modelos de tomada de decisão no processo orçamentário … · 2018-11-26 · modelos de tomada de...

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135Revista do Serviço Público Brasília 63 (2): 135-155 abr/jun 2012

Welles Matias de Abreu, Vinícius Mendonça Neiva e Nerylson Lima

Modelos de tomadade decisão no processo

orçamentário brasileiro:uma agenda de pesquisas


Introdução

A gestão governamental brasileira passou por diversas mudanças nas últimas

décadas, buscando principalmente o aumento da eficiência dos fatores de produção

e da qualidade dos serviços prestados, com vistas a promover a transição da gestão

patrimonial e burocrática da administração pública para a gerencial. Pode-se citar

como exemplo a introdução das inovações provenientes da Reforma Gerencial do

Orçamento (RGO), implantada em 2000, que permitiu, no momento da elaboração

estratégica do programa orçamentário, a melhor incorporação das prioridades de

governo, observando as necessidades que precisavam ser supridas (ABREU e GOMES,

2010; BRESSER-PEREIRA, 1996; ABRUCIO e COSTA, 1998; GARCIA, 2000).

No entanto, as referidas mudanças precisam ser continuadas e, para tanto,

estudos sobre o tema orçamentário precisam ser fomentados. Recentemente,

com base na análise do processo decisório (sob uma ótica multivariada e

multiparadigmática) relativo à RGO, objetivando entender pioneiramente a

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136 Revista do Serviço Público Brasília 63 (2): 135-155 abr/jun 2012

Modelos de tomada de decisão no processo orçamentário brasileiro: uma agenda de pesquisas

dinâmica orçamentária brasileira a partir deuma perspectiva não tradicional (como uminstrumento fiscal ou mitigador ou não deconflitos distributivos), pode-se concluirpela necessidade de estímulo à continui-dade de realização de estudos com finali-dade de buscar compreender melhor osprocessos decisórios no setor público(BARCELOS e CALMON, 2009).

A continuação dos estudos sobre oprocesso orçamentário brasileiro, sob aperspectiva do processo decisório, temcomo cerne do estímulo a questão levan-tada por V. O. Key Jr. (1940), “em que basedeveria ser decidido alocar ‘X’ dólares naatividade ‘A’ em vez da atividade ‘B’?”.

Nesse sentido, o presente trabalho temcomo objetivo geral identificar uma agendade pesquisa na área orçamentária brasileira.Os objetivos específicos são: destacar osprincipais conceitos dos modelos deestudos do processo decisório incremental,do julgamento serial, dos fluxos múltiplos(MS) e do equilíbrio pontuado (terremoto);incentivar a realização de estudos inéditosno tocante à associação do processo orça-mentário brasileiro ao processo decisório,ao sugerir temas e perguntas para linhasde pesquisas; além de contribuir na cons-trução da resposta à supracitada questãolevantada por V. O. Key Jr., trazendo con-siderações empíricas, porém sem ter ne-cessariamente a pretensão de testá-las.

Para tanto, inicialmente, apresentam-se as considerações sobre os aspectosmetodológicos da presente pesquisa. Emseguida, o referencial teórico sobre o orça-mento público brasileiro, incrementalismo,julgamento serial, fluxos múltiplos (MS) eequilíbrio pontuado (terremoto), com adescrição dos principais conceitos, variáveise estratégias dos referidos modelos. Depois,são analisados comparativamente os seusprincipais componentes. Por fim, em

considerações finais, são expostas suges-tões de temas e perguntas para linhas depesquisas geradas pela aplicação dosmodelos à realidade orçamentária brasileira.

Aspectos metodológicos

O delineamento metodológico dapresente pesquisa buscará, preliminarmente,sob a égide da racionalidade limitada, darsuporte para a análise comparativa dos prin-cipais componentes dos modelos de estudosdo processo decisório incremental, dojulgamento serial, dos fluxos múltiplos (MS)e do equilíbrio pontuado (terremoto), paraidentificar os pontos comuns e as diferençasentre os referidos modelos, conforme os cri-térios descritos no Quadro 1.

Na sequência, são apresentadas infor-mações sobre as propostas orçamentáriasde 2004 a 2010 (encaminhadas pelo PoderExecutivo para o Legislativo), referentesàs esferas fiscal e da seguridade social,excluídos pagamentos com amortizaçõese juros da dívida pública correspondentesaos grupos de natureza de despesas(GND) 2 e 6, atualizados pelo ÍndiceNacional de Preços ao Consumidor(IPCA) do Instituto Brasileiro de Geo-grafia e Estatística (IBGE).

São levantadas, ainda, as inclusões eas exclusões de programas orçamentários,as frequências das variações entre os exer-cícios, além da série histórica anual dasmédias com seus intervalos e desvios-padrões ao longo dos anos do PlanoPlurianual (PPA) vigente e anterior.Posteriormente, são realizadas análisesassociando os supracitados modelos como processo orçamentário, com o intuito deidentificar sugestões de temas e perguntaspara linhas de pesquisas geradas pelaaplicação dos modelos à realidade orça-mentária brasileira.

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Referencial teórico

Orçamento público brasileiroA Constituição de 1988 introduziu

várias mudanças significativas nos instru-mentos orçamentários brasileiros, tendodestaque a obrigatoriedade para a elabo-ração do PPA (planejamento de médioprazo: quatro anos) e da Lei OrçamentáriaAnual (LOA) – considerada como de curtoprazo: anual –, tendo como referência asmetas e prioridades estabelecidas na Lei deDiretrizes Orçamentárias (LDO) (ABREU

e GOMES, 2010). Apresenta-se, a seguir, oQuadro 2 com a descrição da finalidadede cada instrumento orçamentário.

