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MÚLTIPLAS EXPRESSÕES DA POBREZA
Salviana de Maria Pastor Santos Sousa1
Talita de Sousa Nascimento2
Maria do Socorro Sousa de Araújo (Coordenadora)3
Maria Eunice Ferreira D. Pereira4
Rosângela Dias Oliveira da Paz 5
RESUMO: A Mesa Temática Coordenada intitulada MÚLTIPLAS EXPRESSÕES DA
POBREZA apresenta discussão a partir de estudos realizados pelo Gaepp, no âmbito do
Observatório Social e do Trabalho. Os textos expressam conteúdos que adotam como
referência a pobreza em suas múltiplas expressões e seguirão a seguinte sequência: a
questão da pobreza e as estratégias utilizadas para seu enfrentamento destacando-se a
prevalência dada, nos últimos governos, aos Programas de Transferência de Renda no
Brasil; Dados e reflexões sobre o IDHM do Brasil e Maranhão; expressões da pobreza e
suas relações com (In)Segurança Alimentar; pobreza e segregação socioespacial; e por
fim,a pobreza e as condições de vida da população nos centros urbanos e as respostas da
política habitacional, em particular do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV),
desenvolvido pelo governo federal.
1 Doutora. Universidade Federal do Maranhão (UFMA). E-mail: [email protected]
2 Mestre. Grupo de Estudo e Avaliação da Pobreza e das Políticas Direcionadas à Pobreza (GAEPP/UFMA).
E-mail: [email protected] 3 Doutora. Universidade Federal do Maranhão (UFMA). E-mail: [email protected]
4 Doutora. Universidade Federal do Maranhão (UFMA). E-mail: [email protected]
5 Doutora. Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP). E-mail: [email protected]
A POBREZA ESTÁ DIMINUINDO NO MARANHÃO?: reflexões sobre a pobreza e sobre as
estratégias voltadas para o seu combate
Salviana de Maria Pastor Santos Sousa6
RESUMO: Parte da Mesa Temática Coordenada “MÚLTIPLAS
EXPRESSÕES DA POBREZA”, a ser apresentada na VII Joinpp.
Tratam-se de reflexões desenvolvidas sobre a pobreza e sobre as
estratégias voltadas para o seu combate, destacando a
particularidade do Maranhão. O fio condutor da análise é a
perspectiva de que as desigualdades de renda e de oportunidades,
contrapontos ao princípio de inclusão social que baliza as chamadas
democracias modernas, constituem-se em substrato da história
brasileira, determinando os níveis de pobreza e de sua reprodução.
Tomam-se como referência informações sistematizadas no Boletim
Periódico - Ano 2 (2013) - Nº 1 publicado pelo GAEPP
(http://www.gaepp.ufma.br/site/index.php/boletim-do-observatorio-
social-e-do-trabalho) que foi construído com base em dados do
Censo do IBGE 2010 e estimativas a partir da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios (PNAD) 2011.
Palavras-chave: Política Pública, Pobreza, Desigualdade Social.
ABSTRACT: Part of the Coordinated Thematic Table "MULTIPLE
EXPRESSIONS of POVERTY", to be presented at VII Joinpp. These
are reflections undertaken on poverty and on the combat strategies,
highlighting the peculiarity of Maranhão. The thread of the analysis is
the perspective that the inequalities of income and opportunities,
counterpoints to the principle of social inclusion that guides the called
modern democracies, constitute themselves the substrate of Brazilian
history, determining the levels of poverty and of its reproduction. Are
taken as a reference systemized information in the Periodic Bulletin-
Year 2 (2013)-No.1published by
GAEPP(http://www.gaepp.ufma.br/site/index.php/boletim-do-
observatorio-social-e-do-trabalho) which was built based on census
data of IBGE 2010 and estimative from the National Research by
Household sample (PNAD) 2011.
Keywords: Public Policy, Poverty, Social Inequality.
6 Doutora. Universidade Federal do Maranhão (UFMA). E-mail:[email protected].
1 INTRODUÇÃO
O presente artigo é parte da Mesa Temática Coordenada Múltiplas Expressões
da Pobreza, a ser apresentada na VII Jornada Internacional de Políticas Pública (VII Joinpp),
coordenada pela Profa. Dra. Maria do Socorro Sousa de Araújo, cujo propósito é expor
resultados e reflexões balizados em estudos e pesquisas desenvolvidos pelo Grupo de
Avaliação e Estudos da Pobreza e das Políticas Direcionadas à Pobreza (GAEPP), no
âmbito do espaço constituído pelo Observatório Social e do Trabalho. Particularmente,
nesse texto, os dados sobre o Maranhão estão relacionados ao eixo da Pobreza e constam
do Boletim Periódico - Ano 2 - Nº 1 divulgado pelo Observatório no ano 20137. As reflexões
desenvolvidas que foram aprofundadas e atualizadas 8 tratam sobre a questão da pobreza e
sobre as políticas públicas utilizadas para o enfrentamento desse problema no Brasil, com
destaque ao estado do Maranhão.
As ponderações apresentadas nesse artigo tomam como ponto de partida a
perspectiva de que as desigualdades de renda e de oportunidades, contrapontos ao
princípio de inclusão social que baliza as chamadas democracias modernas, fazem parte da
história brasileira, determinando os níveis de pobreza e de sua reprodução. Desse modo,
com a reestruturação produtiva e tecnológica em curso, a partir dos anos 1990, e em face
da última crise sistêmica que se abateu sobre o capitalismo, em 2008, velhas e novas
manifestações da pobreza são identificáveis no país: desemprego, subemprego,
desorganização, violência urbana, insegurança social, deterioração de serviços públicos
essenciais, entre outras. Nesse cenário, o Maranhão é colocado em diferentes pesquisas
divulgadas (BRASIL/IBGE, 2010; 2014) como um dos estados mais desiguais da federação
e com maior percentual de pessoas em situação de pobreza.
Em resposta as essas refrações da questão social que colocam pobreza e
desigualdade social como fenômenos entrelaçados, as opções negociadas pelos últimos
governos brasileiros caminham na construção de duas estratégias centrais: incentivo ao
empreendedorismo e efetivação de um processo de assistencialização, este que se
7Conferir GAEPP/UFMA (http://www.gaepp.ufma.br/site/index. php/boletim-do-observatorio-social-e-do-trabalho/22-boletim-periodico-ano-1-n-2).
8 Os dados sobre o Maranhão foram atualizados com base em informações diversas, entre as quais as advindas do IBGE (BRASIL/IBGE, 2014).
materializa, particularmente, nos denominados Programas de Transferência de Renda
Condicionada (PTRC) 9.
Para desenvolver as demarcações apontadas, são cotejadas reflexões
desenvolvidas no âmbito do Gaepp sobre a questão da pobreza com os dados do Censo do
IBGE 2010 e estimativas a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD)
2014, além de documentos específicos relativos à realidade do Maranhão. Em relação às
estratégias governamentais, são priorizados os PTRC que, além de serem objeto de várias
pesquisas desenvolvidas pelo Gaepp, a entrevista contemplada no Boletim que serve de
referência para elaboração do presente artigo, aborda essa estratégia de forma transversal.
2 POBREZA, DESIGUALDADES SOCIAIS E OS DESAFIOS DA PROTEÇÃO SOCIAL
2.1 Pobreza e desigualdades sociais: fenômenos entrelaçados
A pobreza é aqui entendida como situação social histórica e relativa. Histórica
porque é fenômeno presente em todas as sociedades conhecidas. Relativa, porquanto é
relacionada à quantidade da riqueza coletivamente produzida em formações sociais
concretas (bens, serviços, conhecimento) e com sua forma de repartição entre os partícipes
dessas sociedades. O modo desigual de apropriação da riqueza, associado à utilização de
mecanismos diversos e cada vez mais sofisticados determinam, assim, as diferenças entre
ricos e pobres, distinções, que são datadas e situadas.
As privações materiais e seus reflexos nas diferentes dimensões da vida
capazes de interferir na reprodução social dos trabalhadores e de suas famílias são os
elementos considerados nas formas mais comumente utilizadas pelos organismos que
investigam a situação da pobreza no mundo atual. Essa mensuração é feita com base nas
denominadas linhas de pobreza traduzidas em índices. Nesses estudos, em geral, há certo
consenso de que o mundo assiste a um aumento sistemático de pessoas sem condições de
acessar o imenso cabedal de recursos materiais e conhecimentos produzidos, sobretudo, a
partir do século XX.
Dados sistematizados pelo Programa Internacional de Estudos Comparativos
sobre a Pobreza CROP (2010), radicado na Universidade de Bergen, Noruega, com fulcro
em subsídios da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO),
Organização Mundial da Saúde (OMS), Fundo das Nações Unidas para a Infância
(UNICEF), Organização Internacional do Trabalho (OIT), A Organização das Nações Unidas
9 Conferir Viana (2008) e Sousa (2015).
para a Educação, a Ciência e a Cultura UNESCO, Programa das Nações Unidas para os
Assentamentos Humanos (ONU-HABITAT) espelham a extensão do drama mundial da
pobreza: mais de um bilhão de pessoas estão abaixo da denominada linha da pobreza; 1,02
milhões de pessoas passam fome; 2,5 bilhões não têm acesso ao saneamento básico; 2
bilhões não têm acesso a medicamentos essenciais; 924 milhões não possuem moradia
adequada; 884 milhões não têm acesso à água potável; 774 milhões de adultos são
analfabetos; 218 milhões de crianças trabalham para sobreviver; 1,6 bilhão de unidades
habitacionais não possuem eletricidade; cerca de 18 milhões morrem a cada ano por causas
relacionadas com a pobreza (SOUSA, 2013).
Por outro lado, estudo da ONG Oxford Committee for Famine Relief (Oxfam)
fundamentado em relatório do banco Credit Suisse sobre a riqueza mundial, divulgado em
outubro 2014, demonstra que o 1% dos ricos (pessoas com bens de 800 mil dólares no
mínimo, concentradas, sobretudo na Europa e Estados Unidos) apodera-se de 48,2% da
riqueza mundial, enquanto os outros 99% detêm 51,8%. Mais instigante, ainda, é que, entre
os 99%, quase toda a riqueza (94,5%) é apoderada pelos 20% mais ricos desse grupo,
enquanto o restante capta apenas 5,5%10 (OXFAM, 2014).
A Oxfam aponta também que a riqueza do 1% é derivada de atividades em
poucos setores: finanças, seguros, serviços médicos e indústria farmacêutica (as duas
últimas em crescimento a partir de 2013). Um ponto destacado nesse estudo é que as
organizações mais ricas do mundo utilizam seu aporte financeiro para influenciar os
governos nacionais, por meio de lobbies, para beneficiar seus setores, o que redunda em
círculo vicioso de aumento da riqueza de uns e da pobreza de muitos.
Ao mesmo tempo em que se verifica esse processo de concentração da riqueza
no mundo e o aumento consequente da pobreza, o potencial de antagonismo e conflito que
essa desigualdade social gera, continua instigando vários pactos internacionais
estabelecidos desde a Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948, até a
Declaração do Milênio, aprovada em 2001, em Nova Iorque. Este expressa as
preocupações de 147 Chefes de Estado e de Governo e de 191 países com as
consequências da pobreza, razão pela qual, entre os propósitos definidos nesse documento
destaca-se a redução, pela metade, da percentagem de pessoas que vivem na pobreza
extrema.
10
A Oxfam International é uma confederação de 13 organizações e mais de 3000 parceiros, que atua em mais de 100 países na busca de soluções para o problema da pobreza e da injustiça, através de campanhas, programas de desenvolvimento e ações emergenciais.
No Brasil, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA, 2010), apresenta
dados indicativos de que, embora tenha havido um redução dos níveis de pobreza no país,
conserva-se uma tendência de repartição desigual da riqueza, reiterando nossas históricas
desigualdades regionais e inter-regionais. Desse modo, enquanto a taxa de pobreza
absoluta caiu 33,6% entre 1995 e 2008 em todo o País, a redução foi de apenas 12,7% na
região Centro-Oeste. A queda da taxa de pobreza extrema, cuja média nacional caiu 49,8%
no período, foi reduzida em apenas 22,8% na Região Norte. Já a Região Sul teve resultados
bem acima da média nacional nos dois casos: queda de 47,1% da pobreza absoluta e
59,6% da extrema (BRASIL/IPEA, 2010; SOUSA; PEREIRA, 2012) 11.
Colin (2013) ressalta a concentração regional da população pobre nas regiões
Nordeste e Norte. Afirma também sua incidência na zona rural já embora “[...] apenas 15%
dos brasileiros estivessem na zona rural, um quarto da população em extrema pobreza vivia
no campo.” E destaca essa situação aguda entre famílias indígenas– quatro em cada dez
são extremamente pobres.
Esses processos de pobreza e desigualdade se reproduzem em contexto
histórico marcado, de um lado, pelo fetiche da mercadoria, materializado no encanto do
onipresente mercado colorido de consumo, de outro pelo bloqueio de oportunidades
adequadas para uma grande parte da PEA, reavivando velhas mazelas, como trabalhos
similares à escravidão, reinvenção de estratégias de sobrevivência com lastro na economia
informal, permanência do trabalho infantil, entre outras, muitas atravessadas por práticas
enviesadas eivadas pela violência, o outro suporte dessa nova configuração da pobreza12.
Nesse caso, desconhecendo, muitas vezes, as mediações da ordem jurídica definidas pela
ordem liberal, os interesses das classes dominantes passam a ser afiançados através da
ação do estado policial.
11
De acordo com o texto, a redução dos índices de pobreza no país não pode ser relacionada apenas ao nível de crescimento econômico. Nesse sentido, a região Centro-Oeste, onde se verificou a menor taxa na proporção de pessoas com renda per capita inferior a meio salário mínimo (estado de pobreza absoluta), registrou, ao mesmo tempo, a melhor média do País em termos de expansão do Produto Interno Bruto (PIB) por habitante, ou seja, uma média de crescimento anual de 5,3%. Já a região Sul apresentou, em termos proporcionais, o maior nível de redução da pobreza, embora tenha sido a que teve o menor ritmo anual de crescimento do PIB por habitante, uma média de 2,3% anual. Desse modo, o IPEA conclui sugerindo que as medidas de enfrentamento ou de redução da pobreza devem ser resultantes de uma combinação entre desenvolvimento e crescimento econômico com a estruturação de políticas públicas específicas e direcionadas para o combate à pobreza.
12
Conferir discussão aprofundada sobre esse tema em Telles (2007; 2001).
Segundo Jaccoud (2009, p. 8), a pobreza e a desigualdade no Brasil questionam
a capacidade de o sistema econômico transformar trabalho em bem-estar e a incapacidade
de garantir “[...] o fim da precariedade de vida em uma sociedade em constante produção da
riqueza.”
Frente à nova configuração societária que se materializa com as crises
sistêmicas do capitalismo e com a adesão do país aos preceitos neodesenvolvimentista,
para tentar responder a esses questionamentos, os governos recentes incorporaram a
proposta de organismos financeiros internacionais que defendem para a América Latina e
Caribe nova geração de políticas sociais de luta contra pobreza e à miséria centradas na
transferência condicionada de renda. No Brasil, o maior deles em termos de abrangência
populacional é o Programa Bolsa Família (PBF).
Esses programas acolhem a concepção multidimensional de pobreza na qual
devem ser consideradas diferentes dimensões da vida que interferem na reprodução social
dos trabalhadores e de suas famílias, como a dimensão cultural e a relacional. Também são
balizados em condicionalidades que são contrapartidas exigidas das famílias a serem
beneficiadas com os recursos transferidos, mas que também demandam responsabilidades
por parte dos governos, entre as quais, a garantia de serviços complementares nas áreas de
saúde, educação e assistência social.
O PBF é uma estratégia governamental carregada de controvérsias que se
centram, sobretudo, em torno da sua pertinência, da capacidade de reduzir a pobreza, das
condicionalidades criadas e dos seus pretendidos impactos na educação e na saúde dos
beneficiários.
Mesmo considerando que os próprios programas incluem a busca ativa como
uma das estratégias relevantes13. É importante lembrar outro ponto destacado por Telles
(2007), quando trata do processo gestionário das políticas públicas e que pode ser
incorporado na composição desse quadro de tensões do PBF: sua limitação em termos
localização dos mais pobres. A autora recorda que, além dos reconhecidos pelos cadastros
governamentais como destituídos de condições materiais de existência, há grande
quantidade de invisíveis e, portanto, tendencialmente desconsiderados nesses programas.
Entre estes, cita exemplos como os explorados em trabalho desenvolvidos em domicílio
reavivado por redes nacionais e internacionais de subcontratação e os que vivem do
trabalho autônomo que sustenta o comércio clandestino de produtos lícitos e ilícitos.
13
Segundo Denise Colin (2013), entrevistada na edição do Boletim considerado no presente artigo, a estratégia de busca ativa permitiu encontrar 800 mil famílias extremamente pobres, já incluídas no Bolsa Família em 2013.
