la hora de realizar las
actividades de cada procedimiento.
Establecer aquellos puntos críticos donde se considera que no se está
desarrollando una actividad o trámite de manera adecuada o la que se está
realizando podría hacerse de manera más eficiente.
49
Como resultado, a continuación se presenta el mapa de procesos identificado así como los
niveles de desarrollo o implementación de cada uno de ellos según se ha observado en el
trabajo de campo. Dicho nivel de desarrollo permite claramente identificar aquellos procesos
que efectivamente se encuentran cubiertos por la actividad actual así como los que no han sido
sistemáticamente abordados, lo cual de alguna manera ha impactado en la buena marcha y
ritmo de desempeño y producción de la liquidación. Así mismo, se identifican y comentan
aquellos procesos parcialmente ejecutados y los que presentan bien sea buenas prácticas o
puntos críticos de acuerdo a lo observado durante el trabajo de campo.
Para un mejor entendimiento de la representación gráfica se utiliza la siguiente simbología:
Ilustración 27: Simbología de análisis del nivel de desarrollo de procesos de liquidación. Fuente: Elaboración propia.
Dicho lo anterior, el mapa identificado se ha dividido en las siguientes áreas de actividad:
50
Ilustración 28: Mapa de proceso de descarga y liquidación. Fuente: elaboración propia
51
2.3.4.1 Procesos Estratégicos:
Dentro de los procesos estratégicos incluidos en el flujo de actividad en las fases de descarga y
liquidación, se han incluido 4 macroprocesos que impactan en el desarrollo de las líneas de
implementación de estas fases.
Por ser de competencia de los órganos políticos y de gobierno, las consideraciones
relacionadas con estos macro procesos han sido previamente tratadas en el apartado de Modelo de Gobierno. No obstante se resaltan los siguientes puntos críticos identificados:
Planificación:
Se trata de la actividad desarrollada por la capa directiva de los operadores (modelo de
gobierno antes descrito) a través de ejercicios de predicción de necesidades que permitan
programar y dimensionar la actividad y sus estructuras, evitando la improvisación. Esta
actividad, cuyo liderazgo natural corresponde a las Comisiones Distritales de Implementación
junto a los Equipos Técnicos de Implementación no ha recibido todo el impulso necesario ni ha
sido abordada en toda su complejidad. En este sentido, y como se ha visto en los apartados
anteriores, se puede comprobar cómo ha habido variaciones importantes, y en algunos casos
bajo criterios no consistentes, en la dotación que los distritos judiciales han destinado a la
Liquidación.
Esta falta de previsión, además de afectar a la eficiencia del proceso de planificación, ha tenido
un impacto importante sobre la motivación de las personas implicadas en este proceso, a
través de dos posibles situaciones:
a. Posible incorporación al Nuevo Código Procesal Penal, cambiando en poco plazo
de tiempo a un sistema muy diferente, sin apenas procesos intermedios de
adaptación.
En el caso del PJ y del MP, en muchas ocasiones se ha observado que han sido los
propios profesionales los que, con su propio pecunio han financiado capacitaciones
específicas para mejorar su preparación en el CPP.
b. Ante movimiento de equipos liquidadores al CPP, la estructura restante debía
soportar toda la carga pendiente. Esto supone un gran impacto y debiera ser
gestionado modularmente ya que, entre otras situaciones, hace aumentar los
horizontes de planificación que internamente pudieran tener, requiere paralizar el
proceso desarrollado hasta ese momento para organizar la nueva carga asumida
(con impacto exponencial al no existir procedimientos de liquidación homogéneos)
Fruto del trabajo de campo se resaltó cómo el continuo cambio de Jueces impacta
sobre el quiebre de casos que debían comenzar de nuevo.
52
Seguimiento y control:
La actividad de seguimiento recoge la función de continuo monitoreo de la actividad
desempeñada por los órganos encargados de la liquidación. Esta debería acompañarse de
protocolos de control que permitiera la evaluación e implementación de medidas correctoras
conforme se desarrolla la actividad.
Si bien en los distintos distritos judiciales visitados se mantenía cierto nivel de seguimiento de
la liquidación, más bien estadístico y sin contemplar la complejidad de la carga en su totalidad,
este dependía mucho de la capacidad de gestión de la dirección del Operador o del dinamismo
y reuniones de la CDI. Así, se entiende que un proceso sistemático de seguimiento y control
para estos efectos deberían desarrollarse bajo las siguientes premisas:
a. Un modelo de reporting homogéneo que permitiera la comparabilidad histórica de
la evolución de la descarga y la liquidación, sustentado en metas y objetivos
periódicos definidos de manera consensuada e interinstitucional. Este modelo
debería incluir; inventario de expedientes, características y segmentación del
mismo, producción y evolución de los diferentes OOJJ, etc. Además, esta
información de carácter cuantitativo debería estar complementada por información
cualitativa de los protagonistas de este proceso; principalmente jueces, fiscales y
policías.
Se ha observado en cada distrito judicial que, si bien el sistema de información del
que se obtiene la data es el mismo (SIJ en el PJ por ejemplo), cada DJ formula su
propio informe, y en todas las ocasiones, se trata de informes de cada operador
(por ejemplo, un informe del Ministerio Público y otro del Poder Judicial) pero en
ningún caso informes conjuntos.
b. Una metodología de control, basada en ciclos de evaluación que permitan la
implementación de iniciativas concretas que mejoren la eficiencia y eficacia del
proceso.
Tal y como se ha descrito en el apartado 2.2 “Modelo de Gobierno”, se ha
observado un comportamiento heterogéneo y en ningún caso sistémico en el
desarrollo de la actividad de seguimiento y evaluación, prácticamente inexistente n
lo que se refiere a liquidación de asuntos.
c. Definición de indicadores de seguimiento: más allá de la carga procesal, es
preciso identificar indicadores críticos de gestión de la liquidación, como el nivel de
producción, la carga de gestión que no pone término a los procesos, la satisfacción
del personal y el grado de frustraciones de lectura de sentencias, ya que puede
agregar información útil y práctica para la implementación de medidas correctoras
o de contingencia.
A modo de ejemplo, en el distrito judicial de Arequipa se implementaron equipos de
53
liquidación que apoyaban a los juzgados. La medición precisa de su actividad
habría servido de gran apoyo para otros DJ que fueran a desarrollar en el futuro
medidas de liquidación”
Por otro lado, como se ha comentado, se precisa una revisión de los indicadores
actuales de productividad emitidos desde la OCMA, adaptando los mismos a
ciertas casuísticas que pudieran ser desfavorables para algunos magistrados (por
ejemplo, se evalúa en función de los casos finalizados, y no tiene en cuenta los
sujetos procesados; demorando su cuantificación hasta que se procese al último
sujeto del caso)
Control presupuestario:
En la visita a los distintos DJ se ha mostrado un seguimiento presupuestario opaco, debido en
gran medida por una comunicación de los distintos operadores frente a sus órganos centrales
poco eficiente y especialmente centralista.
Comunicación interinstitucional:
Desde la perspectiva de la comunicación, se muestra que, además de encontrarse muy
dependiente del impulso de los órganos directivos, para el caso de la descarga y la liquidación
esta es especialmente escasa. La falta de comunicación interinstitucional provoca que, además
de desaprovechar sinergias y economías de escala fruto de una mejor organización, no se
tenga claro la cantidad y momento en el cual se van a transferir expedientes de un operador a
otro.
2.3.4.2 Procesos clave
Para el análisis de los procesos clave, con el objetivo de dotar al estudio de una perspectiva
transversal se ha trazado un proceso común relativo al Código de Procedimientos Penales.
Dicho proceso en ningún momento pretende ser exhaustivo o delimitante de la actividad
desempeñada bajo este régimen penal. Sólo pretende ser una muestra del flujo habitual
recorrido por un expediente durante el proceso de liquidación, lo que permitirá estudiar los
aspectos críticos identificados a lo largo del trabajo de campo.
En este caso, el estudio se centra sobre los aspectos operativos del proceso de liquidación,
debido a que en los DJ visitados, salvo las iniciativas concretas de inventariado y resolución
que se mencionarán en relación al Ministerio Público, apenas hubo una labor de descarga.
Así mismo, se resalta que los aspectos aquí identificados hacen más referencia a cuestiones de gestión entendiendo que el análisis jurídico o de impacto de la norma se
analizará en el apartado correspondiente.
Dicho lo anterior, dentro de estos macroprocesos de actividad, se ha dividido el flujo en 3 fases:
54
1. Etapa preliminar
El procedimiento de actuación para el proceso de liquidación en la denominada etapa
preliminar responde a las prescripciones normativas del Código de Procedimientos Penales, si
bien debe tenerse en cuenta que una vez implementada la reforma no se presenta la entrada
de nuevas denuncias sino que la etapa preliminar abarca el ingreso de expedientes del
inventario de casos que posee el Poder Judicial, el Ministerio Público o la PNP al momento de
la implementación.
De esta manera, es durante la etapa preliminar donde reside la principal diferencia frente a la
actividad habitual de los operadores bajo el Código de Procedimientos Penales, ya que la
entrada de casos permanece congelada y es aquí donde debe desarrollarse el inventariado de
la carga a liquidar.
PNP:
La PNP con la entrada del CPP debe remitir al Ministerio Público todos los casos que disponga
al Ministerio Público, para que este proceda a su clasificación y posterior calificación.
A lo largo de los DJ visitados, se ha percibido poca claridad en el inventariado que desde el
Ministerio Público se esperaba tuviera la policía. La baja trazabilidad de los expedientes en el
Código de Procedimientos Penales no permite conocer las cargas futuras de trabajo”
Más allá de este inventario de expedientes en poder de la PNP, dentro de la etapa preliminar la
PNP debe desarrollar su actividad tal y como lo hiciera dentro del Código de 1940. Sin embargo
durante este periodo esta actividad se verá incrementada, ya que en oleadas el MP y el PJ
realizará peticiones para realizar investigaciones preliminares.
En este sentido, destaca cómo en ninguno de los DJ visitados se ha desarrollado algún tipo de
convenio en la PNP y el MP o el PJ para acordar los mecanismos de trabajo conjunto durante
el periodo de liquidación, en especial en lo que se refiere a requisitorias de procesos en
reserva.
Ministerio Público: Por parte del Ministerio Público este operador debe realizar un inventario de todos los
expedientes disponibles (tanto los propios como los transferidos por parte de la PNP). En base
a dicho inventario, les permite establecer el estado de las causas y su posterior calificación.
En primer lugar se aísla un grupo de expedientes no individualizados, sobre los que se deberá
realizar una búsqueda (en base a investigaciones o al acceso a bases de datos, como
RENIEC)
En caso que el proceso se encuentre en una etapa de investigación preliminar, se realizará la
llamada adecuación36. Esta consiste en introducir el caso dentro del CPP. Para ello, se emite
36 En base a lo dispuesto por la LEY Nº 28994, QUE MODIFICA EL ARTÍCULO 18º DEL DECRETO LEGISLATIVO Nº 958, QUE REGULA EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN Y
TRANSITORIEDAD DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL, REFERENTE A LA ADECUACIÓN DE DENUNCIAS Y LIQUIDACÍON DE PROCESOS EN ETAPA DE INVESTIGACIÓN
55
un pronunciamiento que puede referirse a un archivamiento o a una disposición de
formalización (en este caso seguirá el curso de cualquier caso nuevo a través del fiscal
coordinador)
En el caso del DJ de Huaura, primer DJ en implementar el CPP, desde su inicio (en julio de
2006) hasta abril de 2007 por norma se adecuó toda la carga procesal. Es decir, todo el
inventario correspondiente al Código de Procedimientos Penales de 1940 en disposición del
PJ, era revisado y emitido al MP para que este procediera a la investigación bajo el CPP.
Esta situación se demostró poco eficiente por:
La adecuación impone procedimientos del CPP, en investigaciones llevadas a cabo
bajo el Código de Procedimientos Penales de 1940, por lo que en muchos casos
no se estaba cumpliendo el protocolo marcado por la primera, debiéndose reiniciar
toda la investigación. (algo en muchas ocasiones si no imposible, de muy difícil
realización)
El MP debía proceder a la investigación de casos que nunca había estudiado.
Supone una gran carga de trabajo desde el principio a los fiscales y muy poca
carga para el PJ, descompensando las necesidades de cada operador.
Se generan distorsiones e incompatibilidades en relación al debido proceso cuando
se adecua un sistema inquisitivo a uno con reglas acusatorias.
Supone una sobrecarga de trabajo para la etapa de juzgamiento en el Poder
Judicial que no permite una dotación gradual de los recursos.
En cuanto a la compartición de información entre PNP y MP se identificaron prácticas en todos
los distritos en las que se requirió a la PNP el remitir el estado de sus denuncias. No obstante,
en ningún distrito se pudo contar con el inventario sincerado.
Poder Judicial:
Por parte del Poder Judicial, como punto inicial se debe proceder al inventariado de todos los
expedientes disponibles.
Se trata de evaluar la carga en base a la cual, junto a los expedientes en poder del Ministerio
Público, se desarrollará todo el proceso de liquidación.
Como norma general para todos los DJ sobre los que se ha realizado el trabajo de campo, se
ha observado que ningún distrito judicial tenía una base de datos suficientemente completa
para la gestión eficiente del inventario. En Tacna por ejemplo, según se advirtió en las
entrevistas, se realizó un análisis predictivo de carga procesal, sin embargo sus conclusiones
en cuanto a dimensionamiento de órganos no se materializaron en el presupuesto.
56
Junto a esto, la falta de coordinación entre operadores comentada anteriormente provocaba la
dificultad de planificación, al no disponer de un inventario único y cerrado para planificar la
liquidación.
En base a este registro de casos, estos son estudiados para determinar el estado de las
causas y así proceder a su calificación.
Como conclusión de la primera etapa se han identificado 3 elementos como los de mayor
impacto en la implementación de la liquidación:
El inventariado de los expedientes: si bien gracias a los sistemas de información
se refleja la cantidad de expedientes existentes se han identificado grandes
barreras, que sobre todo afectan al Poder Judicial:
La falta de información que caracterice a los expedientes que componen el
inventario: si bien se tiene el número, no se tiene información que facilite su
procesamiento de un modo más eficaz: tipología (sumarios / ordinarios), fecha de
delito, número de personas involucradas, estado del expediente,…
Este hecho se traduce en continuas revisiones manuales del estado de los
expedientes por parte del personal del Poder Judicial.
Falta de equipos o estructuras organizacionales especializadas: consecuencia
de lo anterior, se obtiene que no se favorece la especialización de equipos que
agilicen la liquidación de expedientes. En términos generales, se ha replicado la
estructura existente en los OOJJ frente al Código de 1940 para la liquidación.
Como se ha visto, en el caso del Poder Judicial del DJ de Arequipa se observó una
práctica de apoyo a los OOJJ liquidadores. Durante un periodo de algunos meses
entró un equipo de 5 abogados, estos revisaron todos los expedientes en
ejecución, rehabilitaban y emitieron oficios, enviando finalmente los expedientes al
archivo.
Falta de coordinación dentro del Poder Judicial y entre los operadores: En
referencia al Poder Judicial, derivado de una falta de planificación, se observa
cómo el proceder actual consiste en que en el momento que un OOJJ mantiene
poca carga de trabajo o bien por necesidades de la estructura del CPP, OOJJ
completos abandona la liquidación y reparte su carga entre los restantes órganos
liquidadores.
Si bien este comportamiento resulta razonable, al mantener cada OOJJ
metodologías de inventariado diferentes, tiene un gran impacto para aquellos que
absorben dicha carga laboral, al tener que volver a pausar su procedimiento de
trabajo para caracterizar el nuevo inventario.
En cuanto a la coordinación con otros operadores en particular, de alto impacto
especialmente en la fase de planificación y para la gestión de casos en reserva, se
57
tratará con mayor detalle en el apartado correspondiente al modelo de relación.
2. Etapas de Instrucción y juzgamiento
Tras la etapa preliminar, se produce la etapa de instrucción y juzgamiento. Relacionado con
algunas problemáticas a plantear en el ámbito normativo, dentro de esta etapa, como puntos
críticos de gestión destacar los siguientes:
Imposibilidad de hacer lectura de sentencia por inasistencia del acusado (reo
ausente) lo cual impide el cierre de casos y prolonga la carga procesal en giro.37
Los procesos en reserva constituyen una carga con poca capacidad de maniobra
para gestionar. En todos los DJ visitados se procura la solicitud de requisitoria a la
PNP para provocar capturas cada 6 meses, sin éxito en la mayoría de los casos.
Poco se ha hecho uso del principio de oportunidad para procesos sumarios, lo cual
permitiría una línea de oxígeno para la descarga procesal.
No hay control de plazo alguno.
Elevada suspensión de audiencias, muchas de las cuales por defectos de
notificación o no concurrencia de los imputados. Alto índice de quiebre del proceso,
lo que impide continuar con la tramitación y facilitar el cierre de procesos.
Malas prácticas procesales de los abogados, que dilatan los procesos,
especialmente en sumarios.
No hay unidad de criterio para establecer duración de audiencias o agendas
temáticas que optimicen el tiempo, especialmente al compatibilizar audiencias en
sala en las que se atienden procesos ordinarios de alta complejidad.
No existen procesos documentados que estandaricen / normalicen el trabajo, con
lo cual cada despacho o incluso cada miembro del equipo define sus propias
metodologías y modelos para la tramitación.
Fruto de la falta de coordinación entre operadores, no se mantiene una agenda
compartida para la gestión de audiencias, ni se mantienen criterios homogéneos y
públicos de notificación, lo que provoca incertidumbre en las programaciones
mantenidas por los diferentes operadores (principalmente MP y DP)
Cruce de audiencias especialmente para órganos que manejan tanto casos de
CPP como asuntos en liquidación.
37 Aspecto a detallar en el análisis normativo
58
3. Etapa de ejecución
La etapa de ejecución, además de la elevada carga que supone genera la dificultad de poder
cerrar procesos por el propio término de las penas. Las principales dificultades o puntos críticos
detectados a través del trabajo de campo para la gestión de la etapa de ejecución son:
Alta carga de trabajo derivada de audiencias en ejecución que si bien suelen ser de
duración corta, por el volumen generan alta necesidad de dedicación tanto en sala
como un juzgado
Buena parte de los procesos en ejecución responde a delitos contra el patrimonio,
que requieren alto esfuerzo para la identificación de bienes y ejecución de los
mismos.
Alto volumen de casos, como se puede observar en el apartado de la liquidación
en cifras. La carga centralizada de liquidación genera eficiencias y economías de
escala si bien el volumen en todos los DJ es especialmente alto, siendo procesos
de difícil cierre.
2.3.4.3 Procesos de soporte
Por último, se han definido 3 macroprocesos dentro del área de soporte. Si bien pueden
definirse más procesos, son éstos sobre los que se ha identificado un mayor intervalo de
mejora potencial:
1. Gestión del cambio
Se trata de la actividad conjunta que en principio debería desarrollar cada operador para
mejorar la productividad y eficiencia del personal principalmente en base a acciones de
formación y comunicación que mitiguen la incertidumbre y motiven al personal. En el caso de la
liquidación, esta actividad ha sido prácticamente inexistente.
Formación: asociado a una falta de estrategias de liquidación, se encuentra la
falta de formación sobre nuevas metodologías que permita al personal realizar el
proceso de liquidación de manera más eficaz y eficiente.
Implementación de sesiones de trabajo con personal de CPP: el
desconocimiento de aspectos específicos del CPP provoca el temor o adversidad
al posible cambio.
En muchos de los DJ visitados se han encontrado personal que tenían reticencia al
cambio al CPP; en parte por cierto miedo al nuevo modelo.
Comunicación interna: en la mayor parte de los casos, el personal de descarga y
liquidación no recibe instrucciones sobre su actividad, el periodo que se estima
dedicarán al mismo o el proceso global previsto para estas fases. Esta situación
impacta directamente sobre su motivación.
59
Las personas entrevistadas, desconocían cuando iban a recibir las cargas de
trabajo o hasta cuando iban a estar desempeñando las funciones de liquidación.
En algún distrito judicial se ha llegado a observar como personal recibía pasantía
en DJ que ya hubieran implementado el código, a pesar de desconocer si serían
destinados a Carga Cero o a Liquidación.
Muchas personas dedicadas a la actividad de liquidación han comentado sentirse
en una situación de abandono por parte de la dirección; sin información, sin
dotación y con constantes incrementos de la carga laboral.
2. Sistemas de Información
En todos los DJ estudiados se han encontrado variables comunes en relación a los sistemas de
información, esencialmente coincidentes en que en la actualidad se siguen usando los
sistemas prexistentes de gestión procesal penal (tanto en MP como en PJ) si bien, éstos no
cubren los requerimientos para la gestión y seguimiento de la liquidación, y más si se
definiesen estrategias específicas para inventarios segmentados de causas. La situación actual
en cuanto a los sistemas existentes se resume en elementos principales:
El sistema de información sobre el cual está registrado el inventario (tanto para el
Poder Judicial como para el Ministerio Público) no refleja el nivel de detalle o
caracterización necesario para su gestión eficiente.
Cada persona implicada en el estudio de los inventarios creaba sus propios registros de expedientes (normalmente en base a documentos ofimáticos o en
registros físicos).
3. Notificaciones
Se trata de un proceso que representa tanto para el CPP como para el eje de liquidación un
fuerte cuello de botella.
Así, dentro del Poder Judicial, se encuentran con tres tipologías de notificaciones: las
realizadas a través de courrier, las realizadas por equipos de notificadores comunes a todo el
Poder Judicial de un DJ y aquellos notificadores específicos del área penal.
En todos los DJ visitados coinciden en la mayor efectividad del equipo notificador dedicado de
manera expresa al área penal, al considerar que tienen un mayor compromiso, mayor
insistencia en la búsqueda de las direcciones a notificar y mayor fiabilidad.
Específicamente en lo ateniente a la liquidación los principales puntos críticos pueden
resumirse en:
Dificultades para la notificación de testigos.
Inexistencia de mecanismos ágiles de notificación entre operadores (p.e. casillas
electrónicas)
60
Alta incidencia de defectos de notificación en la frustración de audiencias
El aspecto de las notificaciones será estudiado de manera más profunda a lo largo del eje de
Carga Cero o analizando el CPP.
2.3.4.4 Conclusiones
De acuerdo con las consideraciones expuestas en relación al ámbito de gestión y operativa
asociado a los procesos de descarga y liquidación, se puede concluir lo siguiente:
1. Los procesos de descarga y liquidación no responden a metodologías normalizadas / estandarizadas pensadas para agilizar el trabajo
Los procesos de gestión de la liquidación no se han estandarizado ni existen
lineamientos operativos que hagan más sencillo y ágil el trámite, ya de por sí
burocrático del C.P Penales.
Para ninguno de los procesos identificados en ningún distrito judicial se han
identificado objetivos o metas que alineen y motiven el trabajo de liquidación.
En general se ha mantenido la dinámica de trabajo que se seguía bajo el CP Penales.
No se han definido nuevas metodologías que, de acuerdo al marco del CP Penales,
permita agilizar la descarga y la liquidación.
2. No se han definido procesos de trabajo específicos para gestionar asuntos de difícil dinámica como los procesos en ejecución o procesos en reserva
La dinámica de liquidación requiere tratar de manera diferenciada y bajo
metodologías prestablecidas asuntos de difícil cierre que requieren alto impulso y
seguimiento, lo cual no ha sido debidamente abordado por los órganos liquidadores
actuales.
Por las dificultades para el cierre de asuntos, la ejecución merece un tratamiento
especial y un mecanismo de gestión, seguimiento y control propio, alternativo a los
expedientes en trámite. Es de resaltar que por su especificidad resulta oportuno
destinar órganos específicos que centralicen la atención de asuntos en ejecución.
3. Bajo nivel de cobertura / desarrollo de los procesos estratégicos y de planificación y control de la actividad así como los de comunicación y gestión de las personas
No se han arbitrado mecanismos de seguimiento, control y mejora más allá de la
producción de Fiscales y Órganos Judiciales.
Los niveles de comunicación, sensibilización y capacitación para la actividad han
tenido un desarrollo mínimo en todos los DJ.
61
2.3.5 Análisis normativo
Vista una visión global del comportamiento de la liquidación en cifras, y conocido el nivel
general del macroproceso, el presente apartado recoge un breve análisis sobre la normatividad
existente en esta materia y el posible impacto que pueda tener en la eficacia y eficiencia de los
procesos de descarga y liquidación.
En relación al ámbito normativo, valga resaltar que la implementación del CPP requiere
necesariamente de la elaboración, adopción y ejecución de estrategias de descarga y liquidación, amparadas en normas y acuerdos, a fin de dar término a investigaciones y
juzgamientos que se encuentran bajo el C.P de 1940, teniendo como motivo que la
implementación de la reforma se complete plenamente.
No obstante las medidas tomadas en lo concerniente al proceso de implementación de la
reforma, y en consecuencia, los esfuerzos de los diferentes operadores en construir un sistema
sólido de carga cero, se encuentra que la planificación y desarrollo de los procesos de descarga y liquidación no han sido abordados en su total complejidad ni con la
anticipación requerida para permitir ―sanear‖ el despliegue de la reforma.
Así, como resultado de la investigación realizada se encuentra que, salvo ciertas iniciativas
focalizadas y que seguidamente se describirán, no ha existido un plan nacional integral que aborde estos criterios tan importantes a efectos de agilizar el trámite, que per se resulta
demasiado burocrático y prolonga de manera injustificada la duración de los procesos penales
que se encuentran regidos por la legislación procesal pretérita.
Dicho ello, en el presente apartado se hará una revisión del estado en que se encuentran
normativamente ambos criterios surgidos con ocasión de la implementación progresiva del Dec.
Leg. 957º y lo dispuesto en el Dec. Leg. 958 y sus modificaciones.
2.3.5.1 Análisis normativo de la descarga
Las políticas de descarga se refieren a las medidas optadas para poder liberar a los juzgados
de la carga procesal que pueda acumularse, sea durante el devenir de la aplicación del Código
de Procedimientos Penales o del nuevo Código Procesal Penal.
En lo concerniente a la descarga vinculada a los procesos de liquidación, analizando los
problemas normativos que, entendemos, constituye una de las principales causales por las que
en diversos DJ siguen existiendo procesos penales regidos con la ley procesal del ’40, han
tenido un importante impacto para que, no obstante haber transcurrido más de siete años de
vigencia del nuevo código en ciertos sectores del Perú, sigan existiendo procesos en
liquidación.
Así el estado de las cosas, se encuentra que, analizada toda la información disponible no sólo
de las visitas de campo sino documental, se encuentra que a lo largo del proceso de
implementación no se estableció normativamente ninguna disposición transversal y
62
sistémica que definiera lineamientos, objetivos, o metas de producción por órgano que
permitiera facilitar la entrada del nuevo código al máximo posible con carga cero.
Algunos esfuerzos sí se han podido identificar, en especial en el Ministerio Público, en el que si
bien sin la antelación suficiente (entre 1 y 3 meses) definió algunos lineamientos para
establecer el estado de los inventarios y proceder en el caso según el trámite correspondientes.
En este sentido, con ocasión del trabajo de campo, se han identificado la emisión de una serie
de resoluciones suscritas por la Fiscalía de la Nación a través de las cuales se dispone la
aprobación de diversas directivas referidas a la creación de un ―Inventario de denuncias y
expedientes para las Fiscalías Superiores, Provinciales Penales y Mixtas de los Distritos
Judiciales‖, las mismas que son aplicables para los distritos judiciales de Huaura, desde el 12
de junio del 200638, Tacna y Moquegua, desde el 10 de marzo del 200839, Arequipa, desde el
09 de Setiembre del 200840, Callao, Lima Norte y Lima Sur, desde el 01 de abril del 201141.
Sobre el particular, cabe precisar que si bien dicha iniciativa resulta loable por parte del
Ministerio Público en la medida de que buscó generar cuadros estadísticos para medir la
productividad de sus respectivos órganos, la redistribución de causas o la identificación de qué
causas penales inciden en ciertos Distritos Judiciales a efectos de construir posteriormente
medidas político criminales para afrontar el crimen organizado o similares; no obstante ello, la
misma resulta insuficiente por cuanto tales resoluciones recién entran en vigencia a la par del
calendario oficial referido líneas arriba, cuando, a efectos de permitir una descarga efectiva con
antelación suficiente y coordinada con el Poder Judicial.
Por otro lado, por parte del Poder Judicial no existe información sobre estrategias de descarga
establecidas que permitieran actuar proactivamente con carácter previo a la implementación.
Hasta el año 2012 no se definió una normativa en esta línea (ya desplegados la mayoría de
distritos), si bien no ligada ni específica para la descara pre-implementación.
Estas directrices se adoptaron con la Resolución Administrativa Nº 245-2012-CE-PJ de fecha
05 de diciembre del 2012 que establece ―Estándares de Expedientes Resueltos a nivel
nacional‖ a ser cumplidos por todos los órganos jurisdiccionales, entre ellos, los competentes
en materia penal, conforme se aprecia en el siguiente recuadro:
38 Res. Nº 726-2006-MP-FN. 39 Res. Nº 325-2008-MP-FN. 40 Res. Nº 1225-2008-MP-FN. 41 Directiva Nº 002-2011-MP-FN-ETII/CPP
63
Res. Adm. Nº 245-2012-CE-PJ que aprueba “Estándares de expedientes resueltos a nivel nacional”.
Nº Salas Superiores Cantidad.
1 Mixto 1200
2 Penal 600
3 Penal (Reos en cárcel) 1000
4 Penal (Reos en libertad) 1050
Nº Juzgados Cantidad.
1 Mixto 800
2 Penal 500
3 Penal (Reos en cárcel) 300
4 Penal (Reos en libertad) 550
Nº Juzgados de Paz Letrados Cantidad.
1 Penal 1400
Tabla 3: Resumen de estándares de expedientes resueltos a nivel nacional para la descarga / Fuente: elaboración propia a partir de la
Res.Adm. Nº 245-2012-CE-PJ
Si bien dicha iniciativa resulta interesante, dado que a través de ella se puede apreciar la
voluntad de la Presidencia del Poder Judicial en acelerar la tramitación de los expedientes
judiciales, consideramos que la misma resulta insuficiente pues para efectos de la aplicación
del CPP plantea unos objetivos de producción aislada, no existiendo, en este sentido, la
coordinación necesaria entre el Ministerio Público y este órgano a efectos de que se acelere el
proceso de descarga y posterior liquidación de manera sincronizada, teniendo en cuenta,
incluso, la situación de la Policía Nacional del Perú.
Así mismo, tampoco contempla el hecho de que la capacidad productiva depende del volumen
de ingresos y de la carga procesal, por lo que resulta poco adaptado a la realidad de algunos
órganos judiciales establecer un estándar único de producción de estas características.
Finalmente, como complicaciones normativas que impiden la descarga procesal de los
procesos penales previa liquidación (y esto aplicable también a los procesos de liquidación post
despliegue), se ha identificado el hecho de que la prohibición de la lectura de sentencia en
ausencia del imputado –deducida de los arts. 289º C.P. de 1940 y 6º Dec. Leg. Nº 124– está
generando un estancamiento de las causas penales a nivel de los Juzgados y Salas
64
Liquidadoras, situación esta que se agrava cuando el Juez, al incumplir dicha disposición legal,
termina exponiendo el caso a una causal de nulidad. Sobre el particular, entendemos que
debiera hacerse una modificación legislativa que le permita al Juez culminar con los casos que
llegan a su despacho, pero sin afectar los derechos del justiciable, tales como el derecho al
recurso.
Así, entendemos que de lege ferenda, tales disposiciones legales deben ser modificadas en el
siguiente sentido:
―El Juez Penal o, en su caso, el Vocal Superior, podrá leer la sentencia ante quienes
comparezcan a este acto, siempre y cuando no existan irregularidades en la notificación
respectiva. En caso de tratarse de una sentencia condenatoria, su ejecución se reservará,
mientras no se determine el paradero del condenado. Asimismo, los plazos para interponer el
recurso correspondientes serán suspendidos mientras el condenado no tenga conocimiento
material levantada en acta respectiva de la resolución judicial en su contra.”
Asimismo, a efectos de no sobrecargar el sistema penitenciario, entendemos que con la
modificación de dicha disposición legal, también debiera modificarse los arts. 293º y 330º C.P.
de 1940 en el sentido de que la ejecución inmediata y provisional de la pena, no solo dado su
carácter aflictivo para los derechos del justiciable, sino también debido a los costos que genera
ingresarlo al sistema penitenciario (gastos de personal de seguridad, asignación de celda, luz,
alimentos y demás necesidades que el Estado debe cumplir respecto de los sentenciados),
debe darse por motivos justificados, tales como peligro de fuga. Así, de lege ferenda, se
debiera trasladar el art. 399º.5 que, a la letra, señala lo siguiente:
“Leído el fallo condenatorio, si el acusado está en libertad, el Juez podrá disponer la prisión
preventiva cuando haya bases para estimar razonablemente que no se someterá a la ejecución
una vez firme la sentencia.”
Cabe agregar que en lo referente a la descarga vinculada a los procesos de carga cero, la
mencionada Resolución administrativa Nº 245.2012.CE-PJ del 12 de Diciembre del 2012, ha
dispuesto, en su artículo tercero, que la Comisión Nacional de Descarga Procesal presente una
propuesta de Estándares de Expedientes Resueltos a la aplicación, entre otros, del Nuevo
Código Procesal Penal.
Sobre el particular, si bien consideramos de suma importancia tal iniciativa, puesto que, a
través de ella, se documentará la producción de los tribunales evaluar en el futuro el
rendimiento de los recursos humanos; consideramos que dicha medida nuevamente es
insuficiente.
Ello debido a que aún se mantiene una visión sectorizada de la reforma procesal, no obstante
haber quedado sentadas las bases en el mismo Plan de Implementación del nuevo Código
Procesal Penal, consistentes en que se precisa del impulso integral por parte de todos los
operadores jurídicos e instituciones vinculados a la administración de justicia
Es deseable que, al respecto, que posible iniciativas similares de otros operadores en este
65
mismo sentido fijen un mismo norte con esta, de manera integral y cooperativa.
2.3.5.2 Análisis normativo de la liquidación
En cuanto a los aspectos normativos del proceso de liquidación post-despliegue, como se ha
comentado anteriormente, inicialmente y antes del año 2007, el Decreto Legislativo N° 958
reguló el proceso de implementación y transitoriedad del CPP, a la vez que estableció las
pautas para la adecuación y liquidación de los casos que, a la fecha de entrada en vigencia del
nuevo proceso penal, hayan estado sustanciándose bajo el imperio del Código de Zavala.
En ese sentido, el siguiente cuadro grafica la manera cómo, según el D.L. Nº 958, se
tramitarían los procesos a ser liquidados, de conformidad con la etapa en que se
encontrasen42. En la tabla se muestra la norma que regula los asuntos en función de 11
supuestos.
Nº Supuesto ¿Qué norma regula la
investigación?
1 Los procesos comunes y por faltas, que al entrar en vigencia el CPP
se encuentren en juicio oral o pendientes a dictarse sentencia (art.
17º Dec.Leg. 958)
C.P. de 1940
2 Los procesos ordinarios o sumarios, que se encuentren en etapa de
investigación ante el Juez Penal (art. 18.1º Dec.Leg. 958) C.P. de 1940
3 Los procesos ordinarios o sumarios, que se haya vencido el plaza de
instrucción o se haya concluido la investigación o el ampliatorio (art.
18.1º Dec.Leg. 958)
CPP
4 Los procesos ordinarios, iniciados con anterioridad a la entrada de
vigencia del CPP y, en la cual, la investigación haya concluido (art.
18.3º Dec.Leg. 958)
CPP
5 Los procesos que se encuentren con acusación escrita (art. 18.3º
Dec.Leg. 958) CPP
6 Los procesos ordinarios, iniciados con anterioridad a la entrada de
vigencia del CPP, donde se haya dictado auto de enjuiciamiento (art.
183º Dec.Leg. 958)
CPP
7 Los procesos especiales por delitos de función que se encuentren en
etapa de investigación o instrucción (art. 18.4º Dec.Leg. 958)
C.P. de 1940
42 Valga mencionar que esta normativa aplicó únicamente en el primer DJ desplegado, esto Huaura 2006.
66
Nº Supuesto ¿Qué norma regula la
investigación?
8 Los procesos especiales por delitos de función donde esté concluido
la investigación o la instrucción CPP
9 Las querellas iniciadas y las sumarias investigaciones, que se
encuentren en etapa de investigación (art. 18.5º Dec.Leg. 958) C.P. de 1940
10 Los proceso por terminación anticipada previstos en las Leyes N°
26320 Y 28008 en el estado en que se encuentren (art. 18.6º
Dec.Leg. 958)
CPP
11 Los procesos por faltas en el estado en que se encuentren (art.18.7º
Dec.Leg. 958) CPP
Tabla 4: Tramitación de los procesos a ser liquidados, según el D.L. Nº 958 / Fuente: Elaboración propia
Con la promulgación de la Ley N° 28994, norma que modifica el artículo 18 del Dec. Leg. Nº
958, se dispone: (i) no adecuar los casos que se encuentren en un proceso penal al CPP, y (ii)
eliminar la adecuación de los expedientes penales; es decir, los casos que al encontrarse en
etapa de investigación iniciados antes de entrar el CPP serán culminados por el C.P. de 1940.
Visto lo anterior, resulta que ello ha sido el único acervo normativo adoptado para abordar los
procesos de liquidación de asuntos, no existiendo normativa alguna que desde un punto de
vista sistémico pudiese orientar mejor los procesos de liquidación, evitando los largos procesos
e inversión de recursos en órganos liquidadores, como se ha detallado en el acápite anterior.
En este sentido, y de acuerdo con lo encontrado a lo largo de las visitas de campo se ha
detectado que la adopción de resoluciones con fuerza normativa se ha concentrado en la conformación de la organización judicial o fiscal para el proceso de liquidación,
habiéndose publicado diversas resoluciones mediante las cuales se crean, convierten o
prorrogan órganos de las sedes centrales o provincias. A título de ejemplo, en las siguientes
tablas se recogen las principales disposiciones adoptadas por el Poder Judicial43, para la
adecuación organizativa del eje liquidación en los distintos distritos judiciales visitados:
43 Lo propio se ha presentado en el Ministerio Público, en el que se han adoptado resoluciones organizativas de conformación de los despachos de Liquidación.
67
Distrito Judicial de Huaura:
Nº Resolución
Administrativa Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.
Fecha de promulgación
Fecha límite de prórroga
1 343-2008-CE-PJ
- Sala Penal Liquidadora. 1° y 2° Juzgado Penal
Liquidador de Huaura.
- 1° JPL de Barranca, quien se convertirá en Juzgado
Penal Liquidador, asumiendo la carga del 2° JPL. Esta
disposición recae lo mismo en Huaural.
31.12.08 31.03.09
2 254-2009-CE-PJ
- La Sala Penal Liquidadora se convertirá en Sala
Mixta Transitoria.
- 1° JPL de Huaura. JPL de Barranca y de Huaural.
03.08.09 30.09.09
3 383-2009-CE-PJ - Sala Mixta Transitoria, JPL de Huaura, de Barranca y
de Huaral. 30.11..09 31.03.10
4 138-2010-CE-PJ - Juzgados Penales Liquidadores de Huacho,
Barranca y Huaral. 21.04.10 30.09.10
5 112-2011-CE-PJ -JPL Transitorio de Huaura 13.04.11 31.05.11
6 226-2011-CE-PJ -JPL Transitorio de Huaura 07.09.11 31.12.11
7 313-2011-CE-PJ - JPL Transitorio de Huaura 20.12.11 31.01.12
8 014-2012-CE-PJ
- JPL Transitorio de Huaura. A partir del 31.03.12 se
convertirá en 2° Juzgado penal Unipersonal
Transitorio de Huaura
24.01.12 31.03.12
9 062-2012-CE-PJ - 1° y 2° Juzgados Penales Unipersonales Transitorios
de Huaura. 13.04.12 30.09.12
Tabla 5: Principales disposiciones adoptadas por el Poder Judicial del DJ Huaura para la adecuación organizativa del
eje liquidación / Fuente: elaboración propia
Distrito Judicial de la Libertad
Nº Resolución
Administrativa Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.
Fecha de promulgación
Fecha límite de prórroga
1 072-2007-CE-PJ 2º JP se convierta en la 3º Sala Penal Liquidadora. 04.04.07 -
68
Nº Resolución
Administrativa Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.
Fecha de promulgación
Fecha límite de prórroga
2 232-2007-CE-PJ
Crear los siguientes órganos jurisdiccionales hasta
vigencia de 06 meses:
- 7º y 8º JPL de Trujillo, 2º JPL de Ascope, 2º JPL de
Chepén y un JPL de Otuzco
- La 4º Sala Penal Liquidadora
24.09.07 -
3 223-2008-CE-PJ
- Del 1º al 6º JPL de Trujillo se convertirán en 1º, 2º,
3º, 4º, 5º y 6º Juzgados Penales Unipersonales de
Trujillo, con competencia en Trujillo y Viru.
- El 2º Juzgados JPL de Ascope y de Chepén se
convertirán en 5º y 6º Juzgados de Investigación
Preparatoria, respectivamente.
- El 7º y 8º JPL de Trujillo y el JPL de Pacasmayo, se
convertirán en 1º, 2º y 3º JPL de Trujillo,
respectivamente.
-La carga procesal del 1º al 6º JPL de Trujillo se
distribuirá entre el 1º, 2º y 3º J`PL y, la del JPL de
Pacasmayo por el JPL de Chepén.
20.08.08 -
4 228-2009-CE-PJ
- Reubicar y convertir los Juzgados Especializados en
lo Penal Liquidadores Transitorios (JEPLT) de las provincias de Ascope, Chepén y Otuzco, en el 4º, 5º y
6º en Juzgados Especializados en lo Penal
Liquidadores Transitorios de Trujillo, por el plazo de
06 meses.
- 1º, 2º, 3º, 4º, 5º Y 6º JEPLT de Trujillo tendrán
competencia supra provincial en las provincias de
Ascope, Chepén, Otuzco, Trujillo y Viru.
- La carga procesal de los JEPLT de Ascope, Chepén
y Otuzco serán asumida por los Juzgados Mixtos de
sus respectivas provincias.
16.07.09 -
5 127-2010-CE-PJ 1º y 2º JPL Transitorios de Trujillo 13.04.10 30.09.10
6
Convertir:
- El 3º y 4º JPL Transitorios de Trujillo en el 7 º y 8º
Juzgados de Investigación Preparatoria
- El 5º y 6º JPL Transitorios de Trujillo en el 9º y 10º
Juzgados Penales Unipersonales
- La carga procesal del 3º, 4º, 5º y 6º JPL Transitorios
de Trujillo se distribuirá entre el 1º y 2º JPL
13.04.10 -
69
Nº Resolución
Administrativa Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.
Fecha de promulgación
Fecha límite de prórroga
Transitorios de Trujillo.
- JPL Transitorio de Huamachuco en Juzgado Penal
Unipersonal de Viru. La carga procesal del JPL de
Huamachuco será asumida por el Juzgado Mixto de
Huamachuco.
Tabla 6: Principales disposiciones adoptadas por el Poder Judicial del DJ La Libertad para la adecuación organizativa
del eje liquidación / Fuente: Elaboración propia
Distrito Judicial de Tacna
Nº Resolución
Administrativa Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.
Fecha de promulgación
Fecha límite de prórroga
1 127-2009-CE-PJ
- Prorrogar el funcionamiento de la 1° y 2° Salas
Penales Liquidadores Transitorias
- 1°, 2°, 3° y 4° JPL Transitorios
21.04.09 30.06.09
2 221-2009-CE-PJ
- Prorrogar el funcionamiento de la 1 y 2° Salas
Penales Liquidadoras Transitorias.
- Del 1° al 4° JEPL Transitorios
16.07.09 31.10.09
3 261-2009-CE-PJ
- Convertir la 2° Sala Especializada Penal Liquidadora
Transitoria en la Sala Especializada Civil Transitoria.
- La 1° Sala Especializada Penal Liquidadora
Transitoria se denominará en Sala Especializada
Penal Liquidadora Transitoria,
14.08.09
4 383-2009-CE-PJ -Prorrogar el funcionamiento del 1°, 2° y 3° JPL
Transitorio 30.11.09 30.06.10
5 005-2010-CE-PJ -Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal
Liquidadora Transitorio 12.01.10 30.06.10
6 104-2010-CE-PJ
-Convertir el 3° JPL Transitorio en el 3° Juzgado de
Investigación Preparatoria.
-El 1° y 2° JPL Transitorios asumirán la carga del 3°
JPL.
31.03.10
7
296-2010-CE-PJ
-Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal
Liquidadora Transitoria y el 1° JPL Transitorio, que
pasará a denominarse en JPL Transitorio.
19.08.10 31.01.11
8 055-2011-CE-PJ -Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal
Liquidadora Transitoria y el JPL Transitorio. 17.02.11 31.07.11
70
Nº Resolución
Administrativa Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.
Fecha de promulgación
Fecha límite de prórroga
9 212-2011-CE-PJ - Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal
Liquidadora Transitoria y el JPL Transitorio. 23.08.11 31.10.11
Tabla 7: Principales disposiciones adoptadas por el Poder Judicial del DJ Tacna para la adecuación organizativa del eje
liquidación / Fuente: Elaboración propia
Distrito Judicial de Arequipa
Nº Resolución
Administrativa Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.
Fecha de promulgación
Fecha límite de prórroga
1 280-2008-CE-PJ
- Convertir la 2º Sala Penal Liquidadora Transitoria en
la 3º Sala Penal Liquidadora con carácter
permanente, con competencia de Arequipa,
Caylloma e Islay.
- Crear un Juzgado Penal Liquidador con sede en
Camaná, con carácter transitorio, así como en el
centro Poblado El Pedregal.
24.10.08 -
2 202-2009-CE-PJ
- Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal
liquidadora Transitoria, los Juzgados Penales
Liquidadores Transitorios de Chivay y Camaná.
02.07.09 31.12.09
3 383-2009-CE-PJ
- Convertir el 5º Juzgado Penal Liquidador
Permanente, en el 4º Juzgado de Trabajo. La carga
procesal de aquel juzgado se redistribuirá
proporcionalmente entre los demás juzgados
liquidadores permanentes y transitorios.
- Prorrogar el funcionamiento del Primer y Segundo
JPL Transitorio.
30.11.09 -
4 421-2009-CE-PJ
- Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal
Liquidadora Transitoria. Juzgados Penales
Liquidadores Transitorios de Camaná y Caylloma.
30.12.09 30.06.10
5 128-2010-CE-PJ
- Convertir el 3º JPL, en 4º Juzgado de la
Investigación Preparatoria en la provincia de
Arequipa.
- Convertir el 4º JPL, en Juzgado de la Investigación
Preparatoria de Cerro Colorado, con competencia
en éste, Cayma y Yura.
- El 3º Juzgado Penal Unipersonal de Camaná, en el
Juzgado Penal Liquidador de Majes – El Pedregal.
Este tendrá funcionamiento hasta el 30.09.10.
13.05.10
Seis (6) meses
a partir del
30.12.09
71
Nº Resolución
Administrativa Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.
Fecha de promulgación
Fecha límite de prórroga
6 223-2010-CE-PJ - Sala Penal Liquidadora Transitoria de Arequipa. 01.07.10 -
7 298-2010-CE-PJ
- Prorrogar el funcionamiento del Primer y Segundo
JPL Transitorios de Arequipa.
- Prorrogar el funcionamiento del Juzgado Penal
Liquidador Transitorio de Camaná
19.08.10 31.12.10
- Prorrogar el funcionamiento del Juzgado Penal
Liquidador Transitorio de Chivay. 31.01.11
- A partir del 1 de octubre del 2010 reubicar el JPL Transitorio de Chivay como Tercer JPL Transitorio
de Arequipa, el cual funcionará hasta el 31.01.11
- Convertir la Tercera Sala Penal Liquidadora en la
Segunda Sala Penal de Apelaciones. La carga
procesal pendiente de la Tercera Sala Penal
Liquidadora se redistribuirá entre las Salas Penales
Liquidadoras existentes.
30.09.10
8 40-2011-CE-PJ
- Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal
Liquidadora Transitoria de la Corte Superior de
Justicia de Arequipa.
26.01.11 -
9 055-2011-CE-PJ
- Prorrogar el funcionamiento del Primer, Segundo y
Tercer JPL Transitorios de Arequipa, y el Juzgado
Penal Liquidador Transitorio de Camaná.
17.02.11 31.03.11
10 196-2011-CE-PJ
- Prorrogar el funcionamiento del Juzgado Penal
Liquidador Transitorio de Camaná.
- Primer, Segundo y Tercer JPL Transitorios de
Arequipa.
01.08.11 31.07.11
11 246-2011-CE-PJ
- Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal
Liquidador Transitoria de Arequipa y el Juzgado
Penal Liquidador Transitorio de Camaná
Reubicar y convertir el:
- Primer Juzgado Penal Liquidador Permanente de
Arequipa, en Juzgado Penal Unipersonal de Cerro
Colorado, con competencia en los Distritos de Cerro
Colorado, Yura, Yanahuara y Cayma. La carga
procesal pendiente de liquidar será remitida a los
Juzgados Penales Liquidadores Transitorios de
Arequipa.
27.09.11 30.09.11
72
Nº Resolución
Administrativa Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.
Fecha de promulgación
Fecha límite de prórroga
- Segundo Juzgado Penal Liquidador Permanente de
Arequipa, en Juzgado Penal Unipersonal del
Módulo Básico de Justicia de Paucaparta, con
competencia en los Distritos de Paucaparta,
Socabaya, Characato, Sabandía, Mariano Melgar,
Miraflores, Chiguata y San Juan de Tacurani. La
carga procesal pendiente de liquidar será remitida a
los JPL Transitorios de Arequipa.
Tabla 8: Principales disposiciones adoptadas por el Poder Judicial del DJ Arequipa para la adecuación organizativa del
eje liquidación / Fuente: Elaboración propia
Por su parte, en ciertos DJ, -como resultado de las buenas prácticas de los agentes del
proceso- se ha tendido a aplicar algunas disposiciones o prácticas propias del nuevo código
con la finalidad de agilizar los procesos penales regulados bajo la ley de 1940 o dar mayor
legitimidad a las mismas, no obstante haberse encontrado también en el estudio de campo una
situación crítica consistente en la mala práctica de utilizar argumentos excesivamente
formalistas para prolongar la sustanciación del proceso44 con la finalidad, por parte de los
mismos operadores, de mantener sus cargos, situación esta que se agrava por la ausencia de
proyección de carga que el sistema debía soportar y que recién se está impulsando45.
Así, en La Libertad se ha precisado la necesidad de trasladar la función del Juez de
Investigación Preparatoria al escenario de los jueces liquidadores, a efectos de dar mayor
legitimidad a la sustanciación de la investigación. Así, por ejemplo, tenemos la incorporación de
la oralidad en la resolución de los incidentes, a través de las audiencias correspondiente;
llegando incluso, hasta el extremo de crear empíricamente un estadío procesal que el Código
Zavala nunca previó: La audiencia de control de acusación.
En efecto, dicha práctica que tuvo su origen en La Libertad, y que incluso se pudo apreciar en
el Distrito Judicial de Lima-Norte, viene tomando forma con la finalidad de depurar
preliminarmente los casos que no cuentan probabilidad de condena al no existir suficientes
elementos de convicción, concurrir alguna causal de atipicidad o prescripción, entre otros.
Sobre el particular, se considera que dicha iniciativa resulta saludable para los procesos que se
encuentran bajo el imperio del Código de Procedimientos Penales, más aun cuando en virtud
de ellos no solo se legitima el sistema, sino que se evita gastos innecesarios de recurso
económico, logístico y humano. Así, por ejemplo, si se redefinen las funciones del Juez
44 En efecto, prácticas excesivamente burocráticas se han detectado, por ejemplo, en el Distrito Judicial de La Libertad donde los magistrados de las salas liquidadoras devuelven todo lo actuado, sin resolver el tema de fondo, bajo el argumento de que la copia de cierto documento (auto, oficio o cualquiera) había sido mal elaborada o de que se ha advertido un error en la foliatura del expediente. 45 Al respecto, cabe agregar que, recientemente a fines de diciembre del año 2012, se ha emitido la Resolución Administrativa Nº 245-2012-CE-PJ en la que se aprueba los “Estándares de Expedientes Resueltos a Nivel Nacional” en todas las sedes a nivel nacional.
73
Liquidador, se podría evitar la duplicidad de actos de investigación que se vienen generando a
nivel de la instrucción, conforme lo informa, dentro de la lógica del Dec. Leg. Nº 957, el art.
337º.2.
Dicho esto, podemos concluir que estas prácticas, pueden servir de mucha utilidad desde el
punto de vista político procesal, siempre y cuando sean utilizadas para cumplir las metas
fijadas en el mismo Plan de Implementación del nuevo Código Procesal Penal.
En efecto, dado que la implementación ha sido progresiva, entendemos que la misma precisa
de la concurrencia de dos fenómenos bien marcados y vinculados entre sí, más aun cuando la
Administración de Justicia cuenta con recursos económicos y logísticos limitados, de manera
tal que, si se deja a la deriva los procesos de liquidación, su mantenimiento, a la larga, pueden
significar un costo para las demandas propias de los procesos iniciados con carga cero. Dicho
de otro modo, por todo lo expuesto, entendemos que si los procesos de liquidación se siguen
prolongando; ello ha de implicar el desvío de recursos económicos, logísticos y humanos
cuando tales recursos debieran, en un momento determinado, ser dirigidos en su totalidad para
atender los casos que se inician y culminarán con el nuevo Código Procesal Penal.
2.3.5.3 Conclusiones
De acuerdo con las consideraciones expuestas de manera sucinta en relación al ámbito
normativo de los procesos de descarga y liquidación se puede concluir lo siguiente:
1. La adopción de medidas normativas para gestionar la descarga procesal pre-implementación ha sido prácticamente inexistente, limitándose a medidas aisladas por parte de los operadores
Durante el estudio de campo no se ha advertido la existencia de medidas políticas
integrales vinculadas a la descarga procesal, sean a nivel interinstitucional (Ministerio
Público y PNP, o Poder Judicial y Defensa Pública, entre otros) o individual.
Los limitados esfuerzos encontrados (principalmente en el Ministerio Público) han
sido más bien inconexos y sectorizados.