O processo orçamentário brasileiro,recentemente, foi muito influenciado pelasperspectivas internacionais – principal-mente em virtude da crise financeiraocorrida por volta dos anos 1980 e 1990 –com vistas a promover uma administraçãopública enxuta, mais efetiva e eficiente nos

Característica

Processamentode informações

Tipo de decisão eambiente

Elementos ecaracterísticas

essenciaisFoco

Atenção, agenda eformato

da curva dedistribuiçãoNatureza

do processoorçamentário

Equilíbriopontuado

Incrementalismo Julgamentoserial

Fluxosmúltiplos

Detalha como são processadas as informações.

Ilustra como cada modelo trata o processo decisório, bem como em queambiente são tomadas as decisões.Detalha quais características são consideradas essenciais ao modelo.

Descreve qual o foco e o propósito do modelo.

Ilustra como o modelo aborda questões de atenção, definição de agenda e formatodas curvas de distribuição.

Demonstra como cada modelo aborda o processo orçamentário.

Fonte: Elaboração própria

Quadro 1: Modelo de análise comparada das características dos modelos deestudos do processo decisório

governos, como forma de garantir a míni-ma governabilidade e proceder a uma am-pla reforma do aparelho do estadopatrimonial e burocrático para o modelogerencial (CORE, 2004; GARCIA, 2000;ABREU e GOMES, 2010). No Brasil, a RGOteve como pontos-chave para a sua imple-mentação mudanças com fins gerenciais noprocesso orçamentário (BARCELOS, 2008;DAGNINO, 2002), em especial no processode elaboração do PPA e da LOA, bemcomo no processo decisório (BARCELOS eCALMON, 2009).

A racionalidade do processodecisório

Os estudos neoclássicos sobre a análiseorçamentária sugerem que a formulação doprocesso de tomada de decisão ocorre sobo preceito de racionalidade pura, em queos tomadores de decisão buscammaximizar suas utilidades e o fazembaseados em regras técnicas, a partir de

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todas as informações possíveis e de umaanálise sistemática e completa das alterna-tivas existentes e da comparação entre elas(MARCH, 1994). Em outra perspectiva, oprocesso de decisão sob racionalidade purae sob uma ótica das preferências dotomador de decisão antecipa as conse-quências futuras, a partir das decisõespossíveis a serem tomadas no presente(DAVIS et al., 1966).

O modelo de racionalidade pura foimuito questionado por diversos autorescomo Lindblom, Simon, Wildavsky, entreoutros. A aplicação da racionalidade puraencontra dificuldades na identificação,compreensão e resolução dos problemas,assim como na obtenção de todas as infor-mações possíveis (SIMON, 1979). GREEN eTHOMPSON (2001) comentam que umateoria permanece válida enquanto asevidências não possam refutá-la e que,

diante dos fatos, é impossível ser pura-mente racional, opinião compartilhada porLindblom, o que inviabiliza a adoção domodelo com racionalidade pura (MARCH,1994; SIMON, 1979). Assim sendo, a racio-nalidade pura não consegue ser averiguada,o que sugere que a tomada de decisão estáassociada à racionalidade limitada, na quala busca por alternativas de decisão temcomo alvo objetivos satisfatórios e nãomaximizadores (JONES, 2003), embora ostomadores de decisão acreditem estaratuando como maximizadores (BARCELOS,2008).

O modelo de tomada de decisãobaseado na racionalidade limitada,proposto por Simon (1979), March (1994)e Barcelos (2008), pressupunha ambigui-dade de problemas, dificuldades paraobtenção das informações (informaçõesincompletas), limitações relativas ao tempo,

Quadro 2: Finalidades do PPA, da LOA e da LDO

Instrumento FinalidadePPA Estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas

da administração pública federal para as despesas de capital e outrasdelas decorrentes, e para as relativas aos programas de natureza continuada (para quatro anos, início no segundo ano de governo e término noprimeiro ano do governo subsequente).

LOA Compreender o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seusfundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusivefundações instituídas e mantidas pelo poder público; o orçamento deinvestimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o orçamento daseguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vincu-lados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fun-dações instituídos e mantidos pelo poder público (anual).

LDO Compreender as metas e prioridades da administração pública federal,incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente,orientar a elaboração da LOA, dispor sobre as alterações na legislaçãotributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeirasoficiais de fomento (anual).

Fonte: CORE, 2007

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às competências e aos recursos. Lindblomfoi pioneiro em sugerir que as escolhaspolíticas seguem um padrão sequencial eincremental, a partir de uma situação jáexistente, em que a análise é consciente-mente incompleta e o ambiente, limitado(DAGNINO, 2002; GREEN e THOMPSON,2001; MARCH, 1994; SIMON, 1979).

Modelo incrementalA análise incremental ou incremen-

talismo sugerido por Lindblom é umaabordagem ampla relacionada à teoria dadecisão, mas sua lógica foi estendida aocontexto orçamentário a partir das supo-sições de Wildavsky, de que se o processoorçamentário é baseado em políticasincrementais, então o orçamento tambémé incremental. Nesse contexto, as decisõesorçamentárias são tomadas em umambiente de redução de custos informa-cionais e com base em decisões tomadasanteriormente (FOSCHER, 2007). De acordocom Wildavsky e Caiden, essa caracterís-tica decorre da complexidade do processoe das dificuldades em responder aoquestionamento alocativo levantado porV. O. Key (GREEN e THOMPSON, 2001).