2.2 A questão da pobreza no Maranhão
De acordo com o IPEA (2010), o Maranhão esteve, nos últimos anos, entre os
estados com os mais altos índices de pobreza no país. De tal modo, em 1995 compunha o
universo dos mais pobres (53,1%), ao lado do Piauí (46,8%) e do Ceará (43,7%). Depois de
treze anos, ostentando 27,2% de pessoas em estado de pobreza, permanecia no grupo dos
mais pobres, junto a Alagoas (32,3%) e Piauí (26,1%).
Algumas causas estruturais podem explicar essa posição negativa do Maranhão
no contexto nacional. Feitosa (1994, p. 227) se refere ao fato de que esse estado que se
conservava deslocado no cenário internacional, desde o fim do século XIX, em relação ao
processo de das trocas de mercadorias, a partir de 1950 começa a estabelecer articulação
ativa com o centro capitalista através do extrativismo de amêndoas do babaçu. Também a
expandir pequena produção do arroz e tornando-se, nas décadas seguintes, até os anos
1980, um dos grandes produtores nacionais desse grão14.
Essa posição promissora do estado começa a se inverter, de um lado, com a
apropriação das terras maranhenses por grupos do centro sul do país e a
consequentemente expulsão trabalhador rural de suas terras. De outro lado, com a
desconstrução do sistema Embrater que era responsável pelo financiamento da assistência
técnica e extensão rural no país, o que gerou a decadência da produção agrícola familiar no
estado. Esses dois fatos acentuaram processo de migração do campo para as cidades,
particularmente, para a capital, São Luís. Desse modo, entre 1991 e 2010 a taxa de
urbanização se acentuou de modo que a população rural maranhense que era de 68,4% em
1980 passa a ser de apenas 36,9% nos anos 201015.
Quadro 1 - Distribuição percentual da população do Maranhão nos Censos
Demográficos de 1960 a 2010, considerando a situação do domicílio
População 1960 1970 1980 1991 2000 2010
Urbana 18,0 25,4 31,6 40,0 59,5 63,1
Rural 82,0 74,6 68,4 60,0 40,5 36,9 Fonte: Construção própria com base em dados do Censo Demográfico do IBGE (2010).
O inchaço das cidades e a carência de postos de trabalhos e serviços públicos
capazes de atender a demanda que passou a fluir, particularmente, para a capital do estado,
14
Sobre o tema, conferir também Sousa (2004). 15
Conferir sobre o tema em Sousa (1996).
resultaram na situação de pobreza e desigualdades sociais visíveis. Nesse sentido, embora
dados atuais disponíveis sobre a situação do Maranhão deem conta de que vem se
verificando uma redução do número absoluta de pobres nesse estado, a indagação que
orientou o Boletim que serve de baliza para a elaboração do presente artigo foi: a pobreza
está diminuindo no Maranhão?
As reflexões que se seguem baseadas na análise dos mesmos dados disponíveis
indica que, se considerarmos apenas a renda como indicador de aferição da pobreza, é
possível falar, em princípio, de redução, uma vez que em 2000, 34,8% dos domicílios desse
Estado tinham um renda mensal inferior a ¼ do salário-mínimo e em 2010 esse percentual
caiu para 22,0%. Também, no ano 2000, 60,1% dos domicílios tinham renda de até 1\2
salário-mínimo e em 2010 eram 35,5% com esse ganho.
Por outro lado, o Censo 2010 revelou que no Maranhão há 1,7 milhão de
pessoas com renda mensal de até R$ 70,00 (25,8% da população)16. É o Estado brasileiro
com maior percentual de pessoas nessa condição (IBGE, 2011). E a PNAD reforça esses
dados quando conclui que em 2014, tomando como referência os indicadores de renda e
educação ainda há, por exemplo, 11% de pessoas de 25 anos ou mais de idade, residentes
em domicílios particulares, sem instrução e fundamental incompleto e 14% de pessoas de
10 anos ou mais de idade ainda percebem rendimento nominal mensal de até 1/4 de salário-
mínimo.
Dados dessa natureza são indicativos que a pobreza se expressa no setor
urbano, mediante demanda insatisfeita por trabalho, habitação e por serviços essenciais
(saúde, educação, saneamento básico etc.). No setor rural, essas mesmas demandas são
reforçadas por uma luta histórica pela posse da terra e pela ausência de incentivo às
atividades desempenhadas pelos pequenos produtores do setor agropecuário.
Os dados revelam ainda que as transferências de renda advindas de programas
federais foram o grande suporte para essa população empobrecida. Assim, em se
apreciando a relação crescimento/ano, é possível identificar que enquanto o total de
rendimentos cresceu à taxa média real de 13,9% e o rendimento do trabalho cresceu 13,0%,
as transferências cresceram 18,0%, em média.
Pela análise desses indicadores, portanto, é possível identificar a relevância da
estratégia governamental abraçada nas últimas décadas no país, particularmente o PBF,
cujo objetivo é a implementação de políticas socais compensatórias focalizadas na pobreza,
particularmente, nos extremamente pobres (SOUSA, 2014).
16
População residente em domicílios particulares permanentes.
A Tabela 1 revela a quantidade de domicílios atendidos no Maranhão pelas ações dos
Programas de Transferência de Renda do Governo Federal.
Tabela 1 - População extremamente pobre, famílias cadastradas pela Busca Ativa e
benefícios componentes do Programa Bolsa Família no Maranhão - 2013
Dados gerais População Extremamente Pobre (Censo 2010) 1.691.183
Busca AtivaBusca Ativa - famílias extremamente pobres cadastradas e recebendo
PBF (jun/11 à nov/12)35.539
Famílias atendidas (jan/13) 948.249
Expansão em famílias (jan/13 em relação a jun/11) 45.316
Aumento do limite de Benefícios Variáveis (set/11, novos benefícios) 111.775
Benefício Variável Gestante - BVG (dez/12) 10.693
Benefício Variável Nutriz - BVN (dez/12) 13.644
Benefício para Superação da Ext. Pobreza na Primeira Infância - BSP
(dez/12)343.228
Programa
Bolsa Família
(PBF)
Fonte: Brasil. Ministério do Desenvolvimento e Combate à Fome. Matriz de informações sociais.
Disponível em:<http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/FerramentasSAGI_menu/internet. php. Acesso em 23 de abril de 2013.
É importante destacar que, mais recentemente, o Governo do Maranhão, com
base em diagnóstico sobre a realidade estadual, vem divulgando a construção de novas
estratégias para combater a pobreza no Estado. Segundo recente entrevista concedida pelo
dirigente máximo, disponível na página do Gaepp (http://www.gaepp.ufma.br/site), o Plano
de Ações Mais IDH materializaria essa nova opção governamental. O referido Plano propõe
congregar treze iniciativas de diversas secretarias estaduais com vista a promover o
desenvolvimento territorial dos trinta municípios e regiões com os menores indicadores
sociais. A perspectiva subjacente é que a riqueza produzida se traduza em melhorias das
condições de vida da maioria da população. Seria assim um contraponto às opções de “[...]
administrações que apostaram em uma economia de enclave, defendendo que poucos
grandes projetos seriam a redenção para o Maranhão.” (DINO, 2015).
3 CONCLUSÃO
As reflexões desenvolvidas nesse texto resultaram de trabalho coletivo
produzido no contexto do Gaepp. Articulam pobreza e desigualdade como dois polos da
realidade mundial e brasileira que se têm imposto no debate público, no contexto das lutas
sociais e no plano da intervenção governamental.
No caso brasileiro, a coexistência da pobreza e da desigualdade social traz à
tona, como questionamento central, as alternativas coletivas construídas, mas, sobretudo, a
pertinência e a capacidade das estratégias governamentais edificadas para combater esses
dois males, no contexto de uma ordem jurídica que se funda, justamente, no estatuto da
igualdade. Coloca em xeque, portanto, o próprio Sistema de Proteção Social construído no
país.
Em relação ao Maranhão, que no texto é apresentado, com base em dados,
como um estado pobre e com alto índice de desigualdade social, verifica-se que houve, nos
últimos anos, queda do índice de desigualdade domiciliar de renda e aumento do número de
pessoas com ganhos per capita superiores à chamada linha de pobreza, mas que esse
incremento se deu, sobretudo, pela via de transferência de recursos federais, no contexto de
Programas de Transferência de Renda, como o Bolsa Família.
Trata-se de estratégia relevante porque contribui para atenuar os efeitos mais
urgentes e danosos desses males que incidem sobre as populações ditas vulneráveis. Por
outro lado, em razão do pequeno valor das parcelas repassadas e da incapacidade
governamental de substantivar as condições estruturais relacionadas às condicionalidades
nas áreas da educação e da saúde, os recursos não são suficientes para enfrentar a
pobreza nas suas diferentes refrações, apenas dão conta de inclusão imediata dos
beneficiários no mercado de consumo. Não são, portanto, capazes de alterar as formas de
reprodução social em condições mais adequadas de vida, sobretudo, considerando a
expressiva precariedade do mercado de trabalho e a fragilidade do tecido associativo de
base. Muito menos, de reverter, de fato, a situação de desigualdade social presente.
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IDHM DO MARANHÃO E DE SEUS MUNICÍPIOS
Talita de Sousa Nascimento1
RESUMO: Dados e reflexões sobre o IDH-M do Maranhão e de
seus municípios divulgados no Atlas do Desenvolvimento
Humano 2013. É perceptível que o Estado e seus municipios
vêm melhorando, sistematicamente, em todas as dimensões do
IDH-M ao longo dessas três décadas, com destaque para a
última. A dimensão com maiores avanços foi a Educação,
enquanto a renda continua sendo a principal responsável de a
maioria dos municípios não ultrapassarem a faixa e Baixo
Desenvolvimento Humano.
Palavras-chave: Maranhão, Desenvolvimento Humano,
pobreza.
ABSTRACT: data and reflections on the HDI of the Mara-
munion and its municipalities disclosed in Atlas Human Devel-
opment 2013. It is noticeable that the state and its
municipalities have improved systematically in all dimensions of
the HDI over these three Deca-of, especially the last. The
dimension with May-res advances was Educational, while the
income remains the main cause of most municipalities do not
exceed the range and Low Hu-mano Development.
Keywords: Maranhão, Human Development, Poverty
1 Mestre. Grupo de Estudo e Avaliação da Pobreza e das Políticas Direcionadas à Pobreza (GAEPP/UFMA).
E-mail: [email protected]
1 INTRODUÇÃO
É comum encontrar o Estado do Maranhão e muitos de seus municípios nas
últimas colocações das estatistas nacionais seja nos indicadores econômicos ou sociais. No
geral, são municípios de pequeno porte, com população predominantemente rural, de
criação recente e com economias dependentes e pouco diversificadas. Essa recorrente
colocação do Maranhão nas piores colocações das estatísticas nacionais expressa a
situação de pobreza e extrema pobreza que se reproduz no Estado e coloca em cheque a
incapacidade dos Governos, que vigoraram até então, de superar essa condição de extrema
precariedade.
Em termos de renda, os dados do Censo 2010 revelaram que no Maranhão 1,7
milhões de pessoas têm renda familiar per capita mensal de até R$ 70,02 (25,8% da
população). (IBGE, 2012). O Maranhão é o único Estado onde existem 18 municípios com
percentual de extremamente pobres superior ou igual a 50,0% de seus habitantes, os
demais Estados possuem, no máximo, 3 municípios nesse ranking. Destaca-se o município
de Marajá do Sena, que ganhou destaque na mídia nacional e internacional por registrar o
maior percentual de extremamente pobres do Brasil (66,7%).
No que se refere à economia, no Maranhão vigoram as rendas per capita mais
baixas do Brasil. De 2002 a 2012, o PIB per capita do Maranhão permaneceu no 26º lugar
no ranking por Unidade da Federação, com exceção do ano de 2010, em que foi para 27ª
posição (IMESC, 2014). Os municípios maranhenses são marcados, também, por uma alta
dependência das transferências federais que representa, em média, 80,0% das receitas
municipais, mas, chega a ultrapassar 90,0% em alguns municípios.
Tratando-se de indicadores sociais, o Maranhão também destaca-se,
negativamente. No Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDHM do ano de 2010,
o Maranhão manteve-se como o 2º Estado com menor IDHM e passou a ser o Estado com
maior representação no ranking dos 100 municípios brasileiros com menor IDH, com 20
municípios, com destaque para Fernando Falcão, que é o segundo município com menor
IDHM do Brasil.
O presente trabalho tem como objetivo realizar uma análise Retratos da Pobreza
2 Em 2014, a linha da pobreza passou para o valor R$ 77,00, devido atualização monetária.
do Maranhão e dos seus municípios, a partir do IDHM. Essa análise foi baseada em uma
das edições do Boletim do Observatório Social e do Trabalho3, uma publicação do Grupo de
Avaliação e Estudo da Pobreza e de Políticas Direcionadas à Pobreza (GAEPP)4.
2 IDH-M: concepção e resultados
Inexiste uma única forma de se caracterizar o fenômeno da pobreza. Ela pode
ser analisada sob várias perspectivas teóricas ou abordagens encontradas na literatura
sobre essa temática. As diversas abordagens decorrem de diferentes perspectivas teóricas
e de formulações desenvolvidas por grupos sociais, a partir de dados das realidades
prevalecentes em determinados contextos históricos. Como afirma Silva (2002, p. 74, grifo
do autor):
[...] não se pode falar de solidez e estabilidade do conceito de pobreza no tempo e no espaço, sendo ilusório pensar numa definição “científica”, objetiva e universal. O que se identifica, na literatura, são conceitos desenvolvidos por grupos sociais a partir de uma dada concepção sobre a realidade social, o que significa que o conhecimento da pobreza só existe através de representações dominantes e contraditórias em confronto, numa dada sociedade, num determinado momento histórico.
3 O Boletim do Observatório Social e do Trabalho é uma publicação bimensal do Grupo de Avaliação e Estudo da Pobreza e de Políticas Direcionadas à Pobreza (GAEPP) da Universidade Federal do Maranhão (UFMA), cujo objetivo é divulgar estudos sintéticos sobre a estrutura e dinâmica do mercado de trabalho e sobre a situação de pobreza no Maranhão. (GAEPP, 2015). O Presente trabalho tem por base o Boletim ano 2, número 3 do ano de 2013, que trouxe como tema “Sobre o IDHM do Maranhão e de seus Municípios”. Essa edição do Boletim foi elaborado pela seguinte equipe: Profa. Dra. Salviana de Maria Pastor Santos Sousa (Pesquisadora do GAEPP), Profa. Dra. Maria do Socorro Sousa de Araújo (Pesquisadora do GAEPP), Mestre Talita de Sousa Nascimento (Pesquisadora do GAEPP) e Mestre Dionatan Silva Carvalho (Economista do IMESC).
4 O GAEPP foi fundado em 1996. É um Grupo interdisciplinar que congrega professores de diversos Departamentos Acadêmicos e alunos de graduação e de pós-graduação da Universidade Federal do Maranhão (UFMA). É vinculado ao Departamento de Serviço Social, articulado ao Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e integra o Diretório Nacional de Grupos de Pesquisa organizado pelo CNPq. Desenvolve atividades de pesquisa, de consultoria, assessoria e capacitação de recursos humanos, privilegiando as seguintes temáticas: pobreza, trabalho e políticas sociais, centrando-se na análise e avaliação de Políticas Públicas. São, portanto, temas relevantes para estudos do GAEPP: pobreza e políticas públicas direcionadas à pobreza; trabalho e políticas de geração de emprego e renda; programas de transferência de renda; políticas sociais, com especial ênfase à política de assistência social e metodologia de análise e avaliação de políticas públicas (GAEPP, 2015).
Em consonância com esse pensamento, Dedeca (2012, p. 17) fala que a
situação de pobreza não apresenta um caráter absoluto, pelo contrário, é dinâmica, uma vez
que a sua identificação está estreitamente relacionada com o nível de desenvolvimento
socioeconômico e com os valores coletivos morais e éticos, eleitos pela sociedade.
2.1 Pobreza Multidimensional e o IDH-M
Na contemporaneidade, o maior representante da Abordagem multidimensional
da Pobreza é o economista indiano Amartya Sen, ganhador do prêmio Nobel de economia
em 1998. Ela baseia-se na concepção de Justiça de John Rawls (1981), que é uma das
mais importantes teorias contemporâneas de justiça, cujo princípio basilar é “[...] a prioridade
da liberdade formal.” Todavia, a abordagem de Sen mostra avanços em relação à Teoria
Liberal: Sen procura demonstrar que, para muitas finalidades avaliativas, o espaço
apropriado não é o das liberdades formais, mas o das liberdades substantivas5 (SEN, 2000,
p. 94). Essa maneira de apreender a pobreza leva em conta a liberdade, “[...] vista sob a
forma de capacidades individuais para fazer coisas que uma pessoa com razão valoriza.”