2. La normativa emitida por los DJ para la liquidación se concentra en la creación y prórroga de órganos pero no en mecanismos de segmentación por tipología de proceso o en general directrices para una liquidación más eficiente y eficaz.
Las estrategias de liquidación han sido más bien adoptadas por cada Juez,
Magistrado o Fiscal involucrado y no porque de manera decidida se hayan adoptado
decisiones conjuntas que respondan a objetivos, metas y metodologías para alcanzar
una liquidación más pronta. Lo anterior con alto impacto en los tiempos que ha
llevado el proceso liquidatario en los distritos analizados.
Las buenas prácticas encontradas, no obstante poder contravenir la legislación
ordinaria de la materia, son plausibles siempre y cuando se mantenga un norte en
común dentro de los procesos de liquidación.
74
3. Se observa una ausencia de directrices normativas para la utilización de prácticas del CPP en liquidación de casos bajo el CP de 1940
Sólo dependiendo de la pro actividad e iniciativa de algunos órganos judiciales, se
han puesto en valor metodologías de gestión que establece el CPP aplicándolos a la
liquidación, como las metodologías de organización de audiencias, o un mayor uso de
la oralidad.
Existe un gran potencial de mejora en este sentido, por ejemplo con el uso de
mecanismos alternativos de notificación (empleados para derecho civil o comercial
pero no en el C. P. de 1940).
Así mismo se observan una ausencia y/o limitaciones normativas del CP de 1940 que
restringen significativamente la producción actual, que podría ser conveniente
estudiar su modificación. Por ejemplo, un caso de particular impacto sobre el eje de
descarga y liquidación es que existe limitación expresa del CP 1940 a la lectura de
sentencia condenatoria a reo ausente. Otro ejemplo podría ser el referido al uso de la
escrituralidad para la resolución de incidentes.
2.3.6 Análisis organizativo
El análisis organizativo hace referencia a la forma como se han definido las estructuras
organizativas de provisión del servicio para los procesos de descarga y liquidación. Constituye
por tanto una revisión de la organización del modelo de transición hacia el nuevo sistema, que
sin duda tiene un impacto importante en el desempeño de la justicia penal en cada distrito
judicial entendido en su conjunto y de la reforma penal en términos generales.
Para efectos de la presentación de los hallazgos, el análisis se concentra en el Poder Judicial y
el Ministerio Público como entes directamente involucrados y líderes en la gestión de los
procesos regidos por el C.P. de 1940. Lo anterior, teniendo en cuenta que no se han identificado estrategias o definiciones organizacionales específicas para abordar los procesos de descarga y liquidación en otros operadores como la Defensa Pública o la PNP.
Valga la pena resaltar que en lo relativo a descarga procesal en los distritos judiciales visitados
no se identificó la disposición de estructuras organizativas específicas para apoyar la descarga
procesal con miras a la entrada en vigencia del CPP, por lo que el foco del apartado se centra
en la vertiente organizacional de liquidación, esto es, una vez entrada en vigencia la reforma en
los distritos judiciales visitados.
Como se verá a lo largo del presente acápite, en términos generales la organización del PJ y
del MP para la liquidación de casos se ha abordado con un enfoque continuista de las
estructuras y formas de trabajo prexistentes a la entrada en vigencia del CPP. Lo anterior, si
75
bien a primera vista resulta lógico ya que los procesos deben abordarse bajo las prescripciones
del régimen anterior, lo cierto es que para permitir un incremento en el ritmo de reducción de la
carga y por tanto de terminación en el menor tiempo posible de los casos a liquidar, se hace
necesario valorar si la asignación de funciones y las estructuras han sido lo suficientemente
eficientes y pensar de cara al futuro nuevas estructuras que aprovechen economías de escala,
fortalezcan el trabajo coordinado y permitan hacer más eficiente el desarrollo de esta actividad.
2.3.6.1 Estructuras base definidas
De conformidad con las prescripciones del D.L 958 y los lineamientos trazados por el Plan de
Implementación del CPP, los operadores de justicia definieron las estructuras organizacionales
necesarias para abordar la gestión procesal bajo el CPP46.
En concreto y en relación a la liquidación de asuntos, dentro de los diseños organizacionales
tanto en el Ministerio Público como el Poder Judicial se contemplaron, a partir de la
organización existente, las estructuras encargadas de llevar a buen término los procesos
regidos por la legislación anterior, es decir aquellos que de conformidad con la normativa
vigente no fuesen ―adecuables‖ al CPP.
En cuanto a la estructura definida para el proceso de implementación por parte del Ministerio Público, de acuerdo con la ―Propuesta del Ministerio Público para la implementación del CPP,
diseño del nuevo sistema de gestión Fiscal‖ (2005), en las fases iniciales de la entrada en
vigencia se procedió a la conformación de una organización constituida por 3 instancias:
Estructura de Liquidación: para abordar procesos sumarios y ordinarios en giro, de
acuerdo a las competencias del Fiscal bajo las disposiciones del C.P. Penales
Estructura de Transición47: definida inicialmente y bajo las disposiciones del art. 17
del DS 958, para asumir los procesos con régimen antiguo hasta concluir la etapa
de investigación o plazo ampliatorio. Esta estructura sólo se alcanzó a constituir en
el distrito judicial de Huaura en el que se aplicó el sistema de adecuación de casos
al CPP.
Estructura de Nuevo Despacho Fiscal: conociendo de las denuncias nuevas
recibidas a partir de la vigencia del Código Procesal Penal.
46 Ver anexos 01 al 04 del Plan de Implementación del CPP. 47 Los Fiscales Provinciales deberán culminar la etapa de investigación de los procesos asignados, bajo las normas del Código de Procedimientos Penales, luego continuarán su trámite conforme al nuevo Código Procesal Penal. Esto aplicable en las fases iniciales de reforma en las que se procedía con la adecuación de casos al NCPP.
76
La estructura base de liquidación definida se presenta gráficamente en el siguiente
organigrama:
Ilustración 29: Estructura base de liquidación del MP
Fuente: Elaboración propia a partir de ―Propuesta del Ministerio Público para la implementación del CPP, diseño del
nuevo sistema de gestión Fiscal‖ – Ministerio Público, Fiscalía de la Nación (2005),
Las funciones definidas dentro de la estructura de liquidación se mantienen en relación a la
actividad previa a la implementación del CPP. Las decisiones tomadas por el Ministerio Público
de cara a la liquidación han estado más orientadas al dimensionamiento de cada despacho, en
ocasiones fortaleciendo las estructuras con personal de refuerzo.
En cuanto al Poder Judicial, dentro de la reorganización y conversión de órganos
unipersonales y colegiados al nuevo sistema, en las distintas Cortes se crearon mediante las
resoluciones administrativas correspondientes48, juzgados y salas liquidadoras cuya finalidad
fue la de tramitar los asuntos regidos por el C.P Penales según el estado en el que se
encontrasen al momento de la entrada en vigencia del CPP y recibiendo la carga procesal de
los órganos reconvertidos para prestar servicio bajo el nuevo sistema.
La estructura orgánica base conservó en términos generales las características de los órganos
tal y como venían funcionando y en este sentido responden a una organización como la que se
detalla a continuación:
48 Ver Resoluciones en la pg.75 y ss.
77
Ilustración 30: Estructura base de liquidación del MP / Fuente: elaboración propia a partir de información recogida en
trabajo de campo
Valga la pena resaltar que en materia organizacional de la liquidación para el subsistema
anticorrupción en distritos judiciales del Callao, Lima Sur y Lima Norte, salvo en el caso de
Lima, no se dispusieron estructuras dedicadas en exclusiva a la liquidación de asuntos. Por el
contrario, tanto en Sala como en Juzgados Penales la liquidación se ha llevado a cabo de
manera desconcentrada por los órganos que llevan también el CPP, lo cual genera según se
ha visto en el trabajo de campo, disfunciones operativas por falta de especialización y
dificultades para abordar la carga de trabajo, especialmente derivada de las audiencias.
2.3.6.2 Evolución de la dinámica organizacional en los distritos
judiciales
A partir de las estructuras orgánicas de base estudiadas anteriormente, tanto el MP como el PJ
definieron los dimensionamientos correspondientes en cada uno de los distritos judiciales. No
se conocen, más allá de los criterios generales definidos para efectos de la elaboración de
presupuestos por el Plan de Implementación del CPP49 (población, carga procesal, etc.)
lineamientos específicos para la dotación de recursos humanos y materiales en estas
estructuras, pues tanto en órganos como en personal se encuentra disparidad entre distritos
judiciales, sin criterio claro de asignación por carga. 50
En línea con lo anterior y según se pudo dilucidar de las entrevistas de campo, la planificación
de recursos para la liquidación no respondió a un inventario compartido de la carga procesal
existente antes de la entrada en vigencia del CPPP por lo que por un lado, se dimensionó de
49 DS 013-2005-JUS, pág. 33 50 El detalle de la estructura organizacional en cada distrito judicial se incluye en las respectivas tablas de hallazgos incorporadas como anexo al presente documento.
78
manera independiente por parte del MP y el PJ sin considerar la carga en conjunto de cada
distrito judicial y por otro, según se ha podido comprobar con las constantes prórrogas de las
estructuras destinadas a liquidación y de acuerdo a las cifras de producción anteriormente
presentadas, sin prever el comportamiento de la carga con visión a medio y largo plazo.
En cuanto a la dotación de las estructuras base del PJ y el MP en relación a la carga procesal
por año dentro de los distritos judiciales se encuentra lo siguiente:
Evolución en años 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Huaura
Carga agregada anual 7.822 6.987 4.783 3.681 4.579 2.903 944
Ratio carga / órgano judicial51 1.564 1.397 956 903 1.526 2.903 315
Juzgados de liquidación 4 4 4 4 3 1 2
Salas liquidadoras 1 1 1 1 - - -
Fiscalía Superior Penal 1 1 1 1 1 1 1
Fiscalías de Liquidación 3 3 3 3 3 1 1
La Libertad
Carga agregada anual - 27.023 45.557 23.816 16.266 9.321 944
Ratio carga / órgano judicial - 956 1.469 1.035 956 932 924
Juzgados de liquidación 23 26 18 13 8 3
Salas liquidadoras 5 5 5 4 2 2
Fiscalía Superior Penal 4 4 4 1 1
Fiscalías de Liquidación 1 4 4 4 1 1
Tacna
Carga agregada anual - - 11.817 3.757 6.344 2.662 1395
Ratio carga / órgano judicial - - 2.363 999 1.957 1.748 697
Juzgados de liquidación - - 3 4 3 1 1
Salas liquidadoras - - 2 2 1 1 1
51 Incluye Juzgados y Salas liquidadoras
79
Evolución en años 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fiscalía Superior Penal - - 1 1 1 1 1
Fiscalías de Liquidación - - 1 1 1 1 1
Arequipa
Carga agregada anual - - 15.162 14.415 14.775 8.142 5.574
Ratio carga / órgano judicial - - 1.394 1.483 1.330 1.103 838
Juzgados de liquidación (sede) - - 9 9 10 6 6
Salas liquidadoras - - 4 4 4 3 2
Fiscalía Superior Penal 3 3 3 3 3
Fiscalías de Liquidación52 9 9 9 9 9
Tabla 9: Dimensionamiento de estructuras de liquidación en relación a la carga procesal por DJ / Fuente: Elaboración
propia a partir de datos estadísticos proporcionados por el Poder Judicial y CAP anuales PJ y MP
Reforzando las conclusiones descritas en cuanto a la liquidación cifras, los datos anteriormente
reflejados advierten de la heterogeneidad en la adecuación carga / organización en los distritos
judiciales y a lo largo de los años de implementación, destacando momentos y distritos
judiciales de alta carga frente a otros de carga mas manejable por órgano.
Sin embargo, al no existir criterios que permitan precisamente establecer qué es razonable en
términos de carga, y que adicionalmente contemple la ―carga no visible, es decir la que por
estadística no genera egresos‖ y la complejidad de los asuntos, resulta complicado concluir de
manera acertada y sin consideraciones cualitativas, la correcta o incorrecta asignación de
recursos para la liquidación. Lo que parece claro en cualquier caso, por el comportamiento
comparativo y evolutivo es que ésta no ha respondido a un ejercicio concienzudo de
inventariado, segmentación y definición de estrategias de colegiación de esfuerzos para
abordar la problemática de la liquidación.
Dicho lo anterior y con el fin de complementar el análisis con una valoración cualitativa de la
definición organizacional de la liquidación, a continuación se describe de manera genérica las
principales consecuencias en cuanto a dimensionamiento, evolución y situación actual así
como de revisión de la organización interna de los órganos desde un punto de vista jerárquico y
funcional en el eje de liquidación:
52 Se incluyen las Fiscalías de todas las provincias, las cuales poco a poco han ido asumiendo más carga del NCPP quedando remanentes en liquidación.
80
Valoración de la implementación de estructuras liquidadoras
Analizando la evolución del personal dedicado a los órganos de liquidación del Poder Judicial resalta el hecho de cómo conforme el personal de liquidación iba teniendo una carga
menor de trabajo han ido pasando a disposición del CPP o a otras materias. Los magistrados
han pasado a formar parte de Juzgados Penales o de Investigación Preparatoria, mientras el
personal de apoyo ha sido absorbido por el nuevo régimen penal, si bien no se ha realizado un
análisis de adecuación perfil – puesto o procesos de selección sistematizados que permitiesen
una adaptación más expedita del personal a las nuevas metodologías instauradas por el CPP:
En relación a las funciones ejercidas por el personal de los órganos liquidadores, es importante
mencionar cómo se ha observado que en cada distrito judicial la organización varía y se
asignan funciones de acuerdo al criterio definido por el titular de cada despacho. Este se
realiza normalmente bajo un reparto del trabajo ―tradicional‖ en el que se destina personal para
expedición de cédulas, proyección de actos de trámite, en ocasiones ejercicio de mesa de
partes, gestión de archivos, entre otras.
No se ha observado en ninguno de los distritos judiciales visitados una organización
segmentada por ejemplo por estado del trámite que permita generar economías de escala y
facilitar la gestión de asuntos de acuerdo con el tipo de trámite que requieren.
En términos de eficiencia procesal, y a fin de permitir un proceso liquidador más ágil, más allá
de la dotación de personal, la cual debe ser cuidadosamente considerada en atención a la
carga y a los perfiles requeridos para gestionarla, es recomendable pensar en estructuras
pensadas bajo criterios de especialización funcional que permitan organizar el trabajo por
ejemplo combinando criterios tales como:
Tipo de proceso: sumarios / ordinarios
Cualidad del imputado: reserva / no reserva
Fase del proceso: en trámite / ejecución
Funciones transversales de apoyo: pool de notificaciones, mesa de parte,
expedición de cédulas, atención al público, etc.
En salas podría pensarse en especialización por sumarios (2nda instancia) y
juzgamiento.
En cuanto a la definición organizacional de arranque dentro del Ministerio Público, según
se ha podido contrastar durante las entrevistas en los DJ, si bien la estructura como tal
responde a las necesidades el servicio (puestos de trabajo), también se evidencia que el
dimensionamiento frente a la carga de trabajo se encuentra limitado, especialmente para
abordar el alto número de audiencias de ejecución. Adicionalmente, se genera especial
incertidumbre por el desconocimiento de la carga existente en el PJ, lo cual impide una correcta
planificación temporal de la estructura restante y desmotivación del equipo de trabajo.
81
Por su parte, vale la pena mencionar que el dimensionamiento para el arranque de la
liquidación ha sido un ejercicio de alta dificultad en los distritos judiciales dada la falta de un
diagnóstico certero de carga a liquidar. A título de ejemplo, en la Libertad el dimensionamiento
inicial de 1 Fiscalía liquidadora con 4 fiscales colapsó poco después del despliegue, teniendo
que ser ajustada53.
En cuanto a las funciones desempeñadas tanto por los fiscales como por el personal de apoyo,
éstas responden al esquema de trabajo anterior, con algunos ajustes al dimensionamiento
actual, como por ejemplo, la destinación de 1 asistente en exclusiva para mesa de partes.
Valga decir al respecto, que dado que la liquidación se ha considerado, en los distritos
judiciales analizados, como un subsistema transitorio inicialmente pensado para un tiempo
menor al realmente requerido. Como se comentó anteriormente en relación al reparto de
funciones dentro de los órganos judiciales, no se han aprovechado del todo criterios de
especialización del trabajo ni, para el caso del Ministerio Público, los beneficios
organizacionales derivados del Despacho Fiscal, presentándose duplicidad de esfuerzos en
asuntos como la recepción y registro de documentos (mesa de partes) o las notificaciones, que
en la actualidad operan de manera independiente para cada modelo.
En general, se ha observado que desde el punto de vista funcional, las estructuras liquidadoras
pueden ser más operativas, si aprovechan la especialización funcional de acuerdo con la
segmentación de asuntos para liquidar, lo cual sin duda puede impactar positivamente en la
eficiencia del proceso en su totalidad.
2.3.6.3 Personas y cultura
Los equipos de trabajo destinados a estructuras de liquidación responden principalmente a
personal asociado a los órganos penales existentes al momento de la entrada en vigencia del
CPP. Por lo general, los órganos convertidos en Juzgados o Salas Liquidadoras o en Fiscalías
de Liquidación han mantenido sus estructuras internas iniciales o han sido reforzados con el
cambio procesal.
La cultura organizacional de alguna manera arrastra la concepción del trabajo
procedimentalista, ligado al papel y rígido predominante en la justicia penal del Código de
anterior, poco receptiva a innovaciones, cambios o nuevas formas de hacer el trabajo.
Lo anterior, sumado al hecho de que para el CPP se han invertido grandes esfuerzos en
capacitación, sensibilización, y motivación de los equipos para asumir nuevos roles, tareas y
formas distintas de hacer las cosas, mientras los equipos de liquidación han sido ―los grandes
olvidados de la reforma‖, genera de cierta forma, y según se ha planteado en las entrevistas
con el personal administrativo y de gestión, sentimientos de no ser parte de un proceso de
cambio y desmotivación frente al trabajo.
53 Entrevista en la Libertad con el Fiscal Superior del Distrito
82
En este sentido, a lo largo del trabajo de campo se ha puesto de manifiesto que muchas de las
personas asociadas a estructuras de liquidación fueron capacitadas con carácter previo a la
reforma en las metodologías del CPP. Sin embargo y pasados años de la entrada en vigencia,
dichos conocimientos y habilidades adquiridas no han sido aprovechados debidamente ni
puestas en valor, lo cual resulta cuanto menos ineficiente en términos de inversión de recursos.
Paralelamente, no se han definido programas de capacitación en habilidades o métodos de
trabajo especialmente pensados para abordar procesos de liquidación, que si bien se rigen
bajo los ―mecanismos conocidos‖ por el personal, pueden ser optimizados y potenciados con
herramientas y mecanismos de optimización de la gestión (p.e. herramientas de gestión por
procesos, habilidades en sistemas de información, etc.)
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta la importante carga de trabajo que los órganos
liquidadores han tenido que soportar a lo largo de la implementación de la reforma, así como la
incertidumbre frente a la fecha en la que ―la transitoriedad‖ llegará a su fin y los equipos
pasarán a hacer parte del nuevo modelo.
Por otro lado, también se ha podido advertir que en algunos órganos liquidadores y en especial
los creados con carácter transitorio (como ejemplo más patente se encuentra la Sala Penal de
Liquidación de Tacna) el personal está contratado bajo modelo CAS y por tanto sujeto a
temporalidad, lo cual también genera incertidumbre en los equipos y constante gestión
administrativa de renovación de contratos.
En general la suma de estos factores, lleva a una cultura organizacional más anclada en el
pasado que ilusionada por el cambio, lo cual con el paso eventual al nuevo modelo puede tener
un impacto negativo para permitir una correcta adaptación a las nuevas metodologías y formas
de trabajo prescritas por el CPP.
En suma, la baja atención que en general en términos de fortalecimiento de capacidades,
mejoramiento del clima organizacional o cambio de la cultura de trabajo, que se ha dado para
la asunción de funciones de liquidación genera que los colectivos implicados, especialmente en
el PJ y en menor medida en el MP se caractericen por:
Permanente incertidumbre en la ―transitoriedad‖ de su trabajo
Potencial resistencia al cambio, cuando asuman funciones del CPP. Los equipos
de liquidación tienden a perciben cualquier propuesta de cambio organizativo y/o
funcional con recelo, al considerar tradicionalmente los cambios como una carga
adicional de trabajo y no como un medio de mejorar la eficiencia y la productividad.
Los patrones habituales de trabajo se guían por la costumbre y tradición, lo que
hace que no haya ninguna orientación a la innovación ni a la mejora continua en el
desempeño.
83
Orientación individualista y no corporativista del trabajo, al no existir protocolos
comunes de realización de las tareas: registro, archivo, requisitorias, expedición de
cédulas, etc., ni estructuras o incentivos pensados para el trabajo en equipo
Sin duda estas cuestiones deberán ser correctamente abordadas, no sólo para la planificación
futura de nuevas implementaciones, con especial foco en Lima y Callao, sino para la progresiva
vinculación de los equipos al CPP, mediante la adopción de estrategias medidas de gestión del
cambio (sensibilización, capacitación y gestión de colectivos mediante líderes del cambio).
2.3.6.4 Conclusiones
De acuerdo con las consideraciones expuestas en relación al ámbito organizacional asociado a
los procesos de descarga y liquidación, se puede concluir lo siguiente:
1. Las estructuras se pensaron y dimensionaron sin contemplar un enfoque sistémico que permitiera prever la carga entre el MP y el PJ.
En relación a la descarga procesal no se identificó iniciativa alguna de cambio
organizacional que permitiese abordar una estrategia de descarga con carácter previo
a la implementación del CPP. La conversión de órganos a estructuras liquidadoras
fue en términos generales definida con poca anticipación y capacidad de adaptación
de los equipos que quedarían liquidando.
El dimensionamiento organizacional es heterogéneo entre DJ, no equivalente o al
menos transversalmente contemplado entre operadores (MP / PJ) y no planificado
con proyección en el tiempo, generando constantes prolongaciones de organismos
transitorios, y en consecuencia provocando incertidumbre en los equipos de trabajo.
2. La liquidación se ha planificado organizativamente bajo un enfoque continuista que no responde a la necesidad de incremento de la producción y finalización del proceso en el menor tiempo posible.
Se observa una falta de equipos o estructuras organizacionales especializadas: no se
favorece la especialización o generan economías de escala que agilicen la liquidación
de expedientes, por ejemplo mediante la agrupación funcional de acuerdo a la
segmentación de casos sujetos a liquidación. En términos generales, se ha replicado
la estructura existente en los OOJJ frente al Código de 1940 para la liquidación.
Especial mención merecen las estructuras en las que el órgano comparte funciones
de nuevo código con liquidación (ejemplo Callao en anticorrupción) lo cual no
favorece la especialización y constriñe la capacidad de abordar la carga de
audiencias de manera correcta.
84
3. La cultura organizacional asociada a estructuras de liquidación se caracteriza por estar más anclada en el pasado que ilusionada por el cambio
Lo anterior, derivado de la suma de factores de alta carga de trabajo + ausencia de
planes específicos de capacitación o sensibilización + incertidumbre en la
transitoriedad + inexistencia de existen documentos formales, actualizados y
comunicados de funciones, competencias o incluso capacitación requerida por el
personal liquidador lo cual deriva en potenciales resistencias al cambio que deberán
ser correctamente gestionadas para el paso progresivo de estas estructuras hacia el
CPP.
2.3.7 TIC y medios
La provisión de sistemas de información, uso de nuevas tecnologías y en general medios
logísticos para abordar los procesos de liquidación ha sido en términos generales limitada.
Por la relevancia que adquiere realizar un seguimiento sistemático de la liquidación que permita
planificar debidamente los recursos y su incorporación progresiva al CPP, las limitaciones de
las herramientas informáticas en el MP y el PJ constituyen un cuello de botella para la
efectividad de los procesos.
En este sentido, la principal dificultad que deberá ser debidamente abordada para planificar la
implementación del CPP en los DJ de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao se deriva de la falta
de criterios comunes entre el MP y el PJ para registrar y controlar los procesos en liquidación,
que en la práctica se traduce en que:
Cada sector define su propia metodología de seguimiento, en general no
estructurada ni sistemática.
Cada sector utiliza las herramientas disponibles bajo el sistema anterior para el
registro de ingresos, egresos y estado de sus casos (concretamente el SIJ y el
SIATF) sin disponer de un inventario sistematizado y compartido que pueda facilitar
la compartición de información y el desarrollo de estrategias conjuntas de gestión.
Así mismo, se pudo observar en el trabajo de campo que los sistemas de información tampoco
arrojan la verdadera gestión para tramitar este tipo de asuntos (especialmente del PJ, en los
que hay una carga importante que no figura en la estadística como egresos y sin embargo
requiere de una alta inversión de tiempo y recursos (p.e. las ejecuciones).
Esto, y la baja calidad del registro en los sistemas, genera que los operadores deban llevar
registros paralelos de sus asuntos en diferentes herramientas manuales lo cual impacta
directamente en la confiabilidad de los datos que en la actualidad se generan sobre la gestión
de los asuntos bajo el C.P de 1940.
85
2.3.7.1 Conclusiones
De acuerdo con las consideraciones expuestas en relación al ámbito asociado a las TICs en el
proceso de descarga y liquidación, se puede concluir lo siguiente:
1. Los sistemas de información actuales no están adaptados a las necesidades de la descarga y liquidación.
Los sistemas no incorporan el detalle de información necesario para realizar
estrategias de descarga y liquidación necesarias.
Resulta necesaria la creación de continuas herramientas (normalmente a través de
cuadernos o herramientas ofimáticas) que cumplan las necesidades de
caracterización de los expedientes necesario para su tratamiento más eficiente.
2.3.8 Modelo de relación
Si como se describirá mas adelante, el modelo de relación interinstitucional entre operadores
para la aplicación del CPP es una debilidad manifiesta del sistema, en materia de descarga y
liquidación ésta es aún más apremiante.
Ni en las etapas previas la implementación ni en la marcha cotidiana de la liquidación existen
canales formales y abiertos de comunicación y cooperación entre instituciones que permitan
sumar esfuerzos para abordar con mayor efectividad la gestión de casos bajo el régimen penal
pretérito.
Lo anterior, aun cuando se ha puesto de manifiesto por todos los operadores la necesidad de
fortalecer estos canales de relacionamiento y trabajo conjunto.
Es de mencionar que no se ha identificado en las visitas de campo, y de hecho ha sido
resaltado en las entrevistas como un área clara de mejora, ningún instrumento formal
(protocolo, convenio, acuerdo) que establezca pautas de trabajo entre operadores para abordar
las acciones de liquidación.
Este hecho, manifiesto de las debilidades existentes en cuanto a alineamiento y coordinación
es aún más llamativo cuando existen patentes áreas de trabajo conjunto no cubiertas, como se
detalla a continuación:
Poder Judicial / Ministerio Público:
La falta de exactitud en relación a la cantidad y tipología de los casos que maneja
cada institución (antes y después de la entrada en vigencia) representa una
incertidumbre para la otra e impide tener una visión realista de la carga futura de
trabajo.
No se han tomado medidas para hacer segmentaciones conjuntas de asuntos y
86
planificar le entrada de carga de un operador al otro de forma tal que sea
previsible. (Ej. mediante entregas de lotes de trabajo segmentados por tipo de
proceso, estado de la causa, etc.)
Las estructuras no cuentan con puntos de enlace entre ellas que faciliten la
comunicación en la marcha cotidiana, ni están pensadas para facilitar el trabajo
conjunto de liquidación (ej. funcionalmente equivalentes) y la interlocución no sólo
a nivel Juez / Fiscal sino también en el nivel administrativo.
Poder Judicial / PNP:
Existe una clara necesidad de establecer estrategias en las que, más allá de las
requisitorias semestrales, la PNP pueda destinar esfuerzos para la búsqueda y
captura de Reos ausentes y contumaces.
Ministerio Público / PNP
No se ha sincerado la carga de denuncias entre ambas entidades, afectando la
planificación y dimensionamiento de la actividad liquidadora.
Defensa Pública / resto de operadores
No se ha identificado ninguna línea de actuación conjunta de ningún sector con la
Defensa Pública, cuando ésta podría jugar un papel crucial en evitar las
frustraciones de audiencia por ausencia del abogado defensor (no obstante tendría
que revisarse muy especialmente el dimensionamiento correcto de esta institución)
Como se puede observar, en términos generales todos los operadores de justicia deben
participar de estrategias conjuntas de descarga y liquidación, si bien la necesidad más sentida
recae sobre el poder Judicial y el Ministerio Público así como en cada uno de éstos en su
trabajo conjunto con la PNP.
Aunque en menor grado de criticidad, merece la pena así mismo, explorara las oportunidades
de colaboración y el papel que a nivel sistémico pueda jugar la Defensa Pública para la mejora
y mayor efectividad de la liquidación de asuntos.
87
Ilustración 31: Mapa de relacionamiento de actores para la descarga y liquidación. / Fuente: elaboración propia
2.3.8.1 Conclusiones
De acuerdo con las consideraciones expuestas en relación al modelo relacional necesario para
la descarga y liquidación se puede concluir lo siguiente:
1. Los niveles de alineamiento institucional y coordinación para la planificación y gestión de la descarga y liquidación han sido mínimos
Ausencia de inventarios de carga compartidos, objetivos o metas comunes para
abordar el cierre de casos.
Inexistencia de instrumentos formales de colaboración o metodologías conjuntas de
trabajo (p.e PNP / PJ para casos en reserva o MP /PJ para la atención del inventario)
Las estructuras y los mecanismos estancos de trabajo no están pensados para una
mejor coordinación institucional (p.e. destinación de interlocutores o puntos focales en
diferentes niveles de la operación)
No se ha definido qué papel pueda jugar la defensa, sea esta pública o privada en la
agilización de los procesos de descarga y liquidación.
2. No hay estándares o indicadores y metas compartidas para la producción bajo el C de P Penales
No existen indicadores de gestión o sistemas de información que permitan medirlos
con fiabilidad
No se han definido objetivos o metas compartidos que orienten el actuar de los
operadores para la agilización de los procesos de descarga y liquidación.
88
2.3.9 Conclusiones finales
De acuerdo al análisis cuantitativo de evolución, así como a las consideraciones expuestas a lo
largo del presente apartado en relación a la normativa, organización, gestión, modelo de
relación y TIC en relación a los procesos de los ejes de descarga y liquidación, se concluye
que:
1. La ausencia de estrategias de descarga ha tenido impacto en la capacidad de planificación de la liquidación procesal en todos los distritos judiciales
El primer año de implementación ha sido en general para todos los distritos judiciales
el de mayor carga por órgano, lo cual evidencia el impacto de la ausencia de
mecanismos de descarga previa a la implementación del CPP.
Así mismo, la ―aparición‖ de carga en años sucesivos en todos los distritos judiciales
responde a la ausencia de inventarios adecuados de carga procesal compartidos
entre operadores. Muchos asuntos aparecen en la carga del PJ provenientes de la
PNP o MP con los que no se contaba al momento de efectuar el dimensionamiento.
2. La planificación de la liquidación ha sido en términos generales heterogénea, “cortoplacista” y no articulada interinstitucionalmente mientras el seguimiento y control poco desarrollado
No se previó debidamente la evolución de la carga procesal, lo que ha requerido
continuas prórrogas de órganos liquidadores, afectando sistémicamente también al
CPP y una alta inversión de recursos para ello.
No parece haber existido un patrón común para dimensionar los órganos en función
de la carga inicial, encontrándose tasas muy divergentes de carga por órgano en
cada distrito judicial.
El nivel de trabajo interinstitucional ha sido mínimo, especialmente gravoso en cuanto
al sinceramiento de carga entre el MP y el PJ.
No existen mecanismos sistemáticos de seguimiento y control de la liquidación, mas
allá de reportes estadísticos aislados y dispares. Es preciso definir objetivos,
cuantificar metas y hacer un seguimiento pormenorizado a los avances de la
liquidación.
3. No se han definido estrategias, normativas o metodologías específicas para facilitar la liquidación: cada distrito judicial y órgano la ha abordado de acuerdo a sus propios criterios
Los diseños organizativos y las metodologías de trabajo han sido continuistas, según
se tramitaba anteriormente.
89
Mínimo desarrollo de innovaciones en estructuras de organización y operativa en
línea de especialización funcional, estandarización de la gestión o herramientas de
calidad, ha sido observado.
4. Los procesos de descarga y liquidación han sido los “grandes olvidados” de la entrada en vigencia del CPP
El interés político no debe enfocarse solo al proceso de implementación, entiéndase,
vinculada con los procesos de carga cero; la visión debe ser integral, teniendo en
cuenta el estado de los procesos de liquidación, máxime cuando el mantenimiento de
procesos regulados por el viejo Código implica el desvío de recursos económicos,
logísticos y humanos que podrían ser de mayor provecho en el nuevo sistema
procesal.
5. Este hecho impacta directamente en la correcta gestión de la reforma, que no sólo debe abordar la entrada de la carga cero sino preocuparse por una liquidación eficaz y un balanceo adecuado de los recursos y medios disponibles.
2.4 Análisis de la carga cero: implementación del CPP
2.4.1 Introducción
Como se ha comentado, la implementación del CPP constituye el cambio más profundo de la
administración de justicia peruana en los últimos años y transforma desde las bases los
métodos y estructuras para la provisión de los servicios a la ciudadanía.
Se inspira en los principios de oralidad, publicidad, contradicción, economía, defensa, entre
otros, con la finalidad de agilizar, humanizar y sincerar el actual sistema penal, apartándose así
del decimonónico modelo inspirado en el modelo francés que, con el devenir del tiempo, ha
desnaturalizado la esencia del Juicio, haciendo de los mismos meras actuaciones basadas en
actos escritos (―lectura de piezas‖), burocráticos y excesivamente formalistas
Podría afirmarse que la finalidad de la implementación del nuevo proceso penal es de carácter
bidimensional. Por un lado, consistente en guardar una debida observancia de las garantías
penales, procesales y constitucionales de los justiciables y de la víctima; y, por otro lado,
legitimar la intervención del poder estatal en la esfera de libertad del justiciable, todo ello dentro
de un marco metodológico innovador que pretende superar las enormes dificultades
arrastradas por el régimen anterior‖54.
A lo largo del tiempo que ya va suscitándose la implementación del nuevo código se han dado
una serie de medidas destinadas a dar mayor viabilidad y permitir la idónea aplicación de la
nueva ley procesal en los distritos judiciales donde ya tiene vigencia; lo anterior, de
conformidadad con el lineamiento político procesal y de gestión establecido en el Plan de
54 AGUDELO RAMÍREZ, Martín, Filosofía del Derecho procesal, Bogotá (Leyer), 2000.
90
Implementación del Nuevo Código Procesal Penal aprobado por D.S. Nº 013-2005-JUS 2005.
Bajo esta línea de actuación se han ido produciendo las implementaciones in situ, hasta el día
de hoy, cuando 23 distritos judiciales se rigen por esta nueva norma de gestión procesal.
Sin embargo, y a pesar de los avances de la reforma, existen importantes ámbitos de mejora,
tanto en relación a los propios procesos de implementación en los distritos judiciales como en
la práctica diaria (tanto desde un punto de visto normativo como de gestión). Así, es procedente
poner el foco sobre estas variables de cara a tomar las medidas correctivas del caso para
futuras implementaciones (en especial tratándose de los DJ de Lima, Lima Norte, Lima Sur y
Callao) y para retroalimentar, bajo un enfoque de mejora continua, la puesta en marcha de la
reforma sobre los DJ ya implementados.
Las principales prácticas identificadas se recogen en el presente apartado del documento, que
sin pretender ser una evaluación integral y exhaustiva de la reforma, permite identificar las
principales cuestiones normativas, organizativas, de gestión, tecnología y medios y de
relacionamiento institucional a fin de modelar la productividad esperada en los DJ de Lima,
Lima Norte, Lima Sur y Callao.
2.4.2 La voz de la Organización: percepción actual sobre carga cero
La percepción de los diferentes agentes entrevistados sobre la implementación del CPP apunta
en términos generales a que la reforma ha sido positiva especialmente en cuanto a celeridad,
oportunidad, garantía, y mejora del acceso a los servicios de justicia. Tanto los operadores
que ejercen roles normativos como aquellos de gestión y administración coinciden en que el
nuevo modelo es más operativo y ha permitido ―desestancar‖ la justicia penal regida por el
régimen anterior.
Sin embargo, también se ha puesto de manifiesto que este proceso de cambio tanto desde el
punto de vista de su gobierno como de la marcha en la implementación en el día a día del
trabajo procesal, requiere ser afinado y mejorado no sólo de cara a las nuevas
implementaciones sino también en la propia provisión del servicio en los distritos judiciales con
reforma vigente.
Los operadores manifiestan su preocupación por el aumento de la carga procesal en los
distritos judiciales en los últimos años, lo cual está generando un estancamiento en la
celebración de audiencias, especialmente acusado en órganos colegiados, afectando la
continuidad de la audiencia y desde luego poniendo en riesgo a la celeridad y oportunidad
pretendidas por la reforma.
Algunas de las opiniones que reflejan el ―sentir‖ de los operadores frente al proceso de reforma,
y en relación a los ámbitos críticos de impacto en la productividad identificados, se presentan a
continuación:
91
Normativa
“… Hay figuras del Código que no están del todo definidas, y que es
preciso aclarar. Ejemplo de ello es el tema
de incautación, el deber del MP de
coadyuvar en la notificación de testigos y
peritos, la prueba anticipada, entre muchas
otras” esto es fundamental para asegurar
unidad de criterio y mejorar en la marcha
de la reforma…
“… Hay que hacer reformas, por ejemplo
contemplar la audiencia de formalización, de
manera que se asegure la oralidad. En
omisiones por ejemplo hoy se llega gran
cantidad a juicio oral ¿Para que esperar llegar
a juicio oral? Esto hace que las agendas
estén llenas y estemos teniendo que citar a
tres meses vista…”
“…Deben aclararse los alcances oralidad vs escrituralidad. A pesar de la decisión de la
Corte en cuanto a la obligación de transcribir
entiendo que ni entre distritos judiciales ni entre
jueces tenemos un criterio único para definir cuál
es el contenido de la transcripción”
“ … La decisión de no aplicabilidad de la terminación anticipada en la etapa
intermedia genera un impacto de gran escala
que se arrastra a la etapa de juicio generando
congestión…”
No hay control de la etapa intermedia, no está
cumpliendo su finalidad de filtro procesal…”
Organización y gestión
“..Debe repensarse la estructura del Ministerio Público, y alinear la Ley Orgánica
con las necesidades del CPP. Somos una
organización espejo del Poder Judicial que no
responde a criterios de eficacia y eficiencia.
Adicionalmente hoy las funciones en el
despacho en cuanto al personal de apoyo se
ejercen indistintamente de si es asistente de
función fiscal o administrativo... Es preciso
aclarar estos alcances”
“.. El dimensionamiento de las estructuras no respondió a un diagnóstico profundo de las
necesidades según la carga. Los primeros
meses los Jueces de Juzgamiento dedicaron su
tiempo a capacitarse pues había mínima carga
que absorber…”
“…No están claros los roles, responsabilidades y alcances para la
investigación del delito entre PNP, MP y
Medicina Legal. Duplicamos esfuerzos…” La
carencia de medio, la falta de especialización y
la alta rotación en la PNP dificultan el trabajo
coordinado, aún si tuviéramos vigente un
instrumentos de colaboración como el protocolo
de trabajo MP – PNP”
“…Los órganos colegiados están colapsando. Con la carga actual no es
posible manejar colegiados compuestos por
los unipersonales. Las agendas están
prácticamente llenas y estamos perdiendo
la inmediación…Hemos llegado a tener 20
audiencias en el mismo día, es
inmanejable,..”
92
Ilustración 32: Opiniones de los operadores frente al proceso de reforma / Fuente: entrevistas operativas de trabajo de
campo
2.4.3 La carga cero en cifras
Como punto de partida para el análisis del comportamiento de la carga cero, y de forma que se
pueda contextualizar el análisis cualitativo en la evolución real de la implementación del CPP
en los DJ analizados, a continuación, y como se hiciera para la estrategia y liquidación, se
muestran las principales cifras y magnitudes que permiten ofrecen una mirada de alto nivel a
la realidad de la implementación en los distritos judiciales estudiados.
Así, partiendo del análisis objetivo y cuantitativo de la realidad de cada distrito judicial se
espera que sea más sencillo incorporar una visión global de cada uno de ellos.
“...Tenemos altos índices de frustración de audiencias principalmente por dos razones: la
inasistencia del defensor y las incorrectas notificaciones. Si no se soluciona este problema las
agendas van a ser inmanejables, más aún en distritos judiciales de mayor carga como Lima…”
Modelo de relación
“… Tenemos la intención de revivir el trabajo de coordinación. Hoy en día
depende de las personas el hecho de
poderse comunicar mejor entre operadores.
Necesitamos institucionalizarlo, y la CDI
puede retomar el papel que jugó al principio
de la reforma…”
“…Estamos duplicando esfuerzos entre
todos. Especialmente en registros,
notificaciones, y producción de información. A
pesar de la oralidad los procesos se alargan
especialmente en investigación por la
necesidad de flujo de papel incluso entre el
mismo operador, como en el caso de las
pericias.… ”
“…No tenemos protocolos o directrices comunes de trabajo entre operadores, aunque si
acuerdos de la CDI, sobretodo en el inicio de la implementación. Sería bueno retomar esta
dinámica. Yo propondría protocolos de trabajo para investigación del delito y para la gestión de
audiencias, en donde hay más cuello de botella ”
TIC y medios
“… La logística incide mucho en nuestra
capacidad para responder. En la PNP no se
ha invertido prácticamente ningún recurso
para el proceso de implementación. Estamos
esperando recursos desde el 2007 y no
hemos tenido respuesta”
“.. Desde aquí hemos hecho muchas
propuestas para mejorar el SGF, que todavía
no se han visto. El sistema de semáforos es
inadecuado y no está pensado para el trabajo
real de los fiscales… ”
“Se necesita avanzar hacia sistemas de información únicos y compartir información entre
instituciones…hoy no tenemos acceso a mucha información importante para el proceso a la que
otros operadores si tienen, como los antecedentes penales… ”
93
2.4.3.1 Distrito judicial de Huaura:
Caracterización y comportamiento de la actividad procesal
Siendo el primer distrito judicial en implementar el CPP en abril de 2006, Huaura ha visto
incrementada la entrada de ingresos de casos de manera gradual, manteniendo una carga
equilibrada que, sin embargo, sufre una tendencia creciente en los últimos años.
Ilustración 33: Evolución de la implementación del CPP en el distrito judicial de Huaura. Ver fuente55
Tal y como se ha explicado en el punto anterior relativo a la liquidación, hasta abril de 2007 en
el DJ de Huaura se procedió a la adecuación de todos los expedientes existentes en el Poder
Judicial. Por este motivo, se presenta una cantidad de ingresos tan elevada en los años 2006 y
2007, frente a un dato más moderado para 2008. A partir de esta fecha, se muestra un
crecimiento anual que ha ido desacelerándose poco a poco hasta el año 2011, en el que ha
vuelto a incrementarse los ingresos.
Esta situación de los ingresos contrasta con la producción anual variante; durante los tres
primeros años, con el aumento del personal (sobre todo en el Ministerio Público) y la
experiencia que poco a poco acumulan los profesionales en la nueva metodología, crecieron
55 Fuente: elaboración propia a partir de: Ingresos y egresos: Informe Sexto Año RPP´; Ministerio Público DJ Huaura: la información corresponde a ciclo anuales desde la implementación del CPP (de julio a julio; por lo que se no se ajusta al año calendario mostrado en las gráficas) Número de Órganos Judiciales: Poder Judicial DJ Huaura– se han excluido los juzgados mixtos y familia, a pesar de realizar actividad penal, al considerarse que distorsionaba la dotación de dependencias judiciales Número de fiscales (incluye fiscales superiores, adjunto superiores provinciales y adjuntos provinciales): Fuente: PERÚ: Fiscales del Ministerio Público por Categoría, según Distrito Judicial - Anuario estadístico 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 (Oficina Central de Planificación y Presupuesto - Oficina de Racionalización y Estadística ; Gerencia General) Número de defensores públicos: estadística Defensa Pública DJ Huaura (no disponible para años 2006 y 2007) Personal para el NCPP 2006 – 2012: MININTER - Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal de: Implementación del Nuevo Código Procesal Penal; Dirección General de Presupuesto Público (Ministerio de Economía y Finanzas)
94
los casos concluidos fuertemente (con un 25% entre el 2007 y el 2009). Esta producción se
mantiene entre 2009 y 2011. Sin embargo, en el año 2012 los datos reflejan un descenso de
más del 9% en la producción.
Esta situación ha hecho disminuir el nivel de atención (porcentaje de egresos producidos frente
a los ingresos), y el nivel de producción (porcentaje de egresos producidos frente a los ingresos
y la carga pendiente) del DJ de Huaura.
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Nivel de atención 30,3% 102,5% 109,0% 100,0% 93,8% 77,1%
Nivel de producción 30,3% 50,3% 58,7% 58,5% 56,4% 46,6%
Tabla 10: Evolución del nivel de atención y nivel de producción en DJ de Huaura / Fuente: elaboración propia a partir
de datos proporcionados por el Ministerio Público de Huaura (SGF)
Analizando en mayor profundidad el comportamiento del DJ de Huaura, esta vez desde el
punto de vista de las audiencias realizadas en el Poder Judicial, se pueden extraer dos grandes
conclusiones:
Durante los dos primeros años (desde junio de 2006 a diciembre de 2007) se
produjo un número de audiencias muy elevado en la etapa de juzgamiento: esto
puede deberse al proceso de adecuación que se realizó en este DJ hasta el mes
de abril de 2007. Este mecanismo requería de un elevado número de audiencias
en la etapa de juzgamiento.
Por otro lado, resulta revelador el comportamiento de las audiencias de
juzgamiento a lo largo de los años; estas han ido aumentando año a año, con un
incremento de más de 1000 audiencias de juzgamiento entre el año 2011 y el año
2012.
Ilustración 34: Evolución del número de audiencias en juzgados penales en DJ de Huaura / Fuente: elaboración propia
a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Huaura
95
Este indicador se puede vincular a un aumento de los casos que está llegando a la etapa
intermedia o de juicio oral, cargando de audiencias los juzgados unipersonales y colegiados.
En cuanto al nivel de realización de audiencias vale resaltar la alta incidencia de audiencias no
realizadas (bien sea por suspensión o frustración) en el Distrito y especialmente la incidencia
en etapa de juzgamiento, alcanzando un 36% de no realización. Lo anterior, debido
principalmente a inasistencia de las partes y de acuerdo a lo relevando en el trabajo de campo,
con alto impacto de inasistencia del abogado defensor privado.
Ilustración 35: Audiencias programadas vs realizadas y no realizadas en Huaura / Fuente: elaboración propia a partir de
datos proporcionados por el PJ de Huaura
Otro modo de apreciar esta evolución es a través del porcentaje de casos que llegan a la etapa
de juicio oral. Así, teniendo en cuenta que un caso puede ser concluido en las diferentes fases
del CPP (Calificación, Investigación Preparatoria, Etapa Intermedia y Juicio Oral) a
continuación se muestra la evolución del porcentaje de casos que se ha ido concluyendo en la
etapa de Juicio Oral frente al total de casos concluidos por el sistema penal de justicia.
2007 2008 2009 2010 2011 2012
% casos
juicio oral
2,9% 2,6% 4,0% 6,1% 7,7% 8,1%
Tabla 11: Evolución del porcentaje de casos que llegan a etapa de juicio oral frente a los concluidos en DJ de Huaura. /
Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Huaura (SGF)
Esto representa que, a igualdad de casos que acceden al proceso judicial, hay una mayor
cantidad que llega hasta la fase de juicio oral, suponiendo más carga de trabajo para los
juzgados unipersonales y colegiados.
A continuación se puede observar el comportamiento global de los casos en el DJ de Huaura
en función del comportamiento de los actos procesales por etapa o embudo:
96
Ilustración 36: Comportamiento del efecto embudo en el DJ Huaura. / Fuente: elaboración propia a partir de datos
proporcionados por el Ministerio Público de Huaura (SGF)
Valga resaltar que esta mayor participación en el juicio oral va en decremento del uso de las
salidas alternativas en las etapas iniciales del proceso, lo que supone un aumento
correspondiente de la duración de los casos y la mayor dotación de personal en la etapa
intermedia.
Por otro lado, en relación a la caracterización de la actividad de denuncias en el DJ de Huaura,
destacan los delitos contra el patrimonio, contra la vida, el cuerpo y la salud y contra la familia,
concentrando más del 50% de los casos recibidos.
Ilustración 37: Tipología de delitos de la carga procesal en Huaura. Agregado 2006-2011. / Fuente: elaboración propia
a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Huaura (SGF)
97
La Implementación del CPP: la liquidación Vs la Carga Cero
La implementación del CPP supone un esfuerzo doble; por un lado es necesaria la adopción de
una nueva metodología procesal, el Nuevo Código Procesal Penal, y por otro lado supone
mantener una estructura liquidadora que resuelva los casos pendientes regulados con el
anterior Código de Procedimientos Penales de 1940.
Así, se requiere equilibrar los recursos de tal modo que se vayan finalizando los casos antiguos
mientras se atienden las nuevas solicitudes de casos.
Para evaluar esta evolución, a continuación se muestran los datos correspondientes a la
evolución de la carga cero frente a la liquidación desde el año de implementación:
Ilustración 38: Comparativa evolución Carga Cero Vs Liquidación en juzgados DJ Huaura (2006 – 2012) (excluidas las
Salas) / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Huaura y el Ministerio
Público de Huaura (SGF)
Tal y como se apreció en el estudio de la liquidación, en Huaura, durante los 6 años en los que
se ha estado liquidando se ha producido una reducción de más de 4.000 casos mientras que,
tal y como se muestra en la Ilustración se han concluido un total de 40.700 casos del CPP
(suma de todos los casos concluidos año a año).
Para llevar a cabo estos resultados, se muestra cómo se ha ido conjugando un descenso de
órganos judiciales en la liquidación frente a un crecimiento en el poder judicial dentro el CPP.
Siempre teniendo en cuenta que el factor más destacado del eje de liquidación para el DJ de
Huaura es el proceso de adecuación de casos que se dio durante los primeros 10 meses
aproximadamente, a continuación se describen los factores más destacados de la liquidación
frente a la carga cero:
Durante los primeros meses se realizó una elevada dotación de juzgados de
investigación preparatoria (2 en Huaura, en Huaral y Barranca). Estas
dependencias, más allá de su papel dentro de la adecuación de casos, podría
haberse centrado en la labor de liquidación, ayudando a disminuir la carga.
Se presentan aumentos de la carga de liquidación, en gran parte pueden venir
fomentados por la falta de comunicación con el Ministerio Público.
98
A pesar de crecer leventemente los ingresos de casos en carga cero (ver
ilustración 33) aumenta más que proporcionalmente la carga de casos del CPP:
este factor en gran medida al aumento de la complejidad de los casos (ver
porcentaje de casos que llegan hasta la fase de juicio oral en tabla 12) debería ser
apoyado por más órganos judiciales; por lo que al 5 año deberían estar casi todos
los casos de liquidación concluidos.
2.4.3.2 Distrito judicial de La Libertad:
Caracterización y comportamiento de la actividad procesal
Como se ha comentado, en abril de 2007, comenzó en la Libertad la implementación del CPP.
Para ello, se siguieron las directrices normativas que marcaban la no adecuación de casos, por
los que los juzgados del CPP comenzaron su actividad con una carga pendiente nula.
En el caso de la Libertad, se aprecia cómo el número de casos ingresados se estabiliza,
manteniéndose a partir del año 2009 equilibrado en una media de 20.500 casos entrantes al
año.
Ilustración 39: Evolución de la implementación del CPP en el distrito judicial de La Libertad. Fuente56
Frente al progresivo aumento del número de casos ingresados al Ministerio Público, se ha
56 Fuente: elaboración propia a partir de: Ingresos y egresos: Ministerio Público DJ La Libertad Número de Órganos Judiciales: Poder Judicial DJ La Libertad – se han excluido los juzgados mixtos y familia, a pesar de realizar actividad penal, al considerarse que distorsionaba la dotación de dependencias judiciales Número de fiscales (incluye fiscales superiores, adjunto superiores provinciales y adjuntos provinciales): Fuente: PERÚ: Fiscales del Ministerio Público por Categoría, según Distrito Judicial - Anuario estadístico 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 (Oficina Central de Planificación y Presupuesto - Oficina de Racionalización y Estadística ; Gerencia General) Número de defensores públicos: estadística Defensa Pública DJ La Libertad (no disponible dato 2007) Personal para el NCPP 2006 – 2012: MININTER - Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal de: Implementación del Nuevo Código Procesal Penal; Dirección General de Presupuesto Público (Ministerio de Economía y Finanzas)
99
observado una mayor producción por parte de los operadores, con su punto más elevado en el
año 2011. Sin embargo, destaca el fuerte descenso en la producción de casos de casi el 20%
en el último año.
Esta situación se refleja en el nivel de atención y producción del distrito judicial de La Libertad,
que frente a un continuo crecimiento desde su inicio (llegando a un nivel de atención del 109%
en el año 2011), ha aminorado esta cifra en el año 2012.
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Nivel de atención 25,82% 77,72% 78,63% 92,13% 109,60% 87,52%
Nivel de producción 25,82% 51,97% 47,85% 49,70% 56,39% 47,54%
Tabla 12: Evolución del nivel de atención y nivel de producción en DJ de La Libertad / Fuente: elaboración propia a
partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de La Libertad (SGF)
En relación a la complejidad de los casos57 se puede observar cómo en el DJ de la Libertad es
donde se ha producido un mayor aumento del porcentaje de casos que, habiéndose concluido,
lo ha hecho dentro de la etapa de juicio oral (número de casos concluidos en la fase de juicio
oral entre el número total de casos concluidos):
2007 2008 2009 2010 2011 2012
% casos
juicio oral 2,5% 4,7% 7,0% 8,6% 10,2% 11,8%
Tabla 13: Evolución del porcentaje de casos que llegan a etapa de juicio oral frente a los concluidos en DJ de La
Libertad. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de la Libertad (SGF)
Observando el comportamiento del flujo procesal por completo durante el periodo que el CPP
está implementado, se observa un comportamiento en el que el embudo mantiene un alto
porcentaje de casos en la última fase del proceso.
