PAGAMENTOS POR SERVIÇOS AMBIENTAIS NO BRASIL E NOS

ANDES TROPICAIS

Carlos Eduardo Frickmann Young1

Grupo de Economia do Meio Ambiente – GEMA – Instituto de Economia - UFRJ

1 – Professor Adjunto do Instituto de Economia da UFRJCoordenador do GEMA

Contextualização: Por que pagar por serviços ambientais?

• O meio ambiente fornece gratuitamente uma variedade de bens e serviços que são de interesse direto ou indireto do ser humano.

• É preciso encontrar formas alternativas às dotações orçamentárias para se garantir um fluxo estável de recursos para o meio ambiente.

• Os sistemas de pagamento por serviços ambientais (PSAs) são apontados como possíveis caminhos para solucionar este impasse.

PSAs: Fundamentos Teóricos

• Pagamentos por serviços ambientais pelos beneficiários aos proprietários ou gestores de áreas protegidas

• O beneficiário faz uma contrapartida visando o fluxo contínuo e a melhoria do serviço demandado (May & Geluda, 2005).

• PSAs Fonte adicional de renda para ressarcir os custos (de oportunidade e de manutenção) encarados pelas práticas conservacionistas do solo que permitem o fornecimento dos serviços ecossistêmicos.

• Identificar o prestador e o beneficiário do serviço ambiental definido direitos de propriedade dos recursos naturais.

• Identificar o serviço ambiental prestado e a sua utilidade para os beneficiários

• Estruturar um sistema de monitoramento para verificar as eficiências social, econômica e ambiental do PSA.

• Acompanhar o fluxo e qualidade dos serviços prestados e dos pagamentos, para assegurar a credibilidade do sistema.

• Precificação dos Recursos Naturais Técnicas de valoração dos recursos ambientais.

Requisitos para sistemas de PSAs

• Adesão ao sistema de forma obrigatória e não voluntária em muitos casos.

• Nem sempre quem está pagando pelos serviços são seus usuários diretos.

• Problema na implantação PSAs aplicados mais facilmente onde os recursos são escassos e portanto mais valiosos.

• Precificação dos serviços ambientais:

• Recursos Naturais não possuem preços de mercado

• Dificuldade de valorar o benefício real obtido pelo favorecido

PSAs: Problemas na Aplicação

• ICMS ecológico

• Compensação ambiental

• Empreendimentos em Unidades de Conservação

• Cobrança pelo uso e descarte da água

• Uso de Royalties provenientes de RN e serviços industriais Fundos setoriais de C&T

• Consessões florestais e taxa de reposição florestal

• Isenção fiscal para RPPNs

• Servidão florestal

• Créditos por Reduções Certificadas de Emissões de Gases de Efeito Estufa

• Programa de áreas protegidas na Amazônia

• Associação de Produtores e Compradores de produtos florestais certificados

• Outras ações do setor privado IR ecológico

PSAs na prática: instrumentos econômicos para a gestão ambiental no Brasil

• A extensão da compensação está ligada à proporção do município destinada para as áreas protegidas: Quantidade e Qualidade

• Critérios ambientais são usados para o repasse de parcela do valor do imposto sobre a circulação de bens e serviços (ICMS) dos estados para os municípios. Três quartos dessa redistribuição são definidos pela Constituição Federal, mas o quarto restante é alocado de acordo com legislação estadual específica.

• Primeiramente adotado no Paraná, em 1992. Leis similares para a alocação dos recursos do ICMS: São Paulo (1993), Minas Gerais (1995), Rondônia (1996), Amapá (1996), Rio Grande do Sul (1998), Mato Grosso (2001), Mato Grosso do Sul (2001), Pernambuco (2001), Tocantins (2002).

ICMS Ecológico

• No Paraná, houve uma evolução de 159,77 % no aumento de superfície das áreas protegidas entre 1992 (ano de implementação do ICMS ecológico) e 2001: os 794.763,81 hectares existentes até 2001 foram ampliados para 2.064.594,07 hectares (Loureiro 2005).