(SEN, 2000, p.74).
Com a abordagem da pobreza como privação de capacidades, desenvolvida
pelo economista indiano Amartya Sen (2000), passou-se a desenvolver uma série de
indicadores multidimensionais para melhor explicar o fenômeno da pobreza.
O IDH, formulado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento -
PNUD desde 1990, é o índice multidimensional mais conhecido internacionalmente. O
objetivo de sua formulação foi oferecer um contraponto a outro indicador bastante utilizado
até então, o Produto Interno Bruto - PIB, que leva em consideração somente a dimensão
econômica do desenvolvimento. Criado por Mahbub ul Haq com a colaboração de Amartya
Sen, a finalidade do IDH é apresentar-se como uma medida geral, sintética, do
5 Liberdade Formal: direitos individuais, ou seja, liberdade que cada um tem de não ser tolhido no exercício de suas faculdades ou de seus direitos, exceto nos casos em que a lei determina. São liberdades sociais básicas, cujo gozo o cidadão tem o direito de ver assegurado por tribunais ou órgãos administrativos. Liberdade Substantiva: incluem, entre outras, capacidades elementares como estar livre da fome crônica, da subnutrição, da morbidez evitável e da morte prematura, bem como as liberdades associadas, como saber ler, escrever e contar, ter participação política, liberdade de expressão, entre outros (SEN, 2000).
desenvolvimento humano (PNUD, 2010). O IDH considera três componentes na sua
elaboração: renda, longevidade e educação6:
Além de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada país, o IDH também leva em conta dois outros componentes: a longevidade e a educação. Para aferir a longevidade, o indicador utiliza números de expectativa de vida ao nascer. O item educação é avaliado pelo índice de analfabetismo e pela taxa de matrícula em todos os níveis de ensino. A renda é mensurada pelo PIB per capita, em dólar PPC (paridade do poder de compra, que elimina as diferenças de custo de vida entre os países). Estas três dimensões têm a mesma importância no índice, que varia de zero a um. (PNUD, 2010).
O IDH é calculado anualmente e desde o ano de 2010 sua série histórica é
recalculada, devido à entrada e saída de países para os quais o Índice é calculado e às
adaptações metodológicas (PNUD, 2015).
No Brasil, o IDH inspirou o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal - IDH-
M. O IDH-M é um ajuste metodológico ao IDH Global, elaborado a partir de uma parceria do
PNUD com o IPEA e a FJP. O IDH-M foi publicado a primeira vez em 1998 (a partir dos
dados do Censo de 1970, 1980, 1991) e, em seguida, em 2003 (a partir dos dados do
Censo de 2000). O Índice pode ser consultado nas respectivas edições do Atlas do
Desenvolvimento Humano do Brasil, que compreende um banco de dados eletrônico com
informações socioeconômicas sobre todos os municípios e estados do país e Distrito
Federal (PNUD, 2015).
O IDHM é formado por três dimensões: Renda, Longevidade e Educação. O IDH
Renda e o IDH Longevidade possuem um indicador cada (renda per capita e esperança de
vida ao nascer, respectivamente), o IDH Educação possui dois subíndices: escolaridade
(que mede o percentual de pessoas de 18 anos ou mais de idade com ensino fundamental
completo) e frequência escolar (que mede o percentual de crianças de 5 a 6 anos de idade
6 O Relatório de Desenvolvimento Humano de 2010 trouxe uma mudança no cálculo do IDH. Em virtude disso não se pode comparar o novo IDH com aqueles divulgados em relatórios anteriores. O índice manteve suas características principais — varia de 0 a 1 (quanto mais próximo de 1, maior o nível de desenvolvimento humano) e engloba três aspectos essenciais do desenvolvimento humano: conhecimento, saúde e padrão de vida digno. Dos três subíndices que compõem o IDH, apenas o de longevidade não passou por alterações: continua sendo medido pela expectativa de vida ao nascer. No subíndice de renda, o PIB (Produto Interno Bruto) per capita foi substituído pela Renda Nacional Bruta (RNB) per capita, que contabiliza a renda conquistada pelos residentes de um país, incluindo fluxos internacionais, como remessas vindas do exterior e ajuda internacional, e excluindo a renda gerada no país, mas repatriada ao exterior. No subíndice de educação, houve mudanças nos dois indicadores. Sai a taxa de analfabetismo, entra a média de anos de estudo da população adulta; para averiguar as condições da população em idade escolar, em vez da taxa bruta de matrícula passa a ser usado o número esperado de anos de estudos (PNUD, 2010).
na escola, o percentual de adolescentes de 11 a 13 anos nos anos finais do ensino
fundamental ou com fundamental completo e o percentual de adolescentes de 15 a 17 anos
com o ensino fundamental completo).
2.2 IDH-M: principais resultados
A versão mais recente do Atlas foi lançada em julho de 2013. O estado do
Maranhão e os seus municípios se destacaram, mais uma vez, por seus precários
indicadores. Nos três anos, para os quais o IDHM foi calculado, o Maranhão ocupou as
últimas colocações (27º em 1991, 26º em 2000 e 2010), só ficou na frente de Alagoas, nos
anos 2000 e 2010. Todavia, ao analisar o Estado, de acordo com as faixas de
desenvolvimento7 estabelecidas pelo PNUD, o Maranhão apresenta uma melhora na última
década, sai da faixa de Muito Baixo Desenvolvimento Humano em 1991 e 2000, para a faixa
de Médio Desenvolvimento Humano em 2010. A dimensão que mais contribuiu para essa
melhoria foi a educação. O IDHM Educação do Maranhão saiu da 25º colocação em 2000 e
passou para 19º em 2010.
O Gráfico 1 mostra o IDHM e suas três dimensões para o Maranhão, nos anos
de 1991, 2000 e 2010. É perceptível que o estado vem melhorando, sistematicamente, em
todas as dimensões, ao longo dessas três décadas, com destaque para a última década.
Gráfico 1 - IDHM e suas dimensões para o estado do Maranhão - 1991, 2000 e 2010
7 As faixas do IDHM são: Muito Baixo Desenvolvimento Humano (0,00 a 0,499), Baixo Desenvolvimento Humano (0,500 a 0,599), Médio Desenvolvimento Humano (0,600 a 0,699), Alto Desenvolvimento Humano (0,700 a 0,799) e Muito Alto Desenvolvimento Humano (0,800 a 1,00).
Fonte: SOUSA, S. M. P. S. et al. Sobre o IDHM do Maranhão e de seus Municípios. Boletim do Observatório Social e do Trabalho, São Luís, ano 2, n. 3, 2013.
No que se refere ao desempenho dos municípios maranhenses, verifica-se que,
apesar de ainda se encontrarem em um nível baixo, eles apresentaram uma significativa
melhora no período de 1991 a 2010, com destaque para a última década. Em 1991, um
total de 215 municípios se encontravam na faixa de Desenvolvimento Humano Muito Baixo,
e 2 municípios na faixa de Baixo Desenvolvimento Humano. No país como um todo, a
situação não era diferente, pois 85,8% dos municípios encontravam-se na faixa de
Desenvolvimento Muito Baixo. Em 2000, a classificação dos municípios maranhenses pouco
mudou: 209 estavam classificados em Muito Baixo Desenvolvimento Humano, 6 em Baixo
Desenvolvimento e 2 em Médio Desenvolvimento Humano. No Brasil, por sua vez, houve
uma mudança maior, pois o percentual de municípios classificados em Desenvolvimento
Muito Baixo caiu para 41,9% e os percentuais nas faixas de Baixo e Médio Desenvolvimento
Humano subiram para 29,7% e 26,1%, respectivamente, e, 133 municípios (2,4%) passaram
para a faixa de Alto Desenvolvimento Humano sendo que um subiu para a faixa de Muito
Alto Desenvolvimento. No ano de 2010, os avanços foram expressivos: no Maranhão, o
número de municípios com índice muito baixo se reduziram para 4, com índice baixo
subiram para 154, com índice médio subiram para 51 e, 4 municípios passaram a ser
classificados na faixa de alto desenvolvimento (São Luís, Imperatriz, Paço do Lumiar e São
José de Ribamar); em todo o país, os resultados foram ainda mais significativos, sendo que
os percentuais de municípios com índices muito baixo e baixo reduziram-se para 0,6% e
24,6, respectivamente; os de médio e alto desenvolvimento subiram para 40,1% e 33,9%,
respectivamente; e, 44 municípios (0,8%) passaram a ser classificados na faixa de Alto
Desenvolvimento Humano, conforme pode ser constatado a seguir:
Gráfico 2 - Distribuição dos municípios do Maranhão de acordo com as faixas de
Desenvolvimento Humano Municipal – 1991, 2000 e 2010
eixo 1991 2000 2010 1991 2000 2010 1991 2000 2010 1991 2000 2010
Legenda:
IDH
M_R
IDH
M_E
IDH
M_L
IDH
M0%
25%
50%
75%
100%
Muito baixo (0,000 até 0,499)
Baixo (0,500 até 0,599)
Médio (0,600 até 0,699)
Al to (0,700 até 0,799)
Muito a lto (acima de 0,800)
Fonte: Sousa e outros (2013).
Quanto às dimensões saúde, educação e renda, no âmbito municipal, observa-
se ainda no Gráfico 2 que a longevidade é a dimensão que possui os mais elevados
índices, na qual 149 municípios estão nas faixas de alto e muito alto desenvolvimento e, os
demais estão na faixa de médio desenvolvimento. Essa dimensão registrou uma intensa
melhora em todos os municípios do país, sendo que o Maranhão é um dos poucos estados
com municípios com Médio Desenvolvimento (a maioria dos municípios do país está com
Alto ou Muito Alto desenvolvimento). Entretanto, ao comparar os índices dos municípios em
2000 com os obtidos em 2010, percebe-se que a dimensão educação foi a que apresentou o
maior desempenho na década, sendo a responsável pela variação positiva nos Índices
municipais. A despeito disso, a educação é a dimensão que apresenta a maior dispersão
(diferença entre os melhores e piores municípios) e os menores índices em todos os anos.
(Gráfico 3). O Maranhão destaca-se, positivamente, nessa dimensão, no cenário nacional,
com os municípios de São Luís e Paço do Lumiar ocupando a 12ª e a 13ª posições no
ranking nacional no subíndice escolaridade.
Em relação à Educação, houve mudanças que indicam melhor desempenho
nesse campo, embora a explicação para tais mudanças careçam de maiores estudos e
pesquisas que especifiquem o como e o porquê dessa realidade nos municípios
maranhenses, considerando as particularidades das políticas educacionais, a premissa da
intersetorialidade entre as políticas públicas de corte social e os possíveis rebatimentos no
fluxo de matrícula dos alunos e alunas; inclusive, os possíveis efeitos das condicionalidades
relativas à educação por parte dos programas de transferência de rende desenvolvidos no
país
Sobre o Gráfico 3, vale ainda destacar que, na dimensão renda, houve
municípios cujo índice de 2010 foi menor que o de 2000 (Anapurus, Marajá do Sena e Itinga
do Maranhão). Ainda se tratando da renda, a maioria dos municípios do Maranhão ocupa as
piores posições no ranking nacional. Dentre os 30 municípios com renda per capita mais
baixas, 21 são maranhenses. Marajá do Sena, Belágua, Fernando Falcão e Cachoeira
Grande ocupam as quatro primeiras posições no ranking nacional, nessa ordem.
Gráfico 3 - Diagrama de dispersão do IDHM e dimensões, para os municípios do
Maranhão - 2000 e 2010
Fonte: Sousa e outros (2013).
No que diz respeito à renda, o Maranhão possui a pior renda per capita do país,
apesar de ter havido um aumento no crescimento econômico maior que a média brasileira e
a média nordestina. A relação existente entre crescimento econômico, renda e distribuição
de renda tem sido objeto de diferentes abordagens e investigações. De fato, no que diz
respeito ao Maranhão, sua economia impulsionada pela dinâmica externa, sujeita a bruscas
oscilações, tem por base a concentração em três comodities: soja, minérios de ferro e o
alumínio. Não há incentivos e investimentos necessários às atividades internas (tais como
agricultura familiar, turismo). Resulta daí um tipo de desenvolvimento econômico
concentrador de renda e que contribui para acentuar as desigualdades econômicas e sociais
preexistentes.
3 CONCLUSÃO
O Maranhão e seus municípios registraram um significativo progresso no IDH-M,
quando comparados os anos de 2000 e 2010. Apenas 4 municípios foram classificados na
faixa de Muito Baixo desenvolvimento Humano e maioria dos municípios encontram-se na
faixa de Médio Desenvolvimento Humano. Pode-se explicar esse desempenho à melhoria
da dimensão Educação que registou melhora significativa tanto no Estado como nos seus
municípios. Por outro lado, a dimensão Renda continua sendo a principal responsável de a
maioria dos municípios não ultrapassarem a faixa e Baixo Desenvolvimento Humano.
Todavia, a realidade é muito complexa e dinâmica, para ser expressa em apenas
um Índice, por isso, dizer que o Maranhão saiu da situação de Muito Baixo Desenvolvimento
Humano para a de Médio Desenvolvimento Humano não é o suficiente para que se
abrandem as lutas por melhores indicadores econômicos e sociais. Na verdade, os
resultados apresentados pelo Estado e seus municípios expressam a necessidade de que
se acentuem processos de reivindicações e lutas por parte dos diversos setores
organizados, por políticas públicas, programas e projetos de curto, médio e longo prazos,
capazes de assegurar condições básicas de vida para nossa população.
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POBREZA E (IN)SEGURANÇA ALIMENTAR NO BRASIL E NO MARANHÃO
Maria do Socorro Sousa de Araújo1
RESUMO: O presente artigo integra a Mesa Temática Coordenada
intitulada MÚLTIPLAS EXPRESSÕES DA POBREZA que se propõe
a realizar discussão acerca da pobreza a partir das suas múltiplas
dimensões no Maranhão e Brasil, no contexto atual. Este artigo, em
particular, configura-se como uma edição ampliada de um trabalho
redigido originalmente em uma versão publicada no Boletim Ano 3
(2014) Nº 1, no âmbito do Observatório Social e do
Trabalho/GAEPP/UFMA. Apresenta considerações sobre a pobreza
e suas interfaces com a questão da (in)segurança alimentar no Brasil
e de forma particular no Maranhão, sendo que os dados e reflexões
apresentados têm por base pesquisas suplementares das PNADs
2004 e 2009.
Palavras-chave: Pobreza; fome; segurança alimentar e nutricional.
ABSTRACT: This article is part of the Thematic Coordinated Table
entitled MULTIPLE POVERTY EXPRESSIONS which proposes to
carry out discussion on poverty from its multiple dimensions in
Maranhão and Brazil , in the current context . This article , in
particular, configured as an enlarged edition of a work originally
written in a version published in the Bulletin Year 3 (2014) No. 1,
under the Social Observatory and Labour / GAEPP / UFMA . It
presents considerations on poverty and its interfaces with the question
of (in) security in Brazil and in a particular way in Maranhão, and the
data and presented reflections are based on additional research of
PNAD 2004 and 2009.
Keywords: Poverty; hunger; food security and nutrition .
1 Doutora. Universidade Federal do Maranhão (UFMA). E-mail: [email protected]
1 INTRODUÇÃO
O presente artigo integra a Mesa Temática Coordenada intitulada Múltiplas
Expressões da Pobreza que se propõe a realizar discussão acerca da pobreza a partir das
suas múltiplas dimensões no Maranhão e Brasil, no contexto atual. Os artigos da referida
mesa temática foram elaborados a partir de estudos e pesquisas realizados pelo
GAEPP/PPGPP/UFMA, no âmbito do Observatório Social e do Trabalho. Este artigo aborda
em particular, a questão da pobreza e suas interfaces com a (in)segurança alimentar no
Brasil e no Maranhão. Trata-se de uma edição ampliada de um trabalho redigido
originalmente em uma versão reduzida publicada no Boletim Ano 3 (2014) Nº 1, intitulado
(in)segurança alimentar e pobreza no Maranhão, no âmbito das publicações dos Boletins
bimensais do Observatório Social e do Trabalho, como parte da produção acadêmica do
Grupo de Avaliação e Estudo da Pobreza e de Políticas direcionadas à Pobreza/GAEPP2, da
Universidade Federal do Maranhão (UFMA), do qual sou pesquisadora integrante.
A questão da segurança alimentar é ampla e complexa e diz respeito a variados
aspectos e quesitos que não estão restritos à questão da pobreza, ou a falta de recursos
financeiros para dispor do acesso aos alimentos.
Contudo, a expressão mais cruel da insegurança alimentar é, sem sombra de
dúvidas, a fome e a desnutrição, ou seja, a fome e a desnutrição causada pela falta de
recursos financeiros, ou pelo não acesso a terra e demais elementos necessários para a
produção agrícola, que propiciem dispor de alimentos em quantidade suficiente para saciar
a fome e ingerir nutrientes necessários para garantir saúde e segurança alimentar. Nessas
circunstâncias fome e desnutrição são configurações da pobreza extrema que reflete uma
das expressões da questão social na sociedade brasileira contemporânea.