57 Debido a la ausencia de información relativa a la programación y realización de audiencias por parte del Poder Judicial de La Libertad, no es posible incluir datos al respecto en el presente informe.
100
Ilustración 40: Comportamiento del efecto embudo en el DJ de La Libertad. / Fuente: elaboración propia a partir de
datos proporcionados por el Ministerio Público de La Libertad (SGF)
Dentro de este comportamiento destaca que frente al resto de DJ observados, La Libertad
mantiene una mayor cantidad de casos que llegan a la etapa de juicio oral (11,8%)
Esto se debe al menor uso de las salidas alternativas durante las primeras etapas del proceso
(calificación, investigación preliminar e investigación preparatoria).
Este dato, el mayor de entre los distritos judiciales observados, supone una importante carga
de trabajo para todo el sistema judicial, ya que más de 1 de cada 5 casos que se incorpora al
proceso termina accediendo a la etapa intermedia.
Dentro de la estructura según la tipología de delitos de la Libertad, predominan los delitos
Contra el Patrimonio, Contra la Seguridad Pública y Contra la Vida el Cuerpo con más del 70%
de los delitos constituyentes de la carga procesal.
101
Ilustración 41: Tipología de delitos de la carga procesal en La Libertad. Agregado 2006-2012. / Fuente: elaboración
propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de La Libertad (SGF)
La Implementación del CPP: la liquidación Vs la Carga Cero
Realizando un análisis de la evolución de la liquidación frente a la carga cero en el DJ de La
Libertad, se aprecia la fuerte flexibilidad y capacidad de adaptación de los órganos judiciales
según las necesidades surgidas año a año.
Ilustración 42: Comparativa evolución Carga Cero (La Libertad) Vs Liquidación
en juzgados (la Libertad) (2007 – 2012) / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte
Superior de La Libertad y el Ministerio Público de La Libertad (SGF)
Analizando el balance de recursos realizado y la carga resultante año a año del eje de carga
cero frente al de liquidación respecto a los juzgados que participan de la misma se puede
apreciar el comportamiento de la Corte Superior de La Libertad por dar respuesta a ambos ejes
de manera eficiente.
Así desde el punto de vista de la liquidación, es posible observar que la dotación inicial de
juzgados no resultó suficiente. Esto, además de por la excesiva carga, se debe a que, poco
después de la introducción del liquidación, al PJ le llega la carga en posesión del MP. Así, en el
año 2008 se puede apreciar este crecimiento notable de la carga. Este crecimiento tuvo que
ser compensado con un mayor crecimiento de organismos dedicados a la liquidación. A partir
102
de este momento comenzó a descender el número de OOJJ destinados a la liquidación.
Por su parte, en relación a la carga cero, se puede apreciar el crecimiento equilibrado del
número de juzgados. En este sentido, llama la atención que, a pesar del continuo crecimiento
del número de juzgados, sigue aumentando su carga.
Así, considerando los datos relativos a la Corte Superior de la Libertad se puede apreciar en la
conjugación de las estrategias de carga cero frente a la liquidación que:
La dotación de recursos inicial realizada para la liquidación resultó insuficiente para
la cantidad de casos en el inventario.
La falta de comunicación y transparencia entre el PJ y el MP, impide la realización
de una estrategia integral de ambos ejes.
La liberación de una mayor carga del ámbito de la liquidación en los primeros años
podría haber impactado en una mayor dotación de recursos al eje de carga cero;
pudiendo mantener o disminuir la carga pendiente que poseen.
103
2.4.3.3 Distrito judicial de Arequipa
Caracterización y comportamiento de la actividad procesal
El distrito judicial de Arequipa comenzó a implementar el CPP en octubre de 2008. A partir de
dicha fecha y con una carga inicial considerable, que alcanzó cerca de 15.000 asuntos,
Arequipa ha llegado a más de 30.000 casos en el año 2012. El ritmo de producción se ha
mantenido a lo largo de los años, con un punto considerable de egresos en 2009 (con 23029
casos concluidos en el año) y una tendencia relativamente constante a partir de entonces. Sin
embargo puede observarse una diferencia de más de 6000 asuntos que pueden considerarse
carga no atendida en 2012, cifra superior a la de años como el 2009, 2010 o 2011.
Ilustración 43: Evolución de la implementación del CPP en el distrito judicial de Arequipa. Ver fuente58
Como se puede apreciar, ante una cantidad de recursos creciente la producción se ha
mantenido constante (alrededor de un ±3% de umbral de crecimiento). Esta situación
corresponde a un aumento del número de audiencias por caso, lo que ha incrementado la
necesidad de recursos relativa por cada egreso.
Sin embargo, ante una producción constante y un aumento de los ingresos se produce un
58 Fuente: elaboración propia a partir de: Ingresos y egresos: Ministerio Público DJ Arequipa Número de Órganos Judiciales: Poder Judicial DJ Arequipa – se han excluido los juzgados mixtos y familia, a pesar de realizar actividad penal, al considerarse que distorsionaba la dotación de dependencias judiciales Número de fiscales (incluye fiscales superiores, adjunto superiores provinciales y adjuntos provinciales): Fuente: PERÚ: Fiscales del Ministerio Público por Categoría, según Distrito Judicial - Anuario estadístico 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 (Oficina Central de Planificación y Presupuesto - Oficina de Racionalización y Estadística ; Gerencia General) Número de defensores públicos: estadística Defensa Pública DJ Arequipa (solo disponible dato 2012) Personal para el NCPP 2006 – 2012: MININTER - Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal de: Implementación del Nuevo Código Procesal Penal; Dirección General de Presupuesto Público (Ministerio de Economía y Finanzas)
104
descenso gradual del nivel de atención (casos concluidos frente a los casos ingresados en un
año) y del nivel de producción (casos concluidos frente a los casos ingresados más los casos
pendientes de años anteriores).
2008 2009 2010 2011 2012
Nivel de atención 23.14% 86.44% 87.55% 83.10% 76.51%
Nivel de producción 23.14% 60.36% 56.33% 50.86% 43.35%
Tabla 14: Evolución del nivel de atención y nivel de producción en DJ de Arequipa / Fuente: elaboración propia a partir
de datos proporcionados por el Ministerio Público de Arequipa (SGF)
Este nivel de atención, sin embargo se va manteniendo en niveles elevados del 76% para el
año 2012. En cambio es la evolución del nivel de producción la que refleja una mayor
problemática respecto a la tendencia seguida con un decrecimiento de un 6% cada año.
Observando el comportamiento de la sede de Arequipa, se observa un aumento del número de
audiencias realizadas. Destaca en este sentido el gran aumento de audiencias en los juzgados
de juzgamiento (con incrementos de casi 2000 casos entre el año 2010 y el año 2011).
Ilustración 44: Evolución de audiencias en la sede de Arequipa Fuente: Poder Judicial DJ Arequipa59 / Fuente:
elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Arequipa (SGF)
A lo anterior es posible observar dos posibilidades:
El uso de maratones de audiencias como técnica para la programación60.
Por el aumento de los casos que llegan a la fase intermedia y de juicio oral, tal y
como se muestra en la tabla siguiente.
59 Al no disponerse de la información relativa a los meses de noviembre y diciembre de 2012, se ha proyectado la media de audiencias del año (442 audiencias para Investigación Preparatoria, 311 para los Juzgados Unipersonales, 74 para los Juzgados Colegiados y 139 para la Sala de Apelaciones) 60 Metodología de programación de audiencias para juzgados de juzgamiento empleada en la sede de Arequipa: se trata de programación un elevado número de audiencias en un solo día con un tiempo programado bajo. En caso de acudir los convocados, si no se concluye en ese momento, se reprograma la audiencia para otro momento. Esta metodología que trata de reducir el impacto de las audiencias no realizadas por ausencia de los asistentes, conlleva que un caso tenga un número de audiencias muy superior al que inicialmente podría ser necesario.
105
2009 2010 2011 2012
% casos
juicio oral 0,4% 1,4% 2,6% 3,6%
Tabla 15: Evolución del porcentaje de casos que llegan a etapa de juicio oral frente a los concluidos en DJ de Arequipa.
/ Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Arequipa (SGF)
En relación a la incidencia de la no realización de audiencias programadas para el año 2012 se
observa un menor impacto que en otros distritos como Huaura, encontrándose los niveles de
no realización alrededor del 13%.
Ilustración 45: Audiencias programadas vs realizadas y no realizadas en Arequipa / Fuente: elaboración propia a partir
de datos proporcionados por el PJ de Arequipa
Respecto al comportamiento de los casos por etapa, se aprecia que la estructura del DJ de
Arequipa mantiene un comportamiento con un alto uso archivamientos y salidas alternativas,
como se observa en la gráfica siguiente.
106
Ilustración 46: Comportamiento del efecto embudo en DJ de Arequipa. / Fuente: elaboración propia a partir de datos
proporcionados por el Ministerio Público de Arequipa (SGF)
En el mismo destaca la baja cantidad de casos que llega a la etapa intermedia (5,8%) o a juicio
oral (3,6%) con tal sólo un 3,5% de casos que terminan con un proceso común.
Observando este comportamiento junto a las audiencias que se realizan, se concluye que, si
bien acceden pocos casos a los juzgados unipersonales y colegiados (1 de cada 20 casos),
una vez que se encuentran en el mismo tienen una alta cantidad de audiencias61.
Dentro de este flujo de delitos, destaca por tipología los acontecidos Contra el Patrimonio y
Contra la Vida, el Cuerpo y la Salud, con más del 55% de los delitos, tal y como se presenta a
continuación.
61 Ver la programación de audiencias en el la sede de Arequipa dentro del apartado anexo.
107
Ilustración 47: Tipología de delitos de la carga procesal en el DJ de Arequipa. Agregado 2008-2012. / Fuente:
elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Arequipa (SGF)
La Implementación del CPP: la liquidación Vs la Carga Cero
Analizando comparativamente el comportamiento del DJ de Arequipa en la etapa de descarga
frente a la carga cero, se aprecia cierta flexibilidad en la adaptación de los órganos judiciales a
las necesidades surgidas año a año.
Ilustración 48: Comparativa evolución Carga Cero (sede Arequipa) Vs Liquidación
en juzgados (DJ Arequipa) (2008 – 2012) / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte
Superior de Arequipa y el Ministerio Público de Arequipa (SGF)
Estudiando el balance de los recursos empleados para la carga cero frente a la liquidación, se
observa cómo desde el primer momento de implementación se estableció una cantidad
importante de órganos judiciales para el proceso de carga cero. Sin embargo, comparando este
gráfico con la ilustración 48: Evolución de audiencias en la sede de Arequipa, es posible
apreciar una sobredotación de OOJJ durante los primeros años (para una cantidad similar de
OOJJ, se produce durante los primeros años un bajo número de audiencias tanto para los
juzgados de investigación preparatoria como para los de juzgamiento).
108
Si bien esta política facilita el aprendizaje gradual en la aplicación del CPP, si se hubieran
concentrado estas dependencias para el eje de liquidación hubiera resultado hubiera acelerado
la misma sin impactar sobre los casos del CPP.
De este modo, y a pesar de que se ha mostrado un importante descenso de la carga procesal
de liquidación, se muestra en la evolución de la carga la necesidad de una mayor dotación de
juzgados en los últimos años.
Así, considerando que los datos de los juzgados dedicados al CPP sólo se refieren a la sede
de Arequipa, frente a los juzgados liquidadores, referidos a todo el territorio, se aprecia que:
La dotación de los órganos judiciales del CPP no fueron planificados en función de
las audiencias previstas para el flujo de casos esperado.
Un mayor impulso sobre los órganos liquidadores en los primeros años debería
favorecer el eje de carga cero
De nuevo, resulta clave la coordinación con el Ministerio Público por la necesidad
de conocer (y si es posible, caracterizar) todo el inventario de casos a liquidar.
109
2.4.3.4 Distrito judicial de Tacna
Caracterización y comportamiento de la actividad procesal:
El distrito judicial de Tacna comenzó a implementar el CPP en abril de 2008. A partir de dicha
fecha presentó la siguiente estadística de producción:
Ilustración 49 Evolución de la implementación del CPP en el distrito judicial de Tacna. Fuente62
Con una tendencia decreciente del ingreso de casos, se muestra una dotación muy similar en
los últimos 4 años de implementación del CPP. A pesar de esto, se puede apreciar que existe
una mejora en la productividad de los recursos, ya que manteniéndolos constantes, la
producción ha crecido año a año.
Sin embargo, parece que a partir del año 2011 este ritmo de producción se ha estancado,
presentando una diferencia algo más de 100 casos de diferencia en la producción. Este hecho
representa que ante un aumento de los ingresos de casos, el sistema difícilmente podrá hacer
frente a la carga con niveles altos de atención.
Así, por ejemplo, en la siguiente tabla se aprecia que el nivel de atención se mantiene bastante
alto:
62 Fuente: elaboración propia a partir de: Ingresos y egresos: Ministerio Público DJ Tacna Número de Órganos Judiciales: Poder Judicial DJ Tacna– se han excluido los juzgados mixtos y familia, a pesar de realizar actividad penal, al considerarse que distorsionaba la dotación de dependencias judiciales Número de fiscales (incluye fiscales superiores, adjunto superiores provinciales y adjuntos provinciales): Fuente: PERÚ: Fiscales del Ministerio Público por Categoría, según Distrito Judicial - Anuario estadístico 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 (Oficina Central de Planificación y Presupuesto - Oficina de Racionalización y Estadística; Gerencia General) Número de defensores públicos: estadística Defensa Pública DJ Tacna. Personal para el NCPP 2006 – 2012: MININTER - Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal de: Implementación del Nuevo Código Procesal Penal; Dirección General de Presupuesto Público (Ministerio de Economía y Finanzas)
110
2008 2009 2010 2011 2012
Nivel de atención 60,2% 78,7% 88,2% 85,7% 92,6%
Nivel de producción 60,2% 60,8% 58,9% 55,6% 53,7%
Tabla 16: Evolución del nivel de atención y nivel de producción en DJ de Tacna / Fuente: elaboración propia a partir de
datos proporcionados por el Ministerio Público de Tacna (SGF)
Entre los años 2009 y 2011, este nivel de atención se debe principalmente a la subida de la
productividad de los operadores del sistema penal. En el año 2012, se justifica principalmente
por el descenso de ingresos de casos.
En relación al nivel de producción (número de casos egresados en un año por el sistema entre
el total de casos ingresados en dicho año más los casos no resueltos derivados del año
anterior), se muestra cómo año a año se está aumentando la brecha de casos que se quedan
estancados como parte de la carga.
En referencia a las audiencias realizadas, se puede apreciar un constante aumento del número
de audiencias. Recordando que los recursos se mantienen a lo largo de los años, se puede
observar cómo mientras los primeros años los recursos fueron sobredotados, en los últimos
años mantienen una carga de trabajo muy elevada.
Ilustración 50: Evolución de audiencias en la sede de Tacna / Fuente: elaboración propia a partir de datos
proporcionados por la Corte Superior de Tacna
Cabe destacar el equilibrio en el crecimiento de las audiencias entre los diferentes tipos de
juzgados (Investigación Preparatoria, Juzgamiento y Sala).
En cuanto a los niveles de realización de audiencias Tacna presenta el mayor índice de los
distritos visitados, alcanzando niveles del 40% en etapa de Investigación preparatoria.
Especialmente se observó en el trabajo de campo una alta incidencia de cruce de audiencias
por motivo de la conformación de órganos colegiados con jueces unipersonales.
111
Sin embargo, si se observa el comportamiento del proceso penal en función de las fases en las
que puede ser descompuesto (Calificación, Investigación Preparatoria, Etapa Intermedia y
Juicio Oral), se puede apreciar un aumento año a año del porcentaje de casos que concluyen
en la etapa de juicio oral (última etapa del proceso y la que requiere una mayor dotación de
recursos). Para ilustrar este crecimiento, a continuación se muestra el porcentaje de casos que
llegan a la etapa de juicio oral frente al total de casos concluidos cada año.
2008 2009 2010 2011 2012
% casos
Etapa juicio oral
0,3% 1,1% 2,4% 4,5% 5,8%
Tabla 17: Evolución del porcentaje de casos que llegan a etapa de juicio oral frente a los concluidos en DJ de Tacna. /
Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Tacna (SGF)
Como se aprecia, entre el año 2010 y 2011 crecieron un 2,3% los casos que llegaron a juicio
oral y entre 2011 y 2012 un 1,3%. Si bien parece descender el crecimiento, este aún se
encuentra presente.
El comportamiento actual del DJ de Tacna se puede ver reflejado en el siguiente gráfico que
muestra el porcentaje de casos concluidos en función de la etapa.
112
Ilustración 51: Comportamiento del efecto embudo en DJ de Tacna. / Fuente: elaboración propia a partir de datos
proporcionados por el Ministerio Público de Tacna (SGF)
Si bien la cifra de casos que llegan a juicio oral se mantiene inferior a la mostrada por otros DJ
como el de La Libertad o Huaura, el aspecto más importante aquí es el visto en la tabla 12 en
relación a la tendencia de crecimiento.
Dentro de este flujo de delitos, al igual que en otros distritos judiciales destacan los acontecidos
Contra el Patrimonio, Contra la Seguridad Pública y los Delitos Aduaneros, representando más
del 60% del total , tal y como se presenta a continuación.
Ilustración 52: Tipología de delitos de la carga procesal en Tacna. Año 2012. / Fuente: elaboración propia a partir de
datos proporcionados por el Ministerio Público de Tacna (SGF)
113
La Implementación del CPP: la liquidación Vs la Carga Cero
A través de la siguiente figura se muestra la evolución del eje liquidador frente al de carga cero;
para ello, como se hiciera para los otros DJ, se compara la evolución de la carga para los
juzgados del CPP frente a los liquidadores.
Ilustración 53: Comparativa evolución Carga Cero Vs Liquidación en juzgados DJ Tacna (2008 – 2012) (excluidas las
Salas) / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Tacna y el MP de Tacna
(SGF)
Sobre los datos de la gráfica anterior se concluyen dos aspectos principalmente:
La carga de liquidación se ha realizado de manera muy eficiente; sobre todo en los
primeros años, equilibrando la dotación de órganos judiciales a las necesidades.
La dotación de OOJJ para el DJ de Tacna se ha mantenido en los últimos 3 años,
a pesar de un incremento de los ingresos y las audiencias. Con esta situación, y a
pesar de que se ha ido manteniendo un nivel de atención elevado, se ha llegado en
el año 2012 a un nivel de carga de 5.474 casos, lo que casi representa el 80% de
los ingresos de todo un año.
2.4.3.5 Análisis global
Estudiando comparativamente el comportamiento de los distritos judiciales, es posible observar
cómo dentro la aplicación del CPP, el uso de estrategias, planificaciones y metodologías de
gestión o normativas han impactado en el resultado de cada uno de los DJ analizados.
Sin embargo, es resaltable un elemento bastante común en los 4 DJ visitados; el nivel de
atención. Este nivel de atención se entiende como el número de casos concluidos o resueltos
frente al total de casos ingresados durante un año.
Dentro de la muestra del estudio, este indicador se mantiene bastante elevado, lo que
representa uno de los éxitos más importantes de la implementación del CPP.
114
Ilustración 54: Evolución del nivel de atención en cada distrito judicial. (2006 – 2012) / Fuente: elaboración propia a
partir de datos proporcionados por el Ministerio Público (SGF)
Como es posible apreciar, todos los DJ comienzan con un nivel de atención bajo. Esto se debe
a varias razones:
Los DJ analizados han implementado el CPP durante un periodo de entre 4 y 8
meses.
Debe pasar un tiempo mínimo desde que las causas entran en el proceso hasta
que se considera concluida
Al mismo tiempo se muestra una tendencia decreciente en el nivel de atención; esto se justifica
por:
El continuo aumento de los ingresos de casos constante, que no es respondido
proporcionalmente con los recursos necesarios.
El incremento en el número de casos que llegan a la etapa de juzgamiento. Estos
casos requieren una mayor cantidad de recursos, dedicación y tiempo para su
resolución.
En línea con esta última conclusión, a continuación se muestra la evolución de los casos que
han llegado hasta la fase de juicio oral dentro del proceso descrito por el flujo del CPP.
115
Ilustración 55: Evolución del porcentaje de casos que llegan a la etapa de Juicio Oral. (2006 – 2012). / Fuente:
elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público (SGF)
Así, se aprecia como año a año incrementan el porcentaje de casos que llegan hasta la fase de
juicio oral, lo que afecta directamente a la duración de los procesos.
Si se observa esta tendencia para el caso de la Sede de Huaura, se puede apreciar una ligera
estabilización a partir del cuarto año. Sin embargo, no es posible concluir que este
comportamiento se mantendrá en Huaura ni que será replicado por el resto de distritos
judiciales, por lo que será necesario seguir estudiando, año a año, el comportamiento de cada
DJ.
Tal y como se comentaba anteriormente, en gran medida, esta situación de aumento de causas
que llegan al juicio oral suponen un menor uso de otros mecanismos de culminar los procesos,
entre las que se encuentran las salidas alternativas.
Estudiando el comportamiento de los archivamientos, se observa cómo es Arequipa el
distrito judicial con un mayor porcentaje de casos archivados, seguido de Tacna, la Libertad y
Huaura.
Ilustración 56: Comparativa de peso de los casos archivados sobre el total de casos concluidos. (2012). / Fuente:
elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público (SGF)
116
Por su parte, analizando las salidas alternativas (principio de oportunidad, acuerdo
reparatorio y terminación anticipada), se observa cómo es Huaura el que hace un mayor uso de
las mismas.
Ilustración 57: Comparativa de peso de las salidas alternativas sobre el total de casos del proceso. (2012). / Fuente:
elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público (SGF)
Por último, respecto al sobreseimiento, se puede apreciar que es una práctica más común en
el DJ de La Libertad y destaca el bajo uso por parte del DJ de Arequipa.
Ilustración 58: Comparativa de peso de los sobreseimientos sobre el total de casos del proceso. (2012). / Fuente:
elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público (SGF)
En todos estos casos, archivamiento, salidas alternativas y sobreseimientos, se observa un alto
grado de heterogeneidad, sobre el que debería hacerse un análisis más profundo que
permitiera observar las razones que motivas estas diferencias entre distritos judiciales
2.4.3.6 Conclusiones de carga cero en cifras
En base a las consideraciones arrojadas por el análisis de la carga cero en cifras, a
continuación se muestras las principales conclusiones:
1. Los 4 o 5 primeros años; intervalo clave en la implementación del CPP
La previsión de entrada de casos en el sistema judicial resulta fundamental para el
dimensionamiento de los operadores. En el caso del Poder Judicial, la variable de
referencia debe ser las audiencias por caso.
La planificación de los recursos para el CPP debe realizarse en necesaria
coordinación con el eje de liquidación; impulsando la liquidación en los primeros años
117
y dejando órganos mixtos para la carga final (principalmente de casos en reserva y
liquidación)
En los distritos judiciales estudiados, si bien suele producirse un crecimiento
constante en el ingreso de casos, a partir del cuarto año parece estabilizarse
ligeramente.
A partir del cuarto año también parece estabilizarse el porcentaje de casos que llega
a la etapa de juicio oral
2. Bajo un nivel de atención alto (80% aprox.) se muestran diferentes comportamientos internos del embudo del CPP
El DJ de Huaura mantiene un nivel de juicios orales del 8,1% y frente a los otros DJ
estudiados destaca el gran uso de las salidas alternativas (18,8%)
El DJ de la Libertad se caracteriza por una gran cantidad de casos que llegan a la
etapa de juicio oral (11,8%) con un bajo uso de salidas alternativas (12,3%)
El DJ de Arequipa mantiene un bajo número de casos que llegan hasta la etapa de
juicio oral (3,6%); también puede observarse un gran uso de archivamientos (85,9%)
El DJ de Tacna mantiene un nivel de atención muy alto en el año 2012 (92,2%) con
un porcentaje medio de casos que acceden a la etapa de juicio oral (5,8%); además
destaca un alto uso de los archivamientos (72,6%) y de las salidas alternativas
(18,7%)
3. El sistema de anticorrupción en Lima y Callao ofrece un camino de aprendizaje para el CPP en el resto de delitos, pero no es representativo de lo que será el comportamiento del sistema en los delitos comunes
4. Importancia del monitoreo y control en el futuro
Debido al corto tiempo de implementación del CPP, se abren muchas incógnitas
sobre el comportamiento futuro.
Nivel de atención: parece que el nivel de atención se puede estar estabilizando,
aunque todos los DJ salvo el de Tacna presenta una tendencia negativa en el último
año.
Nivel de producción: se aprecia cómo se está acumulando la carga de años
anteriores, dándose en todos los DJ un comportamiento decreciente de dicho nivel de
producto
El aumento del porcentaje de juicios orales; si bien parece estabilizarse en el DJ de
Huaura, el comportamiento en el resto de DJ ha resultado en todos los casos
creciente, aunque con diferente intensidad.
118
2.4.4 Análisis de gestión y operativa: procesos
Con el objetivo de mostrar el funcionamiento y operativa del sistema judicial con el CPP, en el
presente apartado se incorpora un análisis global de las principales áreas de actuación de cada
uno de los operadores estudiados, todo ello desde el punto de vista operativo o de gestión, es
decir haciendo énfasis exclusivamente en los procesos de soporte.
La misma metodología, siguiendo el flujo del proceso penal se utiliza en el apartado normativo
para describir los puntos críticos identificados en cada etapa del CPP:
Para ello, tal y como se hiciera para el análisis de procesos del eje de descarga y liquidación,
se ha diseñado un mapa de procesos sobre el cual se analiza la operativa observada en las
visitas.
Dicho mapa no pretende describir de manera exhaustiva y minuciosa el funcionamiento del
CPP, sino que se emplea como herramienta para guiar el estudio del proceder de los
operadores y poner de manifiesto los puntos críticos identificados.
Este mapa queda dividido en tres ejes.
Procesos estratégicos: procesos destinados a la toma de decisiones y definición
de las políticas de los operadores, bien a nivel individual o a nivel global, desde los
organismos de dirección conjuntos (ETI, CDI). Estos procesos han sido
especialmente detallados en el apartado de Modelo de Gobierno del presente
documento.
Procesos clave o de valor / Procesos clave o de Valor: son los procesos
puramente normativos desarrollados desde cada uno de los operadores para el
desarrollo de proceso jurídico/normativo principal. Para efectos de una mayor
claridad en el análisis, en el presente apartado se describe su funcionamiento si
bien el detalle prácticas y puntos críticos se realiza en el apartado de análisis
normativo, identificando los aspectos más destacables dentro del ámbito de cada
una de estas etapas.
Procesos de Soporte: son aquellos que principalmente tienen que ver con la
gestión y el soporte a la operativa de los procesos clave; están así asociados a la gestión y apoyo administrativo. Se detalla su problemática y funcionamiento en
el presente apartado.
Valga mencionar que en el mismo mapa de procesos, se ha querido incluir a todos los
operadores, con el objetivo de que el análisis sea lo más integral posible, y orientar siempre su
foco hacia una visión global del sistema judicial dentro del CPP.
119
Así mismo, y con el fin de facilitar la comprensión del estado actual de los procesos en términos
de su nivel de desarrollo y de identificar los principales puntos críticos de la gestión, siguiendo
la metodología utilizada para la analítica de los procesos de liquidación se identifican y
comentan tanto en este apartado como en el de análisis normativo, aquellos procesos
parcialmente ejecutados y los que presentan áreas de mejora, de acuerdo a lo observado
durante el trabajo de campo, utilizando la misma simbología de representación.
PEICPP_02_Productividad Esperada_v2.1khvgklhv Página 120 Versión.1.0
Ilustración 59: Mapa de procesos del CPP / Fuente: Elaboración propia
2.4.4.1 Procesos estratégicos
Dentro del ámbito estratégico, se han definido tres procesos encadenados que permitan
estudiar el comportamiento de las instituciones en la implementación del CPP, los tres, como
se han comentado, directamente relacionados con el modelo de gobierno que ha sido
previamente analizado en el presente documento. Al respecto, debe tenerse en cuenta que
estos procesos estratégicos se planifican y ejecutan en tres niveles de decisión:
Político - CCEICPP
De Gobierno – CDIs
Operativo – operadores en cada DJ (jueces, fiscales, policías, defensores públicos)
1. Dirección y Planificación estratégica y presupuestaria:
Se trata del proceso destinado a definir los objetivos de la implementación del CPP dentro de
cada distrito judicial en línea con las directrices definidas por el Plan de Implementación, y dar
soporte a los mismos a través de la definición de planes distritales alineados
interinstitucionalmente.
Este proceso debe involucrar a todos los operadores en sus diferentes niveles de actuación,
desde la CEICPP, pasando por los Equipo Técnico de Implementación del Código y las
Comisiones Distritales de Implementación del Código Procesal Penal.
Dentro del proceso, y con una perspectiva de abordarlo de manera sistemática se debería
incluir la definición y validación conjunta de:
Un plan estratégico que marque la estrategia nacional del CPP, actualmente
definido desde 2005 y en vigencia.
Un plan estratégico individualizado para cada distrito judicial alineado con los
objetivos globales, y adaptado a la realidad de cada región.
Un plan presupuestario que marque al menos a nivel agregado las necesidades
económicas de cada región.
Un plan operativo o plan de acción que determine las medidas a desarrollar cada
año por cada operador.
Aspectos críticos de gestión identificados:
Tal y como se ha reflejado en el apartado relacionado con el análisis del modelo de gobierno
en el presente trabajo, se considera que este proceso se ha realizado de manera parcial y con
visión más institucional que sistémica, con lo que en línea con lo planteado anteriormente, los
elementos críticos identificados dentro de la implementación del CPP son:
A pesar de que el planteamiento inicial se realizó sobre la base de implementar en
el DJ de Huaura un piloto del CPP y que sobre este se fueran implementando el
resto de DJ, no se ha adaptado y actualizado un estratégico de gestión de la
implementación (que refuerce, actualice y adapte el Plan de Implementación del
año 2005) que bajo criterios comunes sea adaptable y replicable en cada distrito
judicial (nivel político)
SI bien se desarrollaron planes de implementación para los DJ estos se han
mostrado insuficientes para la profundidad y amplitud requerida para procesos de
esta magnitud (nivel político y de gestión). En este sentido, de acuerdo a lo
recabado en el trabajo de campo:
a) No se consulta de forma sistemática a los niveles operativos para
retroalimentar la planificación
b) En cuanto al nivel Gobierno, las CDIs hacen sus propuestas de
implementación, si bien terminan condicionadas por la toma de decisión a
nivel central y muy especialmente por el presupuesto. Así mismo, el
ejercicio suele hacerse más vertical e institucional que transversal a nivel
distrito entre los diferentes operadores.
c) En cuanto al nivel Político, más allá del marco del Plan de Implementación
de 2005, no se conocen Planes de Implementación sistémicos y que traten
en profundidad las necesidades concretas de cada DJ.
La presupuestación no se realiza necesariamente considerando las necesidades
sistémicas de implementación ni bajo un supuesto de información compartida, lo
cual genera desbalances no sólo entre distritos judiciales sino entre operadores del
mismo DJ. Por lo general y según se comentó en las entrevistas, los presupuestos
finalmente previstos se quedan cortos frente a las necesidades de aumento de
carga en los distritos, dejando poco margen de maniobra para los niveles
operativos en la gestión.
2. Cooperación y coordinación interinstitucional:
Definidas la estrategia y los planes operativos, el proceso de cooperación y coordinación
interinstitucional refleja las acciones llevadas a cabo por los operadores. Este ámbito se
desarrollará con mayor detalle en el apartado de modelo de relación. Sin embargo vale
destacar algunos aspectos en los que se hace indispensable esta coordinación operativa:
La puesta en marcha a nivel interno de los planes de acción definidos a nivel
estratégico: aplicación por parte del nivel gobierno (CDI) e interiorización por parte
del nivel operativo (jueces, fiscales, defensores, policías)
La gestión de la comunicación dentro de los propios operadores.
Las medidas que permitan aprovechar las sinergias interinstitucionales asegurar la
alineación con los objetivos comunes
La comunicación con los medios externos
Aspectos críticos de gestión identificados:
Falta de coordinación en la definición de los planes de acción de cada operador:
En el caso que el operador hubiera realizado un plan de implementación específico
se detecta la falta de compartición de dicha información, bien para su análisis y
posible debate interoperador o bien como medida de información (ya que el
proceder de un operador impacta, en mayor o menor medida sobre los demás)
Falta de acuerdos a nivel nacional entre los operadores a nivel de gestión. Esto
debería ir orientado hacia un objetivo doble:
a) Establecer acuerdos, lineamiento y protocolos de trabajo conjuntos.
b) Generar un marco sobre el cual los operadores en los distritos judiciales
puedan llevar a cabo sus propios acuerdos adaptados a su contexto
particular.
Ausencia de una estrategia de comunicación conjunta interoperadores y falta de
áreas específicas destinadas a su implementación a nivel nacional y local
3. Inspección y evaluación:
Por último, a través del proceso de inspección y evaluación se quiere representar la actividad
de seguimiento y control de la progresión de la planificación diseñada con el objetivo de:
Medir la ejecución y resultados de la planificación
Reformular objetivos y acciones en función del contexto
Incorporar elementos correctivos o planes de contingencia en caso de
desviaciones
Aspectos críticos de gestión identificados:
Falta de información transversal y uniforme de medición. Si bien a través de la
Comisión Especial de Implementación del CPP se esta realizando una continua
labor de seguimiento y control del CPP, normalmente esta tiene su origen en:
a) Información de cada operador por separado: al no existir una adecuada
adaptación entre la información de cada operador.
b) Información basada en muestras puntuales, ante la deficiencia de data por
parte de los operadores.
Así, se aprecia la falta de un único sistema de indicadores transversal a todos los
operadores que permitiera extraer información homogénea y comparable en el
tiempo.
Las implementaciones del CPP en los nuevos distritos judiciales han sido en
muchas ocasiones los puntos de control sobre el proceso llevado a cabo hasta el
momento y las prácticas desarrolladas.
La evaluación se ha centrado normalmente en el ámbito normativo relegando a un
segundo plano los elementos de gestión.
No existen mecanismos sistemáticos de retroalimentación de la implementación,
como instrumentos de mejora continua que aseguren la incorporación de medidas
correctoras y compartición de mejores prácticas.
2.4.4.2 Procesos clave
En cuanto a los procesos clave y entendiendo que dentro de los mismos inciden prácticas y
problemáticas principalmente normativas (entendiendo que las áreas de apoyo se recogen en
los procesos de soporte), el presente apartado describirá el flujo procesal seguido y hará
énfasis en los puntos críticos únicamente para la sub etapa de recepción de la denuncia, en la
que se presenta una alta incidencia de gestión.
Así, posteriormente, el análisis jurídico / normativo hará referencia a las principales prácticas y
dificultades que desde este ámbito se identifican para dichas fases del proceso penal.
1. Recepción de la denuncia:
El proceso comienza con la denuncia de un hecho delictivo y termina con la asignación del
caso a un fiscal provincial para su estudio.
Para que dé comienzo el proceso el denunciante debe realizar la denuncia de un hecho punible
(ante la Policía Nacional o ante el Ministerio Público)
La Policía Nacional en su función de investigación debe, inclusive de oficio, tomar conocimiento
de los delitos y dar cuenta inmediata al Fiscal, sin perjuicio de realizar las diligencias de
urgencia e imprescindibles para impedir sus consecuencias, individualizar a sus autores y
partícipes, reunir y asegurar los elementos de prueba que puedan servir para la aplicación de la
Ley penal. (Art. 67°.1 CPP del 2004).
Dentro de este proceso, en caso de producirse alguna detención, se deberá esperar a la
presencia del abogado particular del intervenido o, en su defecto, solicitar un defensor público,
ya que sólo en su presencia se le podrá tomar declaración
Una vez llega la denuncia al Ministerio Público, se sigue el siguiente proceso:
La recepción de la denuncia entra en el Ministerio Público a través de la mesa de
partes, registrándose la causa en el Sistema de Gestión Fiscal.
Desde la mesa de partes, las causas se distribuyen al coordinador de la Fiscalía
Provincial que se encuentre de turno en ese momento.
La mesa de partes de la Fiscalía Provincial o adjunto que disponga el fiscal
provincial coordinador recibe las denuncias y realiza una primera clasificación de
los mismos en función de si debieran ser enviados a despachos de decisión
temprana o despachos de investigación.
El fiscal provincial coordinador revisa todas las denuncias y las distribuye entre los
fiscales provinciales y adjuntos que componen su fiscalía.
Un asistente del fiscal distribuye las denuncias entre los despachos.
Revisado el asunto, el Fiscal puede proceder al archivo liminar del mismo o bien
continuar con la investigación del caso, por considerar que los hechos no
constituyen delito.
Aspectos críticos de gestión identificados:
Calidad heterogénea de las denuncias remitidas por parte de la PNP: en base
a formularios y criterios de elaboración no estandarizados ni normalizados.
Limitación del proceso de registro, especialmente en PNP, requiriéndose envío
manual de la denuncia y el informe muchas veces sin toda la información requerida
por el MP, requiriéndose re-trabajo y desvío de esfuerzos por ambas instituciones.
Manualidad. Se resalta así mismo que es frecuente no disponer de toda la
documentación asociada a la carpeta fiscal. Esto requiere el movimiento físico de
dicha documentación para proceder a su tramitación...
Heterogeneidad en la organización de turnos entre las fiscalías provinciales de los diferentes distritos judiciales. Así, los criterios empleados por los
diferentes distritos judiciales son los que se presentan a continuación:
Huaura La Libertad Arequipa Tacna
Turnos semanales por
despacho
Cada 28 días una
fiscalía
Turnos temáticos
semanales
Turnos semanales
Tabla 18: Organización de turnos entre las fiscalías provinciales de los diferentes distritos judiciales. / Fuente:
Elaboración propia a partir de información recogida en el trabajo de campo
Heterogeneidad en el diseño de los turnos de las fiscalías: en cada distrito
judicial el Ministerio Público organizaba qué fiscalía realiza la recepción de casos
en base a criterios heterogéneos.
La asignación de casos de manera individual (vinculado a las estadísticas de
evaluación) no favorece la cooperación entre los fiscales o el funcionamiento
corporativo de las fiscalías.
En La Libertad se identificaron casos que fueron trabajados de manera conjunta
por los fiscales, presentando una práctica de gestión relevante para un mejor
tratamiento de asuntos, principalmente complejos.
Falta de adaptación del SGF a las necesidades de seguimiento por parte de los fiscales coordinadores, ya que todos mantenían registros dobles para el
seguimiento de la carga de los fiscales.
El fiscal coordinador suele reservar para sí mismo los casos de mayor impacto o dificultad. Esta práctica, si bien es comprensible (al ser en muchas
ocasiones un fiscal con una larga trayectoria y experiencia) supone una fuerte
carga para un perfil que podría estar dedicado de manera exclusiva a su labor de
coordinación.
No existen criterios estandarizados a nivel nacional que determinen los casos
que acuden a las fiscalías de investigación o a las de decisión temprana.
2. Diligencias preliminares:
Proceso cuyo objetivo es el de emitir el pronunciamiento para determinar la forma en que debe
tramitarse el caso.
Durante el desarrollo de las Diligencias Preliminares se llevan a cabo los actos procesales
urgentes con el objetivo de conocer los hechos objeto de la denuncia e individualizar a todas
las personas vinculados a la misma.
Durante este proceso, el fiscal realiza la calificación sobre el que se determinará el trámite a
seguir y terminará cuando el Fiscal dé trámite al pronunciamiento, continuando el proceso en
otra etapa del proceso común del CPP o con su archivamiento.
Esta fase se caracteriza por tener un plazo de 20 días (art. 334º.2 CPP), que podrá ser
modificado por el Fiscal en función de las características la investigación (complejidad, número
de imputados…), conforme lo dispuesto en la disposición citada, siempre y cuando no
sobrepase el plazo legal establecido para la etapa de Investigación Preparatoria63.
Así, dentro de dicha fase podrán realizarse las siguientes actividades:
El asistente del Fiscal recepciona el caso y verifica que coincida con el registrado
en el sistema y que su contenido está completo.
El asistente entrega el caso en su carpeta al fiscal asignado. Este último podrá:
a) Desestimar liminarmente la denuncia penal formulada por considerar que
los hechos no constituyen delito. En este caso emitirá la disposición de no
formalización de investigación preparatoria (art. 334º.1 CPP); caso
contrario, procederá con la formalización de investigación preparatoria (art.
336º.1 CPP).
63 Véase la Sentencia casatoria Nº 02 – 2008 – La Libertad.
En el caso del archivamiento liminar, el denunciante encuentra expedito su
derecho a acudir, vía recurso fiscal de queja, ante el Fiscal Superior a
efectos de que este verifique la legalidad de la decisión de su inferior
jerárquico (art. 334°.5 CPP del 2004)
b) Ordenar la realización de ciertos actos de investigación urgentes, si de la
denuncia se desprende ciertos indicios de la comisión de un delito.
Dependiendo de la naturaleza de dichos actos de investigación, estos
serán realizados directamente por el fiscal –por ejemplo, si se trata de
toma de manifestaciones– o previa autorización judicial –por ejemplo, en
los casos de un allanamiento o incautación fuera de los supuestos de
flagrancia–, por la PNP –por ejemplo, si se trata de la realización de ciertos
operativos o pesquisas–, por el departamento de medicina legal o
criminalística –por ejemplo, en el caso de que se precise de la realización
de ciertos exámenes periciales–.
Luego de agotado los actos de investigación que el fiscal haya dispuesto,
éste procederá a calificar la causa, de modo que solo emitirá la Disposición
de Formalización y Continuación de Investigación Preparatoria cuando
advierta la concurrencia de indicios reveladores de la existencia de un
delito, que la acción penal no ha prescrito, que se ha individualizado al
imputado y que, si fuera el caso, se han satisfecho los requisitos de
procedibilidad (art. 336º.1 CPP).
Asimismo, si el Fiscal considera que no resulta necesario acopiar mayores
elementos de convicción de modo que los que posee son suficientes para
formular acusación, de acuerdo a su estrategia del caso, podrá incoar el
procedimiento de acusación directa (art. 336º.4 CPP) o el procedimiento
especial de proceso inmediato (art. 446º-448º CPP).
Cabe precisar que dentro de dicha instancia resulta posible que el Fiscal
pueda llegar a un acuerdo con el imputado y su defensa a efectos de
incoar el procedimiento de terminación anticipada (art. 468º y ss.) o de
colaboración eficaz (art. 472º y ss.), dependiendo de la naturaleza del
delito y los términos a los que arriben.
c) Independientemente de lo referido en el literal anterior, siempre y cuando
no concurran las causales señaladas en el literal ―a‖; el Fiscal podrá
disponer la no formalización de investigación preparatoria luego de haber
aplicado el principio de oportunidad (art. 2º CPP) o acatado los efectos del
acuerdo reparatorio (art.2º.6 CPP).
3. Investigación preparatoria:
Dotar al caso de los elementos de convicción, de cargo y descargo para establecer la
acusación
El fiscal, como titular de la acción penal, es el responsable de la investigación de los delitos, la
acusación y del empleo de sus facultades discrecionales. El fiscal dará trámite a su
pronunciamiento, pudiendo continuar el proceso en otra etapa del proceso común del CPP.
Por su parte, el Juez de investigación Preparatoria debe realizar el control de la legalidad de las
actuaciones garantizando el debido proceso.
Para ello, la herramienta básica es la realización de audiencias judiciales, donde asume la
dirección del debate y que finalizarán con la emisión de un auto conforme al artículo 123 inciso
2.
Así, el proceso habitual observado en los distritos judiciales visitados era el siguiente:
El Fiscal determina el trámite a seguir para la carpeta fiscal.
Efectuar una o varias de las siguientes opciones:
a) Realizar actos de investigación; esta puede realizarse en coordinación con
la PNP.
b) Emitir Decisión disponiendo
Derivación
Actos de investigación a nivel preliminar y preparatorio
Prórroga en diligencias preliminares
Gestionar la aplicación del principio de oportunidad y acuerdos reparatorios
Incoar el Proceso Inmediato, si considera que reúne los elementos
suficientes exigidos por ley y es acorde a su estrategia de su teoría del
caso (arts. 346°-348° CPP del 2004).
Disponer la reserva de la investigación, en los casos de falta de
individualización (art. 334°.3 CPP del 2004), o el denunciante ha omitido
algún requisito de procedibilidad (art. 334°.4 CPP del 2004).
En cualquiera de estos casos, el denunciante puede solicitar al Fiscal
elevar los actuados, a través de la queja, a efectos de que el Fiscal
Superior evalúe la legalidad de la decisión cuestionada (art. 334°.5 CPP
del 2004).
c) Disponer la conclusión de la investigación preparatoria (art. 343°.1 CPP del
2004).
4. Etapa intermedia
El nuevo Código Procesal Penal le otorga a esta fase del proceso una mayor funcionalidad,
pues es la fase de saneamiento procesal y se sitúa entre las dos etapas más importantes del
proceso penal, constituyéndose en un filtro a efectos de llevar a juicio oral sólo aquellos hechos
que ameriten poner en marcha el sistema de justicia penal.
Bajo el nuevo sistema acusatorio adversarial, la fase intermedia tiene por objeto principal el
control judicial de la acusación, a fin de garantizar que la decisión de someter a juicio al
imputado no sea arbitraria o apresurada.
Será el Juez de la Investigación Preparatoria el encargado de conducir esta etapa, a través de
actos de control sustancial desarrollados en una ―audiencia‖, ya sea frente a un requerimiento
de sobreseimiento o frente a una acusación formulada por el Fiscal Provincial. Así, ante un
requerimiento de sobreseimiento formulado por el Fiscal, el Juez de la Investigación
Preparatoria previo traslado a las partes convocará a una ―audiencia de control de
sobreseimiento‖, en donde los demás sujetos procesales alegarán sus pretensiones.
Si el requerimiento en mención es atendido por el Juez de Investigación Preparatoria, el
agraviado o cualquier otra parte interesada encuentra expedito el empleo del recurso de
apelación a efectos de que la decisión final de primera instancia sea analizada por la Sala de
Apelaciones (art. 347°.3 CPP del 2004).
En cambio si se trata de una acusación, el Juez convocará a ―audiencia de control de
acusación‖ a fin de realizar un control formal y sustancial del requerimiento fiscal en referencia.
Seguidamente se resuelven las objeciones planteadas por las partes, se evalúa la prueba
ofrecida por ellos, se resuelven los medios de defensa técnica u otras oposiciones deducidas y
se sanea el proceso.
Cabe precisar que la resolución estimatoria del requerimiento acusatorio (auto de
enjuiciamiento) no es impugnable en ninguno de sus extremos (art. 353°.1 CPP del 2004);
motivo por el cual, los efectos inmediatos de dicho pronunciamiento judicial es la preclusión de
esta etapa procesal y la remisión de los actuados a la etapa central del proceso penal: El Juicio
oral.
5. Juicio Oral
La reforma procesal penal se encuentra determinada en establecer al juicio como etapa central
del proceso común ya que constituye la etapa del proceso penal en el que se decidirá la
culpabilidad o no del acusado, funcionando, de este modo, como un mecanismo de
legitimación del poder punitivo en la esfera de libertad del ciudadano.
El nuevo Código Procesal Penal reconoce que el juicio es la etapa principal del proceso, se
realiza sobre la base de la acusación, con la debida observancia de las garantías procesales
reconocidas por la Constitución y los Tratados de Derecho Internacional de Derechos Humanos
aprobados y ratificados por el Perú, rigen especialmente la oralidad, la publicidad, la
inmediación y la contradicción en la actuación probatoria, regulados ahora, en el Título
Preliminar del Código Procesal Penal del 2004.
En su desarrollo se observan los principios de continuidad del juzgamiento, concentración de
los actos del juicio, identidad física del juzgador y presencia obligatoria del imputado y su
defensor. (Artículo 356º CPP del 2004).
En esta etapa, el encargado de llevar a cabo los juicios orales es el Juez Penal de
Juzgamiento, en el que podría ser unipersonal o un órgano colegiado compuesto por tres
jueces.
Así por ejemplo, el Juez Penal Colegiado se conformará cuando los delitos materia de
acusación tengan prevista, en su extremo mínimo, una pena privativa de libertad mayor a seis
años; mientras que el Juez Penal Unipersonal será Juez de Juzgamiento en los casos en que
los delitos tengan prevista como pena privativa de libertad menor a seis años en su extremo
mínimo. (Arts. 28°.1 y 2; 33° CPP del 2004.)
6. Impugnación
Una vez culminada la etapa de juicio oral, se iniciará la llamada segunda instancia del proceso
penal, en los casos de que cualquiera de las partes ejercite su derecho al recurso sobre la
sentencia penal.
ES decir, que el procedimiento en segunda instancia se concretará única y exclusivamente si el
fiscal —como representante de los intereses de la sociedad—, el abogado defensor —en
representación del imputado— y/o la parte civil —en el caso de que se haya dado una
sentencia absolutoria— apelan la sentencia de primera instancia. Cabe aclarar que si la
sentencia ha sido condenatoria, la parte civil solo podrá apelar con respecto a la reparación civil
que se le haya asignado, mas no respecto a la pena atribuida al imputado.
El objetivo de esta instancia consiste en revisar la sentencia emitida al finalizar el juicio oral de
la primera instancia a efectos de verificar la legalidad durante su formación o fundamentación.
Rige dentro del procedimiento recursal, los mismos principios que sustentan el juicio oral, con
las limitaciones propias de la materia reguladas en la ley.
7. Ejecución
Se define como la actividad ordenada y fiscalizada por los órganos jurisdiccionales para lograr
el cumplimiento de la sentencia condenatoria dictada en procesos penales.
La ejecución de las sentencias condenatorias firmes será de competencia del Juez de la
Investigación Preparatoria (arts. 29°.4 y 489°.1 CPP del 2004); quien está facultado para
resolver todos los incidentes que se susciten durante la ejecución de las sanciones (art. 489°.2
CPP del 2004) planteados por las partes (art. 488°.2 CPP del 2004). Hará las comunicaciones
dispuestas por la Ley y practicará las diligencias necesarias para su debido cumplimiento (art.
489°.2 CPP del 2004).
El condenado, el tercero civil y las personas jurídicas afectadas podrán ejercer, durante la
ejecución de la sentencia condenatoria, los derechos y las facultades que el Nuevo Código
Procesal Penal y las Leyes le otorgan.
Adicionalmente corresponde al Ministerio Público el control de la ejecución de las sanciones
penales en general, instando las medidas de supervisión y control que correspondan, y
formulando al Juez de la Investigación Preparatoria los requerimientos que fueren necesarios
para la correcta aplicación de la Ley (art. 491° y ss.).
2.4.4.3 Procesos de soporte
Descritos los procesos clave, a continuación se describen los procesos que apoyan a la
dinámica diaria a través de herramientas de gestión o administración.
Si bien dentro de este ámbito de procesos se pueden incluir más procesos, los que se
entienden afectan en mayor medida a los diferentes operadores son los siguientes:
La atención al público
La gestión de audiencias
La comunicación interoperador (notificaciones)
La gestión de estadísticas
Mesa de partes y soporte técnico
A continuación se describe cada uno de ellos, dedicando un mayor foco a la gestión de
audiencias como elemento clave en la eficacia y eficiencia de los procesos judiciales.
1. La atención al público:
Tiene como objetivo resolver las dudas y solicitudes de información general sobre la actividad o
los procesos que están desarrollando los diferentes operadores.
Aspectos críticos identificados:
Poder Judicial: nivel de respuesta bajo por parte del área de atención al público.
Tienen un acceso muy limitado a los expedientes no pudiendo informar sobre
detalles que pudieran evitar la consulta personal a los asistentes jurisdiccionales.
Estos mantienen, como norma general, un horario de 8.00 a 10.00 de las mañana.
En algunos distritos judiciales la atención al público se
Ministerio Público: al igual que en el Poder Judicial, tiene un bajo nivel de
respuesta por parte del área de atención al público. Además:
a) No tienen horarios específicos de atención al público, por lo que
constantemente pueden ser interrumpidos por cualquier persona que
quiera información sobre su proceso.
b) No existe un formato estandarizado de cita previa que permita las
reuniones con los Fiscales, pudiéndose dar casos en los cuales se
encuentre en audiencia y el usuario tenga que esperar a que regrese.
Por su parte, en la Defensa Pública se han observado elementos críticos en la
gestión de entrada de casos.
a) Al no haber apenas perfiles administrativos la atención primaria recibida por los usuarios sobrecarga a los abogados en actividades secundarias. Se trata de información relativa a los plazos, tiempos,
servicios prestados, requisitos o incluso a los órganos que puede acudir
para recibir otros servicios.
b) No hay establecidos horarios específicos para la atención al público ni existen canales formales para la programación de citas. Así los
usuarios acuden durante todo el horario disponible, con las consecuencias
que esto tiene sobre el trabajo normal de los abogados (interrupciones,
dificultad de planificación…) y sobre los usuarios (por ejemplo con el riesgo
de no encontrar a los abogado por asistencia a audiencias)
2. La gestión de audiencias:
El proceso de gestión de audiencias es exclusivo del Poder Judicial. Sin embargo, su alto
impacto sobre la operativa del flujo procesal y los demás operadores implicados merece un
análisis particular.
Dentro de este proceso se han incluido dos elementos que se han observado de
implementación heterogénea en los distritos judiciales visitados y representan lagunas de
gestión no definidas con criterios únicos para todo el país.
Estos procesos corresponden al seguimiento de las audiencias y a su programación.
A. Programación de audiencias:
Dentro de los procesos de gestión en el Poder Judicial, destaca, por su alto, impacto la
programación de las audiencias. Esto viene motivado por diferentes razones:
Supone la organización de la mayor parte del tiempo empleado por los
magistrados.
Todo lo relacionado con la gestión de audiencias impacta de manera directa a
todos los operadores que en ellas intervienen; desde el propio Poder Judicial hasta
las víctimas, pasando por el Ministerio Público, la Defensa Pública, Procuradores,
peritos, testigos, imputados…
Las reprogramaciones de audiencias representan una gran cantidad de tiempo
sobre el proceso; no tanto por la duración en sí de la misma, sino por los plazos
para las reprogramaciones de audiencias.