• São Paulo (2002): o ICMS ecológico beneficiou 169 municípios, com um total de total de R$ 39,6 milhões (Campanili 2003). A região que foi mais beneficiada foi o Vale do Ribeira, onde se encontram os maiores remanescentes contínuos de Mata Atlântica, com seis dos nove municípios que receberam mais de R$ 1 milhão: Iguape, Barra do Turvo, Eldorado, Iporanga, Cananéia e Pedro de Toledo. A capital paulista também foi contemplada com mais de R$ 1 milhão.

• Eficaz no incentivo à criação de novas unidades de conservação.

ICMS Ecológico

• Problema: Finitude do recurso, por isso as melhorias são sempre relativas. O “bolo” é constante, e o aumento de recursos de um município só é possível com a redução de outro.

• Apesar do ICMS ser direcionado para o município isto não garante que o recurso vai ser aplicado na conservação dos RN.

• Outros critérios ambientais podem ser introduzidos. Exemplo: saneamento (Minas Gerais)

• Possíveis extensões: critérios para a alocação de recursos de outras fontes orçamentárias.

ICMS Ecológico

Compensação Ambiental

• Baseada no princípio “usuário/poluidor pagador”• Mínimo 0,5% do valor total do projeto como compensação pelo impacto

e por danos inevitáveis• A quantia exata deve ser fixada de acordo com o grau do impacto. • Agências Públicas (federais ou estaduais) são responsáveis por

estabelecer a quantia e o destino dos recursos de compensação.• Compensação deve ser usada pelas agências de proteção ambiental

para criar e manter unidades de conservação de proteção integral (incluindo parques estaduais e federais, reservas biológicas e estações ecológicas).

• As unidades de conservação de uso sustentável são elegíveis para receber esses recursos apenas se elas forem diretamente afetadas pelo empreendimento.

• Outras formas ou mecanismos de proteção ambiental que não sejam criar ou manter unidades de conservação não são aceitos para receber recursos de tal compensação.

Compensação Ambiental: Dimensão financeira

• IBAMA está preparando uma metodologia para estimar o valor econômico dos danos, ainda indefinida. Possui apenas metodologia para avaliar grau de impacto ambiental.

• IBAMA: pretende gastar R$ 235,7 milhões em 130 unidades de conservação nos próximos meses e anos – sendo que cerca de R$ 16,2 milhões desse total já foram investidos e R$ 109,8 milhões têm cronograma de execução para os próximos meses e anos. Mais R$ 93,7 milhões já estão com destinação programada, conseqüência de licenciamentos ambientais já concluídos ou em fase final de apreciação.

• Geluda & Young (2004): mesmo com projeções muitas conservadoras, os recursos futuros gerados pela compensação ambiental vão pelo menos dobrar dos valores atuais.

Problemas da Compensação Ambiental

• A lei do SNUC não define claramente “impacto ambiental significativo” ou as possíveis metodologias para a sua avaliação.

• Não existe definição sobre metodologia para o cálculo da compensação.

• Proposta: a compensação deve ser função do valor do dano, estimado por valoração econômica dos recursos naturais, e não pelo custo total do empreendimento.

• Conflito de interesse: a agência ambiental que define o valor da compensação é a mesma agência que o recebe e o administra.

• Problema distributivo: Se o projeto causa poluição do ar e da água, barulho, geração de lixo, tráfego excessivo ou outro problema comum em áreas urbanas, a compensação é calculada como parte dos custos sociais que incidem sobre a população local. Mas os “pagamentos de compensação” são estritamente reservados para apoio às unidades de conservação Provoca externalidades negativas.

Problemas da compensação ambiental

• O Pagamento das compensações ambientais pode desestimular programas governamentais de proteção ambiental.