É nessa perspectiva que o tema será aqui abordado, sendo a questão da
insegurança alimentar tratada como uma das expressões da pobreza no Brasil,
particularmente no Maranhão.
2 POBREZA E (IN)SEGURANÇA ALIMENTAR: faces e interfaces
2 A esse respeito consultar GAEPP/UFMA (http://www.gaepp.ufma.br/site/index. php/boletim-do-observatorio-social-e-do-trabalho-boletim-periodico-ano-3(2014)-n-1).
A concepção de segurança alimentar implica na compreensão das múltiplas
expressões que o tema abarca. Assim, no Brasil a lei nº 11.346, de 15 de setembro de 2006,
a chamada Lei Orgânica da Segurança Alimentar e Nutricional, define o direito à segurança
alimentar e nutricional da população, nos seguintes termos:
Art. 3º. A segurança alimentar e nutricional consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis (BRASIL, 2006).
A citada Lei também instituiu o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional (SISAN), visando propiciar o direito humano à alimentação adequada. Nestes
termos, em suas disposições gerais, fixadas no Capítulo I, são definidos as diretrizes para
as políticas públicas na área da alimentação e da Nutrição. No seu artigo 4º, a lei preconiza
a abrangência da questão da segurança alimentar e nutricional, nos seguintes termos:
Art. 4º A segurança alimentar e nutricional abrange: I – a ampliação das condições de acesso aos alimentos por meio da produção, em especial da agricultura tradicional e familiar, do processamento, da industrialização, da comercialização, incluindo-se os acordos internacionais, do abastecimento e da distribuição dos alimentos, incluindo-se a água, bem como da geração de emprego e da redistribuição da renda; II – a conservação da biodiversidade e a utilização sustentável dos recursos; III – a promoção da saúde, da nutrição e da alimentação da população, incluindo-se grupos populacionais específicos e populações em situação de vulnerabilidade social; IV – a garantia da qualidade biológica, sanitária, nutricional e tecnológica dos alimentos, bem como seu aproveitamento, estimulando práticas alimentares e estilos de vida saudáveis que respeitem a diversidade étnica e racial e cultural da população; V – a produção de conhecimento e o acesso à informação; e, VI – a implementação de políticas públicas e estratégias sustentáveis e participativas de produção, comercialização e consumo de alimentos, respeitando-se as múltiplas características culturais do país (BRASIL, 2006).
Portanto, a concepção de (in)segurança alimentar e nutricional é ampla,
complexa e não se limita à questão da pobreza3 ou mesmo da fome4, como resultante de
uma relação direta de causa e efeito. A concepção de insegurança alimentar (e nutricional)
diz respeito às várias dimensões e situações, que vão desde a falta de acesso ao mínimo
necessário para fornecer nutrientes indispensáveis ao organismo humano; passando por
situações de excessivo consumo de determinados alimentos ou nutrientes que podem levar
inclusive à obesidade, e pode acometer grupos e populações independentemente da faixa
de renda que possuam.
Nessa perspectiva, populações ou grupos classificados como pobres podem
estar em situação de segurança alimentar, dependendo das condições de acesso a recursos
naturais, característicos dos locais onde vivem. E por outro lado, populações ou grupos que
não tem problemas de baixa renda ou dificuldades de acesso aos recursos financeiros e aos
recursos naturais, por exemplo, podem estar em condição de insegurança alimentar5.
3 A pobreza é uma categoria teórica que pode ser acionada a partir de critérios diferenciados. No âmbito desse artigo será classificada a partir do critério econômico oficialmente estabelecido para inclusão nos programas de transferência de renda no Brasil, ou seja, (renda familiar per capita de até R$ 120,00).
4 Pobreza e fome são categorias teóricas, construídas a partir de diferentes critérios. Como expressão das formas das disputas pela classificação, a luta pela definição da pobreza e da fome é a luta pelo poder de impor uma identidade dominante, reconhecida e legitimada oficialmente. O que faz um determinado agente social, ou um certo grupo social ser considerado pobre ou vulnerável à fome é a representação que as agências e os agentes sociais adotam sobre a pobreza. A identificação de um determinado grupo como pobre não se restringe à particularidade da condição de se ter ou não uma determinada renda; de pertencer a uma determinada classe social; de adotar práticas culturais específicas; de possuir determinados comportamentos, mas sim, na forma como tais condições são apreendidas e determinadas simbolicamente. Apesar de se abstrair do real os elementos que definirão o conceito de pobreza e fome, o conceito não deve ser confundido com o real. Trata-se de uma representação do real, a partir de uma apreensão de determinados elementos, organizados simbolicamente.
5 Contudo, no Brasil as Políticas Públicas voltadas ao combate à fome e à insegurança alimentar costumam ser destinadas, à população em situação de pobreza, ou seja, “[...] aquela parcela da população brasileira que não possui renda para garantir sua segurança alimentar e nutricional.”, sendo denominada como vulnerável à fome. Os denominados pobres são classificados de “[...] parcela da população, milhões de brasileiros vulneráveis à fome e à insegurança alimentar e nutricional”, numa perspectiva de generalização, de homogeneidade, encobrindo as distinções, não possuindo poder de explicação, por não explicitar exatamente a quem estão se referindo. Nessa perspectiva, pode-se observar que parte de quem é definido como segmentos “[...] excluídos do acesso a bens e serviços socialmente produzidos.” são minorias, que, de formas específicas, produzem formas próprias de acesso a outros bens e serviços, partindo de conhecimentos seculares. Este é o caso dos povos indígenas, de remanescentes de quilombos que são incluídos entre os segmentos que serão atendidos pelo Fome Zero, e, portanto, considerados a priori como pobres, excluídos e grupos em situação de insegurança alimentar (ARAÚJO,2009).
Segundo a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura
(FAO), aproximadamente um bilhão de pessoas no mundo se encontram em situação de
insegurança alimentar, particularmente nos denominados países em desenvolvimento.
Contudo, a FAO afirma que o planeta terra tem potencial para alimentar o dobro da sua
população; e que ainda assim, morre uma criança a cada sete segundos, de fome,
desnutrição ou doenças relacionadas a uma dieta alimentar inadequada; ou seja, o
equivalente a mais de 40 milhões de pessoas por ano (BRASIL, 2013).
Não se trata, portanto, de um problema decorrente da insuficiência da
quantidade de alimentos produzidos e sim da falta de acesso aos alimentos produzidos em
nível mundial, inclusive no Brasil e no Maranhão.
A ideia de que a fome no mundo seria determinada pela escassez de alimentos
foi largamente difundida em âmbito mundial e ainda hoje serve de argumento para justificar
a questão.
O primeiro estudioso a desenvolver uma teoria populacional relacionando o
crescimento populacional com a fome – tida como escassez de alimentos, foi Thomas
Malthus (1798), ao afirmar que a população cresce em progressão geométrica enquanto os
recursos alimentares em progressão aritmética, o que levaria invariavelmente à existência
de escassez de alimentos – e à fome maciça.
As ideias de Malthus, através da Teoria Populacional Neo-malthusiana, serviriam
de fundamento para divulgação da concepção de que a fome seria um problema decorrente
da superpopulação em nível mundial. A partir do advento do Desenvolvimentismo, a Teoria
Populacional Neo-malthusiana estimularia os chamados países desenvolvidos a
empreenderem ações de combate à fome, principalmente, através do controle populacional
e do incentivo à produção de alimentos.
Assim:
Durante muito tempo, a atenção das organizações internacionais e dos países desenvolvidos esteve voltada para a solução do problema da fome no mundo, considerando-a como um problema concentrado geograficamente e relacionado à falta de produção de alimentos. A Conferência Mundial de Alimentação de 1974, em Roma, apontava como principais soluções medidas de ordem tecnológica com ênfase na produção, em vez da distribuição eqüitativa de alimentos. (INSTITUTO CIDADANIA, 2001, p. 18).
No Brasil, um dos grandes opositores à teoria populacional malthusiana no que
diz respeito à fome como um resultado da superpopulação foi Josué de Castro. No artigo
intitulado A explosão demográfica e a fome no mundo, contrapõe-se explicitamente às ideias
de Malthus, nos seguintes termos:
A fome não é um produto da superpopulação: a fome já existia em massa antes do fenômeno da explosão demográfica do após-guerra. Apenas esta fome que dizimava as populações do Terceiro Mundo era escamoteada, era abafada, era escondida. Não se falava do assunto que era vergonhoso: a fome era tabu.(CASTRO, 2003, p. 47).
Em seus estudos, Castro (1969) ressalta que:
A fome é, conforme tantas vezes tenho afirmado, a expressão biológica de males sociológicos. Está intimamente ligada com as distorções econômicas, a que dei, antes de ninguém, a designação de subdesenvolvimento.
Castro (2003) afirma que a fome é resultado das desigualdades econômicas e
sociais entre os diferentes povos, expressas através da divisão entre países desenvolvidos
e países sub-desenvolvidos, sendo que para o autor, o subdesenvolvimento não significa
ausência de desenvolvimento, significa concentração excessiva de riqueza de um lado e
pauperismo de outro lado. Enfatiza que, portanto, a fome não advém apenas de causas
naturais, mas que sobretudo “[...] a fome é um flagelo fabricado pelos homens contra
outros homens.” Contudo, salienta que:
Querer justificar a fome do mundo como um fenômeno natural e inevitável não passa de uma técnica de mistificação para ocultar as suas verdadeiras causas que foram, no passado, o tipo de exploração colonial imposto à maioria dos povos do mundo, e, no presente, o neocolonialismo econômico a que estão submetidos os países de economia primária, dependentes, subdesenvolvidos, que são também países de fome. (CASTRO, 2003, p.51).
Para Castro (2003), a concentração abusiva de riqueza, que dividiria os países
entre países ricos e países pobres, permitiria, também, dividir o mundo em dois grandes
grupos sociais: o grupo dos que comem e o grupo dos que não comem. Assim:
Essa tremenda desigualdade social entre os povos divide economicamente o mundo em dois mundos diferentes: o mundo dos ricos e o mundo dos pobres [...] Este fosso econômico divide hoje a humanidade em dois grupos que se entendem com dificuldade: o grupo dos que não comem, constituído por dois terços da humanidade, e que habitam as áreas subdesenvolvidas do mundo,e o grupo dos que não dormem, que é o terço restante dos países ricos,
e que não dormem, com receio da revolta dos que não comem. (CASTRO, 2003, p. 129-130).
No que diz respeito à produção de alimentos, no caso do Brasil, o país é o maior
produtor e exportador mundial de açúcar (42% da produção mundial), etanol (51%), café
(26%), suco de laranja (80%) e tabaco (29%). É também o segundo maior produtor e
exportador de soja em grãos (35% da produção mundial) e soja em farelo (25%), e o terceiro
maior produtor e exportador de milho (com 35% da produção).
No que concerne a produção agrícola no Brasil, o padrão de
modernização compulsória da agricultura, baseado na denominada revolução verde,
propiciou consideráveis acréscimos de produtividade no país, principalmente após
meados do século XX.
Contudo, o aumento da produtividade verificado no país, ocorreu em função do
predomínio econômico das monoculturas, voltadas para o mercado externo. Dessa
forma, a partir de meados do século XX ocorreu um ciclo no qual se alterna o aumento da
produtividade de grãos, e às sucessivas crises de abastecimento interno. (BRASIL, 2013).
Na atualidade, quem de fato garante a produção diversificada de alimentos no
Brasil, é a produção agrícola familiar.
Conforme aponta a Secretaria de Direitos Humanos da Presidência
da República; e segundo informações do Censo Agropecuário de 2006, a agricultura
familiar representa 84,4% dos estabelecimentos rurais do Brasil. Esse contingente
ocupa uma área de 80,25 milhões de hectares, que corresponde a apenas
24,3% da área total ocupada por estabelecimentos rurais no país (BRASIL, 2013)
Dessa forma, apesar de a área produzida ser menor, a agricultura familiar é
responsável por parte das condições e possibilidade de propiciar segurança alimentar no
Brasil, pois com sua alta produtividade responde pela maior parte da produção de
alimentos no país (BRASIL, 2013)
O Censo de 2006 (BRASIL, 2013) também revelou dados sobre a participação
da agricultura familiar em algumas culturas consideradas básicas: 87% da produção de
mandioca no país, 70% do feijão, 46% do milho, 38% do café, 34% do arroz, 58% do leite e
21% do trigo; possui ainda 59% do plantel de suínos, 50% das aves e 30% dos bovinos.
Contudo, grande parte da população brasileira não dispõe do acesso aos
alimentos em quantidade e qualidade suficientes, seja pela falta de renda, ou pela falta de
acesso a terra e aos meios de produção agrícola.
A garantia do acesso aos alimentos é condição essencial para se pensar na
questão da segurança alimentar, não só em relação à quantidade, como à qualidade dos
alimentos, esta considerada do ponto de vista da ingestão de componentes indispensáveis à
vida saudável e da isenção daqueles que possam prejudicar a saúde e a vida humana.
No que diz respeito aos dados relativos à situação da segurança alimentar e
nutricional no Brasil, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) desenvolve uma
categorização da Segurança Alimentar considerando quatro categorias: Segurança
Alimentar quando os moradores dos domicílios têm acesso regular e permanente a
alimentos de boa qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras
necessidades essenciais; Insegurança Leve é quando há preocupação ou incerteza quanto
à qualidade e acesso aos alimentos no futuro; Insegurança Moderada é uma situação de
redução quantitativa de alimentos entre os adultos e/ou ruptura dos padrões de alimentação
resultante da falta de alimentos entre os adultos; Insegurança Grave quando há fome por
falta de condições efetivas de acesso à alimentação ou quando há redução quantitativa de
alimentos e/ou ruptura nos padrões de alimentação resultante da falta de alimentos entre as
crianças.
Tendo como suporte essa categorização, as PNADs 2004 e 2009, trouxeram
uma pesquisa suplementar que permite comparar a evolução da posição do Maranhão no
campo da Segurança Alimentar com a situação do Brasil e das Grandes Regiões nesses
anos.
A pesquisa demonstrou que, no Brasil, em 2004, 34,9% dos domicílios (18,0
milhões de domicílios) possuíam pelo menos um morador em situação de insegurança
alimentar, no Nordeste o percentual era de 53,6% (7,1 milhões) e, no Maranhão, chegava a
69,1% (987 mil). Em 2009, em termos percentuais, todas as esferas de análises
apresentaram redução no percentual de domicílios com insegurança alimentar, todavia, o
Estado do Maranhão mostrou uma menor intensidade na redução, chegando, inclusive, a,
em termos absolutos, aumentar o total de domicílios com pelo menos um morador em
situação de insegurança alimentar grave: em 2009, o percentual de domicílios em situação
de insegurança alimentar no Brasil era de 30,2% (1,1 milhão); no Nordeste, o percentual era
de 46,1% (7,1 milhões) e, no Maranhão, eram 64,6% (1,7milhões) (Gráfico 1).
Gráfico 1 - Domicílios particulares, por situação de segurança alimentar, Brasil,
Nordeste e Maranhão – 2004/2009
Fonte: PNAD/IBGE. In: GAEPP/UFMA. Boletim Periódico- Ano 3 (2014) - Nº 1.
A pesquisa mostra ainda que, embora, haja prevalência da situação de
insegurança alimentar leve, a situação grave ainda é bem significativa no Maranhão. Em
2004, 20,1% dos domicílios de Maranhão tinham uma situação de insegurança alimentar
grave, 21,7% moderada e 27,3% leve; no Nordeste e no Brasil, respectivamente, o
percentual de grave era 13,2% e 7,0%, de moderada, 15,5% e 9,9% e, de grave, era 13,2%
e 7,0%. Em 2009, 14,8% dos domicílios maranhenses possuíam, pelo menos, uma pessoa
em situação de insegurança alimentar grave, enquanto no Nordeste e no Brasil o percentual
era de 9,3% e 5,0%, respectivamente.
Gráfico 1 - Domicílios particulares, por nível de insegurança alimentar, Brasil,
Nordeste e Maranhão - 2004/2009
18,0 22,9 27,3
9,9
17,521,7
7,0
13,2
20,1
Brasil Nordeste Maranhão
2004
Leve Moderada Grave
18,7 24,833,4
6,5
12,0
16,4
5,0
9,3
14,8
Brasil Nordeste Maranhão
2009
Fonte: PNAD/IBGE. GAEPP/UFMA. Boletim Periódico- Ano 3 (2014) - Nº 1.