Es la parte en la cual se muestra de manera más directa a la sociedad la eficiencia
del sistema procesal
Para su análisis, es necesario partir de la visión de las audiencias desde la formulación del
Despacho Judicial dentro del CPP. Así, tal y queda y como se refleja en el Reglamento de
Administración del Nuevo Despacho y de las Causas para juzgados y Salas Penales de Junio
de 2006, el ―nuevo despacho para Juzgados y Salas Penales deberá ser diseñado conforme al
Marco Conceptual del Despacho Judicial bajo la Vigencia del Nuevo Código Procesal Penal
aprobado por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial en sesión del 13 de diciembre de 2005,
cuya organización se basa en los siguientes principios‖ En el mismo se refleja cómo la
organización debe basarse en tres principios organizativos:
a) Especialización de funciones
b) Trabajo en equipo
c) Establecimiento de servicios compartidos
Así, en relación a la gestión de audiencias, el CPP favorece que:
Deben ser órganos administrativos especializados los que concentren la actividad
de programación de audiencias.
La independencia y no asignación de los asistentes a los magistrados para esta
actividad
La compartición del servicio de programación de audiencias para varios
magistrados.
En este sentido, el perfil encargado de realizar la programación de audiencias es el de
coordinador de los especialistas jurisdiccionales (de investigación preparatoria, de juzgado
personal y colegiado y el de sala), ofreciendo apoyo a sus juzgados correspondientes.
A la hora de analizar el proceso de gestión de audiencias es posible extraer diferentes
variables que determinan sus características y que determinan su eficacia y eficiencia:
La duración de las audiencias: tiempo requerido por cada magistrado para la
realización de audiencias en función del tipo de audiencias, delito o número de
implicados.
La programación de audiencias: momento en el que se ubica las audiencias.
Las audiencias no realizadas: grado en el que las audiencias deben ser
reprogramadas y los motivos por las que estas se frustran.
Junto a estas variables, también destacan la frustraciones de audiencias, las audiencias
ininterrumpidas, la puntualidad de su realización, el cumplimiento del protocolo asociado a la
misma…
Todo ello debe ser definido, trabajado e implementado por todo el equipo de personas que
forman la unidad de apoyo jurisdiccional, en especial por el Responsable del Módulo Penal y
por el/los coordinadores especialistas para la gestión de las audiencias.
En este sentido, en términos generales se han observado diferentes comportamientos en los
distintos DJ visitados:
Respecto a la duración de audiencias: se ha comprobado una heterogeneidad
en los tiempos programados para las audiencias en función de los DJ y los
magistrados.
A lo largo del trabajo de campo se han identificado una gran variedad de tiempos
para la programación de audiencias similares. Por ejemplo, dentro de la etapa de
Investigación Preparatoria mientras en Huaura se programa un tiempo de no
menos de 40 minutos, en La Libertad un juzgado está realizando programaciones
de audiencias para 6 y 10 minutos.
Programación de audiencias: se muestran diferentes metodologías de
programación de audiencias. Desde el establecimiento de agendas temáticas a la
realización de maratones de audiencias cortas.
En este sentido, destaca las prácticas desarrolladas por el DJ de Huaura, con la
definición de una metodología de programación temática de audiencias acordada y
validada por el área de administración y los magistrados, lo que respalda su uso y
marca una referencia de actuación.
El índice de realización de audiencias: se observan iniciativas específicas de
cada distrito judicial para mitigar el número de frustraciones.
Por ejemplo como el DJ de Arequipa, donde se desarrollan estrategias específicas
como las maratones de audiencias en los juzgados unipersonales y colegiados
como medidas de baja dificultad y alto impacto, como el registro y análisis de los
certificados médicos presentados ante la inasistencia a una audiencia.
Estas medidas y metodologías son descritas en los anexos del presente documento.
Junto a estos
B. La celebración de audiencias
Con la programación de las audiencias, el coordinador debe asignar una sala de audiencias y a
un asistente de audiencias. Una vez comienza la misma, se abre el protocolo de actuación por
parte del asistente de audiencias. Este consiste en:
Verificación de las condiciones de la audiencia
Solicitud de datos a las partes
Grabación de la audiencia (en audio y vídeo)
Elaboración de acta de la audiencia
Entrega de audio y acta de audiencia.
Aspectos críticos identificados:
Ineficiencias en la asignación de asistentes de audiencias. En este caso se
han observado dos situaciones que presentan ineficiencias de gestión:
a) Casos en los cuales un asistente de audiencias rota en un mismo día de salas de audiencias. Esta dinámica de organización provoca dos
grandes inconvenientes:
Requerir que el asistente de audiencias deba dedicar un tiempo
(entre 5 y 15 minutos) para realizar su protocolo inicial de chequeo
del estado de la sala.
En caso de retraso de una audiencia se paralizan dos juzgados;
por un lado, el juzgado con la propia audiencia retrasada, por otro
lado el juzgado que espera realizar su audiencia en la sala
siguiente.
En caso de retraso de una audiencia se paralizan dos juzgados.
Uno por la audiencia propia retrasada. Otro por esperar al
asistente que participa en la audiencia retrasada.
b) Pérdida de la estructura corporativa del despacho judicial, asignando
constantemente el mismo asistente de audiencias al mismo juez:
adaptando su metodología de trabajo a las prácticas del juez (con
disminución de la homogeneidad y estandarización del proceso judicial)
Falta, entre otros, de un procedimiento homogéneo y eficiente antes de la celebración de las audiencias: debido a posibles incidencias en el registro de
documentos del Poder Judicial, puede ser que no se identifiquen y por lo tanto
trasladen documentos de carácter urgente a las audiencias. Sin embargo estos
documentos sí quedan registrados en el sistema de información del poder judicial
(SIJ) por lo tanto, una práctica positiva sería la comprobación de todos los
documentos asociados a cada caso antes de comenzar la audiencia.
Heterogeneidad en la definición de duraciones y temática requerida para una
programación de audiencias más eficaz, dependiendo del criterio del Juez la
organización de la agenda, más que en estándares de racionalidad consensuados
y comunes.
Heterogeneidad en la elaboración del acta: en relación a la elaboración de actas
de audiencias, a pesar de las directrices emanadas del acuerdo plenario. Sin
embargo a lo largo del trabajo de campo realizado sobre los distritos judiciales se
ha detectado que cada uno de ellos ha interpretado un nivel de detalle para la
redacción de actas. Incluso dentro de los DJ, en función del magistrado se estaba
estableciendo el nivel de detalle de las actas.
C. Incidencia de la no realización de audiencias
Una de las principales dificultades de gestión encontradas en los distritos judiciales se relaciona
con los niveles de no realización de audiencias, bien sea por frustración o suspensión de las
mismas (la estadística existente en los distritos judiciales no discrimina entre las mismas ni
dispone de información sobre causales de frustración). Como se detalló en el apartado de la
carga cero en cifras, distritos judiciales como Tacna presentan un alto índice de no realización
alcanzando niveles por encima del 40%, seguido por Huaura (35%) y Arequipa con incidencia
menor alrededor del 12%.
En todas las etapas procesales se observa incidencia de audiencias no realizadas,
principalmente debido a inasistencia de las partes, pero también derivado de cruces de
audiencias por colapso organizacional de los órganos colegiados conformados por jueces
unipersonales. Lo anterior genera dificultades que impactan especialmente en el quiebre de la
inmediatez del juicio.
En relación a la inasistencia de las partes, y en concreto de los defensores privados, vale la
pena mencionar que si bien el art. 85°.1 CPP del 2004 precisa que el abogado defensor será
remplazado, en el acto por otro cuando no concurra a la diligencia para la que fue citado
debidamente y ésta tenga carácter inaplazable; resulta que, con ocasión del trabajo de campo,
se ha advertido que no existe uniformidad en ninguno de los distritos judiciales para determinar
cuándo una determinada diligencia es aplazable y cuando debe realizarse inevitablemente.
Así, por ejemplo, algunos jueces consideran que la audiencia resulta inaplazable cuando (i)
recae sobre la prórroga del plazo de prisión preventiva, (ii) se traten de cualquier incidente en
procesos penales con reos en cárcel, (iii) o no recaigan sobre el acto de emisión de sentencia;
entre otros.
Por su parte, por ejemplo, en el caso de La Libertad la tendencia radica en entender que toda
diligencia resulta inaplazable, disponiendo el Juez que el abogado defensor ausente sea
remplazado en la primera oportunidad por el defensor público; mientras que, en el caso de
Huaura, el Juez remite copia certificada al Colegio de Abogados correspondiente y pide al
patrocinado que cambie de abogado o, ante su negativa, nombrará un defensor público. A su
vez, en el distrito judicial de Arequipa se dispuso crear un acta a efectos de determinar las
principales causales de inasistencia por parte del abogado defensor, sin perjuicio de remitir
copia certificada al Colegio de Abogados respectivo. En los demás casos, se tiende a aplicar el
art. 85°.2 CPP del 2004 que prescribe lo siguiente:
―Si el Defensor no asiste injustificadamente a dos diligencias, el procesado será requerido para
que en el término de veinticuatro horas designe al remplazante. De no hacerlo se nombrará
uno de oficio.‖
La comunicación interoperador (notificaciones)
Si bien se hará un análisis normativo del acto de notificación, desde La comunicación del Poder
Judicial hacia los sujetos procesales se realiza a través de las notificaciones. En este sentido,
se han detectado 2 elementos críticos relativos a las notificaciones:
Logística de las notificaciones: en la actualidad existen diferentes medios para la
ejecución de las notificaciones, desde la casilla electrónica y por correo electrónico
hasta la notificación física presencial, pasando por la casilla judicial o la llamada
telefónica.
Por otro lado, se han identificado una interpretación heterogénea del papel de
colaboración por parte del Ministerio Público en la labor de notificación. Así, el
artículo 355° Auto de citación a juicio establece en su párrafo 5º que ―será
obligación del Ministerio Público y de los demás sujetos procesales coadyuvar en
la localización y comparecencia de los testigos o peritos que hayan propuesto‖
Así, las cuestiones surgen sobre si el Poder Judicial debe notificar a partes que no
correspondan con sujetos procesales (testigos y peritos) y si el término coadyuvar representa la
obligación del ministerio público de notificar.
Esto ha supuesto un proceder diferente por parte de cada distrito judicial. Así, a continuación
se muestra una tabla resumen del proceder de cada distrito judicial en la labor de
notificaciones:
DJ Ministerio
Público DP Procuraduría Acusado Abogados Testigos Peritos
Huaura Físico Casilla
electrónica Físico Físico Físico No No
La Libertad
Físico Casilla
judicial
Correo
electrónico Físico
Casilla
electrónica
Físico
Físico Físico
Arequipa Física
Física /
correo electrónico
Fax Físico Físico
No (sólo
sujetos procesales)
No (sólo
sujetos procesales)
Tacna Físico Físico Físico Físico Físico Físico Físico
Tabla 19: Agentes y canales a los que notifica el Poder Judicial por DJ / Fuente: Elaboración propia a partir de
información del trabajo de campo
En el distrito judicial de Huaura, comenzaron implementando la casilla electrónica con el
Ministerio Público, pero no dio los resultados esperados y se volvió a la fórmula de las
notificaciones físicas. Los argumentos empleados por el Ministerio Público son:
El sistema requiere interacción constante del fiscal.
Se detectaron errores en las notificaciones.
Sin embargo, no se diseñaron estructuras especiales que esta tipología de notificación requiere
(personal específico encargado de su seguimiento y actualización) ni se realizó un seguimiento
y apoyo informático necesario.
En cambio, la Defensa Pública si mantiene su sistema de notificaciones en base a casilla
electrónica.
En el distrito judicial de la Libertad, uno de los elementos que más destaca es la notificación
a testigos para la celebración de las audiencias. Este distrito judicial fomenta las notificaciones
electrónicas con el uso de correos electrónicos y la casilla electrónica.
Sin embargo, a pesar de haber desarrollado experiencias de notificaciones vía correo
electrónico, siguen notificando físicamente al Ministerio Público. Desde el Ministerio Público,
entendían que el correo electrónico no era suficientemente seguro y fiable como para ser el
medio de notificaciones.
En el distrito judicial de Arequipa, no se realizan notificaciones ni a testigos ni a peritos,
entendiendo que exclusivamente se debe notificar a los sujetos procesales y en su mayor parte
corresponden a notificaciones físicas.
Por último, en el distrito judicial de Tacna, se ha identificado un alto porcentaje de
notificaciones físicas.
3. La gestión de estadísticas
Este proceso incluye la labor de recopilación (introducción de datos dentro del sistema que
permita su posterior tratamiento), tratamiento (organizar y operar los datos para su fácil gestión)
y explotación de la información (elaboración de formatos que permitan obtener conclusiones de
valor) estadística asociada a la actividad de los operadores.
Así, más allá de las limitaciones de los sistemas de información, que serán tratadas en
próximos apartados, en la visita a los DJ de Huaura, La libertad, Arequipa y Tacna, se ha
identificado, asociado a la falta de procesos de seguimiento y control (vistos en los procesos
estratégicos).
Siguiente el proceso lógico asociado a la gestión de las estadísticas, se obtienen los siguientes
elementos críticos:
Recopilación de información:
Poder Judicial: sus sistemas no permiten el seguimiento automático de muchos
elementos de interés, por lo que los responsables estadísticos deben recopilar
información desde los órganos jurisdiccionales
Ministerio Público: tal y como se estuvo analizando en el trabajo de campo si bien
el SGF recoge más información y resulta más confiable que el SIJ, siguen faltando
elementos de calidad que permitan un mejor análisis.
Defensa Pública: la recopilación de información la debe realizar cada abogado en
base a la información de sus casos. Esta información antes se recogía en plantillas
Excel (de fácil introducción) y ahora se debe realizar en un sistema online que
declaran es lento y excesivamente detallado en su cumplimentación.
PNP: recopila la información estadística de las comisarías mes a mes en base a
plantillas.
Tratamiento
Poder Judicial: el sistema les obliga a exportar la información directamente a
hojas de cálculo para su tratamiento
Ministerio Público: el SGF tiene informes predefinidos para evitar su tratamiento.
Sin embargo lo limitado de estos informes y sobre todo la lentitud en su extracción,
hacen que los Gestores de indicadores mantengan constantemente hojas de
cálculo con la información extraída
Defensa Pública: si bien el antiguo sistema basado en la herramienta ofimática
permitía la agregación automática de la información de cada abogado, el nuevo
sistema requiere un tratamiento más complejo de la información.
PNP: la persona responsable de la información estadística debe volcar todas las
plantillas en un solo documento.
Explotación
Poder Judicial: cada responsable de estadísticas crea las tablas y gráficas según
su apreciación o según les indiquen desde el órgano normativo.
Ministerio Público: existen informes predefinidos que suelen ser volcados sobre
gráficas de interpretación más fácil e intuitiva.
Defensa Pública: cada unidad de defensa pública, si bien tenía información
homogénea, la explotaba en base a tablas y gráficas de manera heterogénea.
PNP: cada unidad genera las gráficas y tablas según su propio criterio.
Por último resaltar que, salvo los informes predefinidos por parte del Ministerio Público, en
ningún los casos se ha identificado prácticas de explotación de datos que facilitaran la
comparación entre los distritos judiciales.
2.4.4.4 Conclusiones
De acuerdo con las consideraciones expuestas en relación al ámbito organizacional asociado a
los procesos de gestión bajo el CPP, se puede concluir lo siguiente:
1. Los procesos estratégicos, más relacionados con el modelo de gobierno del CPP no se desarrollan de manera sistemática y continua
En general la planificación, presupuestación y seguimiento de la reforma in situ y a
nivel nacional requiere de mayor nivel de alineamiento interinstitucional
No se conocen objetivos y metas definidas para la reforma y particularizadas por
distrito judicial, a partir de las cuales valorar la evolución del desempeño. Lo anterior,
claramente relacionado con un seguimiento y evaluación actual, con limitadas
capacidades para generar información de impacto sistémico de la reforma.
2. No existen estándares de gestión del proceso penal compartidos, contrastados y que sirvan de guía o lineamiento tanto a los agentes normativos como al personal de apoyo
Si bien hay iniciativas tanto del MP como del PJ y de los propios agentes del proceso
en los distritos judiciales (como en la Libertad) para normalizar y estandarizar asuntos
de gestión, hasta la fecha la operativa depende más del buen criterio de las personas
que mecanismos pensados para optimizar la gestión.
3. Falta de homogeneidad e impulso inter interinstitucional para la implementación de mecanismos más eficientes de notificación, con alto impacto en el correcto funcionamiento de la audiencia
Desde una perspectiva inter-operador existe un bajo nivel de compartición de
información con otros distritos judiciales, incluso utilizando prácticas divergentes para
notificar.
Desde una perspectiva interinstitucional las notificaciones han sido objeto de debate y
disfunciones operativas principalmente derivados de la falta de entendimiento sobre el
procedimiento (ej. frente al deber de coadyuvar para notificación de testigos y peritos,
o el uso de casillas electrónicas por parte del MP)
4. La interpretación normativa, adquiere un alto impacto en la gestión diaria del trabajo y en la marcha cotidiana de la implementación de la reforma
Complementando las decisiones de la Corte Suprema en relación a los asuntos
normativos de su competencia, es fundamental generar espacios y canales que
permitan sistemáticamente contar con criterios comunes de interpretación (tanto a
nivel local como nacional. La CDI y la CEICPP pueden jugar un papel importante en
este sentido
5. Disparidad de criterio en la metodología de programación y realización de audiencias tanto dentro de los distritos judiciales como entre distritos judiciales
No existe un criterio único o al menos de mínimos en relación a la duración de las
audiencias de cara a su programación, más bien responde a la creatividad de los
órganos judiciales, con buenos resultados como en Arequipa, y no a un lineamiento
que del que se pueda aprender y replicar-> inexistencia de unos criterios base y
compartidos de agenda temática
Además de una definición teórica de la programación, es necesario contar con el
impulso y compromiso de toda la organización (principalmente del área normativa y la
presidencia de al Corte)
Un sistema de gestión de audiencias, coordinado entre operadores y monitoreado de
manera constante impacta sobre todo el sistema penal y muy fuertemente sobre la
satisfacción del ciudadano.
2.4.5 Análisis normativo
Partiendo de la premisa de que la norma solo regula o prevé cómo debe tratarse un aspecto de
la realidad, sin abarcarla en su totalidad, se tiene que desde el momento en que comenzó la
implementación progresiva del nuevo Código Procesal Penal han ido surgiendo en cada Distrito
Judicial una serie de problemáticas que, sea por deficiencia en la redacción de la norma, sea
por el desconocimiento de ella por parte de los operadores jurídicos o por las limitaciones
logísticas y/o económicas para su debido cumplimiento, dificultan la debida aplicación al caso
concreto.
No obstante ello, como resultado del estudio de campo, también se ha identificado una serie de
medidas y soluciones que los mismos operadores han aplicado a efectos de cumplir con la
nueva ley procesal, tomando en cuenta sus respectivas realidades.
Sobre el particular, en el presente acápite se estudiarán dichas dificultades y algunas
soluciones que para afrontarlas se han tomado en los distintos DJs, de cara a la
implementación del nuevo Código Procesal Penal en Lima. Lo anterior teniendo en cuenta el
flujo procesal descrito en los procesos clave del acápite anterior.
Dicho esto, seguidamente se abordarán las respectivas problemáticas normativas, no obstante
precisar que, desde la promulgación del CPP el 28 de julio del 2004, mediante Decreto
Legislativo N° 957, a la fecha de la realización del presente informe se han podido identificar
una serie de modificaciones que han tenido como objeto alterar algunas disposiciones que a
continuación se detallan:
Modificaciones al nuevo código
Norma Tema Artículos que modifica Fecha
Ley N° 28366 Suspende la entrada en vigencia de los
artículos relacionados al control de
identidad policial.
Arts. 205 al 210 26.10.04
Ley N° 28395 Deroga el Numeral 1 del Artículo 11 de la
Ley N° 25306 (Ley de Habeas Corpus y
Amparo).
Segunda Disposición
Modificatoria y Derogatoria 23.11.04
Ley N° 28482 Se establece la vigencia en todo el país de
los artículos 39, 40 y 41. Arts. 39, 40 y 41. 03.04.05
Ley N° 28671 Se da la entrada en vigencia de las
normas referentes a la Cooperación
Judicial Internacional.
Numeral 2 y 4 de la 1°
disposición final 31.01.06
Ley N° 28697 Modifica la regulación del nombramiento
para el desarrollo de la labor pericial. Art. 173.2 y Art. 321.2 22.03.06
Ley N° 28924 Modifica la regulación de las notificaciones
especiales. Último párrafo del artículo 292°. 08.12.06
Ley N° 28950
Modifica el presupuesto para el instituto
del agente encubierto, determinando los
casos especiales donde se permite dicha
figura.
Art. 341. Numeral 1, 2,4. 16.01.07
Dec. Leg. N° 983 Modifica el artículo referente de los delitos
graves. Art. 24 22.07.07
Dec. Leg. N° 983 Modifica el artículo referente a la
detención policial. Art. 259 22.07.07
Decreto Legislativo Nº
983
Modifica la regulación sobre bienes
incautados.
Segundo Párrafo del inciso 4°
del Artículo 318° 22.07.07
Decreto Legislativo Nº
983
Modifica la regulación sobre la Variación y
rexamen de la incautación Literal c del artículo 319° 22.07.07
Decreto Legislativo Nº
983
Modifica la regulación sobre la prueba
material Artículo 382° 22.07.07
Modificaciones al nuevo código
Norma Tema Artículos que modifica Fecha
Decreto Legislativo Nº
983
Adiciona el literal c al numeral 1 y Agrega
el numeral 10 (regulación del arresto
provisorio, también llamado pre-
extradición).
Artículo 523° 22.07.07
Ley Nº 29305
Modifica el literal e del numeral 1
(relacionado a las condiciones para el
traslado y el cumplimiento de condenas).
Modifica el numeral 2 respecto al Trámite
cuando el Perú solicita el traslado del
extranjero.
Artículo 542 y Art. 544. 22.12.08
Ley N° 29372 Modifica la regulación de la detención
policial. Art 259 09.06.09
Ley N° 29439 Modifica la regulación de la
comparecencia restringida. Art. 287 19.11.09
Ley N° 29439 Se establece la vigencia en todo el país
del art. 213 a partir del día siguiente de la
publicación de la citada norma.
Art. 213 19.11.09
Ley N° 29439 Incorpora el inciso cuarto respecto a la
comparecencia restrictiva Inciso 4 del artículo 287° 19.11.09
Ley N° 29472 Incorpora el último párrafo al numeral 2
respecto al levantamiento del cadáver. Art. 195 14.12.09
Ley N° 29569 Modifica la Detención Policial en Delitos
de Flagrancia. Art. 259 25.08.10
Dec. Leg N° 1097
De conformidad con Los Numerales 3.1 y
4.1 del Artículo 4 del Decreto Legislativo
Nº 1097, publicado el 01 septiembre 2010,
se adelanta la vigencia de los presentes
incisos a los Distritos Judiciales donde aún
no se encuentra vigente, respecto de los
procesos señalados en el Artículo 2 del
citado Decreto Legislativo.
Posteriormente.
Incisos 1 y 4 del Artículo 288° 01.09.10
Modificaciones al nuevo código
Norma Tema Artículos que modifica Fecha
Dec. Leg. N° 1097
De conformidad con el Numeral 5.1 del
Artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 1097,
publicado el 01 septiembre 2010, se
adelanta la vigencia del presente inciso a
los Distritos Judiciales donde aún no se
encuentra vigente, respecto de los
procesos señalados en el Artículo 2 del
citado Decreto Legislativo.
Inciso 2 del artículo 296° 01.09.10
Dec. Leg. N° 1097
De conformidad el Decreto Legislativo Nº
1097, publicado el 01 septiembre 2010, se
adelanta la vigencia de los mencionados
Artículos a los Distritos Judiciales donde
aún no se encuentra vigente, respecto de
los procesos señalados en el Artículo 2 del
citado Decreto Legislativo.
Artículo 344° al Artículo 348° 01.09.10
Dec. Leg. N° 1097
De conformidad con el Numeral 6.1 del
Artículo 6 del Decreto Legislativo Nº 1097,
publicado el 01 septiembre 2010, se
adelanta la vigencia del presente inciso a
los Distritos Judiciales donde aún no se
encuentra vigente, respecto de los
procesos señalados en el Artículo 2 del
citado Decreto Legislativo.
Artículo 352 01.09.10
Ley N° 29572
El Decreto Legislativo N° 1097 fue
derogado por el Artículo 1 de la Ley Nº
29572, publicada el 15 septiembre 2010. Inciso 2 del artículo 296° 15.09.10
Ley N° 29572
El Decreto Legislativo N° 1097 fue
derogado por el Artículo 1 de la Ley Nº
29572, publicada el 15 septiembre 2010. Incisos 1 y 4 del Artículo 288° 15.09.10
Ley N° 29572 El Decreto Legislativo N° 1097fue
derogado por el Artículo 1 de la Ley Nº
29572, publicada el 15 septiembre 2010.
Artículo 344° al Artículo 348° 15.09.10
Ley N° 29572 El Decreto Legislativo N° 1097 fue
derogado por el Artículo 1 de la Ley Nº
29572, publicada el 15 septiembre 2010.
Artículo 352 15.09.10
Ley Nº 29574 Incorpora párrafo referido a la entrada en
vigencia del Código Procesal Penal para
los delitos tipificados en las secciones II,
Numeral 4 de la 1° disposición
final. 17.09.10
Modificaciones al nuevo código
Norma Tema Artículos que modifica Fecha
III y IV, del artículo 382 al artículo 401, del
capítulo II, del título XVIII del libro II.
Ley Nº 29648
Modifica la entrada en vigencia del
Código Procesal Penal para los delitos
tipificados en las secciones II, III y IV, del
artículo 382 al artículo 401, del capítulo II,
del título XVIII del libro II.
Segundo párrafo Numeral 4 de
la 1° disposición final. 01.01.12
Ley Nº 29824 (ley de Justicia de
Paz)
Deroga la competencia de los Jueces de
Paz letrados para conocer de los procesos
por faltas.
Inc. 1 del Art. 482° 03.01.12
Dec. Leg. Nº 1102
Incorpora el numeral 8 respecto al
principio de oportunidad. Art.2 29.02.12
Dec. Leg. Nº 1104
Incorpora el numeral 4 respecto al
Remate o subasta del bien incautado Art. 223 19.04.12
Dec. Leg. Nº 1152
Modifica la regulación del nombramiento
para el desarrollo de la labor pericial. Art. 173.2 11.12.12
Tabla 20: Modificaciones al nuevo código / Fuente: Elaboración propia
2.4.5.1 Principales aspectos normativos de impacto identificados
Sin pretender hacer un análisis legal exhaustivo, en el presente apartado se recogen los
principales aspectos problemáticos identificados durante el trabajo de campo que, desde el
punto de vista normativo y teniendo en cuenta los criterios de eficacia y eficiencia procesal,
inciden en el nivel de productividad del nuevo sistema procesal.
Valga resaltar que el detalle de cada una de estas problemáticas en los distritos visitados se
recoge en las tablas de hallazgos incorporadas como anexo del presente documento, principal
sustento empírico para el planteamiento de las conclusiones aquí plasmadas.
2.4.5.1.1 Cadena de custodia
La incidencia de la cadena de custodia afecta a las siguientes fases del flujo de procesos clave
(sombreadas en rojo)
Si bien la cadena de custodia tiene virtualidad normativa en el Código Procesal Penal,
conforme el tenor del art. 220°.2 en concordancia con el art. 318°, aunque restringida a la
incautación, al señalar tales artículos que ―(…) si se trata de incautación de bienes muebles se
procederá de manera que se tomen bajo custodia (…) La Fiscalía de la Nación, a fin de
garantizar la autenticidad de lo incautado, dictará el Reglamento correspondiente a fin de
normar el diseño y control de la cadena de custodia, así como el procedimiento de seguridad y
conservación de los bienes incautados.‖; una regulación más minuciosa sobre el particular se
advierte en el Reglamento de la Cadena de Custodia de Elementos Materiales, Evidencias y
Administración de Bienes Incautados (Aprobado por Resolución Nº 729-2006-MP-FN del 15 de
junio del 2006) que precisa, incluso, el procedimiento a tener en cuenta para su formación.
Dicho esto, con ocasión del trabajo de campo se ha identificado que las dificultades que
impiden el debido cumplimiento de dicho procedimiento de aseguramiento probatorio –sea en
cuanto a la fuente de prueba como a las evidencias que se extraigan de él– lindan más con
problemas estructurales del órgano oficial de investigación criminal y los recursos humanos y
económicos que el Estado tiene destinado para tal fin.
Así, en todos los distritos judiciales visitados se advierte diversos problemas en común tales
como:
Falta de capacitación del personal policial para resguardar la fuente de prueba y el
acopio de material probatorio. Este problema incide principalmente respecto del personal
policial de función preventiva (los que patrullan en las calles) y administrativa. En el
primer caso, dado que al ser ellos, generalmente, los primeros en tomar contacto con la
escena del crimen no toman las medidas necesarias para resguardar la fuente de
prueba, contaminándola por desconocimiento del procedimiento de cadena de custodia.
Asimismo, ello se advierte a nivel del encargado de recepcionar la evidencia, sea en la
dependencia policial o fiscal, dada la falta de minuciosidad en la elaboración de las actas
a efectos de que se pueda precisar las condiciones en que la evidencia le fue entregada.
Ausencia de garantías que permitan la especialización del personal policial con vocación
en la investigación criminal. Si bien, con ocasión del trabajo de campo se identificó un
interesante capital humano dentro de la Policía con vocación y entrega a la investigación
criminal, el inconveniente advertido radica en que, al no existir una división orgánica de la
Policía Nacional del Perú que permita estabilidad laboral al personal dedicado a la
investigación criminal, éste siempre está expuesto a ser derivado a otras dependencias,
advirtiéndose una seria deficiencia en cuanto al número de personal asignado para
afrontar la carga en sus respectivos distritos judiciales.
Excesivo centralismo de los departamentos de criminalística y medicina legal. Si bien se
identificaron departamentos sobre el particular en los distritos judiciales visitados, resulta
que no todos se encuentran en la capacidad de brindar servicios adecuados a la carga
procesal que soporta el MP, hecho este que se debe al insuficiente personal asignado
para tal fin y la falta de modernización e implementación de tales departamentos con
equipos más modernos. Cabe precisar que este problema resulta más alarmante
conforme el distrito judicial en referencia se encuentre más alejado de la capital, con lo
cual los exámenes periciales que se encarguen a dichos departamentos más el término
de distancia demandan más tiempo hasta que lleguen los resultados correspondientes al
lugar de origen, con lo cual, este problema abunda en la constante prórroga de los
plazos de investigación que se analizará en su momento.
2.4.5.1.2 Recepción de la disposición fiscal de formalización y continuación de la investigación preparatoria
La incidencia de la recepción de la formalización fiscal de afecta a las siguientes fases del
flujo de procesos clave (sombreadas en rojo):
No obstante que los arts. 3° y 336°.3 CPP del 2004 establecen que, sin perjuicio de la
notificación, por parte del Fiscal, de la Disposición de Formalización y Continuación de
Investigación Preparatoria al imputado; este comunicará de su decisión de formalizar la
investigación al Juez de Investigación Preparatoria, medida de la cual se deduce que el Juez,
normativamente, recepcionaría dicho acto fiscal a través de un decreto, conforme lo previsto en
el art. 123°.1 CPP; con ocasión del trabajo de campo realizado se ha identificado diversas
particularidades durante la aplicación del Código Procesal en los distritos judiciales visitados.
Así, por ejemplo si bien en el distrito judicial de Tacna no existe mayor discrepancia en que el
órgano jurisdiccional recepcione la disposición fiscal en mención a través de un decreto; en los
distritos judiciales de Huaura, La Libertad, Arequipa y Lima Sur la tendencia –aunque no
uniforme– consiste en que el Juez de Investigación Preparatoria debe emitir un auto frente al
supuesto materia de análisis.
Asimismo, dentro de los distritos judiciales donde se ha identificado dicha práctica, resulta que
existen variantes entre ellos. Así, en el distrito judicial de Huaura y Lima Sur, la emisión del
auto solo tiene por finalidad informar a las partes –especialmente al investigado– de los
derechos que le asisten y de las funciones tuitivas del órgano jurisdiccional; mientras que en los
distritos judiciales de La Libertad y Arequipa, la emisión de dicho auto constituye el resultado
del control judicial realizado en torno de la decisión fiscal, a propósito de la concurrencia o no
de los presupuestos exigidos por el art. 336°.1 CPP del 2004. En estos últimos distritos, si con
ocasión del control judicial se identifica algún vicio formal, la judicatura ordenará a la Fiscalía
que lo subsane como corresponda; empero, si la Fiscalía no cumple con lo dispuesto, el Juez
de Investigación Preparatoria –principalmente, en el caso del distrito judicial de La Libertad–
ordenará la inadmisibilidad de la Disposición Fiscal de Formalización y Continuación de la
Investigación Preparatoria.
Otra particularidad advertida con ocasión del trabajo de campo radica en que, por ejemplo en el
La Libertad, incluso, dicha función de control judicial es promovida por parte de la defensa del
agraviado para que la misma se dé bajo la vigencia de los principios de audiencia (oralidad,
contradicción, inmediación, concentración, entre otros).
Sobre el particular, no obstante que dicha práctica tiene asidero estrictamente jurisprudencial,
se considera que normativamente se debe preservar el poder de control judicial en manos del
órgano jurisdiccional, máxime cuando sobre él recae el deber último de garantizar la
observancia del principio de presunción de inocencia (art. 1°.24.e Const.) y la garantía
constitucional de que nadie podrá ser procesado por un acto u omisión que al momento de
cometerse no esté previamente calificado penalmente por ley (art. 1°.24.d Const.), dado que la
posición del Ministerio Público, dentro de la lógica del sistema procesal penal regulado por el
Dec. Leg. N° 957, es de parte.
2.4.5.1.3 La motivación en los requerimientos fiscales
La incidencia de la recepción de la motivación en requerimientos fiscales afecta a las
siguientes fases del flujo de procesos clave (sombreadas en rojo):
Si bien el art. 122°.5 CPP del 2004 establece expresamente que los requerimientos fiscales
deben estar motivados, debiendo, de ser el caso, estar acompañados de los elementos de
convicción que justifiquen su pretensión ante la autoridad judicial, aunque ello no se encuentra
sancionado legalmente bajo inadmisibilidad ni nulidad del acto; con ocasión del trabajo de
campo se ha identificado una diversidad sobre el particular.
Así, por ejemplo en La Libertad se tiene que la tendencia radica en que los requerimientos
fiscales sean formulados sin fundamentación escrita, explicitándose recién ello en audiencia
oral, pública y contradictoria; mientras que en los distritos judiciales de Huaura, Arequipa y
Tacna, la tendencia consiste en que los requerimientos fiscales sean motivados por escrito,
independientemente de la necesidad de que tales fundamentos sean oralizados en la audiencia
correspondiente.
Por otro lado, se tiene que los requerimientos fiscales siempre van acompañados de copias
certificadas de los elementos de convicción, dependiendo de la naturaleza de la pretensión
formulada por el Ministerio Público. Así, a título de ejemplo, tales requerimientos deberán
acompañarse de dichas copias certificadas cuando lo pretendido sea la imposición de una
medida restrictiva de derechos o una medida cautelar.
A efectos de viabilizar este imperativo legal, se advirtió que en Tacna se acordó que los
asistentes fiscales tengan poder para certificar las copias que se vayan a adjuntar a dichos
requerimientos.
Sobre el particular, se considera que esta problemática se puede superar teniendo en cuenta la
finalidad de los principios de oralidad, inmediación y contradicción.
Esto es, partiendo desde la premisa de que no existe ningún proceso penal oral ni escrito
químicamente puro; la virtualidad e importancia de cada uno de los principios que sustentan
tales preferencias legislativas deben estar en función a la naturaleza y finalidad del acto
procesal al que se busca dotar de viabilidad.
Por su parte, teniendo en cuenta que toda audiencia, dentro del sistema procesal penal
regulado por el Dec. Leg. N° 957, está precedida de una fase escrita, salvo cuando el
requerimiento es formulado dentro del curso de una audiencia, se tiene que los fundamentos
expuestos por el Fiscal también debe darse bajo dicha modalidad, de modo que así se observe
el derecho de defensa en su vertiente del derecho a contar con un plazo razonable para
preparar la defensa, plazo este que, de acuerdo a la naturaleza del acto procesal requerido,
puede ser establecido legal o pretorianamente.
2.4.5.1.4 Formación y contenido de la carpeta fiscal
La incidencia de la formación y contenido de la carpeta fiscal afecta a las siguientes fases del
flujo de procesos clave (sombreadas en rojo):
Si bien la carpeta fiscal no tiene base legal directa en el Código Procesal Penal del 2004, ello
no ha impedido que, a través de la entrada en vigencia del reglamento de la Carpeta Fiscal
aprobado por la Res. Nº 748-2006-MP-FN del 21 de junio del 2006, se venga utilizando dicha
herramienta para los fines de la investigación preliminar y preparatoria.
Así, con ocasión del trabajo de campo se ha identificado en todos los distritos judiciales
visitados el empleo de dos carpetas fiscales, cada uno con fines y contenidos propios: la
carpeta principal y la carpeta secundaria.
La carpeta principal contiene principalmente todas las instrumentales que se generen con
ocasión de la investigación; es decir, la denuncia de parte o al informe policial, las
disposiciones y requerimientos fiscales, así como las actas de declaraciones, informes
periciales, contables, actas de cadena de custodia, entre otros similares.
Por su parte, la carpeta secundaria o accesoria contiene oficios, providencias y cédulas de
notificación; es decir, documentos de mero impulso procesal.
Dicho esto, se tiene que no existe mayor problemática sobre el particular, salvo en la tendencia
a no hacer esta distinción en distritos judiciales de menor carga procesal a nivel fiscal, como es
el caso de Tacna, manejándose, por ejemplo, en las fiscalías de decisión temprana una carpeta
fiscal única.
2.4.5.1.5 Proceso inmediato
La incidencia del proceso inmediato afecta a las siguientes fases del flujo de procesos clave
(sombreadas en rojo):
Con ocasión del trabajo de campo se ha advertido que el presente institución no es aplicado
con frecuencia, sea por desconocimiento, por la existencia de un vacío normativo en su
regulación o por la sobrecarga existente a nivel judicial.
Así, el referido vacío legislativo se advierte desde el momento en que la misma norma que ha
regulado el proceso inmediato no prevé un estadío procesal oportuno para que la defensa
pueda ofrecer material probatorio. Así, el art. 446º CPP prevé las causales para la incoación del
proceso inmediato; el art. 447º CPP, la oportunidad para requerirla; y el 448º CPP, los alcances
del control de requerimiento de proceso inmediato, la remisión de los actuados al Juez Penal y
la posibilidad que tiene el encartado de acudir al procedimiento de terminación anticipada.
Dada esta dificultad normativa marcadamente atentatoria del derecho de defensa y derecho a
la prueba del imputado y de las demás partes procesales distintas del Fiscal, por ejemplo, en
Tacna y La Libertad se ha podido identificar la creación pretoriana de un estadío procesal
dentro de la etapa de Juicio Oral consistente en el ofrecimiento y el control de admisibilidad de
los medios probatorios postulados por cualquiera de estas partes a efectos, precisamente, de
no exponerlos en un estado de indefensión que vaya a deslegitimar el proceso penal y la
actuación del Juez Penal durante el desarrollo de la actuación probatoria, medida esta que
debería ser recogida prontamente dentro de la disposición legal que corresponda.
Por otro lado, realizando un análisis comparativo sobre las prácticas judiciales en relación a la
aplicación de figuras procesales como la Acusación Directa y el Proceso Inmediato –a
propósito de las aclaraciones expuestas en el Acuerdo Plenario Nº 06-2010 CJ/116–, se tiene
que ha habido diversas posturas en el transcurso de la reforma procesal penal.
Así, en el Distrito Judicial de La Libertad se pudo apreciar que la Acusación Directa venía
siendo relacionada a la incoación de Proceso Inmediato como si formara parte de una sola
institución procesal, razón por la cual se tuvo que realizar un Acuerdo Plenario Nº 01-2008 de
las Salas y Juzgados Penales del Distrito Judicial de la Libertad que aclare las diferencias de
ambos institutos ; mientras que la Sala Penal de Apelaciones de Piura a través de la
Resolución Nº 05-03/08/2009 emitida en el Exp. Nº 2009-05267-0-2001-JR-PR-2 y de la
Resolución Nº 06-03/08/2009, recaída en el Exp. Nº 2009-05313-0-0-2001-JR-PE-1 revocó las
decisiones de los Juzgados de Investigación Preparatoria en las que se exigía a las Fiscalías
la formalización de la Investigación Preparatoria de manera previa al desarrollo de las
audiencias de Control de Acusación Directa, obligándolos, además, a precisar la medida
coercitiva que debía imponerse al procesado. De esa manera se decidió que en el trámite de
Acusación Directa no resulta posible emitir la Disposición de Formalización de la Investigación
Preparatoria. Una posición contraria a ella encontramos en la Sala de Apelaciones del Distrito
Judicial de Huaura que critica la posibilidad de aplicar la acusación directa sin realizar la
formalización de la investigación preparatoria, por los inconvenientes de incluir al contumaz o al
ausente a un proceso sin el debido traslado de su imputación ni el nombramiento de un
abogado de oficio que resguarde sus derechos (Exp. N° 2008-00300-01308-SP-PE-1).
Por otro lado, un problema particular advertido en el distrito judicial de Tacna radica en que,
contrario a lo que se pretendía legislativamente, la sustanciación del proceso inmediato se da
dentro de un tiempo similar o mayor al proceso común, tal y como se aprecia en el siguiente
cuadro:
Procedimiento del Proceso Inmediato Exp. Nº 01213-
2012 Exp. Nº 01513-
2011 Exp. Nº 1433-
2011
El Ministerio Público solicita la procedencia del proceso
inmediato al Juzgado de Investigación Preparatoria. 16.07.12 07.11.11 27.09.11
El Juzgado de Investigación Preparatoria corre traslado a
las partes. 17.07.12 11.11.11 06.10.11
El Juzgado de Investigación Preparatoria declara
procedente el proceso inmediato. 03.08.12 26.12.11 03.08.12
El Ministerio Público emite el requerimiento acusatorio. 04.09.12 20.01.12 27.08.12
El Juzgado de Investigación Preparatoria remite la
acusación al Juez Penal. 05.09.12 23.01.12 03.09.12
Total de tiempo hasta que la causa llegue ante el Juez
Penal 2 meses 3 meses 12 meses
Comienzo de Juicio
Auto de enjuiciamiento y citación a juicio oral 17.09.12 15.05.12 -
Auto de citación a juicio oral 07.11.12 05.01.13 -
Juicio oral64 01.04.13 08.02.13 -
Total de tiempo hasta iniciar la audiencia de Juicio Oral 10 meses 15 meses -
Tabla 21: Cuadro comparativo en relación a la dilación temporal que implica la incoación de un proceso inmediato. /
Fuente: Elaboración propia a partir de la Memoria Judicial 2011 de la Corte Superior de Justicia de Tacna.
En consecuencia, se tiene que un proceso inmediato dura el tiempo promedio igual al de un
proceso común. Teniendo en cuenta que el proceso común duraba hasta el año 2010 un
promedio de 17 meses , razón por la cual se puede concluir que es preferible recurrir mejor a la
acusación directa que al proceso inmediato pues su sustanciación, al menos en el distrito
judicial que es materia de análisis de acuerdo a la documentación tenida a la vista, es más
célere y así no se carga al Juez de juzgamiento con la labor de tener que hacer el trabajo del
Juez de Investigación Preparatoria, como el control de acusación o el ofrecimiento probatorio.
Asimismo, en el distrito judicial de Tacna se evidenció que el problema principalmente para la
demora consiste en la sobrecarga existente a nivel judicial, quien para notificar el requerimiento
fiscal demora entre cuatro o cinco meses, por ejemplo.
2.4.5.1.6 Plazos de investigación
La incidencia de plazos afecta a las siguientes fases del flujo de procesos clave (sombreadas
en rojo):
La problemática advertida en relación al plazo de investigación radica en el constante
incumplimiento de los mismos, sobre todo a nivel preliminar.
Así, no obstante que el nuevo Código Procesal Penal, a diferencia del régimen anterior, ha
establecido plazos legales de investigación en las que, de conformidad con el art. I.1 TP, los
mismos se extienden conforme se puede apreciar en el siguiente cuadro:
64 Esta fecha es de referencia puesto que es en base al auto de reprogramación de audiencia. No tenemos documentación cierta que en esa fecha se haya realizado el juicio.
ETAPAS PLAZOS
Según el NCPP Según la Jurisprudencia
DILIGENCIAS PRELIMINARES
Plazo común: 20 días
Plazo en detención: 1 día
Plazo según el Fiscal: Cualquiera en atención a las
características, complejidad y circunstancias de los hechos objeto de la investigación (art. 334º)
El plazo de las diligencias
preliminares y el plazo de la
investigación preparatoria son
homologables, en atención a
las características,
circunstancias y complejidad
de la investigación
(CASACIÓN Nº 02 – 2008 – LA LIBERTAD)
INVESTIGACIÓN PREPARATORIA
Plazo para casos simples: 120 días + ampliación de
60 días.
Plazo para casos complejos:
8 meses, ampliación por igual término concedido por el juez. (art. 336º)
Tabla 22: Plazos legales de investigación / Fuente: Elaboración propia a partir del CPP y jurisprudencia consultada
Cabe precisar que, con ocasión del trabajo de campo, se advirtió que tales plazos vienen
siendo desnaturalizados al declararse constantemente la prórroga de la causa en reiteradas
oportunidades. Así, el plazo originario de 20 días es prorrogado por 20 días más, luego a 30 y
así hasta llegar al plazo límite de 120 días65. En este mismo sentido, esta problemática se ha
dado en el Distrito Judicial de Lima-Norte con la diferencia de que en esta localidad los Jueces
tienden a otorgar, en la primera oportunidad, el máximo plazo legal complementario.
En el distrito Judicial de la Libertad ocurre una práctica similar consistente en que el Fiscal
amplia o prorroga el plazo de las diligencias preliminares por encima del máximo señalado en
el CPP, considerando que el plazo de las diligencias preliminares, conforme a una
interpretación extensiva de la Casación 002 – 2008 – La Libertad, puede llegar a los 120 días
previstos para la investigación preparatoria pero en ningún caso puede exceder esta. Resulta
ilustrativo lo señalado por la Corte Superior de Justicia de la Libertad66 que en un Control de
Plazo advierte que si bien el art. 334º.2 del CPP faculta al Fiscal a señalar un plazo distinto o
facultativo en atención de las causales establecidas (circunstancias, características y
complejidad), este debe ser señalado inicialmente por el Fiscal, es decir, debe optar por uno de
ellos ya sea el plazo legal o el facultativo pero no ambos en el mismo caso y mucho menos
ampliar el plazo que el mismo fijo aunque se encuentre dentro del plazo establecido para la
65 En el distrito Judicial de la Libertad ocurre una práctica similar consistente en que el Fiscal amplia o prorroga el plazo de las diligencias preliminares por encima del máximo señalado en el CPP, considerando que el plazo de las diligencias preliminares, conforme a una interpretación extensiva de la Casación 002 – 2008 – La Libertad, puede llegar a los 120 días previstos para la investigación preparatoria pero en ningún caso puede exceder esta. Resulta ilustrativo lo señalado por la Corte Superior de Justicia de la Libertad que en un Control de Plazo advierte que si bien el art. 334º.2 del CPP faculta al Fiscal a señalar un plazo distinto o facultativo en atención de las causales establecidas (circunstancias, características y complejidad), este debe ser señalado inicialmente por el Fiscal, es decir, debe optar por uno de ellos ya sea el plazo legal o el facultativo pero no ambos en el mismo caso y mucho menos ampliar el plazo que el mismo fijo aunque se encuentre dentro del plazo establecido para la investigación preparatoria, ya que constituiría una vulneración al principio del plazo razonable. 66 Véase Exp. 2256 – 2010 (Con. 6.), Cuarto Juzgado de Investigación Preparatoria de Trujillo, 03 de Mayo de 2010.
investigación preparatoria, ya que constituiría una vulneración al principio del plazo razonable.
Frente a dicho problema también se ha podido advertir una propuesta de solución originada
desde el fuero constitucional, a través del Exp. N.° 02748-2010-PHC/TC en el que, al
considerar el Tribunal Constitucional que los plazos señalados en el Código Procesal Penal del
2004 no se encuentran establecidos de acuerdo a nuestra realidad, sostiene que se debe
realizar una ampliación en el extremo del plazo máximo establecido para los casos
denominados ―complejos67”, posición esta que le fue solicitada al Congreso de la República,
siempre y cuando se atienda a la capacidad organizativa del Ministerio Público y la complejidad
del caso, sin que esto suponga una vulneración al principio del plazo razonable.
Sobre el particular, luego de realizado el trabajo de campo se tiene como resultado que el
problema no se soluciona únicamente ampliando el plazo, sino solucionando las causas que
inciden en que el Director de la investigación no pueda cumplir con el plazo legal ordinario –sea
este de 20 días o de 120 días, si se encuentra a nivel preliminar o de investigación
preparatoria, respectivamente– y termine requiriendo las prórrogas que debieran otorgarse por
causales extraordinarias o especiales previstas en la ley68, las mismas que son concedidas a
nivel judicial.
Teniendo en cuentan dicha perspectiva, las propuestas de solución deberían ir desde el plano
orgánico por ejemplo, a efectos de restructurar la organización de la PNP respecto del Sistema
de Investigación Criminal de modo que se garantice la especialización del personal y la
permanencia en el cargo, y descentralizar los departamentos de medicina legal y criminalística
de modo que se creen departamentos especializados en todos los distritos judiciales en
atención a las necesidad y particularidades de cada uno de ellos69, funcional en lo
67 Así señala nuestro Tribunal Constitucional: “No obstante ello, se advierte que el plazo de investigación preparatoria previsto en el artículo 342.2 del Nuevo Código Procesal Penal de 2004, no se condice con la realidad social, ni con la capacidad de actuación del Ministerio Público, pues es de conocimiento público que existen investigaciones preliminares o preparatorias sobre tráfico ilícito de drogas y/o lavado de activos que por la complejidad del asunto exceden los ocho meses, que pueden ser prorrogados por igual plazo. Por esta razón, este Tribunal estima que el plazo previsto en el artículo referido debe ser modificado con la finalidad de que no queden impunes los delitos de tráfico ilícito de drogas y/o lavado de activos, pues vencido el plazo (8 o 16 meses) se puede ordenar la conclusión de la investigación preparatoria. De ahí que, se le exhorte al Congreso de la República a que modifique el plazo del artículo mencionado (investigación preparatoria en casos complejos) de acuerdo a la capacidad de actuación del Ministerio Público, sin que ello suponga la afectación del derecho al plazo razonable”. 68 En efecto, según el art. 142º.3 CPP, son causales de ampliación del plazo legal ordinario los que se aprecian en el siguiente cuadro:
Causales para declarar complejo el plazo legal ordinario (art. 342º.3 CPP).
Nº Causales 1 Se precise de la actuación de una cantidad significativa de actos de investigación; 2 La investigación comprenda numerosos delitos; 3 La investigación involucre una cantidad importante de imputados o agraviados;
4 Se investigue delitos perpetrados por imputados integrantes o colaborares de bandas u organizaciones delictivas;
5 Se demanda la realización de pericias que comportan la revisión de una nutrida documentación o de complicados análisis técnicos;
6 Se necesite realizar gestiones de carácter procesal fuera del país; o, 7 Se deba revisar la gestión de personas jurídicas o entidades del Estado.
69 Al respecto, resulta urgente descentralizar los departamentos de medicina legal y criminalística o, en su defecto,
concerniente a la necesidad de homologar el tiempo de servicio que presta el departamento de
medicina legal y criminalística con el régimen establecido respecto de la Fiscalía; procesal, de
modo que se permita el empleo de poderes coactivos a efectos de acopiar elementos de
convicción cuando se susciten supuestos de entorpecimiento de la administración de justicia; y
políticos, con la generación de acuerdos institucionales público-privadas de modo que estos
últimos se comprometan con la efectiva colaboración en la persecución de los delitos70.
Otro aspecto que puede dificultar el cumplimiento del plazo legal consiste en el excesivo
ritualismo al exacerbar en demasía la importancia del principio de oralidad como un único
criterio distintivo del nuevo sistema procesal.
En efecto, sostenemos ello pues cuando el proceso penal se sobrecarga con un sinnúmero de
audiencias por cualquier requerimiento o solicitud cursada por las partes; inevitablemente se
tendrá como consecuencia que el Ministerio Público se distraiga de sus funciones de
investigación y coordinación constante con la Policía con la finalidad de prepararse y sustentar
de manera eficiente su posición, más aun cuando la carga promedio que soporta un Fiscal
supera los 100 casos bordeando, en algunos casos, los 140.
Respecto de dicho peligro al que se encuentra expuesto el sistema procesal, más aun en
distritos judiciales como Lima donde recién se comenzará a implementar dicha norma en el año
2014, resulta pertinente dosificar la observancia de la oralidad y la escrituralidad como formas
de realización del acto procesal que resuelve las pretensiones de las partes.