A proposição de Wildavsky, além deser uma aplicação do modelo de racionali-dade limitada de Simon (SWAIN e HARTLEY

JR. 2001), é considerada inovadora ao rela-cionar o processo orçamentário comatitudes comportamentais. As bases doincrementalismo foram desenvolvidas nosestudos de Wildavsky em Politics of theBudgetary Process, publicado em 1964, e NewPolitics of the Budgetary Process, publicado em1988. Ademais, em um estudo realizadopor Davis, Dempster e Wildavsky (1955)sobre o orçamento dos Estados Unidos daAmérica, os autores sugeriram que asdecisões alocativas são baseadas na expe-riência passada, compactuando com as

suposições levantadas por Simon (1979) eMarch (1994), além de apresentarem rela-ções lineares, estáveis e pressuporem a ne-cessidade de confiança entre os atores doprocesso. Para Wildavsky, o comporta-mento do processo orçamentário é consi-derado incremental apenas em ambientesestáveis (SWAIN e HARTLEY JR, 2001) e seusurgimento decorre da complexidade doprocesso orçamentário. As dificuldadesencontradas na questão alocativa tornam a

estabilidade uma característica funda-mental do modelo. Igualmente, oincrementalismo possui característicasessenciais, entre as quais o contextoorganizacional do processo decisório, adefinição clara e estável dos papéis dosatores e o caráter coletivo das decisões, oque caracteriza o processo decisório comoum processo social. Em outras palavras,

“... necessita-seinvestigar o papeldas avaliaçõessobre osprogramas e deque forma oprocessamento dasinformações estáexercendoinfluência sobre oquantitativo deprogramas.”

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as decisões orçamentárias são políticas e,sendo assim, incluem aspectos políticos,administrativos, econômicos e sociais(SILVA, 1988; SWAIN e HARTLEY JR., 2001).

O incrementalismo pressupõe que asolicitação da dotação orçamentária de umano é composta por uma parcela fixa eoutra variável e estocástica, consideradaincremental. A parcela fixa é consideradaa base orçamentária, significando o resul-tado de um consenso político no qualestabelece o grau de participação de cadaação no agregado geral. Segundo Barcelos(2008), a base é a garantia da estabilidadedos pilares políticos. Mudanças na baseorçamentária, portanto, retratam um novoacordo social. As variações não incrementaispodem significar desvios ou mudanças deparadigmas ou de governos (shift points) (SWAIN

e HARTLEY JR., 2001). Assim, as decisõesusualmente são tomadas sobre a parteincremental, podendo apresentar variaçõeslineares ou diferenciadas (BARCELOS, 2008).A existência da base orçamentária implicaprocessos orçamentários sequenciais erepetitivos, o que sugere estabilidade doprocesso. Esta estabilidade pressupõe queos atores possuem papéis claros e que háconfiança em seu comportamento, demodo que as solicitações de dotações, asanálises e as autorizações se comportamdentro de padrões estáveis e esperados.Dessa forma, as agências ou órgãossetoriais solicitam acima do necessário,enquanto os órgãos superiores cortam ouconcedem valor menor do que o solicitado.

A estabilidade do processo, combinadacom a busca por alternativas satisfatórias,faz com que os problemas não sejamanalisados todos ao mesmo tempo, e quealgumas decisões sejam tomadas de formafracionada e em momentos distintos, o quepermite aos agentes a acumulação deexperiência para realizar intervenções com

maior segurança (MCCUBBINS e SCHWARTZ,1987). Os agentes, portanto, recorrem aosmecanismos de análise levantados porMarch (1994), de decomposição, edição,heurística e simplificação, além de trataros conflitos por meio de estratégias dealarme de incêndio, o que permite umganho de atenção (BARCELOS, 2008, p. 429).Dessa forma, o processo orçamentáriotorna-se mais simples e menos oneroso, oque garante estabilidade positiva eprevisibilidade ao modelo (SWAIN eHARTLEY JR., 2001).

Algumas críticas foram levantadas aomodelo proposto por Wildavsky. Barcelos(2008) nota que o incrementalismo é umargumento hostil ao modelo de expecta-tivas racionais e que a análise limitada aum determinado período histórico nãogarante poder explicativo, além de gerarconfusões. Peters (2001) argumenta que oincrementalismo reforça o status quo e nãooferece explicação completa das políticasgovernamentais, além de não ter poderexplicativo sobre grandes mudanças empolíticas. True (2000) afirma, ainda, que oincrementalismo falha em seu processoexplicativo, além de não conseguir dife-renciar variações incrementais das nãoincrementais. Não obstante as críticas, oincrementalismo é considerado como omelhor ponto de partida para os estudosdo orçamento público (DAVIS et al., 1966).

Modelo de julgamento serialO processo de formulação de políticas

públicas é normalmente complexo, envol-vendo diversos atores e grupos de interesse,como instituições governamentais, partidospolíticos, sociedade organizada, entreoutros. Muitas vezes, esses atores agem deforma antagônica, fazendo com que oprocesso de escolhas eficientes torne-sefundamental.

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O processo de tomada de decisão nocontexto orçamentário, em um ambientede racionalidade limitada, defronta-se comuma nova perspectiva, a partir da abor-dagem apresentada no trabalho de JohnPadgett (1980). Cabe destacar que otrabalho de Padget foi influenciado pelaobra de Wildavsky e Crecine, e utiliza-sede um modelo de explicação que congregaa complexidade e hierarquia do processoorçamentário numa formulação simples,tentando esclarecer as nuanças do processoorçamentário (GREEN e THOMPSON, 2001;JONES et al., 1999).

Padgett (1980) trata o orçamento deforma alternativa ao que foi proposto pelateoria incremental de Davis, Dempster eWildavsky (1966), com a denominação de“teoria do julgamento serial”. O modelopressupõe que as regras de tomada dedecisão orçamentárias se baseiam na cons-trução de um processo estocástico, cujodesenvolvimento dos padrões – sobparâmetros homogêneos e heterogêneos –de eventos no tempo, geralmente aleatórios,é passível de análise probabilística (JONES

et al., 1999).O modelo de julgamento serial desen-

volvido por Padgett se insere no paradigmada racionalidade limitada, diferenciando-se do incrementalismo por força da análisesequencial de dados e pela falta dedeterminismo no resultado final da análise.Tal resultado se deve à ambiguidade, queé incorporada a sua base de resultados(BARBOSA, 2006). Considerando que um con-junto limitado de possibilidades é baseadonas decisões, o problema das escolhas éresolvido em função de alternativaspontualmente ordenadas, em que a opçãoa ser escolhida será a primeira dita comoaceitável (GREEN e THOMPSON, 2001).