Em se tratando das pessoas em situação de insegurança alimentar, o Estado do
Maranhão destaca-se pelo seu alto percentual: 73,5% em 2004 e 69,1% em 2009, muito
superiores aos registrados no Nordeste (59,0% e 50,3%) e no Brasil (39,9% e 34,2%) nos
anos 2004 e 2009. Em termos absolutos, no Maranhão haviam 4.474 mil pessoas em
situação de insegurança alimentar em 2004 e 4.466 mil em 2009, das quais 2.747 e 2.195
estavam em situação de insegurança moderada ou grave, nos respectivos anos.
A pesquisa demonstra também (Tabela1) que quanto menor a classe de
rendimento mensal domiciliar per capita, maior a proporção de domicílios em situação de
insegurança alimentar moderada ou grave. Cerca de 80% dos domicílios nestas condições
estavam na classe de rendimento mensal domiciliar per capita de até ½ salário mínimo e
0,3% estavam na classe de mais de 2 salários mínimos, em 2009.
Tabela 1 - Moradores em domicílios particulares com insegurança alimentar moderada
ou grave (1 000 moradores), por classes de rendimento mensal domiciliar
per capita, Brasil, Nordeste e Maranhão - 2004/2009
Até 1/4 do
sm
Mais de 1/4
a 1/2 sm
Mais de
1/2 a 1 sm
Mais de 1
a 2 sm
Mais de 2
sm
(2) Sem
rendimento
Brasil 35 422 17 411 10 644 4 738 1 047 158 784
Nordeste 17 539 10 744 4 628 1 355 156 29 255
Maranhão 2 747 1 743 661 161 12 2 37
Brasil 25 394 8 430 8 126 5 883 1 713 248 516
Nordeste 12 876 5 414 4 157 2 376 468 35 232
Maranhão 2 195 906 672 428 114 6 59
Esfera de
análise
Total
(1)
Classes de rendimento mensal domiciliar per capita
2004
2009
Fonte: PNAD/IBGE (1) Inclusive os moradores em domicílios sem declaração de rendimento
domiciliar per capita. (2) Inclusive os domicílios cujos componentes recebiam somente em benefícios. In: GAEPP/UFMA. Boletim Periódico- Ano 3 (2014) - Nº 1.
Os dados disponíveis refletem, portanto, que se tiver sido mantido, em 2014, o
mesmo ritmo de redução das pessoas em insegurança alimentar do período 2004/2009, o
Maranhão deve ter contado com 1,6 milhão de pessoas nessa situação. Ao mesmo tempo
tais dados reforçam a necessidade de implantação de um sistema que garanta, de fato, a
produção, a distribuição, o acesso e o consumo de alimentos a toda a população como um
direito humano básico e sem comprometimento da segurança alimentar no futuro.
3 CONCLUSÃO
A pobreza e a fome no Brasil e no Maranhão são resultantes de questões
históricas, econômicas, sociais, políticas e culturais decorrentes do nosso modo de
produção, do processo de formação da sociedade brasileira e maranhense e do seu
posterior desenvolvimento e configurações.
A questão da pobreza, da fome e da insegurança alimentar no Brasil e no
Maranhão ainda se constitui numa grave questão a ser superada.
No Brasil, as políticas públicas de enfrentamento da fome, insegurança e
pobreza não foram (e nunca serão) suficientes para equacionar essas questões, apesar dos
investimentos realizados a partir da implantação do Programa Fome Zero e dos programas
de transferência de renda.
Nesse contexto, o Maranhão ainda figura atualmente como um dos estados com
maior percentual de pessoas em situação de pobreza (IBGE, 2014) e em situação de
insegurança alimentar (IBGE, 2010)
Os dados aqui apresentados demonstram que no Maranhão, quanto menor a
faixa de rendimento mensal domiciliar per capita, maior a proporção de domicílios em
situação de insegurança alimentar moderada ou grave. Dessa forma, em 2009, cerca de
80% dos domicílios em situação de insegurança alimentar estavam na classe de rendimento
mensal domiciliar per capita de até ½ salário mínimo; e 0,3% estavam na classe de mais de
2 salários mínimos.
Contudo, essa situação poderia ainda ser mais grave ao considerar-se que
houve no estado maranhense um significativo acréscimo dos rendimentos no período
2000/2010 (IBGE, 2010).
E ao se analisar a relação crescimento/ano, é possível verificar que o total de
rendimentos cresceu à taxa média real de 13,9%, sendo que o rendimento oriundo do
trabalho cresceu apenas 13,0%, enquanto o rendimento advindo dos programas de
transferência de renda cresceram 18,0% em média. Portanto, no Maranhão, o aumento dos
rendimentos deu-se, majoritariamente em decorrência dos Programas de Transferência de
Renda.
E ainda, é inegável que os programas de transferência de renda, particularmente
o Programa Bolsa Família têm possibilitado o acesso a determinados alimentos no
Maranhão; e reduzido sobremaneira à fome.
Em algumas áreas no Maranhão, para muitos denominados pobres, o consumo
de carne (bovina e suína) é considerado um luxo que pôde ser adquirido a partir do governo
Lula através do Programa Bolsa-Família, conforme demonstra uma matéria da revista
Época, cujo título é “Com Lula, comecei a comer carne.” (Revista Época, 2006, p. 32-33. In:
ARAÚJO, 2013).
O diagnóstico-síntese da pesquisa O Maranhão tem fome de quê? realizada pela
equipe estadual de mobilização social do Fome Zero- Talher- MA, junto às famílias
atendidas pelo Fome Zero em 44 municípios maranhenses em 2005 demonstra que, em
100% dos municípios pesquisados, a farinha, o arroz e o feijão são os alimentos que
compõem a dieta básica das famílias.
E ainda, o fato de não dispor de um determinado alimento, mesmo tendo acesso
a outros, pode ser considerado fome. Nessa lógica, em vários locais do Maranhão a farinha
é considerada um alimento indispensável e, quando ausente na refeição,
independentemente da disponibilidade de outros produtos, alguns consideram que passam
fome, conforme enfatizado na fala a seguir:
Posso ter de um tudo pra comer, mais (mas) se não tem a farinha, não tem a sustança, e a cumida (comida) parece que num tem gosto. É mermo que num ter comido nada, coisa nenuma (nenhuma), é mermo (mesmo) que tar cum (com) fome. (Beneficiária do Programa Bolsa Família no município de Lago da Pedra).
Nesse sentido, Sousa e Filho; Andrade et al. (2006), ao realizarem um citado
estudo sobre deslocamento compulsório e insegurança alimentar no município maranhense
de Alcântara, fazem várias referências à existência de fome de farinha, que se caracterizaria
pela ausência do produto nas refeições e que se constituiria, segundo os informantes da
pesquisa, como a verdadeira fome.
Com os recursos advindos do Bolsa Família, os usuários passaram a consumir
além da farinha, do arroz e do feijão (sendo que grande parte das vezes o consumo desses
produtos é alternado), algum complemento, ou um luxo, como a carne; ou um produto
diferente, anteriormente raramente consumido, como bolacha recheada, por exemplo
(ARAUJO, 2013).
Essa estratégia do governo federal apesar de não ser suficiente para equacionar
a questão da pobreza, fome e insegurança alimentar tem se constituído um instrumento
para diminuição da fome, e do acesso a denominados alimentos no Maranhão, sendo,
contudo, que obviamente não implica em assegurar segurança alimentar e nutricional.
No que diz respeito à garantia da segurança alimentar e nutricional ainda há um
longo caminho a percorrer, para assegurar a sustentabilidade dos processos de produção,
distribuição, acesso e consumo de alimentos à todos indistintamente.
E pressupõe também, dentre outros aspectos, a necessidade de conhecer os
hábitos e costumes dos maranhenses. É preciso pensar que o Maranhão, que Brasil é
multicultural e que as políticas públicas devem levar em conta as diferenças culturais
existentes, inclusive os hábitos e práticas alimentares.
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POBREZA E “SEGREGAÇÃO SOCIOESPACIAL”
Maria Eunice Ferreira Damasceno Pereira1
RESUMO: Neste artigo são apresentadas reflexões sobre a questão
da pobreza e dos processos de segregação socioespacial no Brasil e
no Maranhão, particularmente na sua capital São Luís. Parte-se do
entendimento de que os processos de segregação socioespacial da
população no âmbito das cidades brasileiras é uma expressão da
questão social que tem como determinante a relação capital trabalho.
Discute-se que a pobreza e a segregação socioespacial são
processos que se articulam, portanto a sua análise exige pensarmos
sobre a forma como o Brasil tratou historicamente a questão da
concentração da terra no meio rural e urbano e também como
conformou o nosso mercado de trabalho. Verificamos como tais
questões, até hoje, impedem ou dificultam o acesso à moradia digna
para a classe que vive do trabalho, particularmente àqueles mais
pobres.
Palavras-chave: Pobreza, segregação socioespacial, políticas
públicas, trabalho.
ABSTRACT: In this article, reflections about the issue of poverty and
the processes of social-spatial segregation in Brazil and Maranhão
particularly in São Luís are presented. Based on the understanding
that the socio-spatial segregation process of the population in the
context of Brazilian cities is an expression of the social question,
which has as determinant factor the capital relationship work. It's
argued that poverty and socio-spatial segregation, are processes that
hang together, so its analysis requires thinking about how Brazil
historically addressed the issue of land concentration in rural and
urban areas, as well as conformed our labor market. It’s evident how
such issues, prevent or hinder the access to decent housing for the
class that lives from their work, particularly those poorer.
Keywords: Poverty, Sociospatial segregation, public policies, work.
1 Doutora. Universidade Federal do Maranhão (UFMA). E-mail: [email protected]
1 INTRODUÇÃO
O presente artigo trata da questão da pobreza e dos processos de segregação
socioespacial no Brasil e no Maranhão faz parte de uma Mesa Temática a ser apresentada
na VII Jornada Internacional de Políticas Públicas.
O tema recortado nesse trabalho é atual e pertinente com a minha inserção no
Grupo de Avaliação e Estudo da Pobreza e das Políticas Direcionadas à Pobreza (GAEPP)
da Universidade Federal do Maranhão (UFMA), onde desenvolvo estudos e pesquisas
acerca da temática da pobreza. Ademais, também entendo que os processos de
segregação socioespacial da população no âmbito das cidades brasileiras é uma expressão
da questão social que tem como determinante a relação capital trabalho.
Pois como bem diz Silva (2008, p. 136),
[...] Há uma relação íntima entre o modelo de desenvolvimento econômico e o mercado de trabalho. A cidade é nada mais, nada menos do que o espaço privilegiado da divisão do trabalho: ela surge em função da divisão do trabalho. A cidade tem, na sua composição e estrutura, um forte componente técnico que atua na sua expressão funcional que, em seu processo, espacializa o conteúdo socioterritorial aprimorando, assim, a divisão do trabalho urbano. A cidade é, antes de tudo, trabalho.
Sendo assim, a pobreza e a segregação socioespacial são processos que se
articulam e a sua análise exige pensarmos sobre a forma como o Brasil tratou
historicamente a questão da concentração da terra no meio rural e urbano e também como
conformou o nosso mercado de trabalho. Pois assim iremos verificar tais questões, até hoje,
impedem ou dificultam o acesso à moradia digna para a classe que vive do trabalho,
particularmente àqueles mais pobres.
Sobre essas dificuldades de os trabalhadores acessarem o direito a moradia
Maricato (2012, p. 187) diz:
O mercado residencial legal no Brasil atende perto de 30% da população. Ele deixa de fora, em muitas cidades, até mesmo parte da classe média que ganha entre cinco e sete salários mínimos. Essas pessoas, legalmente empregadas, podem ser encontradas morando ilegalmente em favelas de São Paulo e Rio de Janeiro. Sem qualquer alternativa legal, grande parte da população invade aterra para morar. As terras que não interessam ao mercado imobiliário e são ocupadas
pela população de baixa renda são exatamente as áreas de ecossistema frágil, sobre as quais incide a legislação de proteção ambiental. Áreas de proteção de mananciais, mangues, dunas, beiras de córregos, várzeas, encostas íngremes e espaços cobertos por matas nativas são as que sobram para a maioria da população.
Ressalvando, porém, ainda com base em Maricato (2012, p. 188), que esse
processo de ocupação ilegal de espaços ou de terra urbana, no Brasil, “[...] não diz respeito
só aos pobres. Inúmeros loteamentos fechados se multiplicam nos arredores das grandes
cidades são ilegais [...]”. É dessas questões que trata o presente texto.
2 POBREZA E SEGREGAÇÃO SOCIOESPACIAL: algumas explicações para a sua
reiteração
Sabemos que no Brasil os índices de pobreza e de desigualdade são
acentuados2, tais índices se apresentam de modo bastante evidente quando observamos os
espaços das nossas cidades, melhor dizendo, os espaços urbanos, pois como diz Lefevbre
(1975), o espaço é historicamente produzido, sendo, portanto um produto social que encerra
as determinações políticas e econômicas de cada realidade específica.
Burnett (2012, p. 32), diz que para Lefevbre (1975), o espaço, além de local de
relações sociais, é parte das forças e dos meios de produção e onde se dá o consumo
coletivo e também o consumo do próprio espaço.
Sendo assim, no caso do Brasil, a produção social dos seus espaços urbanos
demonstram que as forças sociais, políticas e econômicas acabaram configurando uma
herança social bastante perversa que subordina amplos contingentes da população até os
dias atuais a uma condição bastante adversa num quadro de verdadeira apartação social
excluídos, inclusive, do usufruto de benefícios e serviços públicos, mas também do acesso
às condições de trabalho para a sua reprodução e de seus familiares.
2 Em outro trabalho discutimos a pobreza no Brasil apontando os fatores históricos que consideramos determinantes dessa questão bem como de sua constante reiteração expressa nas inúmeras formas de desigualdades, tal como entendidos por autores como, por exemplo: Henrique (1999); Pochmann (2001; 2002; 2010); Telles (2006), Ivo (2008), os quais destacam a concentração da terra, a desestruturação do mercado de trabalho: ausência de legislações protetivas, baixo nível de incorporação e assalariamento da mão de obra; o caráter autoritário da relação capital e trabalho e baixa densidade e reconhecimentos dos direitos inerentes à condição de cidadania. Aqui destacamos o acesso a condições dignas de moradia como uma das denegações de direito de cidadania.
O resultado desse processo se expressa numa das sociedades mais desiguais
do mundo, onde o direito à moradia digna nunca se concretizou para milhões de
trabalhadores e suas famílias.
[...] uma característica marcante das suas cidades e comum em outras tantas cidades do mundo: a segregação socioespacial. Bairros abastados que dispõem de áreas de lazer, equipamentos urbanos modernos coexistem com imensos bairros periféricos e favelas marcadas pela precariedade ou total ausência de infraestrutura, irregularidade fundiária, riscos de inundações e escorregamentos de encostas, vulnerabilidade das edificações e degradação de áreas de interesse ambiental. Durante muitos anos, somente as partes das cidades brasileiras que atraíam a atenção dos planejadores foram beneficiadas pelos serviços públicos e tiveram uma participação desproporcional dos orçamentos locais. (Carvalho; Rossbach, 2010, p.03).
Ou como bem assinala Maricato (2010, p. 5):
[...] problemas estruturais de uma sociedade historicamente desigual na qual os direitos, como por exemplo, o direito à cidade ou à moradia legal, não são assegurados para a maioria da população. Parte das grandes cidades brasileiras tem a maioria de sua população morando informalmente sem observação de qualquer lei ou plano urbanístico, sem concurso de arquitetos e engenheiros para construção de seus bairros ou casas, sem financiamento para as obras que compõem uma gigantesca produção doméstica de espaço urbano que evidentemente resulta precário.
Ademais, o fato de o Brasil não processar reformas estruturais importantes
como, por exemplo, a democratização do acesso a terra via reforma agrária fez com que
milhões de pessoas continuassem sem condições de obter sua reprodução social de forma
mais digna, além disso, o êxodo rural tendeu a se elevar provocando, uma acentuada
compressão urbana.
Se tais reformas tivessem se efetivado o mercado de trabalho teria sido também
menos pressionado, portanto, com condições de inserção mais favoráveis aos
trabalhadores, além disso, teríamos evitado a convivência com problemas sociais e índices
de pobreza tão agudos quanto os que se presencia até os dias de hoje.
De fato, os inúmeros estudos existentes sobre a pobreza urbana brasileira dão
conta de que os moradores de áreas menos nobres, como as favelas, por exemplo, não são
desempregados e sim trabalhadores pobres que historicamente buscaram saídas para
resolver o problema da moradia no âmbito do processo urbano.
Num estudo sobre o fenômeno favela no município de São Paulo, Pasternak,
2008, p. p. 103 mostra que:
A proporção de empregados com emprego formal e carteira assinada é semelhante nas favelas e na população da capital como um todo. (caso de São Paulo). Isso desmistifica a ideia do favelado como desocupado. [...] Atualmente, a favela não abriga apenas os miseráveis, mas muitas famílias que antes usufruíam outro tipo de domicílio, sobretudo a casa alugada.