Así, si bien la oralidad constituye un imperativo principalmente para las audiencias de juicio; la
misma no debería resultar óbice alguno para que el Juez resuelva los incidentes que surjan a lo
largo de la investigación, siempre y cuando se respete el derecho de defensa de las partes y la
posibilidad de formular contradicción. Así se entiende razonable la posición adoptada en ciertos
distritos judiciales consistente en no realizar a cabo audiencias para decidir acerca de la
constitución de actor civil, siempre y cuando las partes debidamente emplazadas no hayan
manifestado oposición alguna71. En este sentido, se considera una buena práctica la llevada a
cabo en el DJ de Lima72 en la que, por ejemplo, separándose del criterio establecido en el
generar un programa integral de concientización y promoción para que las Instituciones Educativas Superiores, tales como universidades o institutos técnicos colaboren en la realización de exámenes periciales (art. 173º.2, 321º.2 CPP) que, por su complejidad, en la fecha suponen enviar las muestras a la capital debido al excesivo centralismo existente y que, en muchos casos, implica un plazo no menor de veinte días de espera hasta que lleguen los resultados al Distrito Judicial de origen. Solo así se podría disminuir los tiempos que actualmente existe para llevar a cabo ciertos exámenes científicos que implica llevar las muestras hasta la capital. 70 Sobre el particular, con ocasión de las entrevistas realizadas mas no documentadas oficialmente, se ha podido advertir que una de las razones por las cuales se requiere la prórroga del plazo no se debe a la negligencia por parte de la fiscalía o el personal policial en la investigación ni por retardo del órgano jurisdiccional en la concesión de los requerimientos de medidas restrictivas de derechos; sino por el retardo existente por parte del sector privado para entregar material probatorio que puede ser desde un registro audiovisual de las cámaras de video vigilancia hasta un reporte de llamadas telefónicas, en este último caso, cuando se trata de la diligencia de levantamiento de secreto de las telecomunicaciones, entre otros. 71 Práctica esta que se puede advertir en las resoluciones de constitución de actor civil emitidas dentro del Exp. Nº 10022-2012 con fecha 09 de enero del 2013, Exp. Nº 4709-2012 con fecha 11 de enero del 2013, Exp. Nº 10444-2012 con fecha 25.01.13, Exp. Nº 432-2013 con fecha 07 de febrero del 2013, Exp. Nº 10023-2012 con fecha 08 de enero del 2013; Exp. Nº 10665-2012 con fecha 24 de enero del 2013 en el Distrito Judicial de Lima-Norte. 72 Res. Nº 01 emitida por el 1º Juzgado de Investigación Preparatoria dentro del Exp. Nº 00049-2013-1-1826-JR-PE-01 con fecha 08 de abril 2013.
Acuerdo Plenario Nº 05-2011/CJ-116, se establece que la celebración de las audiencias de
constitución de actor civil tiene carácter residual, es decir, solo se lleva a cabo cuando, dentro
del plazo legal, cualquiera de las partes distinta del requirente manifiesta oposición a dicha
constitución; criterio este que debería aplicarse para los casos en donde el Ministerio Público
requiere la ampliación del plazo de una cierta etapa del proceso o donde el juez deba emitir
resoluciones de control posterior de la incautación, previa notificación correspondiente a las
partes. Caso contrario, el Juez, previa evaluación de los presupuestos de admisibilidad y
procedibilidad, resuelve dicha solicitud como corresponda. Al respecto, consideramos que esta
iniciativa debería difundirse a nivel nacional, identificando qué audiencias y bajo qué
circunstancias constituirían un presupuesto para el pronunciamiento judicial.
2.4.5.1.7 Mecanismos alternativos de resolución de conflictos
La incidencia de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos afecta a las siguientes
fases del flujo de procesos clave (sombreadas en rojo):
Una de las novedades instauradas en el proceso penal peruano desde la década de 1990 y
que se ha mantenido en el Dec. Leg. Nº 957 es la regulación e implementación de los
denominados mecanismos alternativos de solución de conflictos como un género variado que
comprende diversos institutos procesales destinados a disolver la litis mediante su composición
y el empleo del consenso destinado a favorecer los intereses legítimos y materiales de las
partes que la conforman.
Dentro de este contexto, si bien dicha posición legislativa sobre el particular resulta saludable
para el sistema, dado que no solo descarga la administración de justicia al sustraer de la
persecución penal una serie de conflictos de menor lesividad social, sino que también dota de
mayor legitimidad al permitir que los operadores se avoquen a la persecución y represión de los
delitos de mayor reproche social, a la vez que genera confianza en los actores favorecidos con
dichos mecanismos; una problemática identificada a nivel normativo y que tiene implicancias en
la poca incidencia de la aplicación de tales institutos consiste en la ausencia de carácter
ejecutivo de los acuerdos celebrados por las partes respecto de la reparación civil .
De hecho, la tendencia advertida en el CPP consiste en que, ante el incumplimiento de los
acuerdos sobre la reparación civil arribados bajo el título de acuerdos reparatorios o, en lo que
corresponda, de principio de oportunidad; la consecuencia consiste en que el Fiscal ejercitará
la acción penal y continuará con la investigación respectiva; regulación esta con lo cual queda
sin contenido la finalidad que se quiso garantizar con la instauración de los mecanismos
alternativos de solución: reparar los daños que ha padecido la víctima en el menor tiempo
posible.
Por dichos vacíos normativos, la propuesta que se tiene a bien formular consiste en
implementar un inciso adicional al art. 2º del Código Procesal Penal en virtud del cual se le
otorgue calidad de título ejecutivo a los acuerdos celebrados entre las partes con interés
subjetivo material (investigado y la víctima) respecto a la reparación del daño.
El fundamento de ello consiste en que, al celebrarse dichos acuerdos en torno a una pretensión
patrimonial de carácter privado; no existe óbice alguno para que la víctima, ante el
incumplimiento del acuerdo por parte del investigado, pueda exigir su ejecución a través de los
mecanismos coercitivos y coactivos que el Juez de Investigación Preparatoria pueda
concederle con la simple presentación del título ejecutivo correspondiente.
Está demás precisar que no será aplicable dicha propuesta cuando el cumplimiento de la
reparación civil es considerada como una regla de conducta, en el caso de los acuerdos de
principio de oportunidad, máxime cuando el Fiscal, al utilizar dicho instituto, jurídicamente no
está buscando proteger el cumplimiento la reparación del daño como un objeto principal de
tutela, sino como un elemento accidental y condicionante para verificar la internalización
integral de los términos contenidos en el acuerdo respectivo. Así, en este último supuesto no se
garantiza la reparación del daño como un fin en sí mismo, sino como un medio para el
otorgamiento y mantenimiento del beneficio premial al que accedió el investigado; de ahí que
resulte consecuente que ante su incumplimiento, el Fiscal pueda ejercitar la acción penal.
Por otro lado, precisamos también que dicha propuesta no afecta en absoluto la actual
regulación de la transacción en el proceso penal (art. 14º.1 CPP) dado que dicho instituto, de
conformidad con el art. 688º.1 y 8 CPCivil que es de aplicación supletoria, ya le otorga el
carácter de titulo ejecutivo a dicho instituto, siendo innecesaria una regulación normativa en
este extremo.
Finalmente, se considera que no resulta coherente con el sistema de garantías materiales y
procesales ni con la Constitución Política ni Tratados Internacionales el hecho de otorgar
legislativa ni ―empíricamente‖ el carácter de título ejecutivo a los acuerdos de principio de
oportunidad en el extremo de la pretensión penal, pues, dado que este último –es decir, la
pretensión penal– consiste en la determinación de culpabilidad del investigado y la aplicación
de una pena, la misma debe estar sujeta necesariamente a la consecución de una serie de
actos de investigación y al acopio de material probatorio que sea debidamente examinado en
juicio oral, público y contradictorio, salvo los supuestos de terminación anticipada y conclusión
anticipada –es decir, los mecanismos de simplificación procesal– que, no obstante la
prescindencia de un debate contradictorio, no se exime normativamente de un riguroso control
judicial dentro de la cual, incluso, el Juez puede absolver al imputado si, por principio de
legalidad penal, advierte que los hechos tal cual fueron acordados por las partes, no se
subsumen en el tipo penal alegado por el Ministerio Público.73.
Por otro lado, a efectos de no desnaturalizar la aplicación de estos beneficios premiales, cabe
precisar que, por política legislativa, la discrecionalidad detentada por el titular de la acción
penal debe encontrarse limitada no solo cualitativa (véase el art. 2º.1 y 2º.2 CPP), sino también
cuantitativamente. Dentro de este último supuesto, en casos de reiteración delictiva, tanto el
principio de oportunidad como los acuerdos reparatorios no han de proceder. Dicha reiteración
delictiva se configura cuando un sujeto viola una norma penal, así sean estos diferentes, pero
de manera dolosa, por más de tres veces74.
El fundamento de dicho límite propuesto, tanto para el principio de oportunidad como para el
acuerdo reparatorio, radica en que, si bien el objeto principal y común sobre el que recaen los
acuerdos se conforma por la reparación del daño, los efectos anulan iure et iure el interés
público contenido en toda persecución penal, objeto este que tampoco puede ser burlado
cuando, no obstante el otorgamiento en reiteradas oportunidades de los beneficios premiales,
el agente no ha internalizado los fines de dicho instituto ni ha mostrado interés alguno para
resocializarse en libertad, sino todo lo contrario; ha hecho de tal beneficio un modo de vida
73 En efecto, ello se advierte en el Exp. Nº 2007-00555-53-1308-JR-PE-I, cons. 3, Huacho, 24 de Julio del 2007, resolución judicial donde se expuso lo siguiente: “(…) si bien podríamos entender que se ha cumplido con la conducta objetiva que exige el tipo penal, siendo el delito de violación sexual eminentemente doloso, considero que no se cumple con el tipo subjetivo porque la conducta del imputado no se ha dirigido para causar daño ni ha causado, y está proscrita todo tipo de responsabilidad objetiva, por lo que en aplicación de lo dispuesto en el artículo VII del Código Penal (…) Resuelvo declarando IMPROCEDENTE el requerimiento Fiscal de Terminación Anticipada del Proceso y consecuentemente deduzco de oficio la Excepción de Improcedencia de la Acción a favor del imputado”. Al respecto, véase Oré Guardia, Arsenio, Jurisprudencia sobre la aplicación del nuevo Código Procesal Penal, Colección de Cuadernos de Análisis de la Jurisprudencia, Vol. 2, Lima (AMAG), 2013, p. 102. Una posición distinta a la vertida en dicha resolución se advierte en el Acuerdo Plenario Nº 05-2009/CJ-116 emitido dentro del V Pleno Jurisdiccional de las salas penales permanente y transitoria (Cons. 12), 13 de noviembre del 2009. No obstante ello, y admitiendo la posibilidad fáctica de que este procedimiento de simplificación procesal puede incoarse en etapa intermedia; entendemos que dicha posición advertida en el Distrito Judicial de Huacho no resulta compatible con la expuesta por la Corte Suprema, toda vez que, una vez formulado acusación y haber operado el principio de preclusión; el Juez no podría solo limitarse a desestimar el acuerdo provisional, sino que, si advierte la concurrencia de cualquiera de los presupuestos establecidos en el art. 344º CPP, ordenar el sobreseimiento, ex oficio. 74 Dicha propuesta surge con ocasión de la diversidad de criterio manejada por los operadores en el Ministerio Público, dentro de todos los Distritos Judiciales visitados con ocasión del trabajo de campo. Así, en el Distrito Judicial de Huaura se tiene que la reincidencia o habitualidad en la continua comisión de un delito –no nos referimos a la reincidencia ni habitualidad en los términos del art. 46-B y 46-C del Código Penal, sino a la continua comisión de delitos por parte del agente, luego de que este se haya acogido con anterioridad a los beneficios de un principio de oportunidad– se utiliza como criterio para no otorgar, en una próxima ocasión, el principio de oportunidad; posición esta advertida en el Distrito Judicial de Arequipa, con la diferencia de que en este último, la tendencia radica, además, en preferir la aplicación de la Terminación Anticipada. El fundamento encontrado con ocasión del trabajo de campo radica en que, al existir por parte del agente una continua comisión delictiva, de ello no se puede deducir que éste haya internalizado los beneficios premiales con los que fue en anterior ocasión; sino que, por el contrario, se muestra propicio a la comisión de nuevos delitos, a sabiendas de que el mecanismo en mención se encuentra expedito para excluirlo de la persecución penal. Por su parte, en los distritos judiciales de Tacna y La Libertad se ha advertido que el supuesto en referencia no es tomado en consideración a efectos de precisar los términos del principio de oportunidad en el extremo de la pretensión penal; aunque sí se utiliza ello como un fundamento para incrementar la reparación civil. Así, el monto que deba abonar el investigado, cuando acuda al principio de oportunidad, cada vez será mayor, de acuerdo al numero de veces que caiga en el sistema penal. Sobre el particular, si bien dicha práctica, en apariencia, se presenta como razonable; en la práctica está teniendo serias dificultades debido a que, en muchas ocasiones, el monto de reparación civil no será proporcional al daño que haya sufrido la víctima. En base a dichos criterios, se ha advertido que en Tacna, en muchas ocasiones, el acuerdo de principio de oportunidad fue revocado y/o reformulado en el extremo del monto de reparación civil, en los casos en que no media acuerdo entre las partes en dicho extremo. Por su parte, a efectos de evitar dichos cuestionamientos, en el Distrito Judicial de La Libertad se ha identificado que, en el supuesto materia de análisis, la tendencia, aunque no uniforme y, por demás, minoritaria, consiste en aplicar el art. 2°.5 CPP del 2004 que faculta al Ministerio Público a fijar un monto económico a favor de entidades benéficas (compañías de bomberos, Hogar del niño, entre otros). Cabe recalcar que uno de los motivos por los que no es usual aplicar esta última disposición legal consiste en que el caso termina judicializándose, con la consecuencia inevitable de que el archivo de la investigación fiscal se hace menos expedito, debido a la sobrecarga existente en varios órganos jurisdiccionales.
fuera de los márgenes de la legalidad que debe ser sancionado.
Otro aspecto particular advertido en los distritos judiciales visitados, respecto de la aplicación
del principio de oportunidad, radica en que no es común que el fiscal, conforme lo dispuesto
por el art. 2°.5 CPP del 2004, imponga adicionalmente el pago de un monto determinado a
favor de una institución de interés social o del Estado, teniendo como fundamento para ello,
entre otros, la tendencia a no judicializar este procedimiento dada la carga existente en los
órganos jurisdiccionales o, por otro lado, entender que los únicos legitimados para favorecerse
con los beneficios del principio de oportunidad son las partes materiales.
Finalmente, cabe informar que, si bien el Código Procesal Penal del 2004 se encuentra vigente
en los distritos judiciales de Lima Sur, Lima Norte y Callao; en los mismos no se aplica ninguno
de estos mecanismos alternativos de solución de conflicto dada la prohibición legal sobre el
particular, regulada en el art. 2°.1.b CPP del 2004, respecto de la aplicación del principio de
oportunidad, y en el art. 2°.6 CPP del 2004, en el caso de la aplicación de los acuerdos
reparatorios.
2.4.5.1.8 El archivo fiscal
La incidencia del archivo fiscal afecta a las siguientes fases del flujo de procesos clave
(sombreadas en rojo):
El archivo fiscal, cuyo antecedente primero fue la LOMP de fecha 1981, constituye un acto
procesal de parte que pone fin a la investigación preliminar por concurrir óbices que impiden el
ejercicio de la acción penal. Así, el art. 334º.1 CPP precisa que el Fiscal declarará que no
procede formalizar y continuar con la Investigación Preparatoria cuando, al calificar la denuncia
o luego de haber realizado las diligencias preliminares, considera ―(…) que el hecho
denunciado no constituye delito, no es justiciable penalmente, o se presentan causas de
extinción previstas en la Ley (…)‖. Cabe agregar que dicha decisión se encuentra exenta de
cualquier control jurisdiccional sobre el particular.
Empero, a efectos de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte denunciante,
el Dec. Leg. Nº 957 ha mantenido el instituto de la queja de derecho (art. 334º.5 CPP) de modo
que lo resuelto por el Fiscal provincial pueda ser evaluado por el superior jerárquico. Sobre el
particular, si bien dicha opción legislativa resulta loable en la medida de que también se
garantiza el derecho a la pluralidad de instancias del agraviado respecto de las decisiones
fiscales a nivel preliminar, el problema que se advierte en la misma norma consiste en que el
citado art. 334º.5 CPP no precisa ningún presupuesto procesal, motivo por el cual el ad quo ve
limitadas sus atribuciones a las funciones propias de mesa de partes consistente en
recepcionar las quejas respectivas y elevarlas sin poder realizar control formal alguno –similar
al que sucede dentro de la tramitación del recurso de apelación en la instancia judicial– con la
consecuente sobrecarga que se va generando en las instancias superiores.
La solución de dicho problema radica en precisar los requisitos de admisibilidad y
procedibilidad que debe cumplir toda queja de derecho interpuesta por la parte quejosa,
conforme se aprecia en el siguiente cuadro:
Presupuestos a exigirse para la interposición de la queja de derecho.
Que se precise las generales de ley del quejoso y el
quejado.
Que el recurso precise la exposición del legítimo
interés para incoar el procedimiento recursal.
Que la impugnación sea interpuesta dentro de los
primeros 24 horas de notificada la disposición fiscal
de archivo.
Que la fundamentación de la queja sea formulada
dentro del plazo de tres días luego de haberse
formulado la impugnación.
Que se exponga los fundamentos de hecho y de
derecho.
Otro problema advertido con ocasión del trabajo de campo realizado consiste en la falta de
congruencia existente entre los motivos por los que se archiva la investigación preliminar y por
los que, posteriormente, es revocada so pretexto de la resolución fiscal de queja, tal y como
precisamos en el siguiente cuadro elaborado con ocasión de una revisión aleatoria de algunos
carpetas fiscales tenidas a la vista:
Distrito Judicial
Nº de Caso
Delito
Motivo del Archivamiento
Decisión Motivo Efectos TA
CN
A
Nº 619-12 Usurpación La conducta es atípica. Fundada La conducta del imputado se subsume en
el tipo penal.
Nula la Disposición de Archivo
Ordena la Formalización de la
Investigación Preparatoria
Nº 3567-12
Fraude procesal; Falsedad
Ideológica; Supresión,
destrucción u ocultamiento de
documentos y Abuso de
autoridad
La conducta no es
justiciable penalmente Fundada
La Fiscalía Provincial omitió considerar al
Poder Judicial como agraviado respecto al
Delito de Fraude Procesal
Nula la Disposición de Archivo
Ordena a la Fiscalía emitir nueva
disposición, debiendo considerar al
Estado como parte agraviada
Nº 4797-12 Abuso de autoridad La conducta no es
justiciable penalmente Fundada
La Fiscalía no realizó actos de
investigación en la búsqueda razonable de
la comisión de un delito.
Nula la Disposición de Archivo
Dispone la apertura de Diligencias
Preliminares por el término de 30
días
Nº 3893-12 Abuso de autoridad No existen suficientes
elementos de convicción Fundada
La Fiscalía no realizó actos de
investigación en la búsqueda razonable de
la comisión de un delito.
Nula la Disposición de Archivo
Declara la apertura de Diligencias
Preliminares ordenando diligencias
Nº 4188-12
Omisión, Rehusamiento y
demora de actos funcionales.
Encubrimiento real
La conducta es atípica Fundada en
Parte
En el delito de Omisión, Rehusamiento y
demora de actos funcionales no es
necesario que se agote la vía
administrativa para interponer denuncia
penal.
Se confirma el archivamiento del
presunto delito de encubrimiento.
Dispone el inicio de la Investigación
Preliminar por la presunta comisión
de Delito de Omisión, Rehusamiento
y demora de actos funcionales.
Distrito Judicial
Nº de Caso
Delito
Motivo del Archivamiento
Decisión Motivo Efectos
Nº 5165-11
Usurpación de Funciones e
Incumplimiento de Actos
Funcionales
La conducta es atípica Fundada
La Fiscalía no realizo actos de
investigación necesarias en la búsqueda
razonable de la comisión de un delito.
La declara Nula en todos sus
extremos.
Dispone ampliar la investigación por
el plazo de 15 días.
Nº 1825-12 Estafa, Abuso de Autoridad y
Omisión de Actos Funcionales
No existen suficientes
elementos de convicción Fundada
No se han agotado todos los actos de
investigación
Nula la Disposición de Archivo
Dispone ampliar la investigación por
10 días.
Caso Nº
821-12
Denuncia calumniosa.
Falsedad genérica.
Apropiación Ilícita.
Desobediencia y Resistencia a
la autoridad.
La conducta es atípica
Fundada en
Parte
Existen indicios razonables para continuar
la investigación del delito en el Delito de
Desobediencia y Resistencia a la
Autoridad
Se CONFIRMA el archivamiento de
los delitos de Denuncia Calumniosa,
Falsedad Genérica y Apropiación
Ilícita.
Se REVOCA el archivamiento en el
extremo de no proceder la
investigación del delito de
Desobediencia y Resistencia a la
Autoridad.
Distrito Judicial
Nº de Caso
Delito
Motivo del Archivamiento
Decisión Motivo Efectos LA
LIB
ERTA
D
Nº 1434-
2010 Delito de Estafa La Conducta es Atípica Fundada
No ha agotado todos los elementos de
investigación necesarios
Declaró nula la Disposición de
Archivo y ordena al Fiscal Provincial,
que en un plazo de 20 días recabe
la información del Levantamiento del
Secreto Bancario del denunciado.
Devuelve la carpeta fiscal al Fiscal
Provincial para los fines pertinentes.
Nº 2312-
2012
Lesiones Graves por Violencia
Familiar
No existen suficientes
elementos de
Convicción
Fundada Existen suficientes indicios razonables
para continuar la investigación
Dispone ampliar por breve término
la investigación a fin de tomar las
declaraciones de los profesionales y
emitieron los certificados médicos.
Por tanto, devuelve la carpeta fiscal
al Fiscal Provincial para los fines
pertinentes.
Nº 2141-
2012
Delitos de Usurpación, Daños
y Lesiones. La conducta es atípica
Fundada en
parte
Declara fundada la queja en el extremo de
continuar la investigación contra uno de
los denunciados por el delito de Lesiones,
al no agotarse todos los elementos para
determinar si se cometió o no el delito.
En el extremo de declarada fundada
la queja, ordena que, en un plazo no
mayor a 20 días a fin de tener el
pronunciamiento final del médico
legista sobre la naturaleza de
lesiones que tiene el denunciante;
asimismo, dispone recibir la
ampliación de la declaración del
denunciante, con la finalidad que
acredite el monto del dinero utilizado para su recuperación.
Distrito Judicial
Nº de Caso
Delito
Motivo del Archivamiento
Decisión Motivo Efectos A
REQ
UIP
A
Nº 3713-
2010
Peligro común y otros
(conducción en estado de
ebriedad, abuso de autoridad
y falsedad ideológica).
No existe un elemento
de convicción que
acompañe al dicho del
denunciante
Infundada No existe corroboración por elementos de
prueba idóneos.
Confirma la disposición. Devuelve
los actuados.
Nº 503-2011 Peculado
No existen elementos de
convicción que permitan
establecer que el
investigado sea autor de
los hechos.
Infundada
No basta la mera presunción o simple
sindicación para formalizar la
investigación.
Confirma la disposición.
Devolviendo los actuados.
Nº 940-2010 Usurpación y daños
El acto realizado resulta
no perseguible
penalmente.
Infundada No se verifico la comisión de los delitos
propuestos.
Confirma, devuelve los
antecedentes a la fiscalía de origen.
Nº 150 -
2010
Violación de la libertad sexual
y secuestro
Se aprecia el
consentimiento de la
persona (atípico).
Infundada
Existen varios elementos de convicción
que determinan la no existencia del
hechos imputado.
Confirma, devuelve los actuados.
Nº 1413-
2010
Usurpación, daños, abuso de
autoridad
No se ha podido
individualizar a las
personas responsables.
Infundada
El actuar estaba amparado en
resoluciones judiciales, no configurándose
la usurpación.
Confirmar, devuelve los actuados.
Nº 3511-
2010
Negociación incompatible,
colusión, omisión de actos
funcionales.
La persecución se
encuentra prescrita. Infundada
Se cumplió el plazo de prescripción (por
legalidad y seguridad jurídica)
Confirma, devuelve los actuados a
la fiscalía de origen.
Nº 5006- Hurto agravado No aparecen indicios
suficientes y reveladores Infundada No existe corroboración en lo dicho por los
demandantes y tampoco existe coherencia Confirmar, devolviendo todo lo
Distrito Judicial
Nº de Caso
Delito
Motivo del Archivamiento
Decisión Motivo Efectos
2010 de la comisión del delito. en lo dicho por ellos. actuado.
Nº 3484-
2010 Falsedad ideológica
No existen elementos de
convicción suficientes. Infundada
No existen elementos de convicción que
acredite la afirmación del denunciante.
Confirma, devolución de los
actuados.
Nº 3034-
2011 Estafa y apropiación ilícita
No se acredita la
existencia del engaño. Infundada
La conducta descrita no es sancionable
penalmente.
Confirma, devolución de los
actuados.
Nº 3701-
2011 Extorción
No se configura los
elementos de tipo penal. Infundada
No se configura los elementos de tipo
penal.
Confirma, devolución de los
actuados.
Tabla 23: Discordancia entre los motivos por los que se archiva la investigación preliminar y por los que, posteriormente, es revocada. / Fuente: Elaboración propia a partir de información
recogida en el trabajo de campo
Sobre el particular, si bien dicha incongruencia no implicaría, en apariencia, ningún problema
dado que los fiscales orgánicamente se rigen por el principio de unidad y dependencia
jerárquica –lo que le permite al superior jerárquico no solo evaluar los motivos de la decisión de
su inferior, sino también la idoneidad de las acciones que haya tomado para llegar a ella75-; la
importancia de dicha particularidad consiste en que luego, en Etapa Intermedia se han
detectado casos sobreseídos por atipicidad y que, posteriormente, son confirmados por el
superior jerárquico.
Dicho esto, entendemos que los poderes de revisión del Fiscal Superior deben ser limitados y
proporcionales al motivo que llevó al fiscal provincial a archivar su investigación a efectos, por
ejemplo, de evitar la continuación de la investigación por hechos que, desde un inicio, no son
de relevancia penal por ser atípicos.
Para tal efecto, resulta oportuno distinguir los motivos de archivamiento, de modo que al
momento de ser evaluados no sean confundidos y el superior jerárquico se limite a
pronunciarse respecto de la causal que llevó a su inferior jerárquico a tal decisión,
independientemente de atender los argumentos del quejoso. Dichos motivos podrían dividirse
en dos. Uno, vinculado a motivos estrictamente jurídicos, tales como la atipicidad de la
imputación o la prescripción de la acción penal (art. 334º.1 CPP), y que conllevan al
archivamiento definitivo de la causa; mientras que el otro, vinculado a requisitos probatorios,
solo amerita continuar con las investigaciones (art. 334º.3 CPP) o disponer la reserva
provisional de la causa (art. 334º.5 CPP) dentro de los plazos de prescripción. Dentro de este
último supuesto, se tienen los casos de falta de individualización del investigado, por ejemplo.
Se pudo observar también que una de las causas principales de archivamiento en los distritos
judiciales de La Libertad, Arequipa, Tacna y Huaura obedece a la falta de individualización del
imputado y la atipicidad de los hechos materia de denuncia.
Otra problemática advertida consiste en que, al momento de disponer la revocatoria del
archivamiento fiscal, el Fiscal no expone suficientemente las razones que le llevaron a tomar tal
decisión. A efectos de limitar dicha práctica, consideramos que debe la norma debe precisar,
de manera imperativa, que el Fiscal Superior, al momento de tomar una decisión debe
motivarla razonable, teniendo, incluso, que exponer la utilidad e idoneidad de las diligencias
que ordene76.
Asimismo, un problema relacionado a la consignación de lo dispuesto por los fiscales
75 Abunda en este sentido los arts. 334.1, 334.5 y, 334.6 CPP; así como el art. 12º LOMP. Recientemente, la Fiscalía de la Nación emitió la Directiva 06-2012, donde también se podrá ver dicho tratamiento. 76 Al respecto, dicha problemática se puede advertir en la Disposición Nº 135-2013-1FSPH del Distrito Judicial de Huaura donde, al haberse decidido la revocatoria de la disposición de archivamiento del Fiscal Provincial respecto de la denuncia por la presunta comisión del delito de daños por ausencia de nexo causal entre los denunciados y el hecho, el Fiscal Superior ha dispuesto la realización de ciertas diligencias sin precisar la utilidad e idoneidad de los mismos de cara el injusto penal imputado. Así, no se explica en la resolución comentada cómo es que se puede superar la ausencia de nexo causal con la diligencia de inspección Fiscal que consideró necesario que se realice o con la toma de declaración del denunciado, más aun cuando la primera diligencia no incide en el tipo base del delito materia de investigación y, la segunda, solo constituiría el ejercicio de derecho de defensa amparado por el privilegio de la no autoincriminación.
superiores en el Sistema de Gestión Fiscal radica en que este último solo considera, al
respecto, dos opciones: Fundado o infundada la queja, cuando aquellos pueden decidir
declarar fundado en parte. Por este motivo, y de cara a la administración y sistematización de
información más fidedigna, resulta menester que dicho sistema también regule el tercer criterio
mencionado.
2.4.5.1.9 Formación y contenido del cuaderno de etapa intermedia
La incidencia de la formación y contenido del cuaderno de etapa intermedia afecta a las
siguientes fases del flujo de procesos clave (sombreadas en rojo):
Si bien el art. 18° del Reglamento del expediente judicial bajo las normas del CPP, establece
que las actuaciones y trámites que se realicen durante la etapa intermedia generarán un
cuaderno cuya denominación será ―cuaderno de Etapa Intermedia‖; con ocasión del trabajo de
campo se ha identificado que en los Distritos Judiciales de Huaura, La Libertad, Arequipa y
Tacna se da cumplimiento a lo antes dispuesto, precisando, incluso que dicho cuaderno está
compuesto de otros cuadernos independientes generados en función del número de incidentes
que surja durante esta fase procesal, a partir de formulado el requerimiento fiscal
correspondiente. Así, el referido cuaderno de etapa intermedia se encontrará compuesto por el
cuaderno de control de acusación o, de ser el caso, de sobreseimiento; de constitución de actor
civil, de terminación anticipada, entre otros.
Las particularidades advertidas consisten en que en el Distrito Judicial de Arequipa, no
obstante reconocer la existencia de dicho cuaderno, se entiende que materialmente el mismo
no existe pues se trata de la concurrencia de todos los cuadernos que se formen de manera
independiente durante el curso de la Etapa Intermedia. Asimismo, se entiende que dicho
cuaderno comprende también los demás incidentes que hayan surgido durante la Investigación
Preparatoria, principalmente los que incidan en la situación jurídico procesal del investigado.
Por su parte, en el Distrito Judicial de Lima Sur se entiende que el cuaderno de etapa
intermedia solo se conforma por el requerimiento fiscal (acusatorio, de sobreseimiento o mixto),
los escritos de defensa respectivos y las resoluciones judiciales que se emitan sobre el
particular; mientras que cualquier incidente que surja durante la tramitación forma parte de
cuadernos independientes.
Por otro lado, en cuanto a los anexos señalados en el art. 19° de la normativa referida, se tiene
que en ninguno de estos distritos judiciales la carpeta fiscal sea entendida como tal respecto
del cuaderno de etapa intermedia. De hecho, si bien se entiende que el fiscal, al momento de
formular su requerimiento acusatorio o de sobreseimiento, debe acompañar dicha carpeta; la
misma le es devuelta íntegramente al concluir la audiencia de control judicial respectivo; de
modo que en ningún momento forma parte integrante del cuaderno sub examine, como es el
caso del cuaderno de debate respecto del expediente judicial formado de conformidad con el
art. 136° CPP del 2004.
2.4.5.1.10 Formación y contenido del Expediente Judicial y del cuaderno de debate.
La incidencia de la formación y contenido del expediente judicial y cuaderno de debate afecta a
las siguientes fases del flujo de procesos clave (sombreadas en rojo):
Si bien por ―Expediente Judicial‖ se entiende a aquel instrumento público donde yacen las
actuaciones o piezas escritas con ocasión del ejercicio de las funciones de los sujetos
procesales y demás auxiliares y que se registran en orden cronológico durante el proceso; de
ello se puede deducir que el cuaderno de debate constituye una parte de este, con la única
diferencia de que, en vez de registrar todos los sucesos procesales desde las diligencias
preliminares hasta el juicio, su utilidad se limita al acopio de información escrita o registrada
audiovisualmente en soporte electrónico producida durante la sustanciación del Juicio oral,
desde el momento en que se emite el auto de citación correspondiente.
Tomando en cuenta tal distinción, seguidamente se abordarán dos problemáticas, en virtud de
las cuales se buscará responder a las siguientes interrogantes:
¿Quién es el encargado de formar el expediente judicial?
Una vez que se dicta el auto de enjuiciamiento, el juez de la Investigación Preparatoria
ordenará la formación del expediente judicial el cual contendrá exclusivamente los actos de
incoación del proceso, las resoluciones judiciales, el cuaderno de debate y los demás
cuadernos que el órgano jurisdiccional ordene formar desde el inicio del proceso penal hasta su
conclusión; sin embargo, aún existen dudas respecto a la formación del mismo. Así, bajo el
empleo de una interpretación literal del art. 136º.1 CPP, los jueces están entendiendo por “Una
vez que se dicta auto de citación a juicio, el Juez Penal ordenará formar el respectivo
Expediente Judicial…” que el verbo “ordenar” se refiere a un mandato dirigido por su persona a
cualquiera de los sujetos procesales para que éstos se encarguen de elaborar el expediente
judicial sobre la base de lo admitido por el órgano jurisdiccional. Ejemplo de lo anterior se ha
visto en Arequipa, conforme se ha advertido en el Juzgado Unipersonal, Res. Nº 01-2012 del
exp. 01564 – 2010, donde señala lo siguiente:
“Sexto.- Formar el Expediente Judicial, conforme a lo desarrollado en el tercer
considerando, debiendo para ello devolverse la carpeta fiscal al Ministerio Público para que dentro del plazo de cinco días, presente los medios de prueba
documentales admitidos en la audiencia de control de acusación (…)”
Así mismo, se advierte en la misma resolución que el cumplimiento de dicha orden se debe
acatar por el fiscal “(…) bajo apercibimiento de poner en conocimiento del Órgano de Control
Interno del Ministerio Público (...)77.
Por su parte, también se ha evidenciado que, por ejemplo, mientras en el Callao, la confección
del expediente judicial recae en el Juez de Investigación Preparatoria, a través de su respectivo
asistente administrativo78; en los distritos judiciales de Huaura, La Libertad, Tacna, Lima Sur,
Lima Norte, dicha función es de competencia exclusiva de los jueces penales unipersonales o
colegiados de Juicio, a través de sus asistentes adscritos79.
Sobre el particular, respecto de la práctica advertida en el Arequipa, si bien resoluciones como
la citada se emiten amparadas en el art. 16º.1 y 2 de la Res. Adm. Nº 096–2006–CE–PJ se
advierte que dicha medida hace más complejo el problema materia de exposición pues, tal
normativa no precisa cómo abordar la eventualidad de que en la Fiscalía no se forme el
expediente correctamente, no respete los términos del auto de enjuiciamiento o el orden
establecido en el mismo, o en vez de adjuntar los documentos originales adjunta copias
simples al considerar que los originales se quedan en la carpeta fiscal, o adjunta como medio
probatorio la copia certificada de toda la carpeta fiscal80, entre otros.
Debido a tales dificultades que se generan con ocasión de un acrítico cumplimiento del
reglamento en mención, se considera que tales actos procedimentales deberían ser cumplidos
por los asistentes jurisdiccionales o los órganos de apoyo adscritos al PJ, conforme se aprecia
en los distritos judiciales de Huaura, La Libertad, Tacna, Lima Sur y Lima Norte, más aun
cuando lo contrario supone afectar los principios constitucionales de autonomía e
independencia (art. 158º Const.) y orgánicos de unidad de gestión y jerarquía del Ministerio
Público (art. 5º LOMP) dado que se le asigna, a través de un reglamento, funciones auxiliares y
meramente administrativas cuando la misma no se encuentra enmarcada dentro de sus
atribuciones constitucionales (véase art. 159º.1 Const.).
Por otro lado, y no obstante tal diversidad sobre la formación del expediente judicial, cabe
advertir que, en todo caso, luego de emitido el auto de citación a juicio, esta instrumental es
cursada al Poder Judicial para que, a través de los asistentes, se siga anexando las demás
77 Res. Nº 01-2012 del Exp. 01564 – 2010. Si bien esta posición no es la única sobre el particular, dado que en Huaura la práctica judicial informa que es el juez con su asistente quien se encarga de formar el expediente judicial (Véase Auto de enjuiciamiento emitido dentro del exp: 063-2009-35 con fecha 22 de febrero del 2010), teniendo el deber las partes, en algunos casos, que ofrecer sus pruebas admitidas recién en juicio (Véase Auto de citación a juicio del Exp. 01162-2012-54 emitido con fecha 12.10.12), se ha tomado como referencia dicha práctica judicial dado el carácter radical que los jueces están teniendo al respecto en dicho Distrito Judicial. 78 Entrevista de trabajo de campo. 79 Entrevista de trabajo de campo. 80 Sobre el particular, se identificó esta problemática en la Res. Nº 09 – 2012 del Exp. 2011 – 1564.
actuaciones que se produzcan en juicio. Cabe señalar que, asimismo, luego de la emisión de
dicha resolución judicial se da comienzo a la formación del cuaderno de debates bajo la
competencia de los asistentes de audiencias81.
Así el estado de las cosas, la formación del cuaderno de debate forma parte exclusiva de las
funciones de los asistentes de juicio, debiendo ello merecer una precisión dado el modo
ambiguo de la regulación sobre el particular.
En efecto, si bien el Reglamento del Expediente Judicial bajo las Normas del Código Procesal
Penal señala en sus art. 4 y 5º que el cuaderno de debates “será parte integrante del
expediente judicial”; ello no implica que su tratamiento, tanto durante su formación como en su
conformación documental, vaya a ser lo mismo. De hecho, si bien dicho reglamento considera
el cuaderno de debate como parte integrante del expediente judicial, consideramos que ambos
deben tener cierta autonomía en cuanto a su formación y contenido. Así tanto el expediente
judicial como el cuaderno de debates se formarán una vez se emita el auto de citación a juicio,
sin embargo, mientras el expediente judicial culminará su formación antes del inicio del juicio
oral, en el cuaderno de debates se podrán seguir anexando las pruebas actuadas durante el
juicio oral así como las grabaciones de las audiencias de juicio oral. Asimismo advertimos la
diferencia en cuanto al responsable de la formación, en el cuaderno de debates es el asistente
jurisdiccional el encargado de formarlo bajo las pautas que señala el juez, a diferencia del
expediente judicial que lo hace el Fiscal bajo la dirección del juez.
¿Qué contiene el expediente judicial y qué contiene el cuaderno de debate?
Independientemente de lo regulado en el CPP del 2004 y el Reglamento de Expediente Judicial
bajo las normas del CPP que señala lo siguiente:
CUADRO COMPARATIVO
EXPEDIENTE JUDICIAL CUADERNO DE DEBATES
OPO
RTU
NID
AD
DE
FOR
MA
CIÓ
N
Art. 136º CPP: Una vez dictado el auto de citación a juicio. Una vez dictado el auto de citación a juicio.
RES
PON
SAB
LE D
E LA
FO
RM
AC
IÓN
El Ministerio Público El Juez de Juicio, a través del asistente
jurisdiccional.
81 Entrevista de trabajo de campo.
CUADRO COMPARATIVO C
ON
TEN
IDO
Art. 136º CPP/ art. 4º Reglamento del Expediente Judicial
bajo las normas del CPP:
- Los actuados relativos al ejercicio de la acción penal
y de la acción civil derivada del delito.;
- Las actas en que consten las actuaciones objetivas e
irreproducibles realizadas por la Policía o el Ministerio
Público, así como las declaraciones del imputado;
- Las actas referidas a la actuación de prueba
anticipada;
- Los informes periciales y los documentos;
- Las resoluciones expedidas por el Juez de la
investigación preparatoria y, de ser el caso, los elementos
de convicción que las sustentan;
- Las resoluciones emitidas durante la etapa
intermedia y los documentos, informes y dictámenes
periciales que hayan podido recabarse, así como – de ser
el caso – las actuaciones complementarias realizadas por
el Ministerio Público.
Según el art. 5º del Reglamento del Expediente
Judicial bajo las normas del CPP, contendrá:
- El auto de enjuiciamiento.
- El auto de citación a juicio.
- Los registros que se realicen durante el
juicio oral.
- Las resoluciones que se dicten hasta la
sentencia.
Según el art. 6º del citado reglamento, se
tendrán como anexos:
- Lo que aparece prescrito en el art.
136.inciso 1 de El Código.
- Las cosas y objetos que han sido
introducidos como prueba anticipada
o durante el juicio oral, salvo que sus
características no lo permitan.
- El registro magnetofónico o audiovisual
de todas las sesiones del juicio oral,
si fuera el caso.
Con ocasión del estudio de campo realizado, se ha identificado alguna disparidad de criterio en
la definición de los contenidos del expediente judicial. Así, por ejemplo, en Arequipa se
encontró una interpretación que si bien, guarda relación con lo dispuesto en el art. 136º.1 CPP,
también se termina anexando82 las declaraciones previas de los testigos ofrecidos y admitidos
–estos últimos– durante la audiencia de control de acusación83, práctica esta advertida también
en el Distrito Judicial del Callao84; a la vez que en este último distrito, conjuntamente con el de
Lima Sur, también se suele incorporar físicamente las pruebas documentales e informes
periciales, a pesar de haberse ofrecido y admitido al correspondiente órgano de prueba85.
Sobre el particular, si bien ambas prácticas se fundan en la necesidad de prevenir futuras
reprogramaciones de audiencias por la inasistencia de los testigos por causas no imputables a
los autores, a pesar de haberse agotado el poder coercitivo del Tribunal (art. 379° CPP del
82 Específicamente, respecto del término ambiguo y vago “actuados relativos al ejercicio de la acción penal y de la acción civil derivada del delito” (art. 136º.1.a CPP). AREQUIPA, Exp. 2010-545-37-0401, Auto de Enjuiciamiento y Arequipa, Exp. 2011-1564-37-401, Auto de Enjuiciamiento. 83 Arequipa, Paucarpata, Exp 01564-2010-26-0401, en el que se dice: “El juez ordenará formar el respectivo expediente… considerando los medios de prueba admitidos en el auto de enjuiciamiento; así como las declaraciones previas del acusado y testigos, incluyendo los informes periciales..”. Esto demuestra que son aceptadas dentro de la carpeta Judicial las declaraciones de los testigos. Con el mismo enfoque, Arequipa, Exp 03143-2011-30-0401, Auto de citación a juicio, formación del expediente judicial y cuaderno para el debate. 84 Entrevistas de trabajo de campo. 85 Entrevistas de trabajo de campo.
2004), supuesto este en el cual está permitido a las partes dar lectura de las piezas (art. 383°.1
CPP del 2004); se tiene que dicha práctica resulta más costosa para el sistema desde el
momento en que se afecta el principio de no contaminación del órgano jurisdiccional quien, al
tener la documentación a su alcance y las declaraciones previas, por lo general, se encuentra
en posibilidad de acudir a juicio con una imagen preconcebida de los hechos que recién se
debatirán y se probarán por las partes; violando, de este modo, el principio de imparcialidad
judicial, concentración e inmediación pues, en varias ocasiones, el Juez evaluará la prueba
testimonial, pericial o la actuación de prueba documental en función a su conocimiento privado
adquirido fuera de las salas de audiencia.
Por este motivo, y de cara a preservar la observancia de tan importantes principios de juicio,
resulta que la práctica adoptada en los distritos judiciales de Huaura, La Libertad, Tacna y Lima
Norte86 es la más adecuada, toda vez que al expediente judicial solo se incorpora los
instrumentales emitidos durante la sustanciación del proceso penal, tales como la Disposición
Fiscal de Formalización de Investigación Preparatoria, cuadernos incidentales (de constitución
de actor civil, de medida cautelar, entre otros), el requerimiento acusatorio, los escritos de
defensa correlativos a las actuaciones fiscales o judiciales, hasta el auto de enjuiciamiento;
mientras que las pruebas documentales y periciales, si bien fueron admitidas durante la Etapa
Intermedia, recién son incorporadas físicamente al cuaderno de debate, luego de su
sustanciación.
El mismo tratamiento reciben las declaraciones previas, utilizadas bien sea bajo las reglas de
litigación o ante la inconcurrencia del órgano de prueba no imputable al actor que lo ofreció.
Así, en un primer caso, se procederá a la lectura pertinente de la declaración previa cuando el
órgano de prueba adolezca de vicios en su elemento cognitivo (falta de memoria) bajo la
técnica de refrescamiento de memoria (art. 378º.6 CPP 87) o para destacar la contradicción en
la que ha caído durante su declaración oral en Juicio respecto de las versiones que dio a nivel
de la Investigación Preparatoria, so pretexto del empleo de las reglas y fundamentos del
contrainterrogatorio (art 378º.6 CPP88); y, en un segundo caso, cuando recaiga sobre el órgano
de prueba cualquiera de los supuestos previstos en el art. 383º.1.c y 383º.1.d que inciden en la
imposibilidad material de que él pueda acercarse personalmente a la audiencia89 o a través de
la videoconferencia (art. 169º CPP90).
Como se podrá deducir de lo expuesto hasta el momento, de acuerdo a estos últimos distritos
86 Entrevistas de trabajo de campo. 87 Art. 378 inc. 6 “… Si un testigo o perito declara que ya no se acuerda de un hecho, se puede leer la parte correspondiente del acto sobre interrogatorio anterior para haces memoria …” 88 Art. 378 inc. 6”… Se dispondrá lo mismo si en el interrogatorio surge una contradicción con la declaración anterior que no se pueda constatar o superar de otra manera.” 89 De hecho, pensando en este supuesto, el legislador ha dispuesto que cuando exista peligro inminente en la destrucción de la prueba testimonial se podrá solicitar, según sea el caso, la formación de la prueba pre-constituida (art 425 inc. 2) y la prueba anticipada (art. 171 inc. 2). 90 Art. Inc.1 “Si el testigo no reside en el lugar o cerca de donde debe prestar testimonio, siempre que resulte imposible conseguir su traslado al Despacho judicial, se podrá disponer su declaración por exhorto. De ser posible, y con preferencia, podrá utilizarse el medio tecnológico más apropiado, como la videoconferencia o filmación de su declaración, a la que podrán asistir o intervenir, según el caso, el Fiscal y los abogados de las partes.”
judiciales (Huaura, La Libertad, Tacna y Lima Norte) el cuaderno de debate tiene un contenido
principalmente probatorio al conformarse físicamente no solo por las resoluciones del tribunal –
desde la emisión del auto de citación de juicio–, las actas y registros audiovisuales de
audiencia, sino también de las pruebas documentales, informes periciales y declaraciones
previas, luego de su respectiva actuación en juicio bajo los términos estipulados en el art.
383°.1 CPP del 200491. Caso contrario, es decir, si tales medios probatorios y actas de
declaraciones previas nunca fueron actuadas por las partes, a pesar de encontrarse contenida
en la carpeta fiscal y haberse admitido oportunamente en etapa intermedia, no podrán ser
anexadas al cuaderno de debate.
Con dicha práctica, lo que se aprecia es que se busca fortalecer no solo los principios
mencionados anteriormente, sino también el principio de inmediación, oralidad y contradicción
toda vez que, bajo esta modalidad, el juez se encuentra obligado a resolver únicamente sobre
toda información incorporada en audiencia bajo la vigencia de dichos valores constitucionales
en mención sustentados en el derecho de defensa y acción que son atribuciones propias de las
partes.
Para hacer viable esta última práctica, cabe precisar que al finalizar la audiencia de control de
acusación o, en su caso, luego de emitido el auto de enjuiciamiento, la carpeta fiscal es
devuelta íntegramente al Ministerio Público, pudiendo este o las demás partes procesales,
acceder al mismo y sacar copia de las pruebas documentales necesarias y admitidas para
actuarlas en juicio.
Por todo lo expuesto, mientras el expediente judicial se conforma, según los distritos judiciales
visitados conforme se aprecia en el siguiente recuadro.
Por todo lo expuesto, mientras el expediente judicial se conforma, según los distritos judiciales
visitados conforme se aprecia en el siguiente recuadro:
91 Sobre el particular, cabe precisar que si bien esta práctica también es la adoptada en el Distrito Judicial de Huaura, ello se viene dando bajo una variante: Las declaraciones previas, si bien no son anexadas al expediente judicial, son presentadas al Juzgador durante la audiencia para que este tenga referencia de la declaración del deponente, así este último haya concurrido a la audiencia, conforme se advierte en el acta de audiencia de fecha 22 de febrero del 2010 del Exp. Nº 063-2009-35; acta de audiencia de fecha 14.02.13, Exp. Nº 02615-2011-71. Lo propio también se pone en evidencia en el Auto de citación a juicio del Exp. 01162-2012-54 emitido con fecha 12 de octubre del 2012, a través del cual se ordena a las partes que presenten sus medios de prueba admitidos recién en la audiencia de juicio oral. Asimismo, otra modalidad advertida en el trabajo de campo radica en que, en el Distrito Judicial de Tacna, como consecuencia de haberse admitido los informes periciales, judicialmente se está tendiendo a prescindir de admitir al órgano de prueba: los peritos, por entender que la actuación de este último sería sobreabundante; conforme se advierte en el Exp. 05556-2010-61-230, Acta de registro de Audiencia de continuación de juicio, práctica esta que, en lo absoluto, no resulta compatible con un sistema oral de actuación probatorio dado que, ante la concurrencia de ambos medios de prueba, se estaría prefiriendo la lectura de piezas que el mismo Código ha regulado de manera excepcional. (art. 383°.1 CPP del 2004).
Contenido del expediente judicial
Contenido Huaura La
Libertad Arequipa Tacna
Lima Sur
Lima Norte
Callao
Instrumentales (autos
interlocutorios o
disposiciones
preclusivos, decretos y
providencias de mero
impulso, requerimientos
X X X X X X X
Declaraciones previas X X
Pruebas documentales. X
Informes periciales. x X
Tabla 24: Contenido del expediente judicial. Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de campo.
Por su parte, el cuaderno de debate contiene las siguientes instrumentales:
Contenido del cuaderno de debate
Contenido Huaura La
Libertad Arequipa Tacna
Lima Sur
Lima Norte
Callao
Todas las resoluciones
a partir del auto de
citación a juicio, actas
de registro de
audiencias, los audios o
videos de audiencias.
X92 X X
Declaraciones previas X X X X
Pruebas documentales. X X X X X X
Informes periciales. X X X X X X
Tabla 25: Contenido del cuaderno de debate. / Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de campo.
2.4.5.1.11 Terminación anticipada
La incidencia de la terminación anticipada afecta a las siguientes fases del flujo de procesos
clave (sombreadas en rojo):
92 También se comprende a la acusación y el auto de enjuiciamiento.
El CPP señala que el momento de aplicación de la Terminación Anticipada es, desde la
Disposición Fiscal que da inicio a la Investigación Preparatoria hasta antes de formularse la
acusación Fiscal (art. 468º.1 CPP)93 pero en base al estudio de campo realizado, se pudo
observar que en el distrito judicial de Huaura más de la mitad de procesos concluyeron en
audiencias realizadas en Etapa Intermedia94 dicha práctica demuestra que el activismo judicial
puede dar luces en base a la práctica misma.
Al respecto, la tesis que es respaldada por la Corte Suprema quien, en el F.J. 17 de su Acuerdo
Plenario Nº 5-2009/CJ-116 sostiene lo siguiente:
“(…) el proceso de terminación anticipada se insta después de expedida la
Disposición de Formalización y Continuación de la Investigación Preparatoria y
hasta antes de formularse la acusación fiscal (art. 468º.1 CPP) y la audiencia
especial y privada está sometida a determinadas pautas y ritos, muy distintos a
los que rigen la audiencia de control de acusación, acto de postulación que, a
mayor abundamiento, no existe en la terminación anticipada”
Al entender, la citada corte, en su F.J. 21 que:
―(…) la incorporación pretoriana de la terminación anticipada en la etapa
intermedia afecta gravemente el principio estructural de contradicción procesal,
reconocido en el art. I. 1 del Título Preliminar CPP, comprendiendo a su vez en la
garantía de defensa procesal reconocida en el art. 134º.14 de la Constitución,
desarrollada en el art. IX del Título Preliminar CPP”.
Frente a ello, también se ha identificado que en los distritos judiciales de Huaura95, Arequipa96 y
La Libertad97 no se impide la incoación del procedimiento especial de Terminación Anticipada
luego de formulada la acusación bajo el entendido de que dicho acto postulatorio, mencionado
en el art. 468º CPP, se encuentra referido al acto procesal que ha superado los presupuestos
exigidos por los arts. 349º y 347º CPP, posición contraria se advierte en el distrito judicial del
93 En este mismo sentido se tiene lo expuesto en el Acuerdo Plenario Nº05-2008/CJ-116 (FJ. 17-21). 94 Ministerio de Justicia. Reforma Procesal Penal Peruana, Hacia una justicia rápida y transparente, Informe estadístico nacional 2006-2010, Lima, 2011, p. 129. 95 Exps. Nº 2009-621-0, Nº 2009-908-0 y Nº 2008-01865-41; Exp. Nº 1842-2009-0, Juzgado de Investigación Preparatoria Transitoria, sede Barranca, 18 de enero del 2010. 96 En este sentido, véase Ministerio de Justicia, Reporte estadístico de la aplicación del Código Procesal Penal, Arequipa, Junio del 2010, pp. 21-22. 97 No obstante la tendencia jurisprudencial advertida en dicho Distrito Judicial a favor de lo dispuesto en el Acuerdo Plenario Nº 05-2008/CJ-116 (FJ. 17-21), también se ha advertido una posición particular pero persistente y coherente en las decisiones del Dr. Giammpol Taboada Pilco consistente en permitir la aplicación del procedimiento de Terminación Anticipada, conforme se aprecia en la Res. Nº 04 del Exp. Nº 3356-2011-43, Tercer Juzgado Penal de Investigación Preparatoria de Trujillo, 03 de mayo del 2012.
Cusco que consideran inaplicable la terminación anticipada en la etapa intermedia, por
considerar que se desnaturaliza dicho proceso98. En suma, se refiere a la acusación ya
depurada y que, por tanto, ya superó el filtro del control formal y material respectivo, y que, a su
vez, motivó la emisión del auto de enjuiciamiento99. Una interpretación en contrario implicaría
que ya existe acusación cuando, durante la etapa intermedia, este acto procesal es
precisamente objeto de examen y será objeto de decisión a través del auto respectivo que el
juez emita en su momento100.