Nesse modelo o tomador de decisãoinicia com uma base fixa, toma sua decisão

sobre a direção que irá assumir (aumentosou reduções na alocação orçamentária,diante de uma escolha binária que balizaas subsequentes alternativas relevantes parao tomador de decisões), busca alternativasdiscretas no orçamento, para em seguidaaplicar a teoria do julgamento serial. Parte-se do pressuposto de que os ciclos deci-sórios funcionam por meio da análise dealternativas (acréscimos ou decréscimos),até que uma das alternativas encontradasreúna satisfatoriamente aspectos políticose exigências fiscais, base da teoria dojulgamento serial (SWAN, 1983).

Ressalta-se que há indicações de que osistema orçamentário é, muitas vezes, maisresponsivo às dinâmicas políticas, burocrá-ticas e técnicas, como proposto pelomodelo seriado, do que sugere a teoria domodelo incremental (PADGETT, 1980).

Modelo de fluxos múltiplos ou MS(Multiple Streams Framework)

A apreciação do processo de análisede políticas públicas é complementada pelomodelo de fluxos múltiplos (MultipleStreams Framework) desenvolvido por JohnW. Kingdon, inspirado nos postuladosbásicos da Teoria das Organizações e nomodelo da “lata de lixo” (garbage can)(ZAHARIADIS, 1998), em que os tomadoresindividuais de decisão atuam em umambiente de racionalidade limitada,proposto por Simon (1979) e March (1994).O modelo de fluxos múltiplos parte domodelo da lata de lixo, desenvolvido porCohen, March e Olsen em 1972, e se baseiaem expectativas de seleção ou ordenaçãotemporal, em que múltiplos indivíduos (ougrupos) estão envolvidos simultaneamenteem muitos eventos, provocando a dispersãoda atenção e o sobrecarregamento daagenda por uma complexa gama de oportu-nidades de escolha, problemas e soluções,

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e relacionando-se em função da proximi-dade temporal (MARCH, 1994).

Este modelo aborda questões quepodem envolver diversos atores, arenas,incentivos, objetivos e interesses, resul-tando em um processo de decisão depolíticas públicas cujas bases são a comple-xidade dos processos: as incertezas e asambiguidades (CAVALCANTE, 2006). Nessesentido, o processo de formulação de polí-ticas públicas inclui a maneira pela qual osproblemas são conceituados e encaminha-dos para o governo em busca de soluções,e as instituições governamentais devemformular alternativas políticas (SABATIER,2007). Dessa forma, para que um problemaobtenha a atenção do governo e da classepolítica dominante, é necessário que o seuentendimento efetue a ligação com umaefetiva solução (JONES et al., 1999).

O modelo considera a construção deuma agenda de prioridades, aliado ao pro-cesso de tomada de decisões, e é descritopor três aspectos básicos: o nível de análiseou abrangência, a ambiguidade na elabo-ração de políticas públicas e a questão daclassificação temporal, que se caracterizapela falta de definição das preferências.Ademais, demonstra como as agendasgovernamentais são definidas em umambiente de ambiguidades (falta de clareza)e de competição de posições ontológicassobre um tema específico, em que asescolhas são realizadas em função do con-texto político atual (ZAHARIADIS, 1998).

A base do modelo está centrada naclassificação da decisão política em trêsgrandes fluxos ou processos, independentese separados entre si, porém, com a mesmaimportância: o fluxo dos problemas, o fluxodas políticas públicas e o fluxo das políticasindependentes. A convergência dos trêsfluxos explica as razões pelas quais algunsproblemas são priorizados e inseridos na

pauta ou agenda de decisão, enquantooutros são postergados a um segundoplano pelos governos, não constando naagenda de decisão (GOMIDE, 2008).

Outros fatores que determinam oprocesso político de formação de uma agendagovernamental para solução de problemassão a existência de novos atores no processodecisório, a atuação da sociedade organizadae as mudanças no clima organizacional(national mood). Em suma, o processo políticoilustra a necessidade de uma conjunturapolítica para definição das prioridades dosproblemas (GOMIDE, 2008). Consequen-temente, o principal desafio do modelo defluxos múltiplos é indicar o motivo de algunstemas serem debatidos enquanto outros nãosão, ou seja, como é definida a ordem deprioridades na agenda política.

Equilíbrio pontuado (Terremoto)O modelo do equilíbrio pontuado foi

inicialmente desenvolvido na área dabiologia, proposta por Niles Eldredge eStephen Gould em 1972, que abordavammudanças lentas por um longo período emudanças bruscas por um período menorem determinados organismos. Esse modelofoi expandido ao contexto das decisõespolíticas por Baumgarter e Jones(BAUMGARTNER, 2006), no intuito de anali-sar os processos de decisão aplicáveis aossubsistemas políticos (JONES et al., 1999).O modelo foi construído com o objetivode explicar os longos períodos de estabi-lidade com períodos de grandes mudançase que, por isso, deve-se analisar tanto oselementos que criam estabilidade comotambém os que ocasionalmente conspirampara mudanças, que podem implicarconsequências marcantes do processo(BAUMGARTNER, 2006).