• A compensação não deve ser defendida como uma fonte regular de recursos (não se trata de uma “licença para destruir”), pois se baseia na degradação ambiental, que deveria ser evitada A compensação deve ser apenas uma aliada do orçamento público

• Estabelecida pela Lei da Nova Política de Recursos Hídricos (9433/1997).

• Recursos gerados deverão ser direcionados para a proteção das bacias hidrográficas, inclusive para reflorestamento e conservação florestal.

• Problemas:

• Demora na implementação dos comitês de bacia e da cobrança pelo uso da água.

• Disputa institucional pelo controle dos recursos gerados.

Cobrança pelo uso da água

• Projetos hidrelétricos, petrolíferos e de gás natural: uma porção da receitas pagas como “royalties” deve ser destinada para as agências ambientais estaduais ou federais.

• Destinados à: Proteção da biodiversidade, Combate à poluição da água e do ar, Gerenciamento de resíduos sólidos ou outros projetos de controle e redução da poluição.

• Problemas:

• A obrigação legal para destinar os fundos para atividades ambientais não tem sido respeitada, principalmente, pelos governos estaduais, que carecem de critérios claros para a definição das prioridades ambientais (Gusmão 2000).

• Aumento das pressões sobre os estados para equilibrar os seus orçamentos e privar-se da dependência financeira do governo federal tem levado os mesmos a atingirem seus objetivos fiscais através de processos complexos e obscuros, que atrasam os gastos dos fundos ambientais e complicam o seu uso.

Royalties dos RN e dos Serviços Industriais

• “Royalties” são também destinados para a ciência e tecnologia.

• O mais importante é o Fundo Setorial de Petróleo e Gás Natural, que já tem recursos consideráveis alocados para o estudo dos ecossistemas afetados pelas indústrias de energia.

• Problema:

• Os administradores dos fundos setoriais, porém, não coordenam a seleção de projetos com os tomadores de decisão na política ambiental.

Royalties dos RN e dos Serviços Industriais: Fundos Setoriais C&T

• No setor madeireiro, uma taxa de reposição florestal é cobrada quando a madeira explorada é nativa, e deveria ser usada para financiar a conservação de florestas.

• Problema:

• Contudo, por ser pequena a taxa e a sonegação da mesma ser generalizada, a corrupção e a falta de força política na execução da lei fazem com que o impacto dessa taxa sobre a conservação seja pequeno.

• A melhoria da gestão no setor madeireiro, particularmente com a expansão da certificação verde, pode gerar condições mais favoráveis para aplicação dessa taxa.

Concessões Florestais e Taxa de Reposição Florestal

• Isenção do Imposto Territorial Rural (ITR) para as áreas protegidas incluindo as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs). Esta alternativa se configura como um resultado importante para conservação na década de 90.

• As florestas eram consideradas como uso “improdutivo” da terra e sujeitas a impostos maiores que os cobrados na agricultura e pecuária.

• Hoje, essa distorção tem sido corrigida e áreas particulares protegidas – RPPNs, criadas através de registro formal junto ao IBAMA – são isentas desse imposto.

• Problema:

• Sonegação e ao valor baixo do ITR.

• Inflexibilidade deste mecanismo Uma vez criada a RPPN ela nunca mais poderá voltar a ser uma área de cultivo ou de outros usos que não para conservação ambiental.

Isenção fiscal para RPPN

• Código Florestal (lei 4771/1965, com diversas alterações posteriores) Recente implementação do sistema de cotas de reserva florestal.

• Flexibiliza o cumprimento das reservas legais: porcentagem mínima das propriedades rurais maiores que 50 hectares que deve ser destinada à conservação (na Mata Atlântica, o mínimo é 20%, no Cerrado, 35%, e na Amazônia, 80%.

• Possibilidade de negociação de certificados transacionáveis de

• Permite operações de comercialização de cotas de reserva florestal Uma propriedade que tenha reservas florestais “excedentes” (neste caso, acima do mínimo legal) pode vender créditos para outras propriedades dentro da mesma “microrregião” ou “bacia hidrográfica”.