Sobre el particular, consideramos que dicha discusión precisada por los juzgados de Huara,
Arequipa y La Libertad deben tener soporte legal, ya que, al distinguir un acto postulatorio a
pesar que la norma procesal no hace lo propio, genera mayor inseguridad jurídica pues,
siguiendo dicha interpretación, no existiría certeza de si el legislador se refiere a una acusación
oral o escrita cuando, en el mismo cuerpo legal, únicamente ha prescrito el término
―acusación‖. Así, por ejemplo, ¿cómo se podría entender a qué acto postulatorio se refiere la
disposición que prescribe el desistimiento del actor civil para acudir a una vía extrapenal al
precisar que este solo se puede dar hasta antes de la acusación (art. 106º CPP)? ¿Se referirá
dicha disposición legal a la acusación escrita u oral? La iniciativa materia de comentario, si bien
resulta interesante y loable, no supera esta observación.
Al respecto, se considera que si bien los argumentos esgrimidos por el Acuerdo Plenario son
apropiados al buscar evitar la desnaturalización del sentido funcional de la audiencia de control
de acusación y de los principios que la sustentan; tenemos que tales exigencias no son
defraudadas cuando la Terminación Anticipada es deducida, de mutuo acuerdo por las partes,
dentro del plazo de los diez días regidos por la escrituralidad que el mismo cuerpo legal ha
previsto (art. 350º.1 CPP). Así, en caso de admitirse el acuerdo de Terminación Anticipada, el
Juez instará la celebración de la audiencia privada para su respectivo examen y aprobación o
desaprobación. En caso de que el órgano jurisdiccional desestime tal acuerdo, se tendrá por
subsistente la acusación primigenia, continuando con el proceso penal principal.
Como fundamento adicional para ello, se tiene la necesidad de potenciar las reglas de
negociación penal que el nuevo código ha regulado a efectos de dar mayor celeridad a las
causas penales, a la vez de garantizar la reparación de la víctima y descongestionar el sistema
en su integridad.
En efecto, dichos procesos de terminación anticipada que concluyen en Etapa Intermedia se
98 Véase Exp.: 065 – 2011 – 7 – 1001 – JR – PE – 04 (Cons.9), Cuarto Juzgado de Investigación Preparatoria de Cusco, 8 de Julio de 2011. 99 Véase la Res. Nº 12 del Exp. Nº 431-2009-0 emitido por la Sala Penal Liquidadora de Barranca con fecha 19 de enero del 2010. 100 Al respecto, otro argumento advertido en el Distrito Judicial de Arequipa consiste en que, no obstante la práctica judicial del caso concreto que fue materia de apelación se ha apartado de lo dispuesto por el Acuerdo Plenario Nº05-2008/CJ-116; el Tribunal de alzada no ordenó la nulidad de la resolución del ad quo –a pesar de contravenir, incluso, el principio de legalidad– por entender que dicha opción pretoriana no perjudicó en absoluto la intervención de los interesados ni ha modificado el desarrollo normal del proceso penal, máxime cuando la apelación interpuesta contra la sentencia anticipada solo cuestiona el monto de reparación civil consignado en primera instancia. Exp. Nº 2009-1127-96, (Cons. 2.2), Arequipa, de fecha 08 de Junio de 2010.
basan en la lectura que dan del art. Nº 350º inc. e), mediante la cual asumen la terminación
anticipada como un criterio de oportunidad. En esa línea argumentativa, consideramos que
debe institucionalizare la terminación anticipada en etapa intermedia bajo el criterio que ha de
ser posible concluir el proceso antes de juicio oral. La reducción de un sexto de la pena que
tiene como beneficio el recurrir a la terminación anticipada también se debe aplicar en etapa
intermedia, sin prejuicio de la reducción que se pueda dar por confesión sincera.
En el ámbito de la aplicación de dicho procedimiento especial se ha podido también constatar
lo siguiente: El art. 468º.4 del nuevo Código Procesal Penal menciona:
“El Juez deberá explicar al procesado los alcances y consecuencias del
acuerdo, así como las limitaciones que representa la posibilidad de
controvertir su responsabilidad”.
Ante tal deber del Juez, resulta que, tanto las actas de registro de audiencias como las
sentencias anticipadas no dan buena señal de que dicha medida se realice correctamente en
relación a que informar al imputado de un conocimiento cierto y actual de los alcances y
consecuencias del acuerdo correspondiente; problemática esta que, incluso, se advierte en
varios acuerdos provisionales de terminación anticipada, conforme se advierte de manera
ilustrativa en los siguientes cuadros:
Actas de audiencia de terminación anticipada
Distrito Judicial
N° de caso Cargos Sobre los efectos: Solo se
preguntó o se explicó
Arequipa
Exp. N º 1690-2012 Lesiones culposas graves No se preguntó nada.
Exp. Nº 4233-2012 Tráfico Ilícito de Drogas Se explicó
Exp. Nº 1334-2012 TID (Micro comercialización de pasta básica de
cocaína) Se explicó
Exp. Nº 2915-2012 Omisión a socorro Se explicó
Exp. Nº 1743-2012 Hurto agravado No
Exp. Nº 599-2010 Hurto Simple No
Exp. Nº 2390-2012 Tráfico Ilícito de Drogas No
Exp. N° 721-2011 Estafa y delito contra la fe pública No
Exp. N° 3075-2012 Falsedad ideológica No
Exp. N° 3328-2011 Uso de Documento Falso No
Tacna Exp. Nº 00438-2012 Daño agravado y Hurto agravado No
Exp. Nº 01750-2012 Micro comercialización de drogas No
Exp. Nº 743-2012 Hurto agravado en grado de tentativa No
Exp. Nº 0961-2012 Reproducción, Difusión y Distribución de la Obra
sin la Autorización del Autor. Se explicó
Exp. Nº 36-2012 Comercialización de productos pirotécnicos. Se explicó
Exp. Nº 762-2012 Uso de documento falso privado Se explicó
Exp. Nº 955-2012 Robo agravado en grado de tentativa Se informó y explicó
Exp. Nº 1148-2011 Usurpación agravada en grado de tentativa y
Daño agravado Se explicó
Exp. Nº 1551-2012 Uso de documento público conteniendo
declaraciones falsas Se explicó
Exp. Nº 713-2012 Homicidio calificado en grado de tentativa y
violación sexual Se explicó
Lima-Cono Norte
Exp. Nº 01059-2012 Cohecho activo genérico No se preguntó nada.
Exp. Nº 01057-2012 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 03478-2012 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 03580-2012 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 03584-2012 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 03582-2012 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 03587-2012 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 03634-2012 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 04272-2012 Cohecho activo genérico Se informó y ―precisó‖
Exp. Nº 04278-2012 Cohecho activo genérico Se ―precisó‖
Lima-Cono Sur
Exp. Nº 742-12 Peculado Se explicó
Exp. Nº 341-12 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 349-12 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 192-12 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 193-12 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 159-12 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 57-12 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 63-12 Cohecho activo genérico Se explicó
Exp. Nº 40-12 Peculado Se explicó
Exp. Nº 38-12 Cohecho activo genérico Se explicó
Tabla 26: Actas de Audiencia de Terminación Anticipada NO consta que el Juez explique al procesado los alcances y
consecuencias del acuerdo. / Fuente: Elaboración propia a partir de información recogida en el trabajo de campo
Tal y como se puede apreciar en el cuadro precedente, en todos ellos no se precisa los
alcances de la renuncia que, implícitamente, hace el justiciable al acudir a este procedimiento
especial, advirtiéndose en varias ocasiones que solo se menciona el hecho de que se le ha
―informado‖ o ―explicado‖ tales alcances, sin precisar en qué consistieron los mismos.
Si bien dicho vacío puede ser secundario, resulta que el mismo ya se encuentra contenido en
los acuerdos provisionales firmados por las partes, los mismos en donde, o bien se señala de
manera enunciativa los derechos que son materia de renuncia, o se utiliza el siguiente
eufemismo ―el imputado, habiendo sido informado de los alcances del acuerdo, muestra
conformidad con los términos del acuerdo…‖, sin precisar expresamente a qué se refiere el
fiscal con ello, tal y como se puede apreciar en el siguiente cuadro:
Acuerdos provisionales de terminación anticipada.
Distrito Judicial
Datos generales. Acuerdo provisional de terminación Anticipada
N° de caso Cargos Sobre los efectos: ¿Se informó o se
explicó?
La Libertad
Inv. 886-2011 Hurto Agravado. No informa.
Exp. 1330-2011 Extorsión No informa.
Inv. 846-2012 Robo agravado No informa.
Inv. 2357-2012 Hurto Agravado No informa.
Exp. 1933-2012 Falsificación y uso de
documentación privado falso.
Se enuncia los derechos materia de renuncia,
explicando únicamente que como
consecuencia del acuerdo provisional el
imputado no podrá hacer alegaciones de no
culpabilidad.
Arequipa
Exp. N º 1690-2012 Lesiones culposas graves No informa
Exp. Nº 2806-2011 Lesiones leves No Informa
Exp Nº 1913-2011 Uso de documento público
falso No Informa
Exp. Nº 4233-2012 Tráfico Ilícito de Drogas No Informa
Exp. Nº 1334-2012 TID (Micro comercialización
de pasta básica de cocaína) No Informa
Tacna
Exp. Nº 00438-2012 Daño agravado y Hurto
agravado No precisa.
Exp. Nº 01750-2012 Micro comercialización de
drogas No precisa.
Exp. Nº 743-2012 Hurto agravado en grado de
tentativa No precisa.
Exp. Nº 0961-2012
Reproducción, Difusión y
Distribución de la Obra sin la
Autorización del Autor.
No precisa.
Exp. Nº 36-2012 Comercialización de productos
pirotécnicos No precisa.
Exp. Nº 762-2012 Uso de documento falso
privado No precisa.
Exp. Nº 955-2012 Robo agravado en grado de
tentativa No precisa.
Exp. Nº 1148-2011
Usurpación agravada en
grado de tentativa y Daño
agravado
-
Exp. Nº 1551-2012 Uso de documento público conteniendo declaraciones
falsas
No precisa.
Exp. Nº 368-2012 Desobediencia y Resistencia a
la autoridad
Sí informa: explica que con ocasión del
acuerdo el imputado no podrá hacer
alegaciones de culpabilidad.
Lima – Cono Norte
Exp. Nº 01059-2012 Cohecho activo genérico -
Exp. Nº 01057-2012 Cohecho activo genérico -
Exp. Nº 03478-2012 Cohecho activo genérico -
Tabla 27: Acuerdos provisionales de Terminación Anticipada NO consta que el Fiscal haya informado al imputado de
los alcances de la renuncia que implica acogerse a dicho procedimiento especial. / Fuente: Elaboración propia a partir
de información recogida en el trabajo de campo
Se tiene que tal problemática persiste, incluso, al momento de culminar la audiencia
correspondiente, tal y como se advierte en las sentencias sistematizadas en el siguiente
cuadro:
Exp. Nº 03580-2012 Cohecho activo genérico -
Exp. Nº 03584-2012 Cohecho activo genérico -
Lima Sur
Exp. Nº 742-12 Peculado
Se precisa, de manera enunciativa, qué
derechos son objetos de renuncia, sin explicar
en qué consiste.
Exp. Nº 341-12 Cohecho Activo Genérico No precisa.
Exp. Nº 349-12 Cohecho Activo Genérico
Se precisa, de manera enunciativa, qué
derechos son objetos de renuncia, sin explicar
en qué consiste.
Exp. Nº 192-12 Cohecho Activo Genérico No informa.
Exp. Nº 193-12 Cohecho Activo Genérico No informa.
Cuadro comparativo entre los acuerdos provisionales y las sentencias de terminación anticipada
Distrito Judicial
Datos generales. Acuerdo provisional de terminación Anticipada
Sentencia de conformidad
N° de caso Cargos Sobre los efectos: ¿se informó o se explicó?
La Libertad
Inv. 886-2011 Hurto Agravado. No informa.
Sí se ha informado,
no precisando los
términos del mismo.
Exp. 1330-2011 Extorsión No informa. No informa.
Inv. 846-2012 Robo agravado No informa. No informa.
Inv. 2357-2012 Hurto Agravado No informa. No informa.
Exp. 1933-2012
Falsificación y uso de
documentación privado
falso.
Se enuncia los derechos materia
de renuncia, explicando
únicamente que como
consecuencia del acuerdo
provisional el imputado no podrá
hacer alegaciones de no
Desaprueba el
acuerdo provisional,
conforme la Res. Nº
01 contenida en el
acta de audiencia.
culpabilidad.
Arequipa
Exp. N º 1690-
2012
Lesiones culposas
graves No informa No informa
Exp. Nº 2806-
2011 Lesiones leves No Informa No informa
Exp Nº 1913-2011 Uso de documento
público falso No Informa No informa
Exp. Nº 4233-
2012 Tráfico Ilícito de Drogas No Informa No informa
Exp. Nº 1334-
2012
TID (Micro
comercialización de
pasta básica de
cocaína)
No Informa No informa
Tacna
Exp. Nº 00438-
2012
Daño agravado y Hurto
agravado No precisa. No precisa.
Exp. Nº 01750-
2012
Micro comercialización
de drogas No precisa. No informa
Exp. Nº 743-2012
Hurto agravado en
grado de tentativa No precisa. No informa
Exp. Nº 0961-
2012
Reproducción, Difusión
y Distribución de la Obra
sin la Autorización del
Autor.
No precisa. No precisa.
Exp. Nº 36-2012 Comercialización de
productos pirotécnicos No precisa. No precisa.
Exp. Nº 762-2012 Uso de documento falso
privado No precisa. No precisa.
Exp. Nº 955-2012 Robo agravado en grado
de tentativa No precisa. No precisa.
Exp. Nº 1148-
2011
Usurpación agravada en
grado de tentativa y
Daño agravado
- No informa
Exp. Nº 1551-
2012
Uso de documento
público conteniendo
declaraciones falsas
No precisa. No informa
Exp. Nº 368-2012 Desobediencia y Sí informa: explica que con No informa
Tabla 28: Acuerdos provisionales y sentencias de Terminación Anticipada. / Fuente: Elaboración propia a partir de
información recogida en el trabajo de campo
Sobre la base de tales documentaciones, resulta que no es posible conocer si el Juez de
garantías toma una decisión plausible; no sin estar seguro si el imputado conoce correctamente
lo que significa un acuerdo de Terminación Anticipada. El Juez no solo debe confirmar una
repuesta lacónica del imputado de saber los alcances de la Terminación Anticipada sino más
bien debe VERIFICAR que el imputado tenga pleno conocimiento de ello, tal y como se
acostumbra en la práctica norteamericana al respecto en lo referido a la problemática que
abordamos y que se puede apreciar en el siguiente cuadro comparativo:
Resistencia a la
autoridad
ocasión del acuerdo el imputado
no podrá hacer alegaciones de
culpabilidad.
Lima Cono Norte
Exp. Nº 01059-
2012 Cohecho activo genérico - No informa
Exp. Nº 01057-
2012 Cohecho activo genérico - No informa
Exp. Nº 03478-
2012 Cohecho activo genérico - No informa
Exp. Nº 03580-
2012 Cohecho activo genérico - No informa
Exp. Nº 03584-
2012 Cohecho activo genérico - No informa
Lima Sur
Exp. Nº 742-12 Peculado
Se precisa, de manera
enunciativa, qué derechos son
objetos de renuncia, sin explicar
en qué consiste.
No informa.
Exp. Nº 341-12 Cohecho Activo
Genérico No precisa. No informa.
Exp. Nº 349-12 Cohecho Activo
Genérico
Se precisa, de manera
enunciativa, qué derechos son
objetos de renuncia, sin explicar
en qué consiste.
No informa.
Exp. Nº 192-12 Cohecho Activo
Genérico No informa. No informa.
Exp. Nº 193-12 Cohecho Activo
Genérico No informa. No informa.
101 Exp. Nº 00240-2012 2º Juzgado de Investigación Preparatoria – Tacna. 102 Acuerdo de negociación del Distrito de Maryland-División Sur, Estados Unidos v. ilegible, Crim. Nº PJM-07 ilegible, Julio 25, 2007.
Cuadro comparativo entre los derechos que son materia de renuncia tanto en acuerdos provisionales nacionales y de Estados Unidos.
Nº Derechos que son materia de renuncia
Perú101 Estados Unidos102
1 - El imputado es consciente que al aceptar este acuerdo renuncia a
determinados derechos como los señalados a continuación:
2 Derecho a juicio oral Si el imputado persistió en su declaración de inocencia, Él tendría un
derecho a un juicio oral y público.
3 Derecho a la defensa en juicio
oral.
Si el imputado persistió en su declaración de inocencia, El tendría un
derecho a la asistencia judicial de un abogado competente.
4 Derecho a la presunción de
inocencia.
Si el imputado va a juicio oral, el fiscal tendrá la carga de la prueba contra el
imputado superando la duda razonable.
5 Derecho a juicio contradictorio. El imputado tendrá el derecho de confrontar y contra examinar a los testigos
del fiscal.
6 El imputado podrá hacer
alegaciones de no culpabilidad.
El imputado tendrá derecho a testificar en su propia defensa si así lo desea,
así también tendrá el derecho a no testificar.
7 Derecho a la pluralidad de
instancia.
Si el imputado fuese declarado culpable luego del juicio oral, este puede
apelar y ver si fueron cometidos errores que conlleven a la realización de un
nuevo juicio oral o que lo liberen de los cargos en su contra.
8 - Al declararse culpable, el imputado estaría renunciando a todos estos
derechos mencionados, excepto el derecho, bajo limitadas circunstancias
dispuestos a la ―renuncia de apelación‖, de apelar la sentencia. Al
declararse culpable, el imputado comprende que puede tener que contestar
las interrogantes de la corte tanto acerca de los derechos que está
renunciando así de los hechos del caso en cuestión. Alguna de las
declaraciones que el imputado realice durante la audiencia puede no ser
admitida en su contra durante la audiencia puede no ser admitida en su
contra durante el juicio oral excepto en un procedimiento y la Corte lo
declara culpable.
9 Derecho a juicio oral. Si la Corte acepta la declaración de culpabilidad del imputado, no habrá juicio oral o ningún tipo de procedimiento,
Tabla 29: Cuadro comparativo entre los derechos que son materia de renuncia tanto en acuerdos provisionales
nacionales y de Estados Unidos. Fuente: Elaboración propia a partir de información recogida en el trabajo de campo.
Sobre la base de dicho cuadro comparativo, la conclusión a la que se arriba con el presente
análisis, sobre el particular, consiste en que así en los acuerdos provisionales nacionales se
precise de una relación de los derechos que son materia de renuncia –tal y como se aprecia en
el caso del Distrito Judicial de Tacna–; de nada sirve tal esfuerzo si es que dicha terminología
es familiar al lenguaje del justiciable, motivo por el cual, en los acuerdos provisionales, e
independientemente de la asesoría correspondiente del abogado defensor, se debe explicitar
descriptivamente cuáles son los efectos de dichas estipulaciones, máxime cuando aquel será el
que padecerá de los efectos de la sentencia anticipada. En suma, los acuerdos provisionales
deben cumplir una función instructiva y docente respecto de las implicancias o costos y
ventajas, tanto para el justiciable como para la fiscalía, que supone acudir a un procedimiento
especial como el presente; esto es, graficar en palabras los alcances de la decisión que tome el
justiciable al respecto.
Otra dificultad detectada en las sentencias de Terminación Anticipada consiste en que el Juez
no realiza un análisis exhaustivo de suficiencia probatoria exigido por la norma penal, sino que,
en muchos casos, solo hace un inventario de las pruebas que las partes afirman tener o, en
caso de precisar el valor probatorio, precisan únicamente lo que las partes manifestaron al
respecto.
Sobre el particular, consideramos que la solución a esta desnaturalización de la norma al
momento de su aplicación se encuentra con ocasión de la realización de una interpretación
sistemática del código, el mismo que, al distinguir diversos estándares probatorios, exige del
juez una valoración probatoria en base a estándares distintos.
Así, comprendiendo que el mismo código ha establecido ciertos niveles probatorios al pasar de
un estadío procesal a otro, dentro del proceso común, conforme se aprecia en el siguiente
cuadro:
10 No dice nada. Por la declaración de culpabilidad, el imputado podría renunciar a
determinados derechos civiles.
Ilustración 60: Grados de conocimiento para la toma de decisiones trascendentes del CPP / Fuente: Elaboración propia
De ello, resulta que las sentencias de terminación anticipada deben superar los niveles de
posibilidad exigidos tanto para la Formalización de la Investigación Preparatoria y la Prisión
Preventiva, teniendo el Juez el deber de demandar a las partes que las pruebas ofrecidas por
estas lo lleven a un estado de certeza plasmable en su resolución, más aun cuando ésta tendrá
como efecto poner fin al estado de incertidumbre de las partes con la consecuente culminación
del proceso penal.
Para tal efecto, consideramos que en el acta de acuerdo provisional no solamente debe
contener en los elementos que acreditan la imputación una lista de los medios de prueba que
se ofrecen; sino que además debe contener detallada y razonablemente el hecho o el acto que
pretende probar. Así mismo también en la audiencia de terminación anticipada el fiscal deberá
exponer, luego de manifestar haberse arribado a un acuerdo provisional con la parte imputada
y su defensa, las razones que acreditan la imputación y los medios por las cuales se
corroboran. En ese sentido, la conformidad de la imputada con el acuerdo oralizado deberá ser
valorado por el Juez en conjunto con os demás medios probatorios detallando qué parte o
hecho pretenden corroborar. Finalmente, en la sentencia condenatoria de terminación
anticipada el juez deberá explicitar la valoración individual de cada prueba, incidiendo en la
evaluación de la credibilidad, utilidad, pertinencia, idoneidad y admisibilidad de las pruebas.
Con respecto a las reglas de conducta, en base al trabajo de campo realizado, se ha podido
apreciar que los criterios utilizados no son claros y detallados, sino ambiguos y demasiado
vagos, como a continuación se verifican:
Tabla 30: Cuadro de reglas de conducta. / Fuente: Elaboración propia a partir de información recogida en el trabajo de
campo.
A efectos de fijar criterios objetivos y que puedan ser acatables por los justiciables
consideramos que deberían regularse mejor las reglas de conducta contenidas en el art. 59º
del Código Penal llegando a ser definidas detalladamente para cada caso concreto. Así, se
evitarían supuestos vagos y se haría un seguimiento mejor de los justiciables con respecto a
las reglas de conducta que debe realizar.
2.4.5.1.12 El ausente y el contumaz
La incidencia de la gestión de ausentes y contumaces afecta a las siguientes fases del flujo de
procesos clave (sombreadas en rojo):
103 Entre otros, véase también en el Exp. Nº 1690-2012; Nº 2806-2011; Nº 1913-2011. 104 Véase también en el Exp. Nº 438-2012; 1750-2012; 743-2012, entre otros. 105 Véase también en Exp. Nº 01059-2012; 01057-2012; 03478-2012; 03580-2012, entre otros. 106 Véase tambien en Exp. Nº 742-2012; 341-2012; 349-2012; 192-2012, entre otros.
Criterios establecidos como reglas de conducta.
Distrito Judicial
Inv. /Exp. Cargos Reglas de conducta.
Arequipa103 Exp. N° 2798-
2011 Falsedad Ideológica
- No frecuentar lugares donde se expendan bebidas
alcohólicas.
- No ausentarse del lugar de su residencia.
- Comparecer cada 2 meses.
- Reparar los daños.
Tacna104 Exp. Nº 01750-
2012
Micro
comercialización de
drogas.
- No frecuentar lugares ni personas de dudosa reputación.
No ausentarse del lugar de su domicilio sin autorización
del JIP. Comparecer cada 60 días al JIP. No tener en su
porte objetos susceptibles de facilitar la realización de
otro delito.
- No volver a cometer nuevo delito doloso.
Lima-Cono Norte105.
Exp. Nº 4467-
2012 Cohecho activo
genérico
- Prohibición de ausentarse del lugar donde reside, sin
autorización del juez. Comparecer persona y
obligatoriamente al juzgado cada 30 días. Cumplir el
pago integro de la reparación civil.
Lima-Cono Sur106.
Exp. Nº 341-12 Cohecho activo
genérico
- Comparecer cada 2 meses al JIP. . No frecuentar lugares
ni personas de dudosa reputación, ni ingerir bebidas
alcohólicas ni sustancias psicotrópicas. No tener en su
poder objetos susceptibles de facilitar la realización de
otros delitos. Pagar la reparación civil en el monto y fecha
acordado. Bajo apercibimiento de ser revocado ante su
incumplimiento en aplicación del art. 59º del CP.
Con ocasión del trabajo de campo se identifico que la declaratoria eventual de la ausencia y
contumacia durante la Investigación Preparatoria o Etapa Intermedia no constituye óbice
alguno que impida la continuación del proceso penal, siempre y cuando exista abogado
defensor apersonado o, en caso contrario, se designe defensor público; motivo por el cual este
extremo no ha generado mayores dificultades en los distritos judiciales visitados.
No obstante ello, la declaratoria de la contumacia, principalmente, sí viene generando
dificultades cuando se produce en Juicio, dado los efectos que ello implica.
En efecto, si bien la declaratoria de ausencia suspende el proceso, independientemente de que
el cómputo del plazo prescriptorio siga corriendo, implica que en algún momento la causa penal
podría archivarse como corresponda; en el caso de la declaratoria de contumacia, los efectos
consisten en que el proceso se reservará para el imputado contumaz, no pudiendo correr el
plazo prescriptorio, con lo cual en los distritos judiciales se va generando una ―carga muerta‖
que, con el devenir del tiempo, podría llegar a ser imposible su administración.
En cuanto a las causas que justifican dicha declaratoria es constante la inopinada variación de
domicilio del sindicado y, por otro lado, el deficiente empleo de los recursos humanos a nivel
policial para dar cumplimiento a las órdenes de captura, entre otros. En suma, los problemas en
torno a este tema son de carácter más logístico que normativo.
2.4.5.1.13 La participación de las partes en la comparecencia de los órganos de prueba a juicio oral
La incidencia de la gestión de ausentes y contumaces afecta a las siguientes fases del flujo de
procesos clave (sombreadas en rojo):
Si bien el art. 355º.5 CPP prescribe que será obligación de las partes coadyuvar en la
localización y comparecencia de los testigos o peritos que hayan propuesto; durante el estudio
de campo se ha advertido que tal mandato ha sido entendido de diversas maneras. En efecto,
no obstante haberse advertido resoluciones judiciales que dan cumplimiento a lo dispuesto
normativamente ; también se tiene que, en algunos distritos judiciales, se entiende que es
deber del Ministerio Público y las demás partes notificar a sus respectivos órganos de prueba,
eximiéndose, en un primer momento, de tal deber el órgano jurisdiccional , generando esta
última posición una manifiesta disconformidad por parte de los titulares de la acción penal al
entender que dicha medida estaría afectando los principios de unidad, autonomía e
independencia que rigen su institución a pesar, por ejemplo, de haberse emitido con fecha 23
de Julio del año 2010 el Pleno Jurisdiccional Distrital Penal en la Corte Superior de Justicia de
La Libertad en el que se acordó, por mayoría, lo siguiente:
―Las partes deben concurrir conjuntamente con sus testigos y peritos al juicio oral; porque,
habiéndose adoptado un modelo acusatorio con rasgos adversariales, aquellas se encuentran
obligadas a preparar a sus órganos de prueba para corroborar sus respectivas teorías del caso
ante el Juez imparcial; por lo que deberán proceder con la diligencia debida en la ubicación y
traslado de los mismos‖.
Sobre el particular, si bien el sistema acusatorio normado en el Dec. Leg. Nº 957 dentro del
cual el proceso penal girará en torno a la libre actuación de las partes dentro de los márgenes
del principio de igualdad, contradicción, legalidad y, en general, del debido proceso;
entendemos que ello no implica en absoluto que el Juez se desentienda de notificar
formalmente a los órganos de prueba, al menos de manera residual; es decir, cuando, no
obstante las partes hayan cumplido con sus deberes de coadyuvar con el apersonamiento de
los testigos; y estos últimos no han concurrido por causas no imputables a los actores.
Con tal posición, se entiende que el Ministerio Público resulta favorecido toda vez que se
viabiliza una aproximamiento más real respecto de sus órganos de prueba, a efectos de aplicar
eficaz y eficientemente las técnicas de litigación oral –cabe precisar que tal beneficio también
comprende a la defensa–; mientras que, por su lado, el Poder Judicial se beneficia con el
hecho de que los apercibimientos se hacen más eficaces de cara a la realización de las
audiencias programadas por este, evitándose las frustraciones, y, si ello se suscita, de ejercer
sus poderes de coacción y coerción a efectos de apercibir a los órganos de prueba.
Por todo lo expuesto, se debe entender que el sentido del art. 355º.5 CPP del 2004 no debe
excluir el deber del órgano judicial de notificar a los órganos de prueba, aunque sí dosificar el
ejercicio de sus atribuciones cuando –tal y como se advirtió en la práctica en el Distrito Judicial
de Huaura– los testigos o peritos no concurran a la audiencia por razones no imputables a las
partes quienes actuaron de manera debida. Dentro de este contexto también resulta razonable
la decisión adoptada por el Juzgado Unipersonal de la Marina-Distrito Judicial del Callao en el
que, a efectos de dosificar y dotar de un carácter residual al uso de los poderes de coerción por
parte del Poder Judicial, se ha establecido que las notificaciones no son de entera
responsabilidad de los actores procesales, al haber precisado, por ejemplo, que cuando los
órganos de prueba admitidos, sea a título de testigos o peritos, sean funcionarios o servidores
en ejercicio, será el órgano jurisdiccional el obligado de notificarlos a través de los notificadores
judiciales conforme lo señala extensivamente el art. 164º.1 CPP , independientemente de la
función coadyuvante de las partes.
Otra modalidad advertida, en el caso de que los testigos o peritos admitidos no sean
dependientes del Estado, se ha puesto en evidencia en los distritos judiciales de Arequipa y
Lima Norte, donde, ante la inconcurrencia del órgano de prueba, las partes pueden solicitar al
Juez Penal que ordene el apercibimiento correspondiente, conforme lo regulado en el art.
379°.1 CPP del 2004, las partes procesales solicitan al Poder Judicial para que los aperciba.
2.4.5.1.14 La motivación de las resoluciones judiciales
La incidencia de la gestión de ausentes y contumaces afecta a las siguientes fases del flujo de
procesos clave (sombreadas en rojo):
Dado que una de las innovaciones del Código Procesal Penal del 2004 fue la incorporación
normativa del sistema de audiencias previas al juicio; con ocasión del trabajo de campo se ha
identificado el surgimiento de una problemática respecto de la forma cómo los Jueces deben
motivar sus resoluciones judiciales.
Así, a diferencia del viejo modelo procesal que permitía una interpretación consecuente con el
art. 139°.5 Const, en virtud del cual todas las resoluciones judiciales deberían ser por escrito;
del articulado de la nueva regulación se desprende que los jueces pueden resolver los
incidentes o el objeto procesal principal, tanto de manera oral (art. 361°.4 CPP del 2004) o
escrita (por ejm., véase el art. 125°.1 CPP del 2004), sin precisar un orden de importancia o
preferencia entre ambas modalidades .
No obstante dicha variedad normativa identificada que, en último caso, resultaría ser la
causante de una antinomia sobre el particular; en la práctica también se advierte una diversa
interpretación respecto del código procesal penal.
En tal sentido, se tiene que mientras en los Distritos Judiciales de Huaura y La Libertad la
transcripción integral de la resolución judicial solo se predica de las sentencias; en tanto que los
autos y decretos solo son transcritos a modo de resumen en las actas de audiencia, sin
perjuicio de su registro en audio y video; en los distritos judiciales de Arequipa , Tacna, Lima
Sur y Lima Norte, las resoluciones judiciales se transcriben íntegramente cuando se tratan de
pronunciamientos judiciales impugnables, siguiendo lo precisado por la Corte Suprema en el
Acuerdo Plenario N° 06-2011/CJ-116 y la Sentencia Casatoria 159-2011-Huaura .
Finalmente, cabe advertir que en todos los distritos judiciales visitados, fuera de tal supuesto
expuesto en el párrafo anterior, se tiene que toda resolución emitida fuera de audiencia
siempre será por escrito.
2.4.5.1.15 El acto de notificación y citación
La incidencia de notificación y citación afecta a las siguientes fases del flujo de procesos clave
(sombreadas en rojo):
No obstante que las notificaciones en cédula impresa resultan ser eficaces por cuanto el
notificador toma conocimiento directo y actualizado de las circunstancias en que llega la
notificación al lugar de destino, a la vez de tener inmediación respecto de las condiciones en
las que se realiza dicho acto; el legislador del 2004 ha previsto otras modalidades más
eficientes vinculadas a las notificaciones vía electrónica, telefónica, fax y otros análogos en la
medida de que las mismas suponen menos costos no solo de actos procesales, sino de empleo
de recursos humanos, económicos y de tiempo dada la tramitación en tiempo real que supone
el cumplimiento de dichas modalidades .
Dicho ello, dada la ausencia de normativa reglamentaria sobre el particular, con ocasión del
trabajo de campo se ha advertido que, si bien en ciertos supuestos no se emplea ninguno de
estos canales de comunicación, en otros sí se aplican bajo ciertas circunstancias.
Así, en Huaura se ha identificado que las notificaciones telefónicas y electrónicas se emplean
como regla, siempre a pedido de parte. Fuera de tal supuesto, en el caso de las víctimas,
generalmente las notificaciones son vía telefónica, dado el interés de estas últimas de
coadyuvar con la investigación; mientras que, en el caso del investigado, la práctica indica que
el medio empleado es vía cédula de notificación, salvo, como se indico anteriormente, pedido
de parte distinto.
Por su parte, a nivel judicial se tiende a emplear la notificación vía casilla electrónica, dado el
convenio celebrado sobre el particular con la Defensa Pública.
Finalmente, dentro de este distrito judicial se ha identificado que el fax como canal de
comunicación no es empleado, salvo circunstancias extremadamente excepcionales debido a
la falta de consenso existente para tomar como referencia el documento con el cual se
acreditaría que la notificación fue eficaz. Así, según el Ministerio Público dicho documento sería
el cargo de envío que se genera al momento de enviar el fax; mientras que, en algunos
juzgados y cortes superiores, el documento con el que se acreditaría la eficacia del acto de
notificación sería el documento emitido por el remitente con el sello de ―recibido‖.
Por su parte, en el Distrito Judicial de La Libertad se ha identificado que el canal empleado es
vía cédula de notificación, como regla, y casilla electrónica, a pedido de parte. En el primer
caso, dichas cédulas son emitidas con cuatro o cinco días de anticipación. En caso de
emergencia, se emplea las notificaciones vía telefónica, levantándose el acta respectiva y sin
perjuicio de remitir la notificación vía cédula.
Del mismo modo, en el Distrito Judicial de Arequipa se ha identificado que el canal empleado
para el acto de notificación es vía telefónica, fax, e-mail, casillas electrónicas, siempre y cuando
haya sido requerido por la parte interesada. Caso contrario, solo se emplea la cédula impresa
y, en casos de urgencia, las notificaciones telefónicas.
Un problema particular resaltado en el Distrito Judicial de Tacna se debe a la dificultad para
ubicar al emplazado con la notificación, cuando el acto es vía cédula, dada la ausencia de
saneamiento legal que impide la ubicación eficaz del domicilio que es señalado por aquel
cuando se apersonó a la diligencia fiscal o judicial. Otro problema que dificulta la notificación
vía cédula se debe a la sobrecarga judicial, en virtud del cual, por ejemplo, la notificación del
requerimiento de sobreseimiento a las demás partes demora en promedio de uno a cuatro
meses.
No obstante ello, el medio generalmente empleado es la notificación vía cédula,
manteniéndose la aplicación excepcional de la vía telefónica o casilla electrónica cuando existe
urgencia.
Asimismo, en el Distrito Judicial de Lima Norte se ha identificado que, durante la Investigación
Preparatoria, el medio empleado para la notificación es vía cédula y, en casos de urgencia, vía
telefónica. A nivel judicial no se emplean los correos institucionales por falta de programa
informático al respecto; mientras que en el distrito Judicial de Lima Sur, las notificaciones se
dan, indistintamente, vía cédula o correo electrónico, aunque la tendencia es remplazar el
primer canal con el segundo.
Presentada esta situación actual de las notificaciones empleadas, una primera observación
radica en que, no obstante no existir normativa que implemente los nuevos canales de
notificación regulados en el art. 132°.3 CPP del 2004; dichos canales son empleados como
cuestión de hecho, generando, así, nuevos escenarios favorables al proceso de reforma, a
pesar de emplearse, incluso, fuera del supuesto previsto por el art. 129°.2 CPP del 2004.
En efecto, si bien dicha disposición restringe el empleo de canales de notificación distintos de
la cédula solo se emplea cuando concurra la urgencia para la realización de la diligencia, en la
práctica, se ha ampliado su aplicación cuando el mismo fue requerido por la parte interesada;
teniendo, en este mismo sentido, que variarse dicha disposición de modo que, normativamente,
también se admita esta circunstancias como justificante para el empleo de notificación,
teniendo en cuenta los criterios de eficacia, eficiencia y legitimidad del acto.
2.4.5.1.16 Convenciones probatorias
La incidencia de las convenciones probatorias afecta a las siguientes fases del flujo de
procesos clave (sombreadas en rojo):
Si bien el análisis de la aplicación de este reciente instituto merece un mayor espacio para una
debida exposición, los problemas que se han encontrado al respecto lindan con una errónea
interpretación que se viene haciendo del instituto en mención, sea en algún caso debidamente
fundamentado y, en otro, no soporte mayor examen posible.
Así, no obstante que el art. 156º.3 CPP precisa que las partes podrán acordar determinada
circunstancia, la misma que, al ser admitida por el Juez, será tratada en su oportunidad como
un hecho notorio, en el Distrito Judicial de Lambayeque se ha identificado que las
convenciones probatorias pueden recaer sobre hechos impertinentes para el caso al no
abundar mayor explicación respecto de los elementos constitutivos del hecho secundario107.
Dicho esto, una segunda problemática consiste en que, en los distritos judiciales de
Arequipa108, Lambayeque109, Huaura110, Tacna111 y Lima Sur112, contraviniendo el art. 353º.2.c
CPP, el órgano jurisdiccional viene promoviendo y admitiendo las estipulaciones probatorias a
nivel de juicio. El fundamento para ello consiste en que, como no se exige la presencia del
imputado a nivel de la audiencia de control de acusación; recién se admite la aplicación de este
instituto cuando su presencia legitima las acciones de su abogado defensor. Hecho este que,
por mandato legal, recién se materializa en la última etapa procesal de la primera instancia.
Sobre el particular, consideramos que respecto de la primera problemática, la solución recae en
una interpretación sistemática de la función de Etapa Intermedia como marco dentro del cual se
deducen las convenciones probatorias. Así, entendiendo que la función de esta es
estrictamente depuradora y descongestionadora al filtrar las causas penales (control negativo
de la acusación)113 a efectos de satisfacer la necesidad de desarrollar juicios debidamente
preparados, arribados luego de una actividad responsable y amparada en la ley (Control
positivo de la acusación)114.
107 Cutervo, Auto de enjuiciamiento del Exp S/N. En esta resolución, las partes acuerdan que el acusado ha cancelado la suma de S/ 2320.00 por concepto de reparación civil. En este mismo sentido, Cutervo, Acta de audiencia de control de acusación, Exp Nº 154-2012. En dicha resolución emitida dentro de un proceso penal incoado por la presunta comisión del delito de omisión de asistencia familiar se ha acordado que el monto de las pensiones alimenticias devengadas asciende a la suma de S/ 2159.97 toda vez que en la audiencia el acusado ha cancelado la suma de S/ 300.00 nuevos soles en efectivo. Finalmente, véase también en el Acta de audiencia de control de acusación Exp. Nº 161-2012. 108 Arequipa, EXP N° 01774-2010-38-0401, Arequipa, EXP N° 3595-2010, Arequipa, EXP N° 1735-2009-79, Arequipa, EXP N° 3186-2009, Arequipa, EXP N° 00040-2011-62-0401 109 LAMBAYEQUE, Picsi, EXP N° 2175-2010, Picsi, EXP N° 1284-10 110 HUAURA, EXP N° 2043-2010-1 111 Entrevistas de estudio de campo. 112 Entrevistas de estudio de campo. 113 Destaca esta función Roxin, Claus, Derecho procesal penal, Buenos Aires (Editores del Puerto), p. 347. Precisa estos alcances la Corte Suprema en el FJ. 7º de su Acuerdo Plenario N° 6-2009/CJ-116. 114 Véase BINDER, Alberto, La fase intermedia. Control de la investigación, en Selección de lecturas, Instituto de
Dicho esto, se entenderá por qué motivo, una vez que ya se admitió la acusación en su
elemento normativo, se debe resguardar el hecho a probar, desestimando, incluso, los
acuerdos que las partes postulen sobre un hecho principal, ya que, de admitirlo, el juicio
quedaría sin contenido alguno.
Por otro lado, en atención a la segunda problemática, consideramos que si bien dicha decisión
judicial resulta loable, el costo que dicha medida implica va en contra de los principios de
preclusión procesal, economía, concentración que, con el devenir del tiempo, podría suponer
una sobrecarga del sistema en los jueces de juicio cuyas competencias ya no se enmarcan
dentro de la función saneadora y depuradora, sino juzgadora. Debido a ello, si lo preocupante
para los magistrados consiste en una posible deslegitimidad de los acuerdos a los que arriban
los abogados con la fiscalía, dado que, en caso de que se condene al acusado o se desestime
la pretensión civil –quien también arribó a un acuerdo de convención probatoria– estos
esgrimirán como un argumento adicional la falta de diligencia de sus abogados defensores o el
desconocimiento por parte de su persona respecto de los alcances de la convención; la
solución consistiría en considerar como requisito de procedibilidad la concurrencia del actor con
legitimidad material para manifestar conformidad con los términos del acuerdo de estipulación
probatoria. Solo así, entendemos, se evitaría que el sistema, con el devenir del tiempo, se
sobrecargue a nivel de juicio o a nivel de segunda instancia, a través de los recursos de
apelación basados en una presunta indefensión material o desconocimiento por parte de los
recurrentes de los términos del acuerdo.
Finalmente, cabe agregar que esta solución pasa por crearse una disposición legal que dote de
carácter imperativo a la concurrencia del imputado, principalmente, a las audiencias de control
de acusación cuando, dentro de ella, se ha previsto la celebración de acuerdos probatorios
2.4.5.1.17 Condena del absuelto
La incidencia de la condena del absuelto afecta a las siguientes fases del flujo de procesos
clave (sombreadas en rojo):
Con ocasión del trabajo de campo realizado, se ha podido verificar casos en los que los
Ciencia Procesal Penal, Lima, 2008, p. 215. En este mismo sentido, Nicastro, Gian María, Sistema procesal italiano en Palomo del Arco, Andrés, Sistemas penales europeos, Madrid (Consejo General del Poder Judicial), 2003, 135. Por su parte, resalta ambas funciones, Botero Cardona al precisar que la Etapa Intermedia “(…) efectúa un filtro jurisdiccional contra las imputaciones imprudentes (AMODIO), conjurando la celebración de juicios inútiles y aplicando el principio de economía procesal (NEPI MODANA).” Botero Cardona, Martín Eduardo, El sistema procesal penal acusatorio. El justo proceso. Lima (Ara Editores), 2009, p. 649. Al respecto, véase también en Horvitz Lennon, María Inés/Lopez Masle, Julián, Derecho procesal penal chileno, t. II, Santiago, 2002, p. 20-23.
vocales superiores no están aplicando la institución procesal de la condena de absuelto, el
cual, según el art. 425º.3 del Nuevo Código Procesal Penal precisa lo siguiente:
―…Si la sentencia en primera instancia es absolutoria puede dictarse sentencia condenatoria
imponiendo las sanciones y reparación civil a que hubiere lugar o referir la absolución a una
causa diversa de la enunciada del juez.‖
Por el contrario, se tiene que en vez de aplicar dicho instituto, los mismos están ordenando la
nulidad y devolviendo los actuados a primera instancia a efectos de ordenar nuevo juicio con la
debida observancia de los principios de oralidad, concentración, contradicción, inmediación,
publicidad, entre otros.
Al respecto, se tiene que dicha práctica pretoriana resultas muy loable, máxime cuando, al no
garantizar la disposición 425º.3 CPP un debido cumplimiento del derecho a la doble instancia,
pues, conforme el art. 427 y ss. CPP, la Corte Suprema, a través del recurso extraordinario de
casación, no tiene mayores poderes para realizar un control fáctico y, si aún lo hiciere, lo
verificaría con la finalidad de crear criterios generales de interpretación, dada la naturaleza de
dicha institución.
Por su parte, se tiene que en el Distrito Judicial de Lima Sur no existe pronunciamiento a favor
o en contra sobre el particular, dado que dicho problema aún no se ha presentado en la
casuística.
2.4.5.1.18 Inasistencia de la parte recurrente a la audiencia de apelación de auto:
La incidencia de la inasistencia de la parte recurrente a la audiencia de apelación afecta a las
siguientes fases del flujo de procesos clave (sombreadas en rojo):
Sobre el particular, con ocasión del trabajo de campo se ha podido identificar que el art. 423°.3
CPP del 2004 tiene diverso tratamiento en los distritos judiciales visitados.
Así, si bien de acuerdo con el Pleno Regional celebrado en Arequipa con fecha 04 de Julio del
2009 en el que participaron jueces superiores de los distritos judiciales de Huaura, La Libertad,
Moquegua, Arequipa y Tacna se acordó que el mencionado art. 423°.3 CPP del 2004 se debía
aplicar para todos los casos de audiencia en segunda instancia, lo que implicaba sancionar con
la inadmisibilidad del recurso no solo los casos en que se trate de la ausencia del recurrente de
sentencia, sino también de autos. Posición ésta respaldada al año siguiente, en el Pleno
Regional del Distrito Judicial de la Libertad, en el cual no solo se recordó que la audiencia de
segunda instancia sólo debe llevarse a cabo con la presencia de ambas partes (quien requiere
la decisión y quien se opone o podría verse afectado con una posible decisión judicial, se
invoca la Constitución artículo 139º inciso 14, Artículo I incisos 2 y 3 del Título Preliminar del
CPP); sino que también se estableció que, en caso de inasistencia del defensor del imputado,
cuando es parte recurrida, dependiendo si la audiencia es inaplazable o aplazable, se aplica el
artículo 85º del Código Procesal Penal; mientras que, de no asistir el Fiscal, debe
reprogramarse la audiencia, con conocimiento del órgano de control del Ministerio Público.
Por su parte, en las visitas a los distritos judiciales de Lima y Lima Sur, se tiene que en ambos
la tendencia en realizar una interpretación restrictiva del art. 423°.3 CPP del 2004, de modo
que la sanción de inadmisibilidad cuando se configura la inasistencia del recurrente solo es
aplicable para el caso de impugnación de sentencias y no de autos interlocutorios.
2.4.5.1.19 Libertad anticipada
La incidencia de la libertad anticipada afecta a las siguientes fases del flujo de procesos clave
(sombreadas en rojo):
No obstante que el art. 491º.3 CPP incorpora el instituto de la libertad anticipada como una
figura distinta de los beneficios penitenciarios y aplicable para casos de importancia, se tiene
que la misma norma constituye un problema en sí mismo al no haber precisado cómo debe
aplicarse ni qué debe entenderse por ―casos de importancia‖.
Así las cosas, durante el trabajo de campo se identificó que en los distritos judiciales de
Huaura, La Libertad, Tacna y Lima Norte se viene aplicando dicho instituto para los casos de
delitos de omisión de asistencia familiar y contra la libertad de trabajo, bajo el argumento de
que no se puede mantener preso a una persona que, no obstante haber sido condenada, ha
cubierto el íntegro de la reparación civil y los devengados –en el caso de la omisión de
asistencia familiar115– y las deudas laborales y sociales –en el caso de los delitos contra la
libertad de trabajo116 luego de haber sido privado de su libertad.
Por su parte, se tiene que la tendencia en Arequipa y Lima Sur consiste en declarar infundadas
las solicitudes de libertad anticipada al considerar que el mismo no es aplicable para delitos
que no sean de bagatela, como es el caso del delito de omisión de asistencia familiar, además
que no resulta ajustado a derecho condicionar la excarcelación a un pago de carácter
115 Al respecto, véase el auto de segunda instancia, Res. N° 23 del Exp. N° 200-2009 emitido por la Sala Penal Permanente de Apelación de Huaura. En este mismo sentido, véase el Exp. Nº 5039-2008 de 15 de octubre del 2010, emitido por el Tercer Juzgado de Investigación Preparatoria de Trujillo. 116 Al respecto, véase el Exp. N° 050209-2007. En virtud de esta resolución, la Corte de La Libertad dispone la aplicación de la libertad anticipada solicitada por la defensa del sentenciado por un delito contra la libertad de trabajo.
patrimonial.
Sobre el particular, dada la anomia existente en el código procesal penal, se considera que, no
obstante mantener las diferencias entre la libertad anticipada y los beneficios penitenciarios; su
procedencia debe estar sujeta al cumplimiento del presupuesto de ―importancia‖ que el nuevo
Código Procesal Penal exige. Para tal fin, proponemos como requisitos de dicho presupuesto
los que siguen:
a. “Que el sentenciado haya cumplido previamente con la reparación integral de la
pretensión civil.
b. Que, por la conducta del sentenciado, se pueda colegir su interés, voluntario y
directo, en remediar el daño ocasionado al bien jurídico afectado.
c. Que la continuidad de la ejecución de la pena agrave la situación emocional y/o
psicológica de la víctima o que ponga en peligro las expectativas de carácter
patrimonial de la víctima surgida con ocasión de una relación contractual.”
Asimismo, a efectos de no desnaturalizar la presente figura procesal se debe precisar un límite
consistente en que no procederá la libertad anticipada frente a delitos superiores a cuatro años.
Sin perjuicio de ello, también cabe agregar que se deben redefinir las reglas civiles con la
finalidad de dar más eficacia a las mismas pues, desde ya, somos de la opinión que, no
obstante la propuesta realizada anteriormente, la solución para los problemas generados por la
comisión del delito de omisión de asistencia familiar debe ser extra-penal, máxime cuando la
sanción impuesta en lo penal, lejos de fortalecer la debida observancia del interés superior del
niño, lo expone a una seria afectación de índole psicológico, con la consecuente privación del
mantenimiento de la relación paterno-filial.
Finalmente, en cuanto al procedimiento previsto para la aplicación de la libertad anticipada, si
bien tiene que el juez competente es el de Investigación Preparatoria, conforme el art. 491º.1 y
3 CPP del 2004, quien resolverá lo solicitado por la parte interesada, previa audiencia oral
correspondiente.
2.4.5.1.20 Ejecución de sentencia
No obstante haberse hecho referencia, que anteriormente existía diversidad de criterio en torno
al control del cumplimiento de las reglas de conducta; resulta que, a la fecha, dicha práctica ha
sido superada a raíz del pronunciamiento que ha tenido la Corte Suprema sobre el particular, a
través de sus sentencias casatorias N° 79-2009-Piura y N° 116-2010-Cusco.
De este modo, en los distritos judiciales visitados se tiene que, si bien el control del
cumplimiento de las reglas de conducta le compete al Juez de Investigación Preparatoria –en el
entendido de que es ahí donde el condenado deberá acercarse, por ejemplo, a firmar según el
periodo establecido en la sentencia–; ello no impide que el Ministerio Público –y las demás
partes– tenga competencia para formular cualquier incidente con ocasión del incumplimiento de
dichas reglas u otros fundamentos similares que, según el trámite previsto en el art. 491°.1
CPP del 2004; el mismo que será resuelto por aquel funcionario (art. 491°.2 y ss. CPP del
2004)
2.4.5.2 Conclusiones
De acuerdo con las consideraciones expuestas en relación al análisis normativo de las
problemáticas identificadas con ocasión del estudio de campo, se puede concluir lo siguiente:
1. Se observa una marcada heterogeneidad de interpretación de disposiciones normativas con alto impacto en la gestión, teniendo en cuenta que:
No obstante la producción, cada vez mayor, de acuerdos plenarios y sentencias casatorias por parte de la Corte Suprema, ello no está impidiendo una
interpretación heterogénea respecto de un problema jurídico en particular y que tiene,
en algunos de los casos, ciertas variantes, como es el supuesto de la oportunidad
para la incoación de la terminación anticipada o el contenido de las convenciones probatorias.
En lo referente a la cadena de custodia, los problemas se deben principalmente a la
falta de capacitación del personal dedicado a la investigación criminal y a los que
tienen el primer contacto con la escena del crimen; falta de recursos logísticos para
que el personal pueda cumplir debidamente su trabajo; excesivo centralismo en el
mantenimiento de los departamentos de criminalística y medicina legal.
A lo largo de los distritos judiciales visitados, la Disposición de Investigación Preparatoria es recibida por el órgano jurisdiccional, indistintamente, a través de un
decreto o un auto.
No existe uniformidad de criterio para la fundamentación escrita de los requerimientos
fiscales, prescindiéndose de ello únicamente en el Distrito Judicial de la Libertad –sin
perjuicio de su fundamentación oral en la audiencia respectiva–.
Existe uniformidad al entender que los requerimientos fiscales deberán ir
acompañados de copias certificadas de los elementos de convicción siempre y
cuando el acto procesal pretendido lo requiera (por ejemplo, en casos de
requerimiento de alguna medida cautelar o medida restrictiva de derechos)
En todos los distritos judiciales se emplea tanto la carpeta fiscal principal como la
auxiliar. La primera contiene las declaraciones, informes periciales, pruebas
documentales, las disposiciones, requerimientos y escritos de defensa; mientras que
el segundo, únicamente las providencias, los oficios y cédulas de notificación.
En cuanto a la constante prórroga del plazo de investigación, se considera que ello
podrá ser superado si se fortalecen los servicios que prestan los departamentos de
medicina legal y criminalística en cada Distrito Judicial, las mismas que debería
enmarcarse dentro de un programa general que puntualice, en principio, las ciudades
más críticas.
Respecto de los archivos fiscales, se ha identificado que la principal causal se debe
a la atipicidad del hecho denunciado o a la falta de individualización del agente.