O modelo estende as teorias de defi-nição de agenda para tratar os momentos

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de estabilidade e incrementalismo e osmomentos de significativas mudanças oumudanças pontuadas (punctuated) (JONES

et al., 1999). Em um contexto de interaçãoorganizacional, o modelo de equilíbriopontuado, além de pressupor decisões sobracionalidade limitada, pretende responderao fato de determinados assuntos seremdebatidos em ambientes restritos, enquantooutros serem incluídos quando da definiçãodas agendas (agenda setting) da macropolítica.

A estabilidade do processo é mantidanos subsistemas de políticas, tambémdenominados de triângulos de ferro ounichos temáticos, em que os temas são usual-mente debatidos por especialistas e ondeexiste determinada autonomia institucional(monopólios). A macropolítica, por sua vez,é caracterizada por uma agenda de alto nível,e por estar sujeita às pressões políticas (TRUE,2000), além de ser o fórum de fomento degrandes mudanças, quando os temas saemdos monopólios para serem debatidos nessenovo fórum. A dualidade de um sistema,que mantém a estabilidade e provoca mu-danças, decorre do estabelecimento deagendas em um contexto de racionalidadelimitada e processamento serial de infor-mações (JONES et al., 1999).

Relativamente às análises, enquanto amacropolítica utiliza-se de processamentoserial de informações, os diversossubsistemas processam vários temas aomesmo tempo, criando um mecanismo noqual as informações e as alternativas sejamanalisadas paralelamente. Diante da impos-sibilidade de análise de todas as questõesna macropolítica, os subsistemas encarre-gam-se de promover a estabilidade e oincrementalismo. Não obstante, as questõesnão ficam interminavelmente nos subsis-temas, podendo ser alteradas a partir dainclusão na agenda da macropolítica. Noentanto, a inclusão na agenda depende da

forma pela qual os problemas são formu-lados e da construção de um novo enten-dimento, decorrente da interação entre asinstituições ou alteração de sua imagem(policy image). Ressalta-se que a inclusão naagenda é pré-requisito para grandesmudanças, embora essas mudanças nãosejam garantidas (JONES et al., 1999).

Dessa forma, Jones (1999) afirma quea imagem assume caráter essencial nestemodelo, pois pode interferir na definição da

agenda e no processamento de informações.As imagens são uma mistura de informa-ções empíricas e apelos emotivos e suacompreensão pode favorecer o status quo ou,então, as rediscussões (policy venues) (JONES etal., 1999; TRUE, 2000). Na medida em queuma imagem é sólida e reconhecida, ela éassociada aos subsistemas consideradosmonopólios e sujeita às estratégias de

“A macropo-lítica, por suavez, é caracteri-zada por umaagenda de altonível, e por estarsujeita às pressõespolíticas...”

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manutenção e resistência às mudanças(feedback negativo). Por sua vez, imagens fracasimplicam manipulação política e exacerbamo impulso às mudanças, inclusive com aparticipação de novos contextos, novos atorese novas propostas (JONES et al., 1999).

Aplicando o modelo de equilíbrioseriado ao contexto orçamentário, Joneset al. (1999) afirmam que o modelo, denomi-nado terremoto – ao considerar caracte-rísticas peculiares de atenção, de definiçãode agenda e mudanças seriais no processodecisório –, contempla tanto os períodos deestabilidade quanto as grandes mudanças,embora não enfatize mudanças moderadas(JONES et al., 1999). Esse modelo é, portanto,complementar ao incrementalismo (TRUE,2000). As flutuações ou pontilhadosocorrem em todos os níveis orçamentáriospor considerar interferências de cima parabaixo (top-down) e de baixo para cima (bottom-up). Uma característica do modelo terremoto,em relação ao modelo incremental, é oformato leptocúrtico das variações orçamen-tárias, diferente do formato de sino.

Em suma, o modelo de equilíbriopontuado aplica-se nos contextos em queos conflitos são expandidos, assim comoem outros fóruns que não são apenas ossubsistemas. Ademais, ressalta a existênciade um fluxo de informações despropor-cional, na medida em que o tomador dedecisão age de forma branda e, ao mes-mo tempo, age como elemento de mudan-ça diante do fluxo de informações dentrodo sistema. Não obstante suas vantagense seu poder de predição dos níveis de es-tabilidade, não é capaz de ajudar na análi-se de temas específicos.

Análise de dados

Deve-se ressaltar que todos osmodelos revisitados (incremental, julga-mento serial, fluxos múltiplos e equilíbriopontuado) pressupõem ambiente deracionalidade limitada no processodecisório. Os modelos, portanto, seguemuma sequência lógica, conforme ilustradona Figura 1:


Figura 1: Fluxo sintético dos modelos incremental, julgamento serial, fluxosmúltiplos e equilíbrio pontuado

“Lata de lixo”(dispersão da atenção e o

sobrecarregamento da agenda)

Incremental (busca pela reduçãode custos informacionais,tomandocomo base as decisões anteriores)

Fluxos múltiplos(ordenamento dasprioridades dos problemas que fazem

parte da agenda)

Julgamento serial (análisesequencial de dados com vistas aencontrar alternativa que satisfaça

aspectos políticos e fiscais)

Equilíbrio pontuado(períodos de estabilidade e de grandes

mudanças influenciam a definição da agendae as mudanças seriadas)

Racio

nalid

ade

Lim

itada

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Ademais, pode-se afirmar que essesmodelos possuem interfaces, bem comodiferenças, conforme ilustrado no Quadro 3.

A seguir, serão apresentadas análisesde dados sobre as propostas orçamentáriasde 2004 a 2010 (encaminhadas pelo Poder


Quadro 3: Análise comparada das características dos modelos de estudos doprocesso decisório

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Executivo ao Legislativo), referentes àsesferas fiscal e da seguridade social,excluídos pagamentos com amortizaçõese juros da dívida pública correspondentesaos grupos de natureza de despesas (GND)2 e 6, atualizados pelo Índice Nacional dePreços ao Consumidor (IPCA) do Insti-tuto Brasileiro de Geografia e Estatística(IBGE).