• Exemplos: ONG The Nature Conservancy intermedia a criação de áreas de reservas legais através de um mecanismo de três biomas distintos: Mata Atlântica (Paraná) e Cerrado (Mato Grosso) e Floresta Amazônica (Pará)

Servidão Florestal

• Protocolo de Quioto Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) Reduções Certificadas de Emissões (RCE)

• A lógica de funcionamento do MDL é baseada no princípio de beneficiar projetos onde ocorram melhorias em termos de emissões de gases de efeito estufa, mas não premiar atividades “limpas” já estabelecidas.

• Possíveis áreas de projetos: aterros sanitários, energias renováveis e eficiência energética, reflorestamento.

• Problema:

• a matriz energética brasileira já apresenta uma elevada participação de fontes renováveis, o que torna escassas e caras as opções restantes de substituição de combustíveis fósseis.

• Florestas: as questões do desmatamento evitado e do limite para projetos de reflorestamento

Créditos de RCE e Gases do Efeito Estufa

• Áreas Protegidas da Amazônia (Arpa) gerido pelo MMA e pelo Funbio.

• Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG – 7) Conservação da biodiversidade na Amazônia e na Mata Atlântica.

• Problema:

• Recursos Externos interferem nas prioridades estabelecidas. Muitos recursos para Amazônia e poucos para o Cerrado. Caatinga e Mata Atlântica.

• Alocação não ótima dos recursos: Questões relevantes como extinção de espécies e benefícios sociais não são ponderados no momento dos investimentos.

Programa de Áreas Protegidas na Amazônia

• Empresas, produtores autônomos compram material certificado

• Objetivo de reduzir o desmatamento. Produtos certificados possuem um esquema de monitoramento e manejo.

• Exemplos: Árvores plantadas por empresas fabricantes de papel e celulose, produtores de palmitos através de plantações controladas.

• Problemas:

• Processo burocrático para obter certificação

• Produtos certificados perdem competitividade devido ao seu maior custo de produção.

Associações de Produtores e Compradores de Produtos Florestais Certificados

• Estimulo fiscal para projetos Ambientais

• Desconto no Imposto de Renda de PF e PJ

• Projeto de lei aprovado pela Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento sustentável em substituição ao projeto de lei 5974-05. em tramitação no Congresso

• Os descontos ainda não estão definidos

IR Ecológico

• Pagamento por serviços de manutenção de recursos hídricos

– Equador: não existe um mercado consolidado de recursos hídricos embora exista compensações econômicas Informação imprecisa Inexistência de um método preciso de valoração de serviços ambientais

– Costa Rica:

• Hidrelétricas efetuam o PSA voluntariamente. Há uma pressão para que vire lei.

• “Tarifa hídrica” (Ambientalmente ajustada) para manutenção das bacias, microbacias e rios. Os fundos arrecadados podem ser utilizados para compensar agricultores dispostos a trocar as suas terras de produção por terras de reflorestamento. PROBELMAS: estabelecer a tarifa e sistemas de monitoramento do processo de reflorestamento.

PSAs na prática: instrumentos econômicos para a gestão ambiental nos Andes Tropicais

• Pagamento por seqüestro de carbono “fora de Quioto”

– EUA Califórnia: Lei para redução de emissões de CO2.

• Benefícios Líquidos: 2010: US$1,6 bilhões – 2020: US$9,2 bilhões

• Ecoturismo:

– Teoria: Áreas protegidas restringem crescimento X aumento do bem-estar da sociedade efeito líquido é importante

– Bolívia: Parque Nacional e Área Natural de Manejo Integrado de Madidi. Receita do Ecoturismo ultrapassou US$1,38 milhões (entre 1999 e 2004) – Fleck. 97% dos turistas de fora da Bolívia

PSAs na prática: instrumentos econômicos para a gestão ambiental nos Andes Tropicais