Prosseguindo, nesse mesmo estudo Pasternak (2008, p. 112-113) também diz
que:
No espaço urbano de São Paulo, historicamente, uma das primeiras alternativas a se impor foram as “vilas operárias”, num momento do processo de acumulação em que o capital necessitava, pela escassez de mão de obra qualificada, garantir sua presença preferencialmente perto das unidades produtivas. À medida que o processo de urbanização se ampliou, assim como a oferta de força de trabalho, isso já não se fazia necessário. Assim a população foi encontrando outras alternativas para obter um teto. Perante as rudes condições de trabalho, com jornadas prolongadas e salários extremamente baixos [...] a maior parcela dos ganhos dos trabalhadores precisava ser canalizada para os gastos com alimentação. Muito pouco sobrava para moradia. Dessa forma, o destino residencial da imensa maioria dos trabalhadores urbanos era o cortiço, já na época problema sanitário grave. Era imprescindível a proximidade do operário ao se emprego. Os gastos com transporte [...], se as distâncias fossem grandes, seriam elevados e incompatíveis com a compressão salarial da época. [...] após a opção pelo transporte rodoviário como indutor da ocupação do solo urbano, começa a ocupação das franjas periféricas da cidade pela população pobre, num processo de expansão do tecido urbanizado. A população de baixa renda tinha, basicamente, duas alternativas: a casa de “periferia” e o cortiço. As condições de moradia, tanto numa quanto noutra, são precárias.
O exposto acima serve para demonstrar que a distribuição sócio espacial da
população brasileira expressa as desigualdades típicas de uma sociedade que nunca
engendrou medidas que propiciasse a divisão das terras (rurais e urbanas) nem tampouco
de regras de assalariamento capazes de garantir dignamente a reprodução dos
trabalhadores e de suas famílias.
Na verdade, sabe-se que no Brasil o assalariamento além de sempre ter sido
muito baixo, nunca incorporou o conjunto da força de trabalho. Igualmente também se sabe
que no cálculo dos custos de reprodução da força de trabalho a habitação nunca constou
como um componente importante e primordial, ou seja, como uma mercadoria necessária à
reprodução social dos trabalhadores e de suas famílias. Na realidade, “[...] o preço dessa
mercadoria.” sempre esteve fixado pelo mercado imobiliário privado.
No Brasil, onde jamais o salário foi regulado pelo preço da moradia, mesmo no período desenvolvimentista, a favela ou o lote ilegal combinado à autoconstrução foram parte integrante do crescimento urbano. O consumo da mercadoria habitação se deu, portanto, em grande parte, fora do mercado marcado pelas relações capitalistas de produção. (MARICATO, Mimeo, s/d).
Assim é que muitas famílias sobrevivem precariamente, no geral, sem empregos
fixos habitando áreas que não oferecem condições satisfatórias de segurança e
habitabilidade, e, sobretudo, sem a titularidade de tais áreas, pois ainda como diz Maricato
(2012) “[...] a invasão de terras urbanas no Brasil é parte intrínseca do processo de
urbanização.”, o qual se fez conservando muitos aspectos das raízes da sociedade
patrimonialista e clientelistas típicos do período pré-republicano.
Essa arquitetura política contribuiu para alijar grandes contingentes da
população do acesso à habitação, pois mesmo aqueles trabalhadores melhores colocados
no mercado formal de trabalho e com salários mais elevados acabaram não tendo
condições de pagar o preço da moradia que foi sempre fixado pelo mercado imobiliário
formal.
Ao longo desse processo, apesar de algumas medidas governamentais
expressas em políticas públicas voltadas para a questão da habitação estas não foram
capazes de equacionar o histórico e persistente déficit de moradias, tampouco a extinção
das formas de ocupações irregulares e precárias - as denominadas submoradias ou sub-
habitações e os aglomerados onde estas se situam.
Na visão de Maricato (1995):
A aplicação dos vultosos investimentos do sistema SFH/BNH, ao longo de 22 anos, a partir de 1964 até a extinção do sistema, não só não permitiram quebrar com a dinâmica da ocupação ilegal de terras urbanas, mas ao contrário, aprofundou a dualidade entre mercado e excluídos, como atestam inúmeros estudos.
Sendo o espaço urbano produzido e reproduzido socialmente, no caso do Brasil
onde a sociedade conformou uma extrema desigualdade e diferenciação social, esse urbano
se constitui de espaços com elevados níveis de segregação sócio espacial refletindo à própria
divisão e segmentação das classes sociais, ou seja, estamos afirmando que os processos de
segregação sócio espacial evidenciado nas nossas cidades resultam do modo como estas se
organizaram produzindo formas de ocupações desiguais assim como a alocação dos serviços
urbanos essenciais.
Nessa perspectiva é que Lefevbre (1999) diz que a cidade capitalista se
caracteriza pela crescente concentração de meios de consumo coletivo (equipamentos e
serviços coletivos urbanos) e pela aglomeração do conjunto dos meios de reprodução (capital
e da força de trabalho). Estes requisitos que o autor denomina de Efeitos úteis da
Aglomeração são condições determinantes do desenvolvimento econômico e urbano no
âmbito das sociedades capitalistas, portanto, nas cidades do capital como ele denomina.
Desse modo podemos dizer que a cidade expressa à divisão sócio-espacial do
trabalho e as contradições (decorrentes das tensões entre capital e trabalho). Nesse mesmo
movimento encerra também as estratégias e lutas pela reprodução do capital e do trabalho.
Ainda segundo Lefevbre (1999), essas condições criam um modo de vida
específico e também novas necessidades sociais, melhor dizendo, uma determinada
sociabilidade a qual é perpassada por efeitos contraditórios, dentre estes os processos de
Segregação Socioespacial onde as frações mais empobrecidas da população passam a
ocupar (por falta de alternativa), as áreas menos nobres, da periferia urbana (morros, áreas
alagadas, vãos de pontes e viadutos, etc);
Cabe destacar ainda que no Brasil sempre se verificou um frágil processo de
intervenção estatal no sentido de regular o mercado imobiliário através de mecanismos
legais que definissem regras para a apropriação e uso da terra e modos de vida urbana.
Isso se mostra nas leis e códigos de posturas, zoneamento, mas também na proposição de
políticas públicas urbanas (moradia, transporte público, saneamento básico). Ademais,
também é frágil ou inconsistente a fiscalização e os mecanismos também legais de
enfrentamento ao descumprimento de tais legislações.
De acordo com Maricato (2012, p. 188),
Essa verdadeira terra de ninguém não foi criada por falta de planos e nem de leis [...] Para viabilizar a privatização do patrimônio público quando ele se torna um produto irresistível ao mercado de alta renda, algumas prefeituras e câmaras municipais não titubeiam em se mancomunar para aprovar leis locais que contrariam [as leis, mesmo federais]. Ou seja, bem de acordo com as circunstâncias e o interesse dos donos do poder, aprova-se uma legislação ilegal.
Nesse sentido podemos dizer que no Brasil o Estado tem sido um sujeito decisivo na
produção das desigualdades sociais e da segregação socioespacial na medida em que tem
desenvolvido políticas que tem favorecido o capital mobiliário e as classes de rendas mais altas.
Políticas que não equacionaram a questão do solo urbano e nem a problemática da moradia popular,
políticas com efeitos perversos como aquela do sistema financeiro da habitação (SFH/BNH) as quais
tem contribuído para elevar os níveis de segregação.
E como estamos constatando esses processos de segregação socioespacial
estão presentes em todas as cidades brasileiras em maior ou menor proporção e tem
repercutido na dinâmica socioespacial das cidades através dos processos de periferização
das áreas urbanas.
Pois, como bem demonstra Maricato, 2012, p. 179;
Grande parte da cidade brasileira é construída informalmente à margem da legislação urbanística e até da legislação de propriedade. O mercado residencial formal abrange menos da metade da população em nossas metrópoles. O Estado não controla a totalidade do uso e ocupação do solo e nem oferece alternativas habitacionais legais. Uma parcela da cidade, aquela que se dirige à maior parte da população e evidentemente às parcelas de rendas mais baixas é resultado da compra e venda de loteamentos ilegais ou simplesmente da [ocupação] de terras. As favelas constituem a forma de moradia de grande parte da população metropolitana. Não se trata de exceção, mas de regra.
Ainda segundo a autora acima referida
Na década de 1980, quando o investimento em habitação social foi quase nulo, a taxa de crescimento da população moradora de favelas triplicou em relação à população urbana em seu conjunto. Nos anos de 1990, a taxa duplicou. Perto de 12% da população de São Paulo e Curitiba moram em favelas. Em Belo Horizonte e Porto Alegre, até 20%. No Rio de Janeiro, 25%. Em Salvador, Recife, Fortaleza, São Luís, Belém, mais de 30% das pessoas vivem em favelas. Somando-se as moradias ilegais, encontramos aproximadamente 40% dos domicílios de São Paulo e 50% no Rio de Janeiro em situação irregular. Os moradores dessas casas se encontram em condições de insegurança permanente. (MARICATO, 2012, p. 186).
Os vários estudiosos do assunto aqui tratado como Maricato (2012); Pasternak,
2008; Telles (2010) e tantos outros apontam vários aspectos presentes na nossa vida
citadina que expressam as inúmeras formas de segregação a que estão submetidas às
classes menos favorecidas desse país. São situações que apontam para a desagregação da
vida, mas que a nossa sociabilidade se acostumou a viver com elas como se fossem
situações naturais, haja vista que vigoram desde sempre no cenário urbano de nossas
cidades.
3 POBREZA E SEGREGAÇÃO SOCIOESPACIAL EM SÃO LUÍS DO MARANHÃO
A seguir tratamos da questão da segregação em São Luís do Maranhão no
intuito de mostrar que tanto nesse município que é a capital, quanto nos demais municípios
da região metropolitana, a situação de pobreza e de segregação não são diferentes, pois
estes municípios também denotam um processo desordenado de expansão urbana,
processo que se acentuou, sobretudo, nas últimas décadas em face dos investimentos
advindos da instalação dos projetos minero metalúrgicos e da exportação dos produtos do
agronegócio, particularmente a soja.
De acordo com Diniz (2007, p. 169)
As décadas de 1970 e 1980 foram marcadas a nível econômico basicamente pela instalação de grandes capitais industriais, como a ALUMAR (Alumínio do Maranhão S/A), consórcio firmado entre as Empresas Billiton Metais S/A e Alcoa do Brasil S/A; a Companhia Vale do Rio Doce – CVRD e a CELMAR (Celulose do Maranhão S/A). Todos esses eventos proporcionaram à cidade várias mudanças sendo uma delas o aumento do contingente populacional, que no período de 1970/1980 praticamente duplicou. Em virtude desse crescimento, a cidade apresentou problemas de ordem socioeconômicas bastante visíveis. O crescimento populacional desordenado trouxe problemas de habitação, saúde, segurança e favoreceram o surgimento de ocupações irregulares, palafitas e favelas, problemas esses que têm evoluído consideravelmente, á medida que a urbanização cresce.
Diniz (2007) ainda destaca que esse período onde se instalam esses projetos
com viés industrializantes provocam posteriormente, mudanças significativas na estrutura
sócio espacial da cidade. Tais mudanças se apresentam, sobretudo, no aumento do
contingente populacional que duplicou nesse período.
Desde então, São Luís, embora apresentando uma industrialização inexpressiva,
nunca deixou de crescer em termos populacionais, mesmo porque se sabe que a situação
no interior do Estado também se complexifica, sobretudo, pela falta de medidas eficazes de
reforma agrária que propiciem a fixação dos agricultores a terra.
Na verdade como bem assinala Diniz, 2007, p.170, o que observa no campo é
“[...] a miséria gerada pelos baixos salários agrícolas, pela pressão demográfica sobre os
estoques de terras férteis ou, ainda, pela concentração da propriedade nas mãos de uma
elite, atuam como fatores de repulsão populacional.”
O impacto desse processo se fez notar sobre a dinâmica da urbanização de São
Luís e se expressou através do aumento da pobreza e pauperização de vastos segmentos
da população que chega a cidade e passa a morar nas inúmeras áreas periféricas
comumente conhecidas como vilas – a favela maranhense (Diniz, 2007), e que no geral, são
constituídas através de processos ilegais de ocupação.
Foi assim, como bem nos fala Diniz (2007), que foram ocupados precariamente
muitos terrenos, públicos e particulares e dessa forma surgiram os vários bairros da periferia
da capital que passam a se denominar de vilas tais como: Vila Cafeteira, Vila Itamar, Vila
Isabel, Vila Mauro Fecury, Vila Pavão Filho, Vila Kiola, Vila Jaracati, Vila Brasil, Vila Janaina,
Vila Santa Clara, Jardim Tropical, Divinéia, São Bernardo, Vila Cascavel.
Ainda de acordo com Diniz (2007, p. 172):
No início as habitações eram em formato de barracos construídos com material de refugo, como caixotes, tábuas soltas, folhas de zinco, ou são habitações construídas de palha, taipa e adobe. Na verdade, situados em encostas de colinas ou morros, ou em áreas de mangues, constituem outra cidade que cresce espontaneamente nos interstícios da cidade de São Luís. Nessas localidades, a pobreza e o aspecto caótico são visíveis. Os serviços públicos [quase sempre] estão ausentes [ou são insuficientes] As condições sanitárias revelam talvez o aspecto mais dramático dessas vilas resultantes das ocupações. A inexistência de tratamento de esgotos transforma essas áreas em focos de infecções e epidemias, vitimando, principalmente, as crianças.
Santana (2007), também debate essa questão das precárias condições de
moradia das populações trabalhadoras mais empobrecidas de São Luís que acabam
residindo nestas vilas, assim diz a pesquisadora:
A moradia em pequenos e precários espaços, avessos à reunião de condições adequadas à vida urbana e à proteção da vida privada e da intimidade familiar, que segundo as imposições físicas dos terrenos e à disponibilidade de espaço, repõe-se então como um dos traços mais característicos das habitações das frações pobres dos trabalhadores urbanos e afirma, entre o ideal de urbanidade e a fabricação de novas imagens para a cidade, as tendências segregacionistas da constituição do urbano em São Luís. Aliás, as
atuais alterações na morfologia territorial de São Luís e afirmação das tendências segregacionistas também guardam estreitas e profundas relações com a reposição da propriedade fundiária e a valorização de imobiliários urbanos em termos diferenciais, o que explica que certas modificações nas condições de operação do setor construtivo (projetos arquitetônicos, plano de obras e linhas de financiamento) e a construção de estruturas arquitetônicas luxuosas, verdadeiros enclaves fortificados (Caldeira, 2000), geralmente assentados em pedaços litorâneos ou próximos a eles, sobressaem-se como estratégias da dinâmica fundiária e imobiliária em curso.
Esse trecho de um trabalho de Santana (2007) mostra bem a dinâmica da
urbanização de São Luís nas últimas décadas. De fato, essa dinâmica tem sido permeada
por movimentos bastante díspares, pois de um lado temos o espraiamento das áreas
urbanas da cidade a partir da constituição das denominadas vilas, onde se localiza a
população menos aquinhoada, e por outro, temos os empreendimentos imobiliários de luxo,
localizados quase sempre nas áreas próximas das praias, configurando o que autores como
Caldeira (2000) denominou de enclaves fortificados, por se constituírem no formato de
condomínios fechados com um aparato de segurança eletrônica via câmeras de filmagens,
além de portarias com segurança armada, ou seja, o movimento segregacionista de
moradias diz respeito tanto às precárias condições de moradia reservada aos segmentos de
trabalhadores pobres, quanto no jeito mais moderno de morar adotado pelos segmentos de
rendas mais elevadas aqueles que se isolam nos condomínios de luxo fechados por muros
ou cercas altas e por um expressivo aparato de câmeras e de seguranças armados. Como
diz Burnett (2012, p. 78), “[...] a inovação fica por conta da mistura de usos e funções,
sempre rodeados por muralhas que oferecem a segurança do convívio cotidiano sob estrita
vigilância.”
Prosseguindo na discussão sobre as inovações do mercado imobiliário de São
Luís expresso no incremento dos condomínios fechados, Burnett, 2012, p.78 diz que:
Para boa parte da opinião pública, o condomínio fechado é a saída para o caos e a violência dos centros urbanos brasileiros. Porém, é uma alternativa acessível apenas aos que podem pagar por esta “felicidade vigiada”, deixando de fora a maioria da população. Justamente aquela que sofre com o transporte coletivo, a poluição ambiental, a qualidade dos hospitais públicos e o precário ensino das escolas públicas. Como proposta do mercado, o condomínio fechado é uma “solução blindada”, pois a violência e o caos permanecem na cidade, aumentando as desigualdades de vida entre os cidadãos.