No tocante ao processo orçamentáriobrasileiro, verifica-se a contínua elevaçãodas previsões de despesas contidas nas pro-postas orçamentárias, entre os exercíciosde 2004 e 2010 (vide Figura 2), comdestaque para o índice de correção (R2) de0,982 para a regressão exponencial daequação resultante: Y=491,92e0,0868x.A Figura 2 sugere a existência de influênciasna definição dos valores do orçamento emrelação ao ano anterior, o que pode sugerira verificação de incrementalismo. Nãoobstante, a verificação pode ser mais bemdemonstrada por meio de estudos de corre-lação ou outros métodos matemáticos.

No entanto, a referida elevação constantedos gastos não se expressou uniformementepara todos os programas, de acordo com o

observado na Figura 3, abaixo. Tendo emvista a observação de algumas evoluções dasprevisões de despesas por programas, comgrandes variações nas propostas orçamen-tárias entre 2004 e 2010, pode-se notar quedeterminadas agendas políticas representadaspor programas tiveram expressivos aumentos,como: Informações Estatísticas e Geocien-tíficas e Reaparelhamento e Adequação daMarinha do Brasil. Já outras agendas tiveramquedas significativas – Habitação de InteresseSocial e Manutenção da Malha RodoviáriaFederal. Além disso, há programa comelevações e declínios, tipicamente caracte-rístico de cíclico – Integração de BaciasHidrográficas. Tais situações precisam serpesquisadas para identificação das causas, queprovavelmente estão associadas com aformação das respectivas agendas, ressaltadasnos modelos fluxos múltiplos e equilíbriopontuado.

É fundamental registrar que, emboratenha sido excluído do orçamento público,em 2008, o programa Manutenção da MalhaRodoviária Federal, não significa que todasas ações do programa deixaram de ser feitas,como as atualmente presentes no programa

Fonte: Sistema Integrado de Dados Orçamentários (Sidor) – excluída a dívida

Figura 2: Evolução das propostas orçamentárias entre 2004 e 2010

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Vetor Logístico Leste, incluído naquelemesmo ano (vide Figura 3). Ou seja, aexclusão de programas não significa necessa-riamente descontinuidade, considerando queo governo federal continua mantendo asrodovias sob a sua supervisão. Tais fatosmerecem ser mais bem estudados, uma vezque indicam a existência de sinais demudanças de agenda no âmbito do processodecisório, em que o governo passa a atacarum determinado problema (nesse caso, amanutenção das rodovias federais) sob umanova perspectiva. Desse modo, conside-rando que a definição de agenda é relevantepara o caso brasileiro, poderiam ser reali-zados estudos mais aprofundados dessasvariações sob as teorias de fluxos múltiplose equilíbrio pontuado. Igualmente, asFiguras 2 e 3 parecem confirmar a supo-sição de que o incrementalismo não ofereceexplicação completa das políticas governa-mentais, além de não ter poder explicativosobre grandes mudanças em políticas (JONES

et al., 1999; TRUE, 2000).Em parte, a explicação das grandes

variações pode ser justificada pela obser-

vação, entre os anos 2004 e 2010, dasmencionadas ocorrências de exclusões einclusões de novos programas no exercícioorçamentário, quando comparado com oexercício imediatamente anterior, bemcomo dos saldos acumulados de exclusõesdurante os referidos anos (total acumuladono período: 64), significando uma reduçãode 357 para 293 no período em análise.Tais ocorrências foram maiores noprimeiro ano do atual PPA (2008 - 2011),conforme demonstrado na Figura 4, certa-mente motivadas pelos ajustes da novaagenda política apresentada na eleição de2006, embora a reeleição presidencial possagerar expectativas de continuidade dosprogramas do PPA anterior (2004 - 2007).A descrita conjuntura sugere a necessidadede aprofundamentos dos estudos pararesponder às seguintes perguntas: como aagenda política influencia as alterações(inclusões e exclusões) de programas noorçamento brasileiro? As citadas alteraçõessignificariam a formação de novos acordossociais? Da mesma forma, necessita-seinvestigar o papel das avaliações sobre os

Figura 3: Exemplos de evoluções de previsões de despesas, por programas comgrandes variações nas propostas orçamentárias, entre 2004 e 2010

Fonte: Sistema Integrado de Dados Orçamentários (Sidor) – excluída a dívida

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programas e de que forma o processamentodas informações está exercendo influênciasobre o quantitativo de programas.

No que se refere aos modelos de pro-cessos decisórios, outra análise importanterelacionada ao processo orçamentáriobrasileiro, é o comportamento da distribuiçãodas frequências de ocorrência de variações

por programas nas propostas orçamentárias,entre os exercícios subsequentes. Nessesentido, apresenta-se a seguir a Figura 5 comdados de 2004 a 2010, a partir dos quais épossível observar, considerando o formatoda curva de distribuição, indícios da existênciade características dos modelos incremental ejulgamento seriado. Nesse caso, quando

Fonte: Sistema integrado de dados orçamentários (Sidor) – excluída a dívida

Figura 4: Evolução das ocorrências de exclusões, inclusões e saldos de programasno exercício, comparativamente com o anterior, entre 2004 e 2010


Figura 5: Frequência de ocorrências (eixo Y) de variações por programas (eixoX), entre exercícios subsequentes, nas propostas orçamentárias de 2004 a 2010

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observamos a parte central da figura(variações próximas de zero por cento), oformato da curva aproxima-se ao de um sino.É possível identificar, também, característicasdo equilíbrio pontuado (terremoto), pois aoobservamos todo o gráfico (inclusive asextremidades) veremos que o formato éleptocúrtico.