Asimismo, en relación a las quejas formuladas contra el archivo fiscal se identificó la
necesidad de implementar legislativamente los requisitos de admisibilidad y
procedibilidad que debe reunir los recursos, de modo que se pueda realizar un filtro
liminar y reducir la carga en segunda instancia por recursos interpuestos sin mayor
fundamento ni verosimilitud o sin legitimidad. Asimismo, dentro de este mismo título,
se ha identificado la necesidad de precisar los alcances de revisión del superior
jerárquico, de modo que lo resuelto se encuentre fundamentado por el principio de
congruencia procesal, a la vez de que los actos de investigación que disponga,
cuando los considere necesarios, sean fundamentados en atención a los principios de
idoneidad y utilidad frente a la investigación que se vuelve a sustanciar. Así, se debe
distinguir entre los casos archivables por cuestiones de atipicidad o prescripción y los
casos fríos que impiden el archivamiento, por ejemplo, cuando a pesar de tener
elementos de convicción de la comisión del delito se desconoce la identidad del
imputado o su paradero.
Respecto de la aplicación de los mecanismos alternativos de solución de conflicto, se
ha identificado lo siguiente:
o La escaza o nula aplicación del art. 2°.5 CPP del 2004 referente a la fijación de
un monto, por parte del Ministerio Público, a favor de las entidades de servicio
social.
o La necesidad de garantizar materialmente la pretensión patrimonial de la víctima
y evitar los efectos criminógenos de la re-victimización. Para ello se propone
dotar de carácter de título ejecutivo a los acuerdos de las partes celebrados
sobre dicho tipo de pretensión, sea bajo el título de acuerdos reparatorios y principio de oportunidad.
En cuanto a la formación del cuaderno de Etapa Intermedia se ha identificado que el
mismo se da desde la recepción del requerimiento fiscal, sea este acusatorio, de
sobreseimiento o mixto.
En cuanto al contenido del cuaderno de Etapa Intermedia se ha advertido que el
mismo se conforma por el requerimiento fiscal, los escritos de defensa, resoluciones
judiciales y demás incidentes que surjan a lo largo de dicha etapa procesal, salvo en
el caso del Distrito Judicial de Lima Sur donde los incidentes en referencia son
registrados en carpetas independientes.
Toda interpretación normativa debe realizarse teniendo en cuenta la disposición
objeto de análisis como una dentro de un sistema coherente y consecuente con el
título preliminar y la exposición de motivos del nuevo Código que fija los lineamientos
generales. Así, se debe evitar por ejemplo, que los expedientes judiciales y
cuadernos de debates que se generen luego de emitido el auto de enjuiciamiento
devengan en copias idénticas al expediente que se utilizaba bajo el imperio del
Código de Procedimientos Penales. En suma, este acto procedimental de formación
del expediente debe realizarse en atención a garantizar la actuación probatoria con
fundamento en los principios de oralidad, inmediación, contradicción, concentración y
publicidad.
No obstante la conclusión precisada anteriormente, se debe permitir la actuación de
las declaraciones previas teniendo en cuenta que tal eventualidad –es decir, la
inconcurrencia del órgano de prueba por causales no imputables al actor que lo
ofreció– es la excepción dentro de la etapa de juicio oral. Por este motivo, dicha
actuación debe precisar de la concurrencia de los presupuestos legales que le
habiliten a las partes.
La formación del expediente judicial debe ser responsabilidad exclusiva del juez penal, a través de sus asistentes jurisdiccionales.
Respecto del contenido del expediente judicial, se considera que la prueba
documental puede anexarse luego de haberse actuado en la audiencia
correspondiente, más aun cuando el art. 136 CPP ni la Res. Adm. Nº 096-2006-CE-
PJ precisan que la prueba documental sea parte del contenido de dicho instrumento,
en ese caso correspondería anexarlo al cuaderno de debates que si bien es parte
integrante del expediente judicial debe considerarse como cuadernos diferentes para
garantizar el principio de imparcialidad judicial o de no contaminación.
La formación e incorporación de documentación al cuaderno de debate es gradual,
conforme se va sustanciando la etapa de juicio.
No existe uniformidad de criterio para identificar en qué casos las audiencias o
diligencias tienen carácter inaplazable y cuando no.
La motivación de resoluciones judiciales debe ser escrita cuando se trata de
resoluciones impugnables, independientemente de su oralización en audiencia, caso
en el cual se procede con la transcripción integral.
La declaratoria de ausencia y contumacia no suspende la tramitación del proceso
durante la etapa de Investigación Preparatoria y Etapa Intermedia. En estos casos, se
deberá verificar que el ausente o contumaz cuente con abogado defensor
debidamente apersonado, caso contrario, se nombrará defensor público.
La declaratoria de ausencia y contumacia a nivel de juicio está generando un
progresivo incremento de la ―carga muerta‖, aunque no alarmante hasta la fecha de la
elaboración del presente informe.
Respecto a la participación de las partes en la comparecencia de los órganos de prueba, debe entenderse que, respecto del Ministerio Público, al igual que el órgano
jurisdiccional, al estar conformado por funcionarios cuya actuación se rige por la
necesidad de administrar justicia deben, en ciertos casos, confluir sus actos de modo
que se coadyuven mutuamente. Así, si bien el art. 255º.5 CPP prevé que las partes
deben coadyuvar en el apercibimiento de los órganos de prueba, ello no exime en
absoluto el deber del Poder Judicial de realizar las notificaciones correspondientes o,
como se advirtió de la casuística en el Distrito Judicial del Callao, se dosifique los
supuestos donde las partes, por su propia cuenta pueden realizar tal acto procesal.
Respecto de los actos de notificación, debe promoverse una modificación legislativa
de modo que, en los casos de las notificaciones electrónicas, vía teléfono, fax u otro
canal similar, no solo se tome en cuenta como criterio rector la ―urgencia‖ (art. 192º.2
CPP); sino también la eficiencia y la eficacia del acto procesal. .
Las convenciones probatorias deben precisar de un objeto claramente definido,
incluyendo, la finalidad de dicho acuerdo de modo que, en Juicio, se garantice, en
cierta medida, su vigencia. Mientras las convenciones probatorias sean más concisas
al precisar los hechos o los medios sobre los que recaen, existirán cada vez menos
posibilidades para el Juez de Juicio las pueda dejar sin efecto.
Se debe promover las ventajas que implican llegar a un acuerdo de convención probatoria durante la Etapa Intermedia, tanto desde la perspectiva de las partes
como del juez.
Las resoluciones aprobatorias de convención probatoria debe explicitar los
niveles de admisibilidad que fueron materia de evaluación por parte del Juez. No
olvidarse que el Juez es un garante no solo de los valores constitucionales regulados
a favor del imputado y de las demás partes, sino también de la debida continuación
del juicio. No es un autómata de los primeros.
En lo referente al instituto de la “condena del absuelto‖, se ha podido verificar que
las Cortes Superiores regionales (Huaura, La Libertad y Arequipa), con la firmeza que
han demostrado en su posición, están llegando a influir en las demás cortes. Sobre el
particular, solo queda decir que la solución a este problema no debería limitarse a dar
respuestas dogmático-procesales, sino también constitucionales y de legitimidad en
los Distritos Judiciales de primera instancia, aspectos estos que nos inclina a estar
conforme con tales medidas pretorianas de provincia.
En el caso de la Terminación Anticipada se debe promover que el Juez corrobore si
el justiciable tiene conocimiento de los alcances y límites del acuerdo al que arribó
con la Fiscalía. De este modo, en caso de verificar que el justiciable no tiene tal
conocimiento, informarle con la finalidad de que brinde una respuesta razonada
dentro de un tiempo determinado. El Juez debe hacerle entender al justiciable que no
es obligación de éste el llegar a un acuerdo, pero que, en caso de hacerlo, se sujetará
a una serie de obligaciones que ya se le debió informar oportunamente.
En la Terminación Anticipada existe precariedad en lo referente al análisis de los
medios probatorios que las partes han ofrecido. Sobre el particular, el Juez no debe
olvidar que, como director del proceso y como garante del interés público que
fundamenta el proceso penal, este procedimiento especial no le exime de aplicar la
sana critica como método para evaluar el material probatorio sobre el que las partes
fundan sus afirmaciones fácticas. La pena deberá determinarse en estricto respeto al
acuerdo provisional que se haya entablado entre el fiscal, el imputado y el abogado
defensor. Con respecto a las reglas de conducta estimamos que deberán aplicarse de
una manera clara y detallada, no ambigua o vaga, con el fin de poder hacer un
seguimiento correcto para su cumplimiento.
En lo referente al proceso inmediato, se está evidenciando una poca práctica o
aplicación de esta institución jurídica en la medida que el tiempo que demanda su
sustanciación es muy similar a la de un proceso común. Por otro lado, resulta loable
la iniciativa pretoriana de permitir a la defensa ofrecer los medios probatorios en la
etapa juicio, a pesar de existir un vacío normativo al respecto en la ley procesal. Sin
embargo, dicha iniciativa debería desarrollarse normativa y legislativamente
brindando seguridad jurídica al justiciable en función del art. 139º.3 Const. al brindar
de predictibilidad al justiciable, y al Fiscal, cuando, en un momento determinado,
decida acudir a este procedimiento especial.
En el caso de la Libertad Anticipada, si bien dicha medida judicial resulta loable
cuando es aplicada para evitar que el condenado por delito de Omisión de Asistencia
Familiar siga privado de su libertad a pesar de haber cumplido con la obligación
correspondiente; entendemos que dicha práctica debería precisarse en un futuro no
muy lejano, ya que dicho instituto, distinto a los beneficios penitenciarios, carece de
una regulación procedimental. Así. Como presupuesto para su aplicación debe
verificarse la incidencia judicial que supone el juzgamiento del delito materia de
condena; que se haya garantizado, de manera directa, el bien jurídico tutelado que
fue violentado con la comisión del delito; y considerar los fines preventivo especiales
de la pena.
2.4.6 Análisis organizativo
El objetivo del presente apartado es estudiar, para los 4 operadores objeto del estudio del CPP
las fórmulas organizativas diseñadas para su implementación y su aplicación práctica por parte
de los distritos judiciales analizados en el trabajo de campo.
Para ello, en base a la estructura teórica inicial definida en 2006, se va a estructurar el análisis
de cada operador en base a tres ámbitos de estudio:
La estructura de la organización: se trata de analizar las diferencias en la
implementación de las nuevas estructuras propuestas, siguiendo los principios
inspiradores que las definieron.
La adecuación perfil-puesto: observaciones basadas en la operativa real del
personal asignado.
Personas y cultura: bloque cuya finalidad es estudiar la capacidad, motivación y
expectativas de los diferentes perfiles junto a la valoración de los valores,
creencias y normas compartidas por la organización.
Para estructurar el análisis de manera sencilla, se ha dividido un punto por cada operador,
introduciendo los aspectos observados de cada operador a modo de anotaciones a lo largo del
análisis.
2.4.6.1 El despacho judicial corporativo
1. La estructura base
El nuevo despacho para juzgados y salas penales queda definido en el Marco Conceptual del
Despacho Judicial Penal bajo la Vigencia del CPP, aprobado por resolución del Consejo
Ejecutivo del Poder Judicial de fecha 13 de diciembre de 2005.
Esta nueva organización se formuló sobre la base de tres principios117 :
La especialización de funciones: Este principio indica que los despachos
deberán separar las actividades conforme a su naturaleza, en jurisdiccionales y de
apoyo jurisdiccional, asignando estas últimas al personal asistente o auxiliar. Esto
permite descomponer las actividades en base a su tipología, fomentando la
especialización de los perfiles y la eficiencia en la cadena de valor del proceso.
El trabajo en equipo: los asistentes no serán asignados a los magistrados sino a
las funciones a que se dedican. Al respecto, cada asistente jurisdiccional cumplirá
sus labores en el área que le sea asignada, no debiendo circunscribirse a ningún
magistrado. Con ello, no deberán existir asignaciones individuales del personal,
sino dedicados plenamente a sus funciones.
El establecimiento de servicios compartidos: el despacho judicial contará con
áreas de trabajo que brinden apoyo a varios magistrados, generando áreas o pools
de trabajo que asistan a varios jueces.
Con la intención de respetar y promover estos principios, se diseña se diseña el Despacho
Judicial Corporativo118, tal y como se muestra a continuación:
117 Reglamento de Administración del Nuevo Despacho y de las Causas para Juzgados y Salas Penales (junio 2006) 118 Para más información, véase el Manual Tipo de Organización y Funciones de los Órganos Jurisdiccionales Penales de las Cortes Superiores de Justicia (Resolución administrativa 103-2007-CE-PJ)
Ilustración 61: Estructura de Despacho Judicial Corporativo / Fuente: elaboración propia en base a Reglamento de
Administración del Nuevo Despacho y de las Causas para Juzgados y Salas Penales (junio 2006)
Dentro del área Jurisdiccional se encuentran los juzgados y las salas. Tal y como describe el
CPP en sus artículos 27, 28 y 29 las competencias de estas entidades son:
Salas Penales de las Cortes Superiores:
1. Conocer del recurso de apelación contra los autos y las sentencias en los casos
previstos por la Ley, expedidos por los Jueces de la Investigación Preparatoria y
los Jueces Penales –colegiados o unipersonales-.
2. Dirimir las contiendas de competencia de los Jueces de la Investigación
Preparatoria y los Jueces Penales –colegiados o unipersonales- del mismo o
distinto distrito judicial, correspondiendo conocer y decidir, en este último caso, a la
Sala Penal del distrito judicial al que pertenezca el Juez que previno.
3. Resolver los incidentes que se promuevan en su instancia.
4. Dictar, a pedido del Fiscal Superior, las medidas limitativas de derechos a que
hubiere lugar.
5. Conocer del recurso de queja en los casos previstos por la Ley.
6. Designar al Vocal menos antiguo de la Sala para que actúe como Juez de la
Investigación Preparatoria en los casos previstos por la Ley, y realizar el
juzgamiento en dichos casos.
7. Resolver la recusación planteada contra sus Magistrados.
8. Conocer los demás casos que este Código y las Leyes determinen.
Juzgados Penales de Juzgamiento
1. Los Juzgados Penales Colegiados, integrados por tres jueces, conocerán
materialmente de los delitos que tengan señalados en la Ley, en su extremo
mínimo, una pena privativa de libertad mayor de seis años.
2. Los Juzgados Penales Unipersonales conocerán materialmente de aquellos cuyo
conocimiento no se atribuya a los Juzgados Penales Colegiados.
3. Compete funcionalmente a los Juzgados Penales, Unipersonales o Colegiados, lo
siguiente:
a) Dirigir la etapa de juzgamiento en los procesos que conforme Ley deban
conocer;
b) Resolver los incidentes que se promuevan durante el curso del juzgamiento;
c) Conocer de los demás casos que este Código y las Leyes determinen.
4. Los Juzgados Penales Colegiados, funcionalmente, también conocerán de las
solicitudes sobre refundición o acumulación de penas;
5. Los Juzgados Penales Unipersonales, funcionalmente, también conocerán:
a) De los incidentes sobre beneficios penitenciarios, conforme a lo dispuesto en el
Código de Ejecución Penal;
b) Del recurso de apelación interpuesto contra las sentencias expedidas por el
Juez de Paz Letrado;
c) Del recurso de queja en los casos previstos por la Ley;
d) De la dirimencia de las cuestiones de competencia entre los Jueces de Paz
Letrados del recurso de apelación contra los autos y las sentencias en los casos
previstos por la Ley, expedidos por los Jueces de la Investigación Preparatoria y
los Jueces Penales –colegiados o unipersonales-.
Juzgados de Investigación Preparatoria
1. Conocer las cuestiones derivadas de la constitución de las partes durante la
Investigación Preparatoria.
2. Imponer, modificar o hacer cesar las medidas limitativas de derechos durante la
Investigación Preparatoria.
3. Realizar el procedimiento para la actuación de prueba anticipada.
4. Conducir la Etapa Intermedia y la ejecución de la sentencia.
5. Ejercer los actos de control que estipula este Código
6. Ordenar, en caso de delito con resultado de muerte, si no se hubiera inscrito la
defunción, y siempre que se hubiera identificado el cadáver, la correspondiente
inscripción en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
7. Conocer de los demás casos que este Código y las Leyes determinen.
Dentro del área de apoyo jurisdiccional se encuentran las siguientes unidades con las
competencias descritas en el Reglamento de Administración del Nuevo Despacho y de las
Causas para Juzgados y Salas Penales (junio 2006):
El administrador:
1. Coordinar las actividades de los operadores del despacho, de todas las áreas de
trabajo, garantizando un trabajo efectivo y organizado.
2. Coordinar y proponer soluciones sobre la marcha administrativa del despacho y dar
cuenta a los magistrados periódicamente respecto de las necesidades del mismo.
3. Controlar el desempeño administrativo del personal bajo su cargo, supervisando su
debido cumplimiento, con excepción de la labor jurisdiccional que se encuentra a
cargo del magistrado.
4. Programar la realización de audiencias, conforme a las agendas de los Jueces y a
la disponibilidad de las salas de audiencia. Al respecto, debe verificar los roles de
visitas de los Jueces Penales supraprovinciales (colegiados y unipersonales,
cuando corresponda) a cada sede provincial del distrito judicial.
5. Preparar las salas de audiencia con la debida anticipación, disponiendo de los
recursos necesarios para un efectivo desarrollo de la misma.
6. Vigilar que el personal del despacho se encuentre dotado en forma oportuna con
los materiales de oficina, para el desenvolvimiento normal de sus actividades.
7. Supervisar el estado de conservación e higiene de los ambientes de trabajo.
8. Compilar los datos necesarios para la formación de la estadística judicial, en lo que
respecta al despacho judicial, conforme a los indicadores de desempeño
aprobados por el Consejo Ejecutivo y la Gerencia General del Poder Judicial; como
responsable del área de apoyo jurisdiccional.
9. Cumplir las demás obligaciones que impone la Ley, los reglamentos y manuales
correspondientes
Bajo los principios establecidos dentro del Despacho Judicial Corporativo
(especialización de funciones, trabajo en equipo y el establecimiento de servicios
compartidos) la figura del administrador resulta ser una piedra angular en:
a) La dirección del personal de apoyo al área normativa.
b) La coordinación con el área jurisdiccional.
La unidad de apoyo a causas jurisdiccionales: está integrada por lo menos por
un Coordinador y por asistentes y especialistas jurisdiccionales que apoyan a
los magistrados durante la etapa de investigación preparatoria e intermedia, así
como en la etapa de ejecución. La cantidad de asistentes se determinará conforme
a la carga de trabajo y a las necesidades de oferta del servicio en cada sede
judicial.
Con esta unidad, y siempre en línea con los principios que establecen el marco de
funcionamiento del Despacho Judicial Corporativo, se brinda el apoyo al área
jurisdiccional. Si bien en la norma no se hace una referencia específica a la
asistencia a los juzgados de juzgamiento y a las salas, estas también deben recibir
el apoyo correspondiente por parte de estas unidades.
En referencia al personal de apoyo jurisdiccional, destaca la heterogeneidad en la
denominación de los perfiles entre los DJ visitados. Así, estos perfiles son referidos
en determinados DJ como asistentes o especialistas de manera indistinta.
Equipo para realización de audiencias: El equipo para realización de audiencias
está integrado por lo menos por un Coordinador y por asistentes jurisdiccionales
que apoyan a los Jueces de la Investigación Preparatoria y Jueces Penales
Unipersonales y Colegiados durante todo el proceso. La cantidad de asistentes se
determinará conforme a la carga de trabajo y a las necesidades de oferta del
servicio en cada sede judicial.
Se trata de una unidad destinada a asistir a los jueces en la realización de las
audiencias; con las principales actividades de dar fe pública y reflejar los actos
acontecidos. Además de los Jueces de Investigación Preparatoria y de
Juzgamiento (Colegiados y Unipersonales) también asisten a las Salas de
Apelaciones.
Área de atención al público: El área de atención al público forma parte de la
mesa de partes de la sede judicial y está integrada por uno o más auxiliares que
atienden en ventanillas especializadas en materia penal. La cantidad de auxiliares
integrantes del área de atención al público se determinará conforme a la carga de
trabajo y a las necesidades de oferta del servicio en cada sede judicial.
Área clave en el contacto y comunicación y cuyo servicio impacta directamente
sobre la satisfacción del ciudadano permitiéndole un conocimiento en primer nivel
del estado de sus procesos.
Su centralización con el resto de la Corte (apoyando a casos de otras materias
como familia, civil…) está siendo parte del ede
La unidad de comunicaciones forma parte de la central de notificaciones de la
sede judicial y está integrada por un grupo de auxiliares encargados de la
distribución de cédulas de los procesos penales. La cantidad de auxiliares
integrantes de la unidad de comunicaciones se determinará conforme a la carga de
trabajo y a las necesidades de oferta del servicio en cada sede judicial.
La unidad de comunicaciones depende en gran medida de la estrategia o acuerdos
de cada distrito judicial respecto a las obligaciones de notificar a los operadores y
en función del uso de mecanismos alternativos de notificaciones (notificación
electrónica, telefónica…)
La unidad de custodia de grabaciones y expedientes es la encargada del
almacenamiento y cuidado de los registros de audio y video de las audiencias y de
los expedientes judiciales y está integrada por uno o más asistentes que brindan el
servicio a todos los Jueces de la misma sede judicial. La cantidad de auxiliares
integrantes de la unidad se determinará conforme a la carga de trabajo y a las
necesidades de oferta del servicio en cada sede judicial.
El uso de la oralidad y la obligatoriedad de registro de las audiencias se encuentran
respaldados por esta unidad, que debe actual en coordinación directa con el
equipo de realización de audiencias.
La unidad de soporte técnico es la encargada de brindar asistencia técnica
especializada para el manejo y mantenimiento de equipos. Está integrada por uno
o más especialistas en informática que brindan el servicio a todos los Jueces de la
misma sede judicial. La cantidad de especialistas integrantes de la unidad se
determinará conforme a la carga de trabajo y a las necesidades de oferta del
servicio en cada sede judicial.
Esta unidad también cobra una mayor relevancia al incorporarse más elementos de
interacción con los sistemas de información.
Incluido dentro del análisis de las anteriores unidades, se aprecia que se han
desarrollado diferentes prácticas respecto a la centralización o no de estos
servicios. Así, los servicios sometidos en mayor medida a este debate son el de
comunicaciones y centro general de distribución. En esta situación se encuentran
los DJ de Huaura y la Libertad que comparten estos servicios con el resto de la
Corte. Sin embargo sus motivaciones e impactos son muy diferentes:
a) Para la sede de Huaura, se considera que la compartición de estos
servicios es buena por suponer un ahorro en economías de escala.
b) Para la sede de Trujillo (La Libertad) se considera que esta situación, si
bien es más económica permite responder a los requisitos de celeridad y
urgencia que en muchas ocasiones requieren esta tipología de casos.
2. Estructura organizativa
En los DJ analizados, se aprecia que la estructura definida desde el punto de vista teórico ha
sido respetada en su implementación.
Sin embargo, observando la práctica habitual se ha identificado que un elemento clave dentro
del modelo, como son los principios sobre los cuales se rigen, no son de igual aplicación en los diferentes DJ.
Así, observando en primer lugar los principios de especialización (separando el área
administrativa de la normativa) y el de separación de funciones (desvinculando la asignación
del personal de apoyo a los magistrados) se aprecia que un elemento clave para su
cumplimiento es la estrategia de programación de audiencias. Es aquí donde ha sido posible
observar diferentes el mayor punto de disparidad en la relación entre los asistentes
jurisdiccionales y los magistrados.
Dentro de los DJ visitados ha sido posible observar diferentes rangos de independencia,
pudiéndolos dividir en tres niveles:
Alta independencia: como en el caso de Huaura, donde en base a una
metodología de programación definida y acordada entre los magistrados y el
ámbito de gestión, se mantiene una estructura independiente entre las dos áreas;
así, la programación se realiza de manera autónoma por los coordinadores, no
interviniendo los magistrados en su definición.
Independencia media: distritos judiciales donde para realizar la programación de
audiencias, el coordinador se basa en indicaciones marco establecidas (no
reflejadas en documentos o acuerdos escritos) y en la propia experiencia del
mismo. Junto a esto, se mantiene una continua comunicación entre los
coordinadores y los magistrados en base a sistemas de mensajería instantánea.
Esta situación corresponde a los distritos judiciales de Arequipa y La Libertad.
Independencia baja: Así, en el caso del distrito judicial de Tacna no se han
observado metodologías estructuradas de programación de audiencias, lo que
hace basar la misma en la experiencia del coordinador, junto a una mayor
presencia del magistrado, quien finalmente mantiene un peso muy importante en
esta función.
Estas diferencias entre distritos judiciales, vienen derivadas principalmente por dos razones:
El establecimiento de una metodología de programación de audiencias eficiente y
validada por el área de apoyo jurisdiccional y los magistrados.
El posicionamiento del Administrador del Módulo Penal, quien en base a su apoyo
por parte de la Presidencia de la Corte, debe promover e incentivar esta
separación de funciones.
De las tres alternativas, y visto desde la perspectiva del cumplimiento de los principios de
especialización y separación de funciones, es el funcionamiento de Huaura el que mantiene un
comportamiento más parecido a lo dispuesto en la definición del Despacho Judicial
Corporativo.
En relación al principio de establecimiento de servicios compartidos, se han observado
algunas heterogeneidades en la implementación y aplicación del CPP en los distintos distritos
judiciales estudiados:
Existen diferentes criterios en la organización del área de comunicaciones que
debe asistir al área penal. De los DJ estudiados, sólo el DJ de La Libertad
mantenía una unidad de notificaciones común para todo el PJ de la sede de
Trujillo. Esta unidad centralizada si bien permitía el ahorro en costes y recursos,
debido a las economías de escala que suponen, conlleva una serie de dificultades
para la organización del área penal, tal y como se extrajo de las entrevistas
realizadas:
a) Las notificaciones que se realizan en el ámbito penal requieren de una
mayor disponibilidad y un menor tiempo de reacción por parte del
notificador, frente a las necesidades del área civil o laboral, por ejemplo.
b) Los notificadores del área penal, históricamente mantienen una mayor
perseverancia localizando los domicilios a los cuales notificar.
Los asistentes jurisdiccionales se agrupan en función del tipo de órgano jurisdiccional al que apoyan. Así, en todos los DJ visitados, se ha identificado un
área de asistentes jurisdiccionales de apoyo a los juzgados de Investigación
Preparatoria, de juzgamiento y salas de apelaciones. Esta práctica ha sido común
en todos los DJ y queda justifica por la tipología de labores que en cada una de
ellas se realiza. Así, a pesar de que en el reglamento que describe el Despacho
Judicial Corporativo no se definen estas áreas de manera diferenciada por juzgado
al que asisten, se considera que esta agrupación favorece la especialización por lo
que puede ser incorporado como una mejora al modelo.
Los asistentes de audiencia asignados a los órganos jurisdiccionales tienen
una distribución heterogénea: La práctica habitual es que exista una unidad de
asistentes de audiencia común para los juzgados de Investigación Preparatoria y
para los Juzgados de Juzgamiento y otra área para las salas de apelaciones. En
este sentido, la sede de Huaura se diferencia, ya que mantiene una unidad de
asistentes de audiencias por tipo de dependencia (una para juzgados de IP, otra
para Juzgados de Juzgamiento y otra para Salas).
Si bien no se han observado grandes incidencias por estas diferencias entre los
sistemas de organización del equipo de asistentes de audiencias, se considera
favorable el planteamiento de organización tal y como se establecía por la norma,
es decir conservar un pool de asistentes de audiencias común para todas las
dependencias judiciales.
Se considera que siguiendo esta recomendación es más sencillo promover criterios
estandarizados en la elaboración de actas de audiencias, que no dependan de las
preferencias de los magistrados.
Por otro lado, a lo largo de las visitas de campo se ha
3. Adecuación perfil - puesto
A la hora de analizar la adecuación de los perfiles definidos dentro del Despacho Judicial frente
a los puestos que deben desempeñar se aprecian diferentes posiciones clave:
El administrador del módulo penal:
Se trata de un puesto clave dentro de la implementación del despacho judicial en el CPP, ya
que es la persona encargada de dirigir y coordinar el área de apoyo jurisdiccional velando por
el cumplimiento de los principios que rigen dicha estructura.
Así, este perfil se requiere que dicho perfil, además de las capacidades propias de dirección y
coordinación, mantenga un control continuo del comportamiento del área de apoyo en lo
referente al seguimiento y monitoreo de la actividad, control de la cantidad y cantidad del
equipamiento disponible, elaboración de protocolos de trabajo y definición e implementación de
prácticas de programaciones de audiencias.
Respecto a este último punto, las programaciones de audiencias, se ha identificado cómo su
posicionamiento como responsable del área de apoyo jurisdiccional impacta directamente
sobre el cumplimiento de estas metodologías de trabajo.
Para ello, resulta fundamental y una palanca clave para el buen funcionamiento del despacho
el nivel de coordinación y comunicación del Administrador del Módulo Penal con el Juez
Coordinador del Módulo Penal.
Coordinadores de asistentes de causas jurisdiccionales
Estos perfiles, además de la gestión y seguimiento de los asistentes de causa (de investigación
preparatoria, juzgamiento, colegiados y salas) dedican gran parte de su actividad a la
programación de las audiencias. En línea con la actividad del administrador del módulo penal,
su actividad vendrá muy condicionada por las metodologías definidas y consensuadas para la
programación de audiencias. En gran medida, es en base a ello, que se modula el grado de
independencia sobre los magistrados.
Asistentes y especialistas de causas jurisdiccionales
Ordenados en base a pool de trabajo, estos perfiles son los encargados de gestionar los
expedientes judiciales y realizar el lanzamiento de las notificaciones. Desde su definición,
deben mantenerse de manera independiente al área jurisdiccional.
Asistente de audiencia:
Más allá de las funciones descritas en el Manual de Organización y Funciones, de manera
resumida, la actividad realizada por estos profesionales en su labor de asistencia de audiencias
se basa en tres fases:
Redacción del acta de las audiencias.
La revisión y configuración del correcto funcionamiento de los equipos destinados a
la grabación de las audiencias.
Verificar la presencia de los actores procesales y dar fe pública de los actos
procesales (registro y grabación de las audiencias)
Gestionar y entregar las grabaciones de las audiencias.
Para estas actividades, el Manual de Organización y Funciones describe como requisitos
mínimos que estos perfiles deben tener119:
Título profesional de Abogado.
Tener conocimientos básicos de computación e informática
Aptitud para la digitación rápida
Frente a esta definición teórica, se observa que la obligatoriedad del título profesional de
abogado ha hecho que durante la implementación del CPP en los DJ se hayan convertido en
muchos casos a perfiles de antiguos Secretarios Judiciales (pertenecientes al C. P. de 1940) a
Asistentes de Audiencias. Estos profesionales, si bien cumplían el requisito del título
profesional, tenían un conocimiento heterogéneo respecto á los conocimiento informático y a la
digitación.
Un caso específico se dio en Trujillo, dentro del DJ de la Libertad, donde con la entrada del
CPP se establecieron a perfiles técnicos como asistentes de audiencias; según se desprende
de las entrevistas realizadas en el trabajo de campo, esta situación, a efectos prácticos resultó
positiva, ya que estos perfiles poseían conocimientos específicos sobre informática y manejo
de equipos informáticos y de audio y tenían bastante agilidad en la digitación.
Sin embargo, una vez se hizo notar la obligatoriedad del título profesional para el ejercicio de
las labores de los Asistentes de Audiencias, se trasladaron a Asistentes de Causas
Jurisdiccionales (poseedores de título profesional) como asistentes de audiencias.
El personal que no disponía de título profesional fue nombrado como Especialistas de Causa
Jurisdiccional, convirtiendo a Trujillo en la Corte visitada con un mayor número de especialistas
de Causa.
119 Manual Tipo de Organización y Funciones de los Órganos Jurisdiccionales Penales de las Cortes Superiores de Justicia (Resolución administrativa 103-2007-CE-PJ)
4. Personas y cultura
Como elemento común y positivo dentro de las visitas realizadas se ha observado una alta
implicación y motivación del personal con el CPP. Además, en todos los distritos judiciales se
han observado perfiles, bien del área de gestión o de normativa con continuas ideas y
propuestas de mejora. Juntos a esto, también destaca la conciencia común por la mejora del
sistema, con acciones tan llamativas como la celebración de audiencias un sábado, tal y como
se ha hecho en el DJ de la Libertad.
Sin embargo, existen aún elementos de mejora que debieran ser revisados a efectos mejorar
este escenario:
Organización del trabajo: las situaciones en las que el personal de gestión
depende en las programaciones de los magistrados, genera situaciones en las que
deben estar en continua alerta frente a las peticiones de los mismos.
Infravaloración de personal: la acomodación de perfiles altamente cualificados a
tareas de ámbito administrativo, disminuye su motivación.
La dificultad de promover mejoras: los mecanismos de comunicación con la
capa directiva (existentes, pero no empleadas) no incentiva la capacidad de mejora
por parte de los profesionales.
Falta de orientación al cliente (acusado, víctima y testigo): el diseño del modelo
operativo de gestión gira entorno al propio operador, manteniendo una presencia
baja de la perspectiva del usuario del servicio.
Carencias formativas: la falta de formación orientada a habilidades y
competencias (digitación, conocimientos informáticos, uso de los sistemas de
información…) se deriva en un desempeño operativo heterogéneo e ineficiente.
2.4.6.1 El despacho fiscal corporativo
1. La estructura base
El Despacho Fiscal120 destinado a la aplicación de nuevo código procesal penal quedó definido
para favorecer una estructura vertical de fácil seguimiento y supervisión.
A cargo de toda la fiscalía en un distrito judicial se encuentra el Fiscal Superior Jefe de distrito
judicial, cuya función es la de definir las políticas de toda la organización a nivel del distrito
judicial en coordinación con la Fiscalía de la Nación.
Desde el plano superior, se definen las Fiscalías Superiores. En función de la carga procesal se
definirán el número de Fiscalías Superiores necesario. Estas fiscalías superiores se encuentras
compuestas por un área de carácter normativo y otro de gestión.
120 Fuente: Elaboración propia a partir de “Propuesta del Ministerio Público para la implementación del NCPP, diseño del nuevo sistema de gestión Fiscal” – Ministerio Público, Fiscalía de la Nación (2005)
Desde el punto de vista normativo, se encuentran dos áreas diferenciadas, la instancia
superior y la provincial.
La instancia superior se encuentra liderada por el Fiscal Superior: destinado a
las causas en grado de apelación. Este se encuentra apoyado por los fiscales
adjuntos superiores, los asistentes de función fiscal y los asistentes
administrativos.
Desde un ámbito inferior, se encuentran los Fiscales Provinciales, liderado por el
Fiscal Provincial Coordinador, como responsable de las fiscalías provinciales.
Este Fiscal Provincial Coordinador esta encargado de la labor de control del
trabajo desarrollado por los despachos formados a su cargo y será el encargado de
la distribución de la carga procesal entre las Fiscalías de Decisión Temprana y las Fiscalías Provinciales.
Los Fiscales de Decisión Temprana se encargan de tramitar aquellas denuncias
que por sus peculiaridades y características permiten una solución inmediata
prescindiéndose de trámite investigatorio y judicialización por carecer de suficiente
sustento probatorio, como aquellos en los que no es posible identificar al autor con
los datos proporcionados.
Los Fiscales Provinciales de Investigación Representa al Ministerio Público en
la primera instancia del nuevo modelo de la justicia penal peruana, asume la
investigación del delito desde su comisión o noticia criminis, dirige la investigación
policial, es el titular de la carga de la prueba para el ejercicio de la acción penal.
Tanto el Fiscal de Decisión Temprana como el Fiscal de Investigación cuentan con
el Apoyo de Fiscales Adjuntos como con Asistentes en Función Fiscal y
Asistentes Administrativo.
Los asistentes en Función Fiscal tienen las facultades de fedatarios de la
documentación existente en sus respectivos despachos, contribuye a la formación
del expediente fiscal, acopia el material probatorio, realiza las labores de apoyo al
Fiscal Provincial y Fiscales Adjuntos así como otras labores que estos le
encomienden.
Los asistentes administrativos son el personal de apoyo básico, realizan
funciones de mero trámite, cumplen funciones administrativas propias del
Despacho Fiscal como el mantenimiento actualizado del registro de expedientes y
documentos
Por otro lado se establecen una serie de órganos de gestión y apoyo a las labores de los
fiscales:
Atención al Usuario: Constituye el primer vínculo de acceso del ciudadano al
sistema fiscal, donde se podrá recabar información, orientar a las personas sobre
el procedimiento para interponer denuncias, absolver consultas de carácter básico
sobre trámites, registrar y canalizar denuncias, expedientes y demás documentos
que ingresen al Ministerio Público.
mesa de partes y punto de información para los usuarios.
Informática: Contribuye al funcionamiento informatizado de los despachos
mediante la provisión de los equipos, aplicaciones y sistemas de comunicación
para el óptimo desarrollo de las investigaciones, permitiendo el efectivo
seguimiento de casos a nivel interno por las instancias jerárquicas
correspondientes así como por los usuarios a través de terminales de consulta,
internet, entre otros medios de comunicación.
Deberá brindar el soporte técnico necesario para introducir novedosos sistemas
que faciliten la tramitación de causas como es el caso de las notificaciones vía
correo electrónico, sistemas de registro de detenidos, imputados, delitos entre
otros mecanismos de clasificación de la información fiscal.
Archivo: En el nuevo modelo procesal penal se establece la existencia de archivos
centralizados a nivel de distrito judicial a cargo del Fiscal Superior Decano, e
individualizados a nivel de Fiscalías Provinciales a cargo del Fiscal Provincial
Coordinador. Los archivos deberán reunir condiciones para la custodia y
conservación física de la documentación, así como su registro y administración a
través de herramientas informáticas que permitan su manejo y fácil ubicación.
Adicionalmente, la consulta de sus existencias ya sea en forma directa o en forma
remota a través de la Intranet.
Custodia de Evidencia: Área dedicada a la conservación y almacenamiento bajo
condiciones de seguridad de las especies incautadas y los cuerpos del delito. Para
ello deberá contar con instalaciones adecuadas que contribuyan a la preservación
y eviten su deterioro
Unidad de Transcripción de audio y video: Órgano especializado de apoyo
técnico encargado de realizar las transcripciones de los contenidos de audios y
videos, que forman parte del material sujeto a investigación. Contará con personal
entrenado para esta actividad, debiendo dotárseles con los equipos necesarios que
permitan una correcta transcripción que se usará como elemento probatorio.
Central de Notificaciones: Es la encargada de diligenciar las notificaciones
derivadas de las Fiscalías Provinciales y Superiores de una determinada
jurisdicción territorial. Requiere disponer de los medios necesarios para el
cumplimiento de estas funciones con observancia de los requisitos legales para
este trámite y de los plazos establecidos por ley.
Oficina de apoyo a la víctima y protección de testigos: Área encargada de
proporcionar a las víctimas y testigos, información y atención urgente y necesaria a
fin de cautelar su integridad física y prevalencia de la prueba o testimonio que
contribuya al sostenimiento del caso o investigación.
Instituto de Ciencias Forenses: Órgano Técnico especializado de apoyo
científico para la investigación de los delitos.
Área de Control de Indicadores de Gestión: Órgano técnico encargado de
identificar y analizar las razones de la variación histórica de los indicadores de
gestión y presentarlas a los órganos correspondientes para la formulación de
medidas de prevención y corrección. En respuesta a las exigencias del nuevo
Código Procesal Penal, esta área será indispensable para la planificación,
seguimiento y evaluación de la eficacia y eficiencia del Sistema de Gestión de la
Fiscalía Penal
Ilustración 62: Estructura del Despacho Fiscal / Fuente: Elaboración propia a partir de ―Propuesta del Ministerio Público
para la implementación del CPP, diseño del nuevo sistema de gestión Fiscal‖ – Ministerio Público, Fiscalía de la Nación
(2005),
2. Estructura organizativa
Al igual que ocurriera con la implementación del Despacho Judicial Corporativo, en los distritos
judiciales estudiados se observó que la estructura definida para el Despacho Fiscal se dotó de
manera análoga al modelo definido teóricamente. Sin embargo, la puesta en práctica del mismo
ha evidenciado elementos de mejora.
Así, tal y como se recopiló en las entrevistas realizadas, uno de los factores que impiden el
establecimiento de una organización más eficiente en las fiscalías son los criterios de valoración de la productividad.
Estos se han diseñado de tal modo que evalúa el comportamiento de los fiscales en función del
número de casos que se resuelven, sin tener en consideración su dificultad (materia, número
de imputados…)
Así, desde el comienzo de la asignación de los casos hasta su resolución, se basa en una
actividad fundamentalmente individual.
Esto impacta directamente en dos elementos muy importantes para la organización de las
fiscalías:
No se favorece la formación de equipos para el estudio de casos de especial
dificultad: la asignación de los casos, y por lo tanto su conteo, es de carácter
individual, no valorándose el trabajo colaborativo o corporativo (tal y como marca la
propia definición del despacho)
La especialización de despachos según especialidades supone desequilibrios en la
producción de casos por los fiscales.
Respecto a este último punto, resulta muy llamativo que, ante estructuras innovadoras,
basadas en la especialización, todas las fiscalías se han encontrado con la dificultad impuesta
por los criterios de productividad.
Un caso específico de despacho especializado es el dedicado exclusivamente a las Omisiones
de Asistencia Familiar y Conducción en estado de ebriedad. A lo largo del trabajo de campo,
los diferentes entrevistados coincidían en el impacto positivo de la generación de un despacho
con estas características.
Como ejemplo, se adjunta la producción por despacho fiscal en la Fiscalía Provincial de
Huaura.
Despacho Casos Asignados Casos resueltos %
1er Despacho de Decisión Temprana 1146 684 60%
2do Despacho de Decisión Temprana (OAF y CEE) 1717 875 51%
1er Despacho de Investigación 541 304 56%
2do Despacho de Investigación 798 417 52%
3er Despacho de Investigación 568 382 67%
Tabla 31: Producción de despachos Fiscalía Provincial Huaura 2012. Fuente: Ministerio Público DJ Huaura
Tal y como se puede apreciar, a lo largo del año 2012 el 2do Despacho de Decisión Temprana
ha resuelto un número de casos bastante mayor que el resto los Despachos (casi 200 más que
el otro despacho de decisión temprana).
Se trata del Despacho donde el fiscal coordinador deriva los casos de Omisiones a la
Asistencia Familiar y las Conducciones en Estado de Ebriedad. Así, se ha optado en la Fiscalía
Provincial de Huaura por la especialización de uno de sus Despachos en esta tipología de
casos.
Sin embargo, es notable que también haya recibido una carga bastante superior al resto de
despachos (1717 casos), por lo que su ratio de producción (casos resueltos entre los
asignados) se mantiene como el más bajo de la fiscalía.
Frente a este tipo de despacho, más productivo por la tipología de casos que se derivan se
proponen despachos destinados a casos de mayor duración o complejidad. En esta situación,
los fiscales coordinadores además de derivar este tipo de casos, deben reservar una cuota de
casos de fácil resolución para equilibrar la cuota de producción de estos fiscales.
Por otro lado, el Despacho Fiscal queda definido como Corporativo, estos es, que bajo
estructuras con recursos compartidos a fin de aprovechar pequeñas economías de escala. Sin
embargo, en todas las Fiscalías visitadas, se aprecia la inexistencia de este corporativismo.
Las principales razones que general esta falta de corporativismo son:
En muchas ocasiones, los fiscales provinciales y sus adjuntos se encuentran en
ubicaciones diferentes.
La estructura administrativa o de gestión queda asignada a cada fiscal o su adjunto
de manera individual (las ocasiones en las que se comparte un asistente vienen
motivadas por la obligatoriedad debida a su escasez)
De nuevo, los criterios de evaluación de la productividad se realizan a nivel de
fiscal o adjunto, no de despacho. Esto promueve un interés individualista.
Otro aspecto llamativo en la configuración real de los Despachos Fiscales es el papel del Fiscal Provincial Coordinador. Este fiscal, cuyas funciones principales son las de dirigir la
fiscalía, distribuir la carga de trabajo y reportar la evolución a los órganos superiores, se
encuentra con diferentes impedimentos que hacen menos productiva su labor:
Suelen asignarse los casos más complejos: si bien en cierto modo tiene lógica, ya
que estos fiscales suelen ser profesionales experimentados, esta actividad no les
permite centrarse en la gestión.
Falta de metodologías de trabajo comunes: desde la fiscalía no se han establecido
criterios homogéneos para la labor del fiscal coordinador
Falta de mayor apoyo administrativo: la labor de gestión requiere el apoyo de
asistentes administrativos y de función fiscal que apoyen en el seguimiento y
control de su actividad.
Por último, en referencia a la distribución y funciones de los fiscales provinciales frente a los
superiores, resaltar un aspecto coincidente no sólo por los propios fiscales, si no por otros
operadores como los Defensores Públicos: la estructura espejo de la fiscalía frente al
Despacho Judicial no favorece la efectividad de sus acciones.
Así, cuando un caso, atendido por un Fiscal Provincial, se traslada a la Sala de Apelaciones en
el Poder Judicial, de manera análoga, se asigna a la Fiscalía Superior. A lo largo de las
entrevistas realizadas en el trabajo de campo se concluyó que este cambio de responsable,
junto a una falta de coordinación entre el Fiscal Provincial y el Fiscal Superior, era fuente de
ineficacias.
3. Adecuación perfil - puesto
En el análisis de las funciones desempeñadas por los diferentes perfiles que componen el
Despacho Fiscal Corporativo, se han identificado dos problemáticas comunes a los 4 DJ
visitados:
La similitud en las funciones y responsabilidades entre el asistente de función fiscal
y el asistente administrativo.
Sin ánimo de ser exhaustivo, el Asistente Administrativo se define como estudiante
universitario cuyas funciones son de carácter administrativo (fotocopiar, clasificar, y
entregar oficios, organizar documentos.
Por otro lado, el asistente de Función Fiscal deber ser un egresado de Derecho y
tiene funciones más jurídicas, como la redacción de actas, elaboración de informes
técnico-legales, redacción de oficios…
Sin embargo, la realidad de las visitas realizadas a los DJ ha mostrado que el
asistente administrativo y los de función fiscal realizan funciones similares. Esto se
debe principalmente a que:
a) Los Asistentes Administrativos suelen ser egresados de Derecho en la
realidad.
b) La falta de personal obliga a los fiscales a contar con estos perfiles para su
apoyo.
c) Los Asistentes Administrativos, se sienten motivados a realizar labores que
extralimitan sus funciones teóricas.
Sin embargo, esta situación supone:
a) Que dos perfiles que realizan las mismas funciones perciban sueldos
diferentes.
b) Que no haya un apoyo específico de carácter administrativo.
La falta de un análisis competencial de los fiscales en función de su atribución a
decisión temprana o investigación.
Como punto de encuentro en las entrevistas los diferentes responsables de las
fiscalías coincidían en las diferencias existentes en las habilidades de los fiscales
de decisión temprana frente a los de investigación.
A grandes rasgos, coincidían en definir cada uno de los perfiles con competencias
específicas más destacadas. Así, para los fiscales de Decisión Temprana, se
considera importante sus competencias en la comunicación y la negociación frente
a los de investigación, que debieran tener un perfil más analístico y de liderazgo.
4. Personas y cultura
Analizando el personal, destaca la motivación y alineación con el CPP junto a iniciativas, como
la realizada desde el Ministerio Público en Arequipa, para motivar al personal en base a
slogans.
Por otro lado, se identificaron elementos de mejora como los siguientes:
Falta de acceso automático a las estadísticas: las limitaciones del sistema de
información no permiten mantener un seguimiento constante de la propia
evolución.
Individualismo del fiscal: tal y como se comentó anteriormente motivado en gran
medida por el sistema de incentivos a la productividad.
Falta de formación: si bien desde el MP se han realizado iniciativas de formación,
se considera que faltarían más capacitaciones orientadas a ámbitos de gestión y al
desarrollo de competencias (liderazgo, negociación…)
2.4.6.2 La estructura de la Defensa Pública
1. La estructura base
Junto a la definición de las demás estructuras organizativas, en 2005 se realizó una propuesta
de estructura para la Defensa Pública121.
Al tratarse de un órgano de nueva creación, se formuló en primer lugar una estructura
organizativa para todos los distritos judiciales, con la propuesta descrita a continuación:
121 Plan de implementación del Nuevo Código Procesal Penal: DS N° 013-2005-JUS.
Ilustración 63: Estructura de la Defensa Pública / Fuente: elaboración propia en base a Plan de Implementación del
Nuevo Código Procesal Penal aprobado por D.S. Nº 013-2005-JUS (2005)
Tal y como se describe en el propio documento se describen los perfiles que componen esta
estructura:
Abogado gerente de Servicio de Defensa Pública: Abogado Defensor Público
que se encarga de los procesos de Dirección Operativa y Asistencia Funcional a
las Unidades de Defensa a nivel de distrito judicial.
Abogado supervisor del servicio de Defensa Pública: Abogado defensor
Público que se encarga de los procesos de Dirección Operativa y Asistencia
Funcional a las Unidades de Defensa a nivel de Sede en donde se preste el
servicio de defensa pública, siendo el responsable de los casos que se tramitan en
la sede de su supervisión.
Abogado defensor Público: Defensores Públicos encargados de la provisión de
información y asesoría jurídica, así como defensa en los casos señalados por ley
que regula el servicio, siendo el responsable de los casos que tramita.
Abogado asistente: Profesionales del derecho encargados de las funciones de
asistencia operativa a los defensores públicos en actividades de investigación,
obtención de documentos y testimonios, actualización de falsos expedientes,
etc.,…
Asistente social: Profesional de la asistencia social encargado de los procesos de
identificación de los usuarios con derecho a recibir el servicio según la ley.
Secretaria: Profesional de la asistencia social encargado de los procesos de
identificación de los usuarios con derecho a recibir el servicio según la ley.
Asistente operativo: Encargado de la provisión de servicios de transporte,
mensajería, archivo, etc.,
2. Estructura organizativa.
A lo largo de las visitas se ha observado una estructura similar en las diferentes delegaciones
de la Defensa Pública. Esto ha facilitado la identificación de los puntos de mejora para este
operador, que reside fundamentalmente en la falta de apoyo administrativo.
Así, la estructura comúnmente observada se basa en un perfil de gerencia o supervisión, un
administrador (en caso de no haberlo, el propio gerente realizará sus funciones), un perfil
operativo (normalmente para funciones de mesa de partes), el asistente social y finalmente el
pool de abogados.
Esto, presenta una serie de ventajas, ya que la estructura tan plana favorece la comunicación
entre los defensores públicos, apoyándose en la definición de estrategias de resolución de los
casos.
Como aspecto de reflexión, se observa que en ninguno de los DJ visitados la Defensa Pública
ha realizado una estructura basada en la especialización; con despachos de decisión temprana
o investigación (análogos a la fiscalía) o basados en la especialización de las materias o
circunstancias (anticorrupción, omisión a la asistencia familiar, reos en cárcel…)
Si bien se justificaba que como parte del desarrollo de todos los abogados, se consideraba
buena la experiencia en todo tipo de casos, se entiende que la generación de grupos
especializados ayudaría a una mayor eficacia del operador.
Por último, un aspecto que ha sido resaltado por varios Defensores Públicos ha sido la
necesidad de constituirse como organismo independiente del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, ya que consideran mejoraría su gestión y dotación presupuestaria.
3. Adecuación perfil - puesto
Dentro de la descripción de los perfiles en la Defensa Pública destaca la posición de los abogados, que se encuentran sobrecargados con tareas de carácter administrativos:
notificaciones, fotocopias, gestión de su carpeta por caso… Tal y como quedaba reflejado en
las entrevistas realizadas, esta labor administrativa ha aumentado considerablemente con el
nuevo sistema de información de registro de datos que disponen.
Por otro lado, se considera que el perfil de Director debería encontrarse más liberado de
carga de trabajo, a fin de, junto a su apoyo administrativo (en caso de tenerlo) focalizar sus
labores de dirección (del personal y en su relación con los órganos centrales de la Defensa
Pública) y gestión (generando buenas prácticas en la gestión interna).
Por último, la figura del asistente social también se encuentra muy sobrecargada. Dentro de
sus funciones, debe realizar la evaluación socioeconómica para determinar el coste del servicio
para el usuario. Sin embargo, realizar este análisis para cada uno de los usuarios de la
Defensa Pública se considera sobrecarga de trabajo a estos trabajadores.
4. Personas y cultura
En el caso de la Defensa Pública, a la hora de realizar una radiografía de la situación de los
Defensores Públicos se producen conclusiones contradictorias
Por un lado, los principales aspectos positivos son:
Se trata de uno de los operadores más motivados con sus labores; con un alto
nivel de compromiso con su misión.
Existe un buen clima laboral.
Son muy bien valorados por los agentes externos; tanto los ciudadanos como otros
operadores del Sistema de Justicia (por su capacidad de trabajo y conocimiento del
CPP)
Del otro lado, las principales quejas s obre el propio operador vienen de:
La falta de medios y logística para desarrollar su trabajo.
La situación tan precaria de los abogados, basada en Contratos Administrativos de
Servicios (CAS) presente varios inconvenientes desde la perspectiva de los
defensores:
a) Son contratos de baja remuneración
b) Se basan en renovaciones mensuales.
c) Le impide el acceso a determinados créditos en las entidades bancarias
Como resultado de esto, según se ha mostrado en las entrevistas de trabajo de
campo, se han producido rotaciones en los DJ visitados de entre un 10% y un 30% anual. Esta
rotación normalmente hacia puestos en el Ministerio Público y el Poder Judicial, supone una
continua acción de captación de recursos humanos, con el consecuente proceso de
capacitación de las nuevas incorporaciones.
2.4.6.3 La estructura de la PNP
1. La estructura base
Si bien todo el cuerpo de la PNP tiene labores vinculadas con el CPP el eje central vinculado a
su implementación se centra en las áreas dedicadas a las labores de investigación de delitos,
faltas y criminalística. Así, la Criminalística desempeña un rol preponderante para la justicia122
siendo su estructura la que se presenta a continuación:
122 Marco Conceptual del Despacho Judicial Penal bajo la Vigencia del NCPP, aprobado por resolución del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial de fecha 13 de diciembre de 2005
Ilustración 64: Estructura del personal dedicado a la investigación de delitos, faltas y criminalística / Fuente: elaboración
propia en base a Plan de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal aprobado por D.S. Nº 013-2005-JUS
(2005)
Junto a esta estructura, desde la PNP se cuenta con la Dirección de Investigación Criminal
(DIRINCRI) cuya misión es la de ―investigar, denunciar y combatir la delincuencia común, el
crimen organizado y otros hechos trascendentes en el ámbito nacional y la delincuencia
internacional123‖. Esta dirección se encuentra dividida manteniendo la siguiente estructura:
123 Fuente: Policía Nacional del Perú (http://www.pnp.gob.pe/direcciones/dirincri/nosotros.html)
Ilustración 65: Estructura de DIRINCRI / Fuente: Dirección de Investigación Criminal (PNP)
(http://www.pnp.gob.pe/direcciones/dirincri/nosotros.html)
2. Estructura organizativa.
La estructura mantenida por la PNP para dar soporte al CPP se ha mantenido con el tiempo, y
es respetada en los DJ visitados.