Como podemos constatar existem inúmeras críticas a esse modo de morar, pois
como nos mostra Rodrigues (2013, p. 163, grifo do autor),
Os trabalhadores produzem a cidade e dentro dela os loteamentos murados e as moradias. São contratados, em geral, como trabalhadores precários da indústria de construção civil e similares. [...] Quando a área da cidade onde trabalham está “pronta” para entrar no circuito da mercadoria, eles devem desaparecer. Como não desaparecem, moram em lugares precários decorrentes dos baixos salários e do preço da terra e das edificações urbanas. São considerados os bandidos, os incultos que devem ficar fora dos muros ou apenas entrar nas áreas muradas para continuar a vender sua força de trabalho como domésticos, jardineiros, etc. São proibidos de entrar nas áreas muradas para que haja garantia de “segurança” para os proprietários e/ou moradores que vivem intramuros.
Em síntese, é no âmbito dessas contradições e conflitos que a cidade de São
Luís se expande envolvida numa acelerada dinâmica de urbanização. Nesse processo
vemos que a cidade cresce e se verticaliza, mas vemos crescer também as áreas periféricas
onde vastas faixas da população se localiza, na maioria das vezes marginalizada do acesso
a bens e serviços sociais públicos, pelo fato de não poder comprar um imóvel nas áreas
mais centrais da cidade onde no geral, tais serviços são mais bem ofertados. Desse modo, a
pobreza continua a se localizar nas franjas da cidade, melhor dizendo nas vilas as quais
estão situadas nas áreas mais periféricas.
4 CONCLUSÃO
No presente artigo foi feita uma discussão sobre a questão da segregação
socioespacial no Brasil como uma expressão da pobreza urbana, cujos determinantes
encontram raízes no processo de concentração da terra no meio rural e urbano e também
na natureza do nosso mercado de trabalho que nunca foi capaz de incorporar o conjunto da
força de trabalho e tampouco assegurou salários condizentes com as necessidades de
reprodução social daqueles que foram incorporados.
Em face desses condicionantes é possível dizer que a questão do acesso à
moradia digna para a classe que vive do trabalho, particularmente àqueles mais pobres
continua sendo bastante difícil. Desse modo, grandes contingentes de trabalhadores,
mesmo assalariados, alguns até mesmo de setores considerados mais dinâmicos da
economia acabam residindo em favelas onde as condições de habitabilidade são precárias.
Isto demonstra que as forças sociais, políticas e econômicas ao longo do
processo histórico produziram um quadro de desigualdades profundas que acaba por
subordinar amplos segmentos da população até os dias mais recentes, condições sociais
bem adversas, configurando situações de apartação social, excluídos tanto do usufruto de
benefícios e serviços públicos, mas também do acesso às condições de trabalho para a sua
reprodução e de seus familiares, dentre os bens que estão indisponíveis a esses segmentos
encontra-se à moradia digna.
. Em São Luís do Maranhão, capital do estado, mas também nos demais
municípios da região metropolitana, a situação de pobreza e de segregação não são
diferentes, pois estes municípios também denotam um processo desordenado de expansão
urbana, processo que se acentuou, sobretudo, nas últimas décadas em face dos
investimentos advindos da instalação dos projetos minero metalúrgicos e da exportação dos
produtos do agronegócio, particularmente a soja.
Nesse processo a dinâmica da urbanização de São Luís se fez com o aumento
da pobreza e a crescente pauperização de vastos segmentos da população que chega a
cidade e passa a morar nas inúmeras áreas periféricas comumente conhecidas como vilas –
a favela maranhense (Diniz, 2007), e que no geral, são constituídas através de processos
ilegais de ocupação.
Essa dinâmica se mostra com as contradições típicas das cidades capitalistas,
pois de um lado temos o crescimento das áreas urbanas periféricas com as denominadas
vilas, onde se localiza a população menos aquinhoada, e por outro, vemos crescer os
empreendimentos imobiliários de luxo, localizados quase sempre nas áreas próximas das
praias, configurando o que autores como Caldeira (2000) denominou de enclaves
fortificados, por se constituírem no formato de condomínios fechados com um aparato de
segurança eletrônica via câmeras de filmagens, além de portarias com segurança armada.
Em síntese, é no âmbito de contradições e conflitos que a cidade de São Luís se
expande envolvida numa acelerada dinâmica de urbanização. Nesse percurso vemos que a
cidade cresce e se verticaliza, mas vemos também que as áreas periféricas para onde se
desloca a população mais pobre também se expande e continua a viver sem o acesso a
bens e serviços sociais públicos. Constata-se, portanto, que a pobreza continua a se
localizar nas franjas da cidade, melhor dizendo nas vilas as quais estão situadas nas áreas
mais periféricas da cidade.
REFERÊNCIAS BURNETT. Frederico Lago. São Luís por um triz: escritos urbanos e regionais, São Luís: EDUEMA, 2012. DINIZ. Juarez Soares. As condições e contradições no espaço urbano de São Luís (MA): traços periféricos; Ciências Humanas em Revista - São Luís, V. 5, n.1, julho 2007. LEFEBVRE, Henri. A cidade do capital. Rio de Janeiro: DP&A editora, 1999. (Capítulos 1 e 2); MARICATO. Ermínia. O impasse da política urbana no Brasil, Petrópolis: Vozes, 2012. PASTERNAK. Suzana. A cidade que virou favela, In. VALENÇA. Márcio Moraes (Org.). Cidade (i) Legal, Rio de Janeiro: Mauad X, 2008. RODRIGUES. Arlete Moysés. Loteamentos murados e condomínios fechados: propriedade fundiária urbana e segregação socioespacial, IN. VASCONCELOS. Pedro de Almeida; CORRÊA. Roberto Lobato; PINTAUDI. Silvania Maria (Orgs.). A cidade contemporânea: segregação espacial, São Paulo: Contexto, 2013. SANTANA. Raimunda Nonata do Nascimento. Urbanidade e segregação: usos do território, modos segregados de moradia e imagens urbanas em São Luís, cidade patrimônio cultural da humanidade, In. LIMA. Antônia Jesuíta de. Cidades brasileiras: atores, processo e gestão pública (Org.), Belo Horizonte: Autêntica, 2007. SILVA. José Borzacchiello da. O mercado de trabalho e a cidade brasileira, In. VALENÇA. Márcio Moraes (Org.). Cidade (i) Legal, Rio de Janeiro: Mauad X, 2008.
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POBREZA, CONDIÇÕES DE VIDA E POLÍTICA HABITACIONAL: Programa Minha
Casa Minha Vida (PMCMV)
Rosangela Dias Oliveira da Paz31
RESUMO: A comunicação parte do reconhecimento de que o
direito a moradia está estritamente vinculado ao direito à
cidade e à cidadania e apresenta reflexões sobre o tema da
pobreza e das condições de vida da população nos centros
urbanos e as respostas da política habitacional, em particular
do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), desenvolvido
pelo governo federal. Reafirma-se o compromisso com a
construção de cidades mais justas, onde o direito à moradia
constitua elemento para novas formas de urbanização
baseadas no valor de uso e não no valor de troca, e na
construção de cidades em que a função social da propriedade
se sobreponha às formas de especulação fundiária e
imobiliária.
Palavras-chave: política habitacional, condições de vida,
trabalho social.
ABSTRACT: The communication of the recognition that the
right to housing is closely linked to the right to the city and
citizenship and presents reflections on the theme of poverty and
living conditions of the population in urban centers and the
answers of the housing policy, in particular the Program Minha
Casa Minha Vida (MCMV), developed by the federal
government. Reaffirms the commitment to building fairer cities
where the right to housing constitutes element for new forms of
urbanization based on use value and not on exchange value,
and in the construction of cities where the social function of
property is overlaps the forms of land and property speculation.
Keywords: housing policy, living conditions, social work.
31
Doutora. Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP). E-mail: [email protected]
Contamos com a participação de Maria de Lourdes da Paz Rodrigues, Marisa de Almeida Blanco e.Carola Carbajal Arregui.
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1 INTRODUÇÃO
Essa comunicação fundamenta-se em parte nos resultados de pesquisa
desenvolvida a partir de edital do Ministério das Cidades e do CNPq que avaliou os
resultados do trabalho social e os impactos do PMCMV na vida das famílias, tendo
como estudo de caso o município de Osasco/SP.
O projeto de pesquisa desenvolveu-se em duas linhas: a) avaliação da
execução e dos resultados do Trabalho Social do PMCMV na cidade de Osasco/SP e;
b) avaliação dos impactos sociais e econômicos nas famílias beneficiárias do PMCMV.
Essas duas linhas de pesquisa articulam-se com as avaliações de inserção urbana
dos empreendimentos e busca apreender e identificar os processos, resultados e
impactos das intervenções na vida das pessoas, famílias e organizações populares, na
promoção de mudanças nas relações sociais, nas condições reais de vida e na
motivação aos processos participativos.
O projeto integra a Rede CIDADE E MORADIA, uma articulação nacional
de pesquisadores que reúne instituições de ensino e pesquisa com perspectivas
analíticas em comum sobre a inserção urbana, a qualidade e o acesso à moradia, os
impactos urbanos, ambientais, sociais e econômicos dos investimentos habitacionais
do PMCMV. A articulação dessa Rede, composta por 11 equipes de diversos estados
brasileiros32 tem fortalecido e potencializado os estudos no campo da avaliação e do
monitoramento da política habitacional.
Ao tratarmos da inserção urbana e do trabalho social realizado nos
conjuntos produzidos pelo Programa Minha Casa Minha Vida, tanto do ponto de vista
dos padrões de segregação socioespacial vigentes, como do ponto de vista de seus
impactos nas vidas das famílias moradoras procuraremos estabelecer um diálogo com
32
Participam da Rede Cidade e Moradia: (1) LABCAM FAU-UFPA (RM Belém e Sudeste do Pará); (2) LEHAB DAU-UFC (RM Fortaleza); (3) PPGAU (LabHabitat)/PPEUR – UFRN (RMNatal); (4) Praxis Escola de Arquitetura –UFMG (RM Belo Horizonte); (5) IPPUR-UFRJ (RM Rio de Janeiro); (6) CiHaBe PROURB-UFRJ (RM Rio de Janeiro); (7) Polis-SP, (8) NEMOS – CEDEPE - PUC-SP (RM São Paulo / Osasco); (9) LabCidade FAUUSP (RM São Paulo e RM Campinas); (10) IAU-USP São Carlos + PEABIRU (RM São Paulo); (11) IAU-USP São Carlos (Regiões administrativas de São Carlos e Ribeirão Preto).
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um dos temas centrais de debate das políticas habitacionais contemporâneas: quais
necessidades sociais estão sendo atendidas? Que cidades estão sendo construídas?
A política habitacional no Brasil é um campo de disputa, envolve interesses
distintos e contraditórios que mobiliza movimentos sociais, desafia o Estado, pauta o
debate acadêmico e atrai as forças do mercado da construção civil e imobiliário.
A questão não se reduz a discussão sobre o déficit habitacional e a
produção de casas e apartamentos, mas deve enfrentar o debate sobre que
necessidades sociais estão sendo atendidas.
A desigualdade social se expressa nas cidades brasileiras e nos seus
territórios intraurbanos, com condições de vida precárias, no qual o acesso a bens e
serviços é muito desigual. É central para a compreensão da temática o conceito de
segregação socioespacial que se relaciona com a reprodução das desigualdades, pois
remete a distribuição do poder social, ou as possibilidades e estratégias que os
diferentes grupos e classes sociais tem para disputar o espaço urbano e definir
recursos e usos dos serviços, agravando a questão urbana como expressão concreta
da questão social. Como afirma Lavinas (2003) a pobreza, enquanto questão tem o
selo urbano, pois revela a disputa pela apropriação do espaço urbano, na luta pela
moradia e pelo controle dos novos locus de produção.
2 POBREZA, CONDIÇÕES DE VIDA E DIREITO À MORADIA
Falar em pobreza é falar em desigualdade social, das grandes diferenças
entre pobres e ricos, das formas de produção e redistribuição da riqueza socialmente
produzida. Mas é nas cidades brasileiras e nos seus territórios intraurbanos que se
expressam a pobreza e a desigualdade social, visíveis nas condições de trabalho e
vida precários, no acesso desigual a bens e serviço sociais públicos e na própria
configuração dos espaços públicos e coletivos.
A cidade do capital é marcada pela segregação socioespacial que separa,
cria guetos, consequencia da reprodução das desigualdades e da concentração do
poder, agravando a questão urbana como expressão concreta da questão social.
Como afirma Lavinas (2003) a pobreza, enquanto questão tem o selo urbano, pois
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revela a disputa pela apropriação do espaço urbano, na luta pela moradia e pelo
controle dos novos locus de produção.
A moradia é uma dimensão importante do direito à cidade e do acesso a
melhores condições de vida e de enfrentamento a pobreza e a desigualdade. Para
além do abrigo e da segurança, moradia envolve inserção na cidade, nos espaços
públicos, na mobilidade e circulação, no acesso aos serviços sociais. Como diziam
ENGELS e MARX (1987, p. 39):
[...] o primeiro pressuposto de toda a existência humana e, portanto, de toda a História, é que os homens devem estar em condições de viver para poder ‘fazer história’. Mas, para viver, é preciso antes de tudo comer, beber, ter habitação, vestir-se e algumas coisas mais. O primeiro ato histórico é, portanto, a produção dos meios que permitam a satisfação destas necessidades, a produção da própria vida material, e de fato este é um ato histórico, uma condição fundamental de toda história, que ainda hoje, como há milhares de anos, deve ser cumprido todos os dias e todas as horas, simplesmente para manter os homens vivos.
As discussões por reforma urbana no Brasil datam dos anos 1950, mas é a
partir dos anos 1980, que os movimentos de luta por moradia, grupos de profissionais
e o Fórum Nacional da Reforma Urbana ocuparam a cena política e interferiram no
processo constituinte de 1988. O reconhecimento do direito à moradia como um direito
humano fundamental na Constituição Federal de 1988 deu-se através da Emenda
Constitucional no. 26/2000, que incluiu a moradia dentre os direitos sociais elencados
no artigo 6º: "São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a MORADIA, o
lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a
assistência aos desamparados, na forma desta Constituição."
Os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988 definem os objetivos
da política de desenvolvimento urbano de ordenamento do pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e a desapropriação de imóvel urbano para fins de moradia.
A regulamentação desses artigos concretizou-se com o Estatuto da Cidade (LEI n.
10.257/2001).
Entretanto, apesar dos avanços legais, o modelo de desenvolvimento
capitalista reordena as relações sociais de exploração na cidade, na qual a terra e os
recursos de infraestrutura são objetos de financeirização, gerando transformações
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urbanas e novas formas de segregação socioespacial, agravando a questão urbana
como expressão concreta da questão social.
Vivemos em uma época em que ideais de direitos humanos se deslocaram do centro da cena tanto política como eticamente. [...] vivemos num mundo onde os direitos de propriedade privada e a taxa de lucro se sobrepõem a todas as outras noções de direito. (HARVEY, 2008).
Nesse contexto a moradia é um conceito em disputa, um direito ou um
bem de consumo individual, uma mercadoria, ou um ativo financeiro. Para o capital,
representado pelo setor da construção e mercado imobiliário, a política habitacional é
um nicho de mercado para atender os seus interesses.
3 PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA E O TRABALHO SOCIAL
Com a criação do Ministério das Cidades, ampliam-se a concepção e o
reconhecimento do trabalho social (TS), que passa a ser concebido como um direito
do cidadão na Política Nacional de Habitação e sua exigência é estendida para os
Programas de Saneamento Ambiental Integrado, em particular, com o Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC), em 2007.
De 2003 a 2005, o Ministério das Cidades estruturou suas políticas,
aprovando, no Conselho das Cidades, em 2004, a Política Nacional de Habitação, que
foi complementada e regulamentada, em 2005, pela Lei 11.124, aprovada pelo
Congresso Nacional e que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse
Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e
institui o seu Conselho Gestor.
De acordo com Cardoso e Aragão (2013, p. 36),
Em março de 2009, com o objetivo de criar condições de ampliação do mercado habitacional para atendimento das famílias com renda de até 10 salários mínimos (SM), o governo anuncia o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Estabelecendo um patamar de subsídio direto, proporcional à renda das famílias, este Programa busca claramente impactar a economia através dos efeitos multiplicadores gerados pela indústria da construção. Além dos subsídios, o PMCMV aumentou o volume de crédito para aquisição e produção de habitações, ao mesmo tempo em que reduziu os juros. Com a criação do Fundo Garantidor da Habitação, foram aportados
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recursos para pagamento das prestações em caso de inadimplência por desemprego e outras eventualidades. Desta forma, buscou-se manter o desenvolvimento do setor imobiliário e reaquecer as atividades do ramo da construção civil, que experimentava uma fase de intenso crescimento desde 2006, mas que vinha sofrendo impactos da crise econômica.
A Instrução Normativa nº 8/2009, do Ministério das Cidades, definiu o TS
como,
[...] um conjunto de ações que visam promover a autonomia, o protagonismo social e o desenvolvimento da população beneficiária, de forma a favorecer a sustentabilidade do empreendimento, mediante a abordagem dos seguintes temas: mobilização e organização comunitária, educação sanitária e ambiental e geração de trabalho e renda.