Sob a ótica da evolução de citadasvariações ao longo dos anos, é fundamentala verificação de que o valor da média dasvariações – bem como seus respectivosintervalos, com base nos valores de desvio-padrão populacional (DP) – foi maior noinício das vigências dos PPA em análise(vide Figura 6). Isso reforçaria a possibili-dade de a influência política ser maissignificativa no início dos governos, o quepoderia indicar um processo decisóriocondicionado por novas agendas políticas,vinculado com as expectativas geradas noperíodo posterior ao pleito eleitoral, fatoimportante de ser investigado por meio domodelo de fluxos múltiplos.

Considerações finais

Diante do exposto, infere-se que omodelo incremental está associado à buscada redução de custos informacionais,tomando como base as decisões anteriores(visando ganho de atenção); o julgamentoserial tem como princípio a análisesequencial de dados, com vistas a encontrara alternativa que satisfaça aspectos políticose fiscais (pressupõe processamento deinformação serial); os fluxos múltiplos –sob influência do modelo “lata de lixo” –concentram-se no ordenamento das priori-dades dos problemas que fazem parte daagenda (inclui-se como elemento inovadora definição de agenda); e o equilíbriopontuado observa que períodos de estabi-lidade e de grandes mudanças influenciama definição da agenda e as mudançasseriadas (visão holística).

A partir da análise comparativa dosprincipais componentes dos modelos emcomento, pode-se concluir que todos os


Figura 6: Série histórica das médias das variações por programas, entre exercíciossubsequentes, nas propostas orçamentárias de 2004 a 2010, com demonstrativodos intervalos para mais ou para menos do desvio-padrão

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modelos de estudo do processo decisório,objeto deste trabalho, estão contidos emambientes de racionalidade limitada, sendoque o incremental e o julgamento serialpressupõem regras claras de tomada dedecisão orçamentária; ambos se baseiamna construção de um processo estocástico,cujo desenvolvimento dos padrões deeventos é passível de análise estatística,tendo o segundo o diferencial da força daanálise sequencial de dados. Os fluxosmúltiplos e o equilíbrio pontuado tra-balham com a agenda de decisão, sendoque o primeiro está centrado na classi-ficação da decisão política nos fluxos(independentes e separados entre si, porémcom a mesma importância) de problemas,políticas públicas e políticas indepen-dentes, e o segundo incorpora caracterís-ticas peculiares de atenção (base noincremental), de definição de agenda(vínculo com os fluxos múltiplos) emudanças seriais (associadas com o julga-mento serial) no processo decisório.

Partindo da supracitada análise compa-rada dos modelos em estudo e consi-derando a apreciação das informações doorçamento federal nos exercícios de 2004a 2010, apresenta-se, no Quadro 4, agendade pesquisa para a área de estudos orça-mentários no Brasil.

Discriminam-se a seguir algumasquestões mais amplas – que poderiam sertrabalhadas com o conjunto dos modelosestudados – sobre os instrumentos atuaisdo orçamento público brasileiro: não seriaa atual configuração do processo orçamen-tário do PPA elemento motivador para ainstabilidade do processo decisório,

levando em consideração que ele provavel-mente estimula a existência de possíveisciclos de elevação e diminuições de ocor-rências de mudanças de agendas políticaslogo no início dos governos, a partir doscompromissos eleitoreiros? Ou seria o PPAum instrumento para legitimação dasmudanças desejadas pela sociedade, comrelação ao atual status quo governamental?Poderia a LOA, juntamente com a LDO,assumir uma configuração plurianual, comvistas a diminuir a instabilidade no âmbitodo processo decisório, promovendo adiscussão constante com a sociedade sobreos ajustes futuros desejados para a cons-trução contínua de possíveis agendasgovernamentais, sem grandes impactos nasvariações orçamentárias? Como os instru-mentos orçamentários poderiam incorporaruma maior discussão e participação socialna elaboração da proposta orçamentáriabrasileira, de forma a construir mais alter-nativas que satisfaçam a sociedade?

Concluindo, os modelos de tomada dedecisão – incremental, de julgamento serial,de fluxos múltiplos e dos equilíbriospontuados – estão associados ao processoorçamentário brasileiro, tendo entre elesinterfaces, complementaridades e dife-renças. A aplicação individualizada dessesmodelos ou uma combinação deles ao casobrasileiro pode, portanto, enriquecer osdebates sobre o tema, assim como trazergrandes benefícios à dinâmica orçamentária,na medida em que o conhecimento maisprofundo do tema poderá conduzir aalocações mais eficientes, eficazes e efetivas.

(Artigo recebido em janeiro de 2012. Versãofinal em maio de 2012).

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Quadro 4: Agenda de pesquisa para a área de estudos orçamentários no Brasil

Modelo teórico

Incremental

Julgamento serial

Fluxos múltiplos

Equilíbriopontuado

Principais temas/questões sugeridos para estudos futuros• Incrementalismo no Orçamento Programa Brasileiro• A importância da manutenção do status quo das políticas orçamentárias brasi-

leiras sob a perspectiva incremental• Os ganhos de atenção do orçamento público brasileiro por meio da utilização

de mecanismos de alarme de incêndio• Estudos de definição de limites para a proposta orçamentária brasileira: uma

visão incrementalista• As regras, os papéis dos atores, as análises e as autorizações orçamentárias brasi-

leiras se comportam dentro de padrões estáveis e esperados?• As mudanças orçamentárias no período pós-eleitoral poderiam sugerir a

formação de novos acordos sociais, com impacto sobre a base orçamentária?• As decisões seriadas no processo orçamentário brasileiro• A busca por alternativas orçamentárias brasileiras satisfatórias sob os aspectos

políticos e diante das exigências fiscais• Os parâmetros homogêneos e heterogêneos das decisões orçamentárias

brasileiras• Processo decisório orçamentário brasileiro e séries temporais: estudo das

variações orçamentárias pós-RGO• Como as séries de julgamentos para a decisão estão dispostas no processo

orçamentário brasileiro?• Como as exigências fiscais influenciam as decisões seriadas no orçamento

brasileiro? Os relatórios bimestrais de avaliação fiscal contribuem para o pro-cesso de julgamento seriado?