Las principales dificultades observadas, en lo relativo a la implementación del CPP en relación
a la estructura provienen de la doble dependencia del personal destinado a la investigación
criminal, por un lado se encuentran bajo la supervisión de los responsables regionales y por
otro dependen de la dirección de su especialidad (la DIRINCRI).
Esta situación supone la libre disposición de este personal por el responsable regional para
actividades fuera de su especialidad (rotaciones o servicios de tránsito)
3. Adecuación perfil puesto
El aspecto más destacado a la hora de analizar la organización y personas de la PNP son las
continuas rotaciones a las que se encuentra sometido el personal. Esto supone que se
produzcan continuamente desequilibrios en la dotación de los equipos especializados.
Se han detectado casos en los cuales personal con largos años de experiencia y motivación e
interés por la investigación criminal, son rotados a otras actividades para las cuales no están
tan preparados. Como consecuencia;
Por un lado, personal que ha ido adquiriendo formación y experiencia a lo largo del
tiempo dedicado a las áreas de investigación, son rotados a otras áreas de trabajo
en las que su formación y experiencia no es valorada ni necesaria.
Por otro lado, acceden a puestos de necesario conocimiento especializado
personal sin formación ni experiencia específica y lo que tiene un mayor impacto
aún, en muchos casos sin una motivación específica por estos puestos.
4. Personas y cultura
La organización de la PNP es muy jerárquica y procedimental, donde las funciones y
competencias de cada perfil están bien delimitadas y son respetadas.
Sin embargo, dentro de la organización existen prácticas y situaciones identificadas a lo largo
de las entrevistas realizadas en el trabajo de campo.
El impacto de rotaciones: las rotaciones realizadas suponen que perfiles
especializados deban asistir a otras zonas geográficas y/o realizar otras
actividades de seguridad o regulación del tránsito. Esto supone un elemento de
gran frustración para este personal, además de por la propia rotación por la
incertidumbre y expectativa de ser rotado.
La amplitud de horarios: la dinámica de trabajo del área de investigación criminal
exige horarios amplios y flexibles que en términos generales son aceptados por
todos los miembros. Esto supone un importante sacrificio personal.
Las carencias logísticas: las condiciones en las cuales muchos miembros de la
PNP deben realizar sus labores son en ocasiones precarias (no disponer de
presupuesto para realizar traslado de muestras, no disponer de vehículos propios
en buen estado, falta de reactivos…) lo que, además de a su efectividad disminuye
notablemente la motivación de dicho personal.
El rol de la PNP: tal y como se describe en el apartado 2.4.7 Modelo de relación, la
posición que el CPP otorga al Fiscal en la investigación, es considerado en muchas
ocasiones como una invasión de las competencias naturales de la PNP. Esto es
fuente de frustración para parte del personal de la PNP.
2.4.6.4 Conclusiones del análisis organizativo
En función de las consideraciones que han sido mostradas en relación al análisis organizativo,
del Poder Judicial, el Ministerio Público, la Defensa Pública y la PNP frente al CPP, a
continuación se muestran las principales conclusiones obtenidas:
1. En el Despacho Judicial Corporativo, la separación de funciones depende mucho de los acuerdos y posicionamiento del área de administración
La diferencia en los hábitos de trabajo de los Magistrados frente a su dinámica de
trabajo en el Código de Procedimientos Penales requiere de un proceso de
comunicación y gestión del cambio.
Resulta muy importante la definición de la metodología de programación y validación
por todos los agentes implicados.
La figura del Administrador del Módulo Penal es clave para la aplicación de los
principios de trabajo en equipo y especialización. Su cercanía jerárquica del
Presidente de la Corte debe estar sustentada con apoyo e impulso real.
La organización de los asistentes de audiencia debe estar basada en estructuras de
pool con el fin de facilitar la implementación de metodologías homogéneas de gestión
de audiencias
2. La revisión del Despacho Fiscal Corporativo
Resulta necesaria la introducción de variables de evaluación de la productividad bajo
criterios que favorezcan la mayor eficacia del sistema; por ejemplo, a través de
evaluaciones de la productividad de todo el conjunto de una Fiscalía Provincial.
La aplicación de elementos que transformen el Despacho Fiscal en una organización
de carácter corporativo: ubicaciones compartidas y abiertas, compartición del
personal administrativo, organización de personal de gestión por funciones.
Mayor foco en el Fiscal Provincial Coordinador como director y gestor de la fiscalía.
3. Impacto positivo de la especialización de los despachos
Si bien se requerirían más y mejores datos (sobre todo respecto a la tasa de casos
producidos), se observa que un despacho especializado en materias con un volumen
tan elevado de casos, como las Omisiones a la Asistencia Familiar, es capaz de
canalizar muchos casos.
Otra opción a estudiar es la posibilidad de especialización según la fase del casos
(como las fiscalías dedicadas de manera exclusiva a ejecuciones)
Para promover la especialización de los despachos es necesario de manera previa
revisar los ratios y criterios de evaluación de la productividad, que en muchas
ocasiones condicionan posibles estructuras más eficientes en términos generales.
4. La adaptación real de los perfiles a los puestos.
En el Despacho Judicial Corporativo, si bien se considera que el perfil de profesional
de Abogacía pudiera ser excesivo para las funciones desempeñadas, al menos se
entiende necesaria la capacitación en las habilidades específicas del puesto
(principalmente la digitación y los conocimientos en nuevas tecnologías)
Dentro del Despacho Fiscal Corporativo, la similitud de las funciones desempeñadas
por el asistente de función fiscal y el asistente administrativo, además de contravenir
el MOF del Ministerio Público, no permiten la generación de cadenas de valor
basadas en especializaciones.
Necesaria la asignación de los fiscales a los Despacho de Decisión Temprana e
Investigación en base a sus competencias.
5. Gran carga administrativa para los Defensores Públicos
Falta de asistencia administrativa para los defensores públicos: estos abogados
deben realizar las tareas administrativas asociadas a su labor; en particular las más
llamativas son la gestión de la carpeta y la cumplimentación de las estadísticas de
sus servicios
En el distrito judicial de Arequipa valoraron el tiempo dedicado a tareas
administrativas alrededor de un 15% de su tiempo.
6. Asimilación del Asistente Administrativo al Asistente de Función Fiscal
El reparto de los asistentes entre los Fiscales Adjuntos se realiza de manera
indiferente entre los Asistentes Administrativos y de Función Fiscal.
Ambos perfiles, realizan las mismas actividades124; notificaciones (60%), recepción,
proyección e ingreso de documentos (20%), declaraciones (15%) y otros (5%)
Se debe revisar las funciones de estos perfiles, ya que en la actualidad realizan
actividades para las que no tienen competencias, como la toma de declaraciones.
7. Necesidad de favorecer la especialización del área de la PNP destinada a CPP
La exigencia de estos puestos requieren de personal altamente motivado e implicado
con la materia.
Las rotaciones supone una fuente de frustración para el personal al generar la
incertidumbre de los movimientos entre áreas.
2.4.7 Modelo de relación
Dentro del CPP, uno de los elementos considerados clave para su correcto funcionamiento es
la correcta comunicación y alineación de todos los operadores implicados.
Así, constituía una importante inquietud por parte de cara a la exitosa implementación del
código procesal penal, tal y como quedaba reflejado en 2005 en el Plan de Implementación del
Nuevo Código Procesal Penal (Comisión Especial de Implementación del Código Procesal
Penal, Junio 2005):
―El nuevo proceso exige una radical modificación del ordenamiento jurídico en general, un
mayor compromiso de los altos niveles jerárquicos y una mejor coordinación entre las
124 Datos aproximados extraídos de las entrevistas con Asistentes de Función Fiscal y Asistentes Administrativos
entidades, pero, sobre todo, un cambio cultural que oriente el papel de cada operador del
sistema hacia la elaboración de políticas en beneficio de la población, que mejore el uso de los
recursos disponibles y del presupuesto, de tal manera que se logre cambiar la percepción de la
ciudadanía sobre el sistema de justicia en el país‖.
Además, tras estudiar diferentes informes más actuales relativos al seguimiento o evaluación
de la implementación del CPP se puede concluir que esta materia sigue representando un
importante reto para el CPP.
La necesidad de la continua búsqueda de eficiencias junto a la gran dependencia existente
entre los operadores (con casos extremos como en el caso del Ministerio Público y la Policía),
ha determinado que a lo largo del trabajo de campo, el modelo relacional entre los operadores
sea considerado un eje importante dentro del estudio.
Para ello, tal y como se detalló en la metodología del trabajo de campo, más allá del análisis de
estudios e informes del CPP, se ha acudido en cada distrito judicial visitado a los operadores
(PNP, el MP, el PJ y la DP) para conocer de primera mano el estado y opinión de esta relación
multilateral entre operadores.
Además, dentro de la programación de actividades en los DJ de Huaura, Arequipa, La Libertad
y Tacna también se incluyó una sesión de focus group entre personal de la Policía (en concreto
de las divisiones de criminalística e investigación criminal) y personal del Ministerio Público.
Como adelanto a las situaciones específicas detalladas a lo largo de este apartado, se puede
concluir que persiste en los DJ que están aplicando el CPP la urgente necesidad de
acercamiento entre los operadores que permitan una coordinación real y una mayor eficiencia.
Esta medida debe impulsarse desde los diferentes planos jerárquicos; la CDI, los puestos
coordinadores de los operadores y el propio plano operativo.
Para este apartado a continuación se describen los puntos críticos observados en los
operadores en el siguiente orden:
La PNP y Ministerio Público:
El Ministerio Público y el Poder Judicial
La Defensa Pública y el resto de operadores.
Las relaciones con otros operadores
2.4.7.1 La Policía Nacional del Perú y el Ministerio Público
Con el CPP (artículo 322° de Dirección de la investigación y artículo 65º de la investigación del
delito) se ha intensificado la relación entre la PNP y el MP con nuevos roles que obliga a ambos
operadores a mantener una coordinación constante y eficiente
Dentro de este proceso de trabajo común se han identificado puntos críticos en la interacción
de los dos operadores. Estos fueron comentados en entrevistas personales y grupales y
debatidos a través de focus group entre los operadores en cada DJ visitado.
Fruto de este análisis a continuación se describen las principales problemáticas entre ambos
operadores sobre la base de cuatro ejes de actuación:
1. Los roles:
La falta de definición y alineamiento común del papel de cada operador dentro de la
investigación.
Tal y como describe el CPP en su artículo 65º párrafo 4º “corresponde al Fiscal decidir la
estrategia de investigación adecuada al caso. Programará y coordinará con quienes
corresponda sobre el empleo de pautas, técnicas y medios indispensables para la eficacia de la
misma”.
En este sentido, y como se vio en el análisis normativo se han identificado comportamientos y
dinámicas de trabajo diferentes en cada distrito judicial e incluso a nivel de cada región,
dependiendo en gran medida de la interpretación que cada fiscal realiza de dicha dirección de
la estrategia de investigación.
Así, en muchas ocasiones miembros de la PNP han expresado su discrepancia con la puesta
en marcha del nuevo modelo. Sin embargo, esta situación en pocas ocasiones eran referidas a
la normativa, sino más a la interpretación y operativa que se estaba desarrollando por parte del
Ministerio Público.
Por su parte desde el Ministerio Público, la interpretación de su papel de dirección de la
investigación es realizada de manera heterogénea; con que se identifican fiscales que limitan
su actuación a una dirección de carácter más jurídica y otros que intervienen más en la
investigación operativa.
De los momentos en los que entienden que el fiscal se encuentra realizando la labor de
dirección operativa, desde la PNP se ha transmitido que:
Entiende que los fiscales dirigen operativamente la investigación sin tener
suficiente conocimiento en materia de investigación.
Les supone un elemento de distorsión dentro de sus procedimientos internos de
actuación.
Consideran que les resta agilidad en su labor de investigación.
Entiende la actividad del fiscal como intrusiva a sus competencias, creándose una
posición superior ficticia por parte del fiscal como un nuevo director de su actividad
(frente a los directores orgánicos del propio operador; mayores, comandantes,
coroneles…)
Han sido numerosos los miembros de la PNP que entienden que debe definirse y transmitirse
eficientemente cómo la relación entre la PNP y MP debe ser de coordinación y no de sumisión,
como en algunas ocasiones sienten que se establece.
Por su parte, otra problemática identificada relacionada con este tema es la llamada duplicación
de criminalística, esto quiere decir que existe en el departamento de criminalística y otra
medicina legal, duplicidad de la actividad probatoria consistente en que cuando la fiscalía llega
a la escena del crimen con su equipo legal, la policía hace lo propio con su equipo de
criminalística los cuales sin mayor delimitación de funciones entran en discusión debido a que
no tiene claro sus tareas y límites en la investigación y como quinto y último problema sería el
escaso personal policial capacitado en la investigación del delito.
Sobre el particular, no obstante que el nuevo sistema procesal exige una coordinación
constante entre la Policía Nacional del Perú y el Ministerio Público en lo referente a la
investigación del delito (arts. 65º.4, 69º CPP), hasta el punto de llegar a comprometer a ambas
instituciones para la elaboración de programas y acciones para la adecuada persecución del
delito y desarrollar programas de protección y seguridad (art. 333º CPP); con ocasión del
trabajo de campo realizado se ha identificado, en las ciudades de La Libertad y Arequipa, una
duplicidad de la actividad probatoria consistente en que cuando la fiscalía llega a la escena del
crimen con su equipo legal, la policía hace lo propio con su equipo de criminalística; generando
un estado de incertidumbre en el director de la investigación al no saber qué orden y a qué
equipo dar sin generar un estado de tensión entre todos los que hayan concurrido.
Para enfrentar esta problemática, en el distrito judicial de Arequipa se ha identificado la
realización de reuniones de coordinación entre el MP y la PNP, como el llevado a cabo el día
24 de Setiembre del 2008, en el que se acordó, en relación a los médico legistas de la Fiscalía
y los peritos criminalísticos de la PNP, lo siguiente:
Acuerdos de la reunión de coordinación interinstitucional.
Nº Términos de los acuerdos.
1
Medicina Legal se comprometió a mantener comunicación oportuna con la fiscalía, de manera
que la fiscalía podrá solicitar los exámenes que requiera, por lo que la Medicina Legal contará
con un libro de registro de tales solicitudes.
2
Se establece, también, que el ingreso a la escena del crimen será en el siguiente orden:
Pesquisas, peritos y médicos legistas, pero el Fiscal podrá reformar este orden.
3
En la Morgue, los exámenes se efectuarán por los médicos legistas y en la escena del crimen,
por los peritos de la PNP-ORCRI. Esta misma institución será responsable de la cadena de
custodia de las evidencias recogidas.
4
Pesquisas se encargarán de analizar las prendas del cadáver. Pero si las prendas están en
poder de Medicina, en esta se iniciará la cadena de custodia. Y proporcionará inmediatamente
en bolsas las Pesquisas.
5
El jefe de la ORCRI se compromete a formar un equipo de peritos por turnos para que las
diligencias fiscales siempre sean atendidas.
Tabla 32: Acuerdos de la reunión de coordinación interinstitucional. / Fuente: Elaboración propia a partir de información
recogida en el trabajo de campo.
Asimismo, dicha iniciativa también quedó reflejada en el ―Manual Interinstitucional del Ministerio
Público y Policía Nacional del Perú para la investigación de muerte violenta o sospechosa de
criminalidad‖ que precisa las medidas a tomar en cuenta durante el desarrollo de la diligencia
de levantamiento de cadáver y las pautas que debe observar el médico legal respecto del
examen de necropsia. Cabe agregar que, con la finalidad de uniformizar el procedimiento, en
dicho documento se ha aprobado una serie de formatos, como los siguientes:
Formatos de actas del Manual Interinstitucional del Ministerio Público y Policía Nacional del Perú para la investigación de
muerte violenta o sospechosa de criminalidad.
Nº Formatos.
1 Acta de diligencias previas.
2 Acta de estudio de escena y levantamiento de cadáver.
3 Formato de registro de cadena de custodia.
4 Acta fiscal de necropsia.
5 Ejemplos de croquis-plano abatido.
6 Tipo de escena.
Tabla 33: Formatos de actas del Manual Interinstitucional del Ministerio Público y Policía Nacional del Perú para la
investigación de muerte violenta o sospechosa de criminalidad. / Fuente: Elaboración propia a partir del Manual
Interinstitucional del Ministerio Público y Policía Nacional del Perú para la investigación de muerte violenta o
sospechosa de criminalidad.
En este mismo sentido, en La Libertad, las instituciones comprometidas con la persecución e
investigación del delito han elaborado un ¨Manual interinstitucional para la investigación del
delito en el marco del Nuevo Código Procesal Penal¨ en febrero del 2010 con la finalidad de
realizar un trabajo coordinado y eficaz entre el Ministerio Público y la Policía Nacional en lo
referente a los actos de investigación que amerite todo procedimiento aplicable a cualquier
delito, precisando, posteriormente, las exigencias y actuaciones a realizar en el caso de ciertos
procedimientos especiales destinados a la averiguación de los siguientes tipos penales:
Tipos penales comprendidos en la regulación de los procedimientos especiales previstos en el “Manual
interinstitucional para la investigación del delito en el marco del Nuevo Código Procesal Penal”
Nº Tipo penal.
1 Delitos de Homicidio
2 Delitos de lesiones
3 Delitos de violación sexual
4 Delitos de tenencia ilegal de armas de fuego
5 Delitos de tráfico ilícito de drogas
6 Delitos de conducción en estado de ebriedad
7 Delitos de robo y hurto
8 Delitos de secuestro y de extorsión
Tabla 34: Tipos penales comprendidos en la regulación de los procedimientos especiales previstos en el ―Manual
interinstitucional para la investigación del delito en el marco del Nuevo Código Procesal Penal‖ / Fuente: Elaboración
propia a partir de información del ―Manual interinstitucional para la investigación del delito en el marco del Nuevo
Código Procesal Penal‖
Así mismo dicho manual también ha precisado una serie de formatos destinados a uniformizar
la actuación policial y fiscal durante el desarrollo de la investigación:
Formatos establecidos por el “Manual interinstitucional para la investigación del delito en el marco del Nuevo Código Procesal
Penal”
Nº Tipo penal.
1 Identificación del presunto autor
2 Informe policial
3 Denuncia escritas cuando el denunciante no es la victima
4 Denuncias escritas cuando el denunciante es la victima
5 Acta para recibir denuncia verbal
6 Acta de lectura de Derechos al imputado
7 Acta de información de derechos y deberes a víctima y
agraviado.
8 Acta de información de derechos del niño (a) o adolescentes,
víctima de violación sexual.
9 Acta de ¨Control de identidad policial¨
10 Libro- Registro ¨Control de identidad policial¨
11 Libro- Registro ¨Control policial Público¨
12 Libro- Registro ¨Control pruebas de alcoholemia¨
13 Acta de recepción de detenido por arresto ciudadano
14 Acta de levantamiento de cadáver.
15 Acta de Acta/Ficha técnica de la escena del delito
16 Acta de Rotulo de indicios/evidencias/Elementos recogidos (En
cadena de custodia).
Tabla 35: Formatos establecidos por el ―Manual interinstitucional para la investigación del delito en el marco del Nuevo
Código Procesal Penal‖
2. Los procedimientos:
La escasa documentación procedimental conjunta que permita conocer y alinear la labor
conjunta
Como se ha comentado, desde la implementación del CPP, en el que ya se identificaron estas
problemáticas relacionales entre los operadores, algunos distritos judiciales han trabajado en la
elaboración de un manual operativo conjunto.
Estos movimientos por parte de estos distritos judiciales y otros que imitaron la iniciativa,
produjo que en año 2011, por parte de los órganos centrales de la PNP y el MP se firmara un
manual para la investigación de los delitos. Sin embargo, dicho documento no es aún oficial.
Junto a la escasez o ausencia de protocolos conjuntos de trabajo, la propia PNP tiene
desarrollados sus propios procedimientos de trabajo. Estos, definidos desde una perspectiva
puramente interna del operador no se encuentran adaptados al CPP.
En este sentido, se han identificado dos dificultades principales en la relación PNP-MP:
Por un lado, al asumir el Fiscal la dirección de la investigación, si interviene en la
operativa de la investigación puede que no mantenga los procedimientos
establecidos por la PNP.
Por otro lado, por parte del Ministerio Público, en base a su conocimiento del
Instituto de Medicina Legal, establece plantillas y formularios para ser empleados
por la PNP.
No tener establecido un procedimiento de trabajo conjunto en base a estándares
de calidad y eficacia necesarios, además de afectar a la eficiencia y al mejor
entendimiento entre los operadores, impacta directamente sobre la eficacia de la
investigación en base a los estándares necesarios.
Cabe identificar que en esta línea de identificación de procedimientos comunes de trabajo, con
fecha 19.07.11, el Ministerio Público y el Ministerio del Interior firmaron un convenio
interinstitucional en virtud del cual acuerdan (i) aprobar, mediante los instrumentos pertinentes
de cada institución, el ―Manual para el Desarrollo del Plan de Investigación‖ como un
instrumento de orientación destinada a unificar las acciones a tomar por parte del Ministerio
Público y la Policía Nacional del Perú; (ii) Promover y ejecutar programas para la
implementación de las mejores prácticas de ―Planeación de la Investigación Penal‖; (iii)
Promover y ejecutar programas de capacitación para fiscales y personal policial a nivel nacional
con el fin de difundir el Manual que es materia de aprobación en virtud de este convenio; y (iv)
los demás que se deriven de la ejecución del presente Convenio, objeto este para el cual, el
Ministerio del Interior, en la cláusula décimo primera, autoriza a la Policía Nacional a suscribir
todos los documentos que fueren necesarios para su mencionada aplicación.
Por todo lo expuesto, si bien el CPP ha fijado nuevas exigencias para los agentes encargados
de la persecución penal; se considera que el mismo ha sido, hasta la fecha, medianamente
satisfecho. Así, si bien desde el órgano legislativo se ha precisado la uniformización del
procedimiento de la intervención en zonas de emergencia; llegando, incluso, a fijar unas bases
generales para la comprensión y la elaboración de estrategias de investigación; consideramos
que tal iniciativa aún no es del todo suficiente, pues, no se ha llegado al grado de minuciosidad
advertido en los manuales interinstitucionales publicados en los Distritos Judiciales de La
Libertad, Lambayeque y Arequipa, aspecto este que debe tener en cuenta el protocolo que
vaya a ser propuesto en su momento.
3. Coordinación entre operadores:
Ineficiencias e ineficacias en los mecanismos de comunicación entre los operadores.
La diferente naturaleza de los operadores presenta algunas dificultades de coordinación
originadas en:
Protocolos de comunicación: la estructura jerárquica de la PNP está diseñada
para que las comunicaciones fluyan comúnmente de arriba abajo. Así, ante
situaciones en las que un fiscal quiera realizar peticiones o solicitudes a un
personal técnico de la PNP, debiera comunicarse en primer lugar con su
responsable jerárquico.
Pérdida de trazabilidad de los casos por parte del Ministerio Público: dificultad
por parte de la PNP para localizar al fiscal en casos de criminalidad.
Por ejemplo, del Ministerio Publico, ante un acontecimiento de criminalidad, se
suelen dividir en 3 fases de trabajo:
a) Un fiscal de turno acude a la escena del crimen para cumplir con su labor
de dirección de la estrategia de investigación
b) Un segundo fiscal puede acudir a instancias de peritaje (por ejemplo ante
la autopsia de un cadáver)
c) Por último, el caso a través del fiscal coordinador puede ser asumido por
un tercer fiscal.
Ante esta situación se identifican varias problemáticas:
a) Con el cambio que se realiza entre fiscales, se pierde información de las
circunstancias y contexto que rodearon al caso o su investigación.
b) Por parte del personal de la PNP se pierde la referencia del fiscal
encargado del caso.
Falta de coordinación entre la PNP y el MP en la definición por parte del fiscal de
los plazos de investigación
Incompatibilidades en los horarios entre operadores: mientras la PNP mantiene
horarios basados en turnos de 24 horas, el Ministerio Público mantiene el horario
de 8.00 a 16.00 horas, con un sistema de turnos no presencial.
a) Este sistema plantea dificultades para ambos operadores:
b) Por un lado, los fiscales consideran que el turno de la PNP no les permite
tener una comunicación continua con la/s persona/s responsable de un
caso.
c) Desde la PNP, se considera que los turnos por parte de los fiscales
debieran ser presenciales en las unidades de criminalística, permitiéndoles
acudir a las escenas del crimen de manera inmediata.
En este sentido, uno de los principales problemas detectados es el relativo a la
modalidad de trabajo que existe en la PNP; si bien mediante el Decreto de
Urgencia 047 – 2011 se dispuso el remplazo de la modalidad de trabajo policial del
24 x 24 por la modalidad ―Retén – servicio – franco‖, se considera que tanto en la
antigua modalidad como en la nueva se afecta sustancialmente la labor de
investigación de la policía nacional por lo siguiente:
Mediante la modalidad del trabajo policial del 24 x 24 el promedio de días
en el cual la Policía Nacional podría realizar su labor de investigación es
solo de 9 días ya que dicha modalidad permite que los efectivos
policiales tengan un día de servicio y el siguiente de franco y siendo solo
el plazo de investigación preliminar de 20 días luego de lo cual el Fiscal
deberá formular denuncia en base a lo investigado.
Una de las críticas a esta modalidad del 24 x 24 proviene del General de
la Policía Nacional del Perú, Miguel Hidalgo Medina, que ha ostentado el
cargo de ex Ministerio del Interior que señala: ―En esa línea, corresponde
eliminar la figura del servicio 24 x 24, que de ser una medida de carácter
temporal en una situación de crisis económica, se ha convertido en una
de carácter permanente, convirtiendo a una gran cantidad de policías en
asalariados de empresas privadas o personas naturales, causando un
daño muy nocivo al principio de autoridad ‖. Consideramos que si bien no
podemos asegurar con certeza que la modalidad del 24 x 24 no es
eficiente, por lo menos dichas críticas y lo advertido en la práctica nos
pueden dar una idea de que no es una solución efectiva para los
problemas en la investigación.
Mediante la nueva modalidad ―Retén – servicio – franco‖ se le exigiría a
la Policía Nacional que se mantenga en ejercicio de sus funciones el
lapso de 48 horas continuas, lo que consideramos excesivo si lo que se
busca es una labor de investigación eficiente.
En ese sentido se considera que dichas modalidades deben ser
remplazadas por un sistema por turnos de los efectivos policiales,
quienes manejarían un historial con lo realizado en el día y será
compartido al efectivo policial que tome su relevó lo que contribuiría a
que las diligencias puedan seguir realizándose sin la presencia del
efectivo policial que las comenzó; lo que constituye el mismo sistema
que maneja el servicio médico.
Falta de personal especializado dedicado a tiempo completo: la alta rotación o
dedicación no exclusiva del personal de criminalística (con dedicaciones puntuales,
temporales o incluso permanente a otras secciones o actividades) ocasiona que los
avances en el aprendizaje de esas personas en relación a la operativa de trabajo
conjunto con el Ministerio Público no pueda ser aprovechada.
4. Tratamiento de la información:
Dificultades para la correcta coordinación y transmisión de la información necesaria a ser
compartida entre los operadores.
En la relación existente entre el Ministerio Público y la PNP existen numerosos momentos en
los que resulta necesaria la compartición de información. Dentro de esta dinámica por parte de
los operadores también se han identificado elementos de mejora.
El expediente fiscal, como elemento de soporte de la información relativa al caso,
debe contener toda la información del mismo y ser el elemento objetivo que
permita operar coordinadamente a al MP y la PNP. En este sentido, por parte de la
PNP, se identifican elementos de mejora que consideran afectarían positivamente
a su labor. Estos elementos se encuentran asociados a:
Fluidez de la información: consideran que en la actualidad, los trámites y la
operativa para la compartición de la información contenida en el expediente fiscal
debería ser compartida de manera con una mayor celeridad.
Contenido de la carpeta fiscal: en las ocasiones en las que el Ministerio Público
cede la investigación a la PNP, esta debe basar toda su labor en la información
que pueda extraer de la misma. En este sentido, por parte de la PNP se considera
muy importante que esta información esté suficientemente completa.
Por ejemplo, se hace referencia a los informes de autopsia incluidos en los casos
de asesinato. Este documento para ser correctamente analizado por la PNP
debería contener todos el estudio realizado por el medico forense, mientras que en
muchos casos sólo se adjuntan las conclusiones emitidas por el perito.
Los informes de investigación: con la investigación policial, la PNP realiza un
informe que emite al Ministerio Público. A este respecto, la falta de formatos,
criterios estandarizados y acordados de cumplimentación suponen situaciones de
ineficiencia, en las que el fiscal en ocasiones no puede formular correctamente su
estrategia.
Conocimiento del estado de los casos: dentro del procedimiento de un caso,
tras la acusación realizada por un fiscal, este se centra en el proceso judicial que
se abre. Mientras, por parte de la PNP, en caso de considerarse necesario, se
continúan las investigaciones, por ejemplo que permitan encontrar más elementos
de prueba o asociar a posibles cómplices. Ante esta circunstancia, desde la PNP
no se tiene conocimiento de la evolución judicial del caso, por lo que pueden
continuar sus investigaciones mientras que el caso ya ha podido egresar del
sistema.
5. El IML y la OFICRI
Duplicidades de servicios y recursos
Dentro de las relaciones entre el Ministerio Público y la PNP, merece un apartado específico la
especial situación del Instituto de Medicina Legal y la Oficina de Criminalística.
El IML se define como ―un órgano de apoyo del Ministerio Público, tiene como finalidad
proporcionar, dentro de su competencia, las pruebas periciales, científicas y técnicas
necesarias para la búsqueda de una correcta administración de justicia, dentro del marco legal
vigente, con imparcialidad, honestidad, calidad, prontitud y ética profesional con una constante
vocación de servicio y responsabilidad social”
Por otro lado, la OFICRI es una subunidad especializada de soporte técnico para la labor
especializada de los equipos de investigación criminalística. Tal y como describe su misión, se
encarga de ―realizar exámenes, estudios y análisis científicos en apoyo a la investigación
policial de las Unidades operativas DIRINCRI, así como de las administración de Justicia‖
Así, se puede observar cómo ambas instituciones prestan servicios que en algunos casos
pueden ser de similares características, aunque debieran mantener ámbitos de competencia
diferenciados.
Así se ha observado en algunos DJ una tendencia a la continua dotación de recursos y
ampliación de servicios prestados por parte de los Institutos de Medicina Legal. Esta situación,
motivada principalmente por una mayor demanda por parte de los fiscales, tiene diversos
orígenes. Examinando los motivos y situaciones expuestas tanto por miembros de la PNP
como del MP, se han concluido los siguientes motivos para este incremento de competencias
por parte del IML frente a la OFICRI:
Dudas sobre el procedimiento: Casos en los que en su rol de dirección de la
estrategia de investigación el fiscal otorga al IML el análisis o estudio de las
pruebas de un delito.
Mayor cercanía del IML los fiscales: el mero hecho de pertenecer al mismo
operador, en muchas ocasiones permite una mayor confianza y cercanía personal
entre los fiscales y los miembros del IML. Gracias a este factor se han observado
prácticas conjuntas como:
a) Reuniones conjuntas: donde se han acordado lo modelos y las
metodologías de cumplimentación de los mismos.
b) Mayor fluidez en la comunicación: permite al fiscal conocer más
fácilmente los tiempos que se manejan para el estudio de un caso. Además
en las situaciones en las que las circunstancias requieran de una mayor
celeridad, el fiscal puede transmitir su inquietud de manera más ágil.
c) Vínculo corporativo: de manera lógica, existe un mayor sentimiento de
unidad y corporativismo.
d) Plazo de desarrollo de servicios: la logística del Ministerio Público
permite una mayor celeridad en la ejecución de los servicios prestados por
el IML.
Estas circunstancias se traducen en ineficiencias y conflictos competenciales que impactan
sobre la prestación y coste del servicio. Algunas de las consecuencias son:
Sobredotación de recursos públicos para en muchas ocasiones realizar la
misma labor.
Así, en el DJ de Tacna gracias a la cooperación de diversos agentes, se está
trabajando por desarrollar tanto para el IML como para la OFICRI de nivel 1
(máxima dotación). Por un lado esta acción es fruto de una buena práctica en la
colaboración y coordinación entre entidades públicas, ya que se trata de una
inversión conjunta del gobierno regional con los operadores. Sin embargo, supone
tener, a escasos metros de distancia, dos laboratorios que en muchas ocasiones
va a estar destinados a realizar las mismas funciones.
Falta de complementación de medios: con un foco muy especial en los
materiales consumibles (como reactivos) y la logística (ya que ambas entidades
realizan envíos constantemente a sus respectivas centrales situadas en Lima).
En este sentido, la débil situación de recursos de la PNP hace que los traslados de
muestras a la central de la OFICRI en Lima sean muy escalonados en el tiempo.
Captación de equipo humano: desde el IML se habilitan plazas destinado a
especialistas del ámbito de la criminalística, como puede ser la balística, cuyos
principales destinatarios son miembros de equipos de la OFICRI (entidad de
referencia en el estudio de esta modalidad)
Ante esta situación algunos distritos judiciales como el de Arequipa han realizado esfuerzos por
mejorar el entendimiento entre todas las entidades a través de documentos con políticas de
coordinación entre los agentes. Sin embargo, más allá de que este documento no ha tenido la
suficiente publicidad y difusión entre los interesados, no reúne ni la amplitud ni la profundidad
necesaria para coordinar una relación tan compleja.
2.4.7.2 Relación de la Defensa Pública con el resto de operadores:
Con la entrada del CPP, el papel del antiguo defensor de oficio pasa a ser el del defensor
público con la prestación del servicio destinado a garantizar ―el respeto al derecho de defensa
de las personas de escasos recursos económicos imputadas de delito o faltas…‖ (DECRETO
SUPREMO N. 013-2009-JUS).
En este sentido el gran reto al que se enfrenta este operador en su relación con otros agentes,
es el de posicionarse frente a los mismos en base a sus nuevas funciones.
La Defensa Pública frente al Poder Judicial:
Tal y como describe el CPP, en su artículo 85º ―si el Abogado Defensor no concurre a la
diligencia para la que es citado, y ésta es de carácter inaplazable será remplazado por otro
que, en ese acto, designe el procesado o por uno de oficio, llevándose adelante la diligencia.‖
Ante este artículo, en muchas ocasiones se había establecido la costumbre por parte del Poder
Judicial y el Ministerio Público de, en las audiencias en las que no acudiera un abogado
defensor privado, se citara inmediatamente al defensor público.
Sin embargo, acudiendo al propio CPP en dicho artículo 85º se describe que ―si el Defensor no
asiste injustificadamente a dos diligencias, el procesado será requerido para que en el término
de veinticuatro horas designe al remplazante. De no hacerlo se nombrará uno de oficio”
Este hábito impactaba negativamente sobre la labor cotidiana de los defensores públicos, al ser
constantemente interrumpidos para la asistencia a audiencias y la correspondiente poca o nula
preparación de los casos a defender.
Ante esta situación, desde la dirección de la Defensa Pública se promovió una reunión a la que
acudieron todos sus directores distritales con el objetivo de tratar dicha circunstancia. Fruto de
estos intercambios de opiniones en octubre de 2012 se estableció la posición única de la
Defensa Pública frente al resto de operadores de hacer respetar lo que estrictamente menciona
el CPP. Esto es acudiendo a las audiencias sólo en los casos en los que el defensor privado no
se hubiera presentado en al menos dos ocasiones y el defensor público fuera notificado al
menos 24 horas antes de la audiencia.
Sólo las diligencias con prisión preventiva o la revocación de la prisión preventiva, con carácter
inaplazable acudirán los Defensores Públicos de inmediato.
Solventada esta dinámica, siguen existiendo elementos que deben ser trabajados en la relación
entre el Poder Judicial y la Defensa Pública, tales como:
Deben acudir a muchas audiencias sin que les hayan remitido de manera previa la
documentación asociada al caso.
Ante la inasistencia a las audiencias, en ocasiones desde el Poder Judicial se
emiten notificaciones a la dirección de la Defensa Pública.
En el distrito judicial de Arequipa se apreció que las notificaciones por parte del Poder Judicial
eran realizadas reasignando al defensor público que asumiría el caso. Esta práctica restaba
autonomía de gestión al operador
La Defensa Pública frente a la PNP y al Ministerio Público.
Tal y como se ha transmitido por parte del operador, el derecho de asistencia que debe otorgar
la Defensa Pública hacia personas detenidas. Han sido una de las mayores dificultades en su
relación con la PNP. Así, en ocasiones entienden que no se les brindan todas las facilidades
que debieran: avisos ante detenciones, tiempo para conversar con el acusado, documentación
recabada.
2.4.7.3 Las relaciones con otros operadores
Si bien, entre los operadores analizados concentran gran parte de las interacciones del modelo
relacional del CPP, existen otros operadores sobre los que, a través de iniciativas de acuerdos
o protocolos de actuación, sería posible mejorar el sistema judicial penal.
A continuación se muestra una tabla con las principales acciones recomendadas por los
entrevistados durante el trabajo de campo desarrollado.
Colectivo/agente Acción Justificación
Colegio de abogados
Pertenencia a la Comisión
Distrital de Implementación
Representa a un gran colectivo de
profesionales directamente implicados en su
implementación y aplicación
Procuraduría Informar de estadísticas y Participa en muchos procesos y debiera estar
Colectivo/agente Acción Justificación
avances logísticos y de
comunicación
informado como colectivo
Instituto Nacional Penitenciario
Convenios de compartición de
información
Su contacto directo con personas en
cumplimiento de penas: comportamiento,
finalización de penas…
Gobierno local Convenio para compartición
de información
Las municipalidades tienen acceso a cámaras
que pueden ayudar al acceso de la información
Entidades de telecomunicación
Convenio para acceso a datos
de usuarios
Acceso a información de usuarios amenazados
o acosados
SUNAT, SUNAR… Convenio para acceso a base
de datos
Acceso a información que les permita tener
ágilmente una imagen precisa de las personas
implicadas en un caso.
Tabla 36: Principales acciones de iniciativas de acuerdos o protocolos de actuación recomendados por los
entrevistados. / Fuente: entrevistas operativas de trabajo de campo
2.4.7.4 Conclusiones
En base a la situación descrita, las principales conclusiones obtenidas son:
1. Resulta necesario finalizar los trabajos acercamiento entre la PNP y el MP
Quedan dudas importantes entre los operadores en relación al rol del Ministerio
Público frente a la PNP.
Resulta necesario el acercamiento de las dos instituciones que aún no mantienen
vínculos de comunicación eficiente y eficaz.
Con el avance del convenio a nivel nacional y los pequeños convenios realizados a
nivel de distritos judiciales, como Arequipa, La Libertad, Lambayeque se deberían
acordar los estándares de trabajo entre ambos operadores.
Transparencia y coordinación en los sistemas de gestión y organización de ambas
instituciones (estructuras organizativas, procesos de trabajo, compartición de
información…)
2. Importancia en la coordinación entre los IML y la OFICRI
La mayor dotación a los IML, con una mayor asignación de trabajo por parte de los
fiscales está provocando la duplicidad de servicios y gastos en ambas instituciones
públicas.
Ambos laboratorios mantienen estrategias de crecimiento individuales y no
coordinadas.
Falta de agrupación de sinergias y economías de escala entre ambos operadores.
3. Dificultad de la Defensa Pública en transmitir su nueva posición dentro del CPP
Necesidad de acordar de manera interna posiciones del operador frente a otros
agentes que dé confianza y soporte a los Defensores Públicos a la hora de mantener
un posicionamiento.
Dificultad en que la Defensa Pública transmita claramente su posición frente al Poder
Judicial (defensor público vs abogado de oficio)
Importancia de transmitir la posición de la Defensa Pública frente a la PNP para una
mejor colaboración entre ambos operadores.
4. Necesidad de acuerdos con otros agentes
Se puede acceder a otras informaciones, pero la falta de marcos de colaboración,
restan agilidad y eficiencia al proceso.
Necesidad de acceso a fuentes de información alternativas que permitan
complementar las investigaciones (PNP y MP). (cámaras municipales, registros de
SUNAT, SUNARP…)
Importancia de establecer acuerdo con otras entidades que facilite la colaboración en
las investigaciones (empresas de telecomunicaciones, bancos…)
2.4.8 TIC y medios
Las instituciones estudiadas que se encuentran aplicando el CPP tienen como recursos
complementarios a su actividad un soporte informático destinado a facilitarles el desarrollo de
su actividad.
En este apartado se describen las herramientas informáticas que dispone cada operador para
el seguimiento y posible evaluación de su actividad. Estas son:
Para el Poder Judicial el FEE y el SIJ
Para el Ministerio Público el SIATF y el SGF
Para la Defensa Pública el sistema de gestión actual frente al Excel (F0, F1 y F2)
Para la PNP las herramientas ofimáticas de seguimiento.
A continuación se describen brevemente las características y principales conclusiones
asociadas a cada uno de estos sistemas:
Características de las herramientas informáticas del Poder Judicial:
El Formulario Estadístico Electrónico FEE, es un aplicativo Web creado en el 2009, que se
utiliza para el levantamiento de la información por parte del responsable de la labor estadística
del órgano jurisdiccional. En dicho formulario se registra la información de la Carga Procesal y
Expedientes Resueltos para generar las Estadísticas Jurisdiccionales de Gestión.
El Sistema Integrado Judicial SIJ, es una herramienta que se diseñó en el año 2004 para dar
seguimiento a los expedientes. Este sistema se desarrolló con el anterior modelo y ha sido
adecuado a la nueva normatividad procesal penal, sin embargo, a la fecha no responde a las
necesidades y requerimientos de los usuarios.
Problemática de las herramientas informáticas del Poder Judicial:
FEE:
Este aplicativo requiere llenado del formulario mensual, lo que implica carga de
trabajo adicional al personal.
Aunque se contemplaba que, conforme se realice la implementación del SIJ
(Sistema Integrado Judicial), se iría dejando de lado el llenado del Formulario
Estadístico Electrónico, a la fecha no se descarta su utilización, ya que en la
página del portal del Poder Judicial se mantiene el aplicativo FEE- 2013.
SIJ:
Este sistema no facilita el monitoreo, seguimiento y evaluación de indicadores
debido a la falta de información y a la ausencia de estadísticas formales.
No permite una gestión de audiencias apropiada. Actualmente, se puede saber
cuántas audiencias se realizaron en un año pero no en cuántas se dictó resolución
oral o en cuantas el resultado fue prisión fundada.
De acuerdo al Boletín Bimensual del Poder Judicial- Oficina de Medición del
Desempeño Jurisdiccional, A MEDIR, N° 01 marzo-abril de 2012, ―... el sistema es
caótico, inestable y tiene varios problemas estructurales en su diseño […] el SIJ
está compuesto por más de 125 bases de datos que no son susceptibles de
unificarse de forma transparente.‖
Si bien existe interconexión entre las sedes principales al momento de la
implementación, ésta no es inmediata en las subsedes de provincias ni en las salas
de audiencias ubicadas en los establecimientos penales, lo que dificulta obtener
una información inmediata para la toma de decisiones.
Presenta algunas deficiencias en cuanto a las funcionalidades, entre las que se
puede mencionar:
a) Interrupción del funcionamiento del sistema: En concreto, el sistema se
―cuelga‖ durante la realización de audiencias. Además, en algunas
ocasiones no se permite registrar las actas de audiencia. Respecto a la
reproducción de los videos, se visualiza la imagen pero sin el audio
respectivo.
b) No existe opción para registrar los casos establecidos en el art. 337.5 del CPP: No existe posibilidad de ingresar al sistema los requerimientos
para obtener un pronunciamiento judicial acerca de la procedencia de las
diligencias solicitadas por defensa técnica del investigado, pero que el
Fiscal rechaza.
c) Inconsistencias respecto a la atención de incidentes: Duplicidad de
incidentes; No figura el ponente para incidentes; Duplicidad de ponentes
para un solo incidente, Inequidad en la distribución aleatoria de incidentes.
d) Otros: No figura el Juez Superior de Investigación Preparatoria ni la Sala
Penal Especial, el sistema solo reconoce la Sala Penal de Apelaciones que
atenderá los recursos que se interpongan; No se puede registrar
determinados pedidos, ejemplo: Oposición a la incautación, entre otros.
Características de las herramientas informáticas del Ministerio Público:
Sistema de Información de Apoyo al Trabajo Fiscal – SIATF: Fue creado en el año 2003, este
sistema se utiliza para dar soporte a los procesos de Familia y Civil en todos los distritos
judiciales y a los procesos de Penal en los distritos judiciales donde todavía no está
implementado el CPP. Permite registrar las denuncias, expedientes y datos relevantes a los
mismos, realizar control de los actos procesales, de investigación de los casos penales hasta
su formalización o archivo.
Sistema de Gestión Fiscal – SGF: Fue creado en el año 2006, este sistema se utiliza en los
distritos judiciales donde está implementado el CPP. Permite dar soporte a el conjunto de
procesos que realiza el fiscal penal en el cumplimiento de sus funciones, así como generar
reportes para la gestión fiscal (Monitoreo del CPP) y reportes de indicadores y estadísticas para
la alta dirección vía web.
Problemática de las herramientas informáticas del Ministerio Público:
Ambos sistemas se utilizan a nivel nacional, con bases de datos distribuidas en cada
distrito judicial. Por lo tanto, la información no está consolidada, lo cual no permite generar
reportes en línea con información a nivel nacional.
Tienen limitaciones para dar un soporte integral y automatizado a la institución (falta de
interconexión de los sistemas informáticos y unificación de las bases de datos existentes),
generando la necesidad de flujo constante de documentación física, con un alto impacto en
los tiempos del proceso penal, costos y carga administrativa, lo cual dificulta la
coordinación y el flujo de trabajo entre el Fiscal y los médicos legistas.
Lentitud, debido a la actual arquitectura tecnológica y al manejo transaccional de
información, implica que se consuma un determinado ancho de banda que termina
indirectamente afectando su velocidad de respuesta.
Presentan ciertas limitaciones que no permiten un adecuado desempeño de las funciones
de los fiscales. Entre las cuales podemos mencionar:
Situaciones de duplicidad de data: por ejemplo ante casos en los que se aplica
un principio de oportunidad, el sistema lo registra como tal. Sin embargo, ante
situaciones de incumplimiento del acuerdo asociado al principio de oportunidad, el
sistema vuelve a registrar un nuevo caso.
Falta de mayor detalle en el registro de los actos: En concreto, no existe
registro del motivo del archivo (atipicidad, extinción de la acción penal por muerte
del imputado, cosa juzgada, prescripción, amnistía y derecho de gracia), no
aparecen los motivos de sobreseimiento, no existe la opción de reasignación de
casos por vacaciones de los fiscales.
Inexistencia de funcionalidades propias de las reglas de negocio: Lo que
ocasiona que se registre información imprecisa o simplemente no se registre. Por
ejemplo: registro de quejas fundadas, cuando en realidad se declararon nulas;
ingresos de casos como si fueren solamente acusaciones, cuando se debió
registrar un requerimiento mixto de acusación y sobreseimiento; en la etapa
intermedia se registran casos como si hubiesen sido sobreseídos ya que no se
puede para dar por concluido el proceso en mérito a la aplicación del principio de
oportunidad. Cuando se formaliza investigación preparatoria de un parte del caso y
se archiva el otro, no existe una opción para ampliar el plazo de investigación
cuando el Superior ordena en la Queja que la parte archivada también se
formalice. Tampoco se puede registrar los casos en que el Juez rechaza la
terminación anticipada. En la etapa de juzgamiento no existen las opciones de
cuestión previa, cuestión prejudicial, cosa juzgada, prescripción, ni se especifica el
tipo de excepciones.
Falta de versatilidad en el flujo del caso: No se puede reiniciar un proceso
cuando se ha declarado nulo en el caso de haberse subsanado un requisito de
procedibilidad cuando se declara fundada una cuestión previa. Tampoco se
pueden retrotraer los casos a la etapa correspondiente por nulidades procesales
declaradas por el Juez, ocasionando que los plazos se sigan computando como si
el proceso se tramitara normalmente.
En esta misma línea se producen contabilizaciones varias de un mismo caso ante
situaciones que no son recogidas por el sistema: por ejemplo ante la aplicación de
un principio de oportunidad, en caso de no cumplirse la condena, este deberá
formalizarse. Sin embargo, en el sistema esta casuística sería registrada
doblemente; por un lado se registraría la aplicación de un principio de oportunidad
y por otro lado una formalización (se registran dos casos cuando realmente sólo se
ha producido uno).
No existe opción para extender plazos: Cuando se interponen quejas de
derecho, no se puede registrar los casos que son elevados al Fiscal Superior,
originando que el tiempo de demora en la resolución de las quejas se descuente
del tiempo de investigación, esto en perjuicio del Fiscal encargado del caso.
Dificultades en el seguimiento a imputados y notificaciones a agraviados:
Cuando se revoca una prisión preventiva, no existe una opción para cambiar la
situación jurídica del imputado a comparecencia restringida u otra medida
coercitiva personal. Tampoco existen opciones para la etapa de ejecución de
sentencia (suspensión de la ejecución de la pena, amonestación, prórroga del
periodo de suspensión, beneficios penitenciarios). Específicamente, en los casos
de OAF (omisión a la asistencia familiar) no se puede informar a los usuarios si
tienen depósitos judiciales a su favor, ya que los actos de ejecución de sentencia
no figuran en el sistema. No se puede registrar por nombre a los agraviados
menores de edad, y por ello existe problemas de notificación
2.4.8.1 Conclusiones
A partir de las consideraciones anteriores, se puede concluir que:
1. A pesar de los avances en especial del MP, los sistemas de información sectoriales no responden a las necesidades de agilidad, celeridad, oralidad del CPP ni a las necesidades de información para la toma de decisiones.
Desde los sistemas del Poder Judicial, destaca la falta de monitoreo y lo poco
adaptado a las necesidades del CPP: destaca la falta de posibilidades de explotación
de información de audiencias.
Para el sistema del Ministerio Público, se requieren mejoras que permitan una mayor
rapidez, compartición de información y fiabilidad de la información.
Sistemas poco amigables, que no permiten el acceso y explotación intuitiva de los
datos.
2. Fala de interconexión entre sistemas
Los sistemas no tienen habilitadas pasarelas de comunicación que permitan obtener
la trazabilidad de un caso desde la perspectiva de los diferentes operadores por lo
que no es posible conocer el estado de un caso dentro de cada operador.
2.4.9 Conclusiones finales
En base al análisis expuesto relativo a la organización, normativa, organización, gestión,
modelo de relación y los medios y TIC, se concluye dentro del eje de carga cero que:
1. A pesar de mantener todos un nivel alto de atención, la planificación y estrategia del eje de carga cero heterogénea de cada distrito judicial implica unos resultados diferentes
Los cinco primeros años son clave en el seguimiento y control de los casos, con una
gran variación en la entrada de casos y se comienza a observar el comportamiento de
cada DJ.
Se observan características diferentes en el comportamiento del embudo de cada
distrito judicial, con diferencias fundamentales basadas en el porcentaje de casos que
llegan a juicio oral, los archivamientos y el uso de las salidas alternativas.
Una importante diferencia en la carga de casos de los fiscales y audiencias de los
juzgados.
2. Heterogeneidad en la interpretación y aplicación del marco normativo que regula el CPP
Heterogeneidad de interpretación de disposiciones normativas o aplicación de decisiones de la C. Suprema, con alto impacto en gestión: transcripción de
audiencias / contenido de las actas, terminación anticipada, el cumplimiento de los
plazos de la etapa investigación, convención probatoria, uso del proceso inmediato,
libertad anticipada, etc.
No aplicación en la práctica de algunos mecanismos innovadores establecidos normativamente para la eficiencia del sistema: p.e notificaciones electrónicas
3. Estructuras organizativas a ser revisadas para mayor eficacia y aprovechamiento del capital humano
Necesidad de observar e impulsar el comportamiento corporativo (despacho fiscal y
judicial) y especializado (despachos fiscales especializados) y adaptar los criterios de
bonificación a la productividad a los mismos.
Importancia de una correcta adecuación del perfil al puesto; impulsando la
especialización de los profesionales (asistentes de audiencias, asistentes
administrativos, PNP) y adecuando la carga administrativa frente a la normativa
(defensores públicos, fiscal coordinador).
Mayor foco sobre el nivel de motivación y satisfacción del personal.
4. Falta de definición y estandarización de modelo operativo
Ausencia de procedimientos comunes de colaboración entre operadores
Falta de homogeneidad y definición en la implementación de procesos de trabajo.
Procesos clave de gestión heterogéneos y de alto impacto: programación de
audiencias y notificaciones.
5. Sistemas no adaptados a las necesidades del CPP
Falta de una perspectiva de los sistemas transversal a los operadores, con ausencia
de pasarelas de comunicación.
Debilidad en el diseño del sistema (falta de registro o acceso a datos clave para el
seguimiento y monitoreo de información) y en sus infraestructuras (con accesos
lentos y limitados).
Continuo desarrollo de aplicativos (módulos complementarios o herramientas
independientes) que dan respuesta a las necesidades prácticas del personal.
No se supera la dependencia del papel, que sigue acompañando todo el proceso en
los 4 operadores.
6. Baja coordinación entre los operadores
Importantes puntos de fricción en la relación de la PNP y la MP; Ausencia de
procedimientos de trabajo conjunto, impacto de limitaciones de recursos de PNP, falta
de definición y consenso de roles, incompatibilidades de horarios laborales, falta de
confianza entre operadores, problemáticas IML – OFICRI, dificultades de
comunicación entre operadores…
Bajo nivel de articulación de la gestión entre operadores, con especial impacto
en el desarrollo de audiencias.
Dificultad de posicionamiento de los defensores públicos frente al resto de
operadores
Necesidad de mayor acuerdo con otros operadores (SUNAT, SUNARP, banca,
teleoperadoras…)