Foi publicado novo normativo sobre o TS, com alterações significativas no
conteúdo do trabalho e no financiamento das ações (PORTARIA Nº 21, de 22 de
janeiro de 2014). A portaria propõe, no artigo 1º:
Art. 1º Aprovar o Manual de Instruções do Trabalho Social dos Programas e Ações do Ministério das Cidades, contendo normas e orientações para elaboração, contratação e execução do Trabalho Social nas intervenções de habitação e saneamento objetos de operações de repasse ou financiamento firmadas com o setor público; intervenções de habitação objetos de operações de repasse com entidades privadas sem fins lucrativos; nas intervenções inseridas no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) dos demais programas que envolvam o deslocamento involuntário de famílias; bem como, naquelas executadas no âmbito do programa Minha Casa Minha Vida, em todas as suas modalidades (MCIDADES, 2014), ou seja, uma instrução única para todos os programas e projetos de trabalho social na habitação e saneamento. Sustenta a mesma definição de Trabalho Social, ou seja: “O Trabalho Social, de que trata este Manual, compreende um conjunto de estratégias, processos e ações, realizado a partir de estudos diagnósticos integrados e participativos do território, compreendendo as dimensões: social, econômica, produtiva, ambiental e político-institucional do território e da população beneficiária, além das características da intervenção, visando promover o exercício da participação e a inserção social dessas famílias, em articulação com as demais políticas públicas, contribuindo para a melhoria da sua qualidade de vida e para a sustentabilidade dos bens, equipamentos e serviços implantados”.
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As reflexões da equipe de pesquisa apontam para avanços e limites
desses normativos. São avanços importantes o reconhecimento do trabalho social
como um componente da política habitacional, articulado às diretrizes das políticas
urbana e habitacional do País e também a definição de parâmetros para a execução
do TS e o seu financiamento.
Por outro lado, os normativos apresentam problemas e limites, ao
estabelecer conteúdos para o TS que não encontra capacidades institucionais e
técnica das equipes locais.
A configuração da gestão da política habitacional nos municípios é muito
diversa, seja pelo porte dos municípios, do orçamento ou da estrutura administrativa,
mas, em geral, a configuração, em especial das equipes técnicas, é precária, pelo
processo histórico de desmonte das políticas sociais.
Na trajetória das políticas públicas, a habitação de interesse social, até a
CF de 1988, não era atribuição municipal, e as ações nesse campo, quando
desenvolvidas, eram definidas como campo da política de assistência social, na
concepção conservadora de que habitação voltada para os segmento mais pobre é
uma ajuda, um favor, ou ainda restrita ao atendimento emergencial para áreas de
risco. Em plenos anos 2000, em muitos municípios, o trabalho social nos diversos
projetos habitacionais, ou mesmo os atendimentos emergenciais estão locados nas
secretarias ou departamentos de assistência social, sem que a habitação seja
reconhecida como lócus próprio da política pública e, assim, as ações praticadas são
reduzidas à prestação de alguns serviços e atendimentos individualizados e
imediatistas com vistas a minimizar condições precárias de habitabilidade, além de
sobrecarregar a área da assistência social com funções que não são suas.
A falta de estrutura e de pessoal, nas prefeituras, no contexto de
aprovação de projetos, leva a acentuada terceirização de serviços, que, no caso do
TS, exige contínuo acompanhamento, supervisão, tarefas que as pequenas equipes
das prefeituras, pelo acúmulo de trabalho, não têm condição de executar. Essa
situação gera autonomia e desconexão do trabalho terceirizado com o planejamento,
que se reflete nas famílias e na organização social dos empreendimentos.
A Secretaria Nacional de Habitação tem feito esforços e investimentos na
capacitação técnica dos municípios, com publicações, seminários e cursos, mas é fato
que há um déficit de estrutura de gestão nos municípios, desde os anos 1990, com os
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limites orçamentários e as políticas neoliberais. No caso do TS, registra-se, a partir de
2010, três cursos a distância, que introduziram os conteúdos centrais para o trabalho.
Mas, apesar dessas iniciativas, pouco se investiu em recursos humanos (verificada
pela ausência de concursos na área), equipamentos, fluxos, atribuições e
competências. A tônica tem sido a terceirização de serviços com baixa capacidade de
intervenção direta. Avalia-se que a Política Nacional de Habitação deve induzir um
reordenamento institucional por meio de programas de desenvolvimento institucional e
de implantação do Sistema Nacional de Habitação articulado nas três esferas de
governo.
Com os novos normativos, o papel da SNH é de regulação e
monitoramento. A Caixa realiza o acompanhamento e o monitoramento dos projetos
encaminhando ao Ministério das Cidades, dados, planilhas, relatórios, projetos,
quando solicitado. Dessa forma, a relação das equipes das prefeituras é muito mais
com o agente financeiro do que com o ministério, o que traz impactos na concepção e
implementação dos projetos sociais.
4 O MUNICIPIO DE OSASCO E O TRABALHO SOCIAL
Osasco, um dos 39 municípios da Região Metropolitana de São Paulo, é a
6ª maior cidade do Estado, em termos populacionais33, e o 11º Produto Interno Bruto
(PIB) entre os 5.565 municípios brasileiros34. Com uma população estimada, em 2014,
de 693.271 pessoas, em uma área total de 64,954 quilômetros quadrados,
inteiramente urbana, possui 10.264 habitantes por quilômetros quadrados (IBGE,
2014).
33
Segundo o Censo IBGE de 2010, Osasco ocupa o 6º lugar no ranking do estado de São Paulo, figurando dentre as mais populosas, ficando atrás somente de São Paulo, Guarulhos, Campinas, São Bernardo do Campo e Santo André.
34
Segundo os últimos dados divulgados pelo IBGE (Base ano de 2011), o ranking das 10 cidades de maior concentração do PIB brasileiro, em ordem decrescente, foram: São Paulo, Rio de Janeiro, Brasília, Curitiba, Belo Horizonte, Manaus, Porto Alegre, Guarulhos, Fortaleza, Campinas, Osasco e Salvador. A cidade de Osasco, com Campinas e Guarulhos, foram as cidades paulistas que figuraram nesse ranking em meio às capitais brasileiras, ficando à frente de Salvador e Recife, por exemplo (Fonte: IBGE,PIB_municipios 2011).
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O Município de Osasco teve um processo de expansão urbana desigual e
excludente, como parte das grandes cidades brasileiras, caracterizado
predominantemente pela precariedade e informalidade. O município, que até 1962 era
um distrito de São Paulo teve, nas últimas décadas, um rápido processo de ocupação
do solo, ocasionado pelo movimento migratório e o crescimento vegetativo
desencadeado pelo crescimento econômico da Região Metropolitana.
A partir da década de 1960, Osasco atraiu numerosa população, que
ocupou não só os lotes irregularmente implantados, como também áreas públicas,
dando origem às favelas, que foram denominadas pela Prefeitura do Município de
Osasco como áreas livres. A densidade populacional aumentou significativamente com
a super ocupação de lotes, sendo comum encontrar mais de uma família residindo em
um mesmo lote, nos bairros periféricos do município.
O processo de formação do território de Osasco está diretamente ligado à
industrialização da Região Metropolitana de São Paulo e ao processo de expansão
periférica da área urbanizada de São Paulo. A instalação das primeiras indústrias
ocorreu no fim do século XIX e início do século XX. O período pós-guerra alavancou a
implantação de grandes indústrias, tornando Osasco, que então era distrito do
Município de São Paulo, importante território industrial, que, a partir dos anos 50,
reúne contingente expressivo de população migrante. Como no Município de São
Paulo, o número de favelas em Osasco e sua população moradora deram um enorme
salto, a partir dos anos 80.
Osasco possuía, em 2007, 143 núcleos habitacionais, com 30.266
domicílios precários, representando 16,72% da população total da cidade. No geral,
esses domicílios estavam em áreas públicas municipais destinadas originalmente a
espaços de lazer e recreação, praças, equipamentos públicos, sistema viário, bem
como em áreas de preservação ambiental, à beira de rios e córregos, e,
consequentemente, sujeitas a enchentes. A Secretaria de Habitação e
Desenvolvimento Urbano da Prefeitura de Osasco estimava, em 2006, em torno de
60% do território com algum tipo de irregularidade fundiária (CARVALHO, 2009).
As áreas de risco detectadas, que não haviam sido objeto de intervenção
anterior, passaram a ser prioritárias para inclusão nos programas habitacionais de
Regularização Fundiária, Urbanização de Favelas, Provisão Habitacional e Bolsa
Aluguel.
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Em 2005, na gestão do prefeito Emídio de Souza (PT), houve uma
mudança substantiva na Secretaria de Habitação, que passa a ser Secretaria de
Habitação e Desenvolvimento Urbano (Sehdu), apontando uma nova concepção que
articula e integra as intervenções na cidade.
Nesse período, o trabalho social (TS) começa a ser estruturado. Até 2005,
a Secretaria de Habitação atuava, de forma precária, em duas frentes: o Programa do
Habitar Brasil BID (HBB), com apenas um projeto habitacional em andamento (área
denominada Y, onde seriam construídas 728 unidades), e outra frente de atendimento
individualizado, com serviços de concessão de espaço para a construção de barracos,
doação de madeiras e comprovante de endereço. Essa era a política municipal de
habitação, ou melhor, a ausência de política municipal, que, em certa medida, é
responsável pelo alto índice de irregularidade da terra em Osasco.
Na área técnica, a equipe era a do HBB, por exigência do programa
federal, composta por uma assistente social, uma engenheira, uma arquiteta. A equipe
do HBB era o núcleo, pequeno, mas melhor estruturado da secretaria; dispunha de
espaço físico (uma sala), com computador, material, recurso para contratar
assessoria.
A outra frente de trabalho da Secretaria não tinha estrutura nem
planejamento, entregava madeira, fazia remoção de áreas de obras públicas, apenas
com funcionários operacionais e administrativos e alguns engenheiros, não dispondo
de assistentes sociais, mas tinha pessoas ligadas a políticos da cidade (vereadores),
que eram contratados para fazer a relação com os moradores, configurando um
atendimento clientelista.
O TS nas favelas ou áreas livres35 inexistia. Até 2005, prevaleciam as
relações de favor, eleitoreiras e clientelistas. As áreas não tinham nomes, eram
denominadas de A a Y e todas tinham um presidente, que se relacionavam
diretamente com o secretário de habitação. Exemplo da relação clientelista e
eleitoreira é o fato de que o secretário daquela época era um vereador e o cadastro
social das famílias exigia o número do título de eleitor, que induzia a uma pressão ao
voto em candidatos da situação ou indicados pelo secretário.
35
Em Osasco, as favelas são chamadas de áreas livres.
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Com a mudança de gestão, em 2005, na Secretaria de Habitação e
Desenvolvimento Urbano, cria-se a Departamento de Habitação de Interesse Social,
com três coordenações – Técnica, Regularização Fundiária e Social – que passam a
fazer a interlocução com as áreas livres e seus presidentes e, aos poucos, começam a
mudar as relações com a população. O desafio era construir um novo desenho da
política, romper com a prática clientelista e tuteladora e promover a participação e uma
direção coletiva.
Destaca-se que em agosto de 2006, foi criado o Conselho Municipal de
Habitação e as comissões de moradores passam a se articular diretamente com o
conselho e a dialogar com o secretário. Do ponto de vista dos movimentos de moradia,
Osasco teve importantes movimentos nos anos 1970 e 1980, articulados com a Igreja
católica, mas, a partir dos anos 1990, foram se fragmentando e fragilizando.
O TS em Osasco não se restringe a execução de atividades ou projeto,
mas participa do ciclo da política urbana e habitacional do município, com destaque
para o planejamento e decisões relativas ao TS, com acesso e diálogo permanente
com o secretário e demais departamentos afins.
Percebe-se que o TS em Osasco evoluiu significativamente de 2005 a
2013. Essa é a terceira gestão, com continuidade na Sehdu. Nesse período, o
Departamento de Trabalho Social passa a responder pelo trabalho nas áreas de
urbanização e regularização fundiária, organizando a equipe em duas regiões (norte e
sul) e por programas, e ainda é responsável pelo plantão de atendimento e cadastro
social.
Além de um departamento específico, de inclusão do trabalho nas
diretrizes da política habitacional, ocorre a estruturação de uma equipe social, entre os
quais assistentes sociais, sociólogos e psicólogos; o investimento na realização de
concursos públicos, minimizando a contratação de serviços terceirizados, e o
provimento de condições de trabalho essenciais, como espaço físico, computadores,
etc.
Outro desafio importante da atual gestão da Sehdu referia-se ao conjunto
dos funcionários. Mudar a concepção de TS, introduzir novos conceitos e parâmetros,
considerando a qualidade da moradia e o respeito à organização autônoma dos
moradores. Por outro lado, não havia assistentes sociais na secretaria, os que
atuavam na prefeitura eram da Secretaria da Saúde ou da Assistência Social. Num
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primeiro momento, a alternativa foi contratar, convidar pessoas para compor a equipe.
A contratação de profissionais terceirizados foi uma alternativa, mas com uma
peculiaridade: os profissionais contratados trabalhavam subordinados ao
Departamento de Trabalho Social, participando da equipe cotidianamente, garantindo
assim a direção política, apesar da condição de trabalho desigual entre funcionários
públicos e os chamados terceirizados. Nesta direção, começa-se a constituir um novo
quadro de funcionários, afinados com os princípios de uma política habitacional como
direito social.
Destacam-se, entre os princípios norteadores da Política Municipal de
Habitação (2005): o reconhecimento à moradia digna como direito social; a
participação da sociedade civil na definição, gestão e controle da política habitacional
e urbana; ações de inclusão social e fortalecimento das organizações locais;
articulação da política de habitação com as demais políticas urbanas e sociais,
considerando a qualidade da moradia (infraestrutura, equipamentos sociais e serviços
coletivos).
A trajetória, na cidade de Osasco, revela um investimento na estruturação
do TS na política pública e em sua gestão. São praticamente dez anos de gestão
continua da Sedhu. Esse aspecto merece destaque, pois fará toda a diferença na
análise dos resultados do TS. Em 2005, havia apenas um profissional e, em 2013,
uma equipe com mais de 20 profissionais, chegando, em janeiro de 2015 a uma
equipe com mais de 40 funcionários (incluído os funcionários administrativos).
5 CONCLUSÃO
É com o olhar para a construção de cidades, que deve se inserir o trabalho
social. Defende-se que os princípios que norteiam o TS nas políticas urbana e
habitacional devem afirmar o direito à cidade; o direito à moradia digna; o direito à
organização e participação da população em todos os momentos do processo
construtivo e no controle democrático da política habitacional. São muitas as questões
para refletir, nas recentes produções do PMCMV.
O Trabalho Social faz a diferença, mas não resolve problemas estruturais
do programa, como projeto, obra, inserção urbana, mobilidade, e problemas do
contexto social (acesso a serviços, emprego e presença e atuação do tráfico).
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A efetividade do TS depende da sua inserção nas estruturas administrativa
e política da secretaria responsável pela política habitacional, com definição de
competências e responsabilidades, condições de trabalho e equipe dimensionada e
capacitada de acordo com as necessidades das frentes de trabalho.
Aspecto fundamental é o investimento sistemático na formação e
capacitação técnica e política da equipe social para a definição coletiva de diretrizes,
planos de trabalho (não apenas para cumprir formalidades do financiamento das
agências) e para a própria implementação. A consistência do TS depende da
discussão coletiva e do compartilhamento de conceitos-chaves, como moradia digna,
qualidade de vida, trabalho, participação, movimentos sociais, etc. Mas isso só se faz
com equipe fixa e permanente. Cabe ao ente público dimensionar a equipe e prover as
condições para o seu funcionamento, como concurso e contratações.
As análises apontam a necessidade de investimentos em programas de
formação dos quadros técnicos sobre a política urbana e habitacional, a concepção de
trabalho social, competências, metodologia e estratégias de ação, afinadas com a
política habitacional, a qualidade da moradia, a participação e organização social.
Do ponto de vista da concepção sobre TS, parte-se da compreensão de
totalidade e integração (necessária) entre políticas habitacional, urbana, sociais e
ambientais. Nessa perspectiva, compreende-se que o TS é um componente essencial
das políticas habitacional e urbana e, portanto, deve estar articulado às suas diretrizes,
de maneira sistemática, contínua e interdisciplinar.
A natureza do TS é essencialmente relacional e processual. Trabalhar com
a população, as famílias, os movimentos sociais, as redes e organizações, implica
conhecer as relações que se estabelecem nos territórios, as disputas e os conflitos e
intervir respeitando as características socioculturais.
Essa processualidade impõe a interlocução e o planejamento entre as
diferentes equipes, a engenharia, arquitetura, o jurídico e as equipes sociais, e, ainda,
a articulação com as outras áreas de políticas públicas para responder às
necessidades das famílias.
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