• Como os stakeholders influenciam o processo decisório orçamentário?• A definição da agenda política brasileira e seu reflexo sobre os programas

orçamentários• A repercussão das variações das agendas no orçamento brasileiro• Os fluxos de problemas, de políticas públicas e de políticas independentes no

orçamento brasileiro• Como os pleitos eleitorais podem influenciar a priorização da agenda e

impactam as decisões alocativas nos programas orçamentários brasileiros?• Quem são os atores e como se comportam? E quais são as arenas, incentivos,

objetivos e interesses da atual política orçamentária brasileira?• Como podemos diminuir as incertezas e as ambiguidades do processo orça-

mentário brasileiro?• Grandes mudanças de alocação de recursos orçamentários em curtos períodos

de tempo: inclusões e exclusões de programas e suas relações com a agendapolítica

• A estabilidade política do Brasil e suas consequências nas variações qualita-tivas e quantitativas orçamentárias

• A relevância da autonomia institucional (como estabilizadora) e da macro-política brasileira (promotora de grandes mudanças) na dinâmica orçamen-tária brasileira.

• As interferências de cima para baixo (top-down) e de baixo para cima (bottom-up)nas variações (flutuações ou pontilhados) orçamentárias brasileiras.

• As variações na base orçamentária são reflexos de discussões na macropolítica?• A adoção de um orçamento plurianual poderia garantir maior estabilidade da

agenda política brasileira?• As atuais organizações orçamentárias brasileiras são suficientemente fortes

(com imagens sólidas e reconhecidas) para garantir a estabilidade orçamen-tária brasileira?


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Resumo – Resumen – Abstract

Modelos de tomada de decisão no processo orçamentário brasileiro: uma agendade pesquisasWelles Matias de Abreu, Vinícius Mendonça Neiva e Nerylson LimaConsiderando a necessidade de realização de estudos com intuito de melhorar a compreen-

são dos processos decisórios no setor público, o presente artigo tem como objetivo identificaragenda para pesquisa prioritária e inédita na área orçamentária brasileira, a partir dos principaisconceitos dos modelos de estudos do processo decisório incremental, do julgamento serial, dosfluxos múltiplos (MS) e do equilíbrio pontuado (terremoto). A agenda de pesquisa proposta temcomo base buscar resposta para a clássica questão levantada por V. O. Key Jr. (1940): “em quebase deveria ser decidido alocar X dólares na atividade A em vez da atividade B?” Para tanto, osestudos orçamentários propostos são apresentados em forma de temas e questões a ser objetode pesquisa no âmbito dos referidos modelos decisórios, relacionados com o processo orçamen-tário brasileiro.

Palavras-chave: Orçamento público, processo decisório, agenda de pesquisa

Modelos de toma de decisiones en el proceso presupuestario brasileño: una agendade investigacionesWelles Matias de Abreu, Vinícius Mendonça Neiva y Nerylson LimaTeniendo en cuenta la necesidad de realizar estudios para comprender mejor la toma de

decisiones en el sector público, este artículo pretende identificar el programa de investigaciónprioritaria y sin precedentes en el área del presupuesto brasileño, a partir de los conceptosprincipales de los modelos de estudios del proceso decisorio incremental, del juicio serial, de losflujos múltiples y del equilibrio puntuado (terremoto). El programa de investigación propuestose basa en la búsqueda por respuesta a la clásica cuestión planteada por V. O. Key, Jr. (1940):«¿sobre qué base debería ser decidido asignar X dólares en la actividad A en lugar de la actividadB?». Para ello, los estudios del proyecto de presupuesto son presentados en forma de temas ycuestiones para investigación en el ámbito de los mencionados modelos de toma de decisiones,en relación con el proceso presupuestario brasileño.

Palabras-clave: Presupuesto público, toma de decisiones, agenda de investigación

Decision making models in the Brazilian Budgetary process: research agendaWelles Matias de Abreu, Vinícius Mendonça Neiva and Nerylson LimaConsidering the need to conduct studies to better understand the decision-making proces-

ses in the public sector, this paper aims to identify the agenda for unprecedented and prioritizingresearch in the field of Brazilian budgetary processes. This shall be done based on the mainconcepts of study models for incremental decision-making, serial trial, multiple flows (MS) andpunctuated equilibrium (earthquake). The proposed research agenda is focused on the attemptto answer the traditional question raised by V. O. Key Jr. (1940), “ On what basis shall it bedecided to allocate x dollars to activity A instead of activity B?”. For this purpose, the proposedbudgetary studies are presented in the form of themes and issues to be the object of research inconnection with decision models related to the Brazilian budgetary process.

Keywords: Public budget, decision-making, research agenda

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Welles Matias de AbreuMestre em Administração pela Universidade de Brasília (UnB). Analista de Planejamento e Orçamento (APO) e coorde-nador-geral de Desenvolvimento Institucional da Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP). Contato:[email protected]

Vinícius Mendonça NeivaMestre em Administração pela Universidade de Brasília (UnB). É Analista de Finanças e Controle (AFC) e coordenador naCoordenação-Geral de Desenvolvimento Institucional da Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF). Contato:[email protected]

Nerylson LimaMestre em Administração pela Universidade de Brasília (UnB). É Analista de Finanças e Controle (AFC) e diretor deAdministração da Escola de Administração Fazendária (Esaf/MF). Contato: [email protected]

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