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Revista do BNDES 48 | Dezembro de 2017 | p. 7-51

Instituies financeiras de desenvolvimento: revisitando lies das experincias internacionais*

Financial development institutions: lessons from international experiences*

Denise Andrade Rodrigues Jos Roberto Afonso Slvia Maria Paiva**

* O artigo expe alguns argumentos e levantamentos extrados de pesquisa realizada em 2016 para a Associao Brasileira de Bancos de Desenvolvimento (ABDE), com participao dos dois ltimos autores, sob o ttulo Estratgia para tratamento fiscal diferenciado s agncias financeiras oficiais de fomento.

This paper presents arguments and information extracted from previous research done by the two last authors for Associao Brasileira de Bancos de Desenvolvimento (ABDE), under the name Estratgia para tratamento fiscal diferenciado s agncias financeiras oficiais de fomento.

** Respectivamente, economista do BNDES; economista e professor do mestrado do Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP) e pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getulio Vargas (Ibre/FGV); e economista. Os autores agradecem os comentrios de Paulo Roberto Vales, coordenador daquela pesquisa, e dos dois pareceristas, bem como os servios de apoio de Thiago Felipe, Juliana Damasceno e Rafael Teixeira. Este artigo de exclusiva responsabilidade dos autores, no refletindo, necessariamente, a opinio do BNDES.

Respectively, economist at BNDES; economist and professor at Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP) and researcher at Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getulio Vargas (Ibre/FGV); and economist. The authors thank Paulo Roberto Vales, ABDE research coordinator, and the two reviewers for their comments, as well as the support of Thiago Felipe, Juliana Damasceno and Rafael Teixeira. The views expressed in this article are the views of the author and do not necessarily reflect the opinion of BNDES.

Revista do BNDES 48 | Dezembro de 2017

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ResumoAs instituies financeiras de desenvolvimento, no mundo, esto mudando em direo maior transparncia, melhor governana e maior responsabilidade socioambiental. No centro dessas modifi-caes est o relacionamento de cada uma dessas instituies com seu Estado no que se refere autonomia operacional e financeira, tributao e distribuio de lucros e de dividendos. Apesar das es-pecificidades de cada relacionamento, algumas combinaes de au-tonomia operacional e financeira e de responsabilidade corporativa proporcionam melhores desempenhos e estabilidade institucional para conduzir seu mandato com uma viso de longo prazo. No Bra-sil, o BNDES acompanha esse movimento de renovao.

Palavras-chave: BNDES; Financiamento de longo prazo; Institui-es de desenvolvimento; Banco de desenvolvimento.

AbstractDevelopment finance institutions around the world are shifting towards greater transparency, better governance and greater social and environmental responsibility. At the center of these changes is the relationship of each of these institutions with their State (shareholder) in terms of operational and financial autonomy, taxation and distribution of profits and dividends. Despite the specificities of each relationship, some combinations of operational and financial autonomy and corporate responsibility provide these institutions with better performance and institutional stability to carry out its mandate with a long-term perspective. In Brazil, BNDES follows this renewal movement.Keywords: BNDES; Development bank; Development financial institution; Long-term financing; State-owned bank.

Instituies financeiras de desenvolvimento: revisitando lies das experincias internacionais

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IntroduoA funo das instituies financeiras de desenvolvimento (IFD) est mudando. No com relao a seus objetivos finais de financiar o desenvolvimento econmico e social que ir prover melhores con-dies de vida em seus pases. Porm, o caminho para obter esse desenvolvimento est no cerne da intensa reestruturao por que passa um grande nmero de IFDs no mundo. O ponto principal refere-se a que os esforos e todos os recursos sejam direcionados s prioridades econmicas e sociais sustentveis, com o mximo de amplitude. Em funo da preocupao com o bem-estar, de longo prazo, da populao local e mundial, as IFDs devem estabelecer suas aes de hoje.

Todos os setores econmicos esto sendo afetados pelas novas de-mandas de uma sociedade que exige um compromisso de suas au-toridades com a melhoria das condies de vida. A indstria deve prover tecnologias inovadoras e adequadas s novas demandas da populao, enquanto o setor de servios dever prover o conheci-mento, a qualificao humana e a gesto das instituies renovadas pela alta tecnologia. O alinhamento com os objetivos da melhoria ambiental em escala internacional direciona as novas tecnologias limpas, o desenvolvimento da infraestrutura sustentvel, o planeja-mento urbano, que reconfigura o modo de vida das cidades, e uma agricultura cientfica, ambientalmente limpa.

Em busca de um crescimento econmico harmnico com o desen-volvimento sustentvel, as IFDs esto se renovando. O ambiente favorvel s mudanas exige, tambm, maior transparncia, maior efetividade e maior comprometimento das IFDs com os resultados socioambientais. No centro dessas transformaes esto seu relacio-


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namento fiscal com o Estado e sua governana. Um relacionamento corporativo responsvel e eficaz poder criar as condies para que essas instituies faam a transio para a nova economia, juntamen-te com seus clientes e em acordo com o desejado por suas sociedades.

O objetivo deste artigo1 levantar algumas experincias interna-cionais recentes que revigoram a importncia das IFDs na econo-mia, tanto em ambiente de crise quanto em meio s transformaes tecnolgicas. O relacionamento com o Estado, a estrutura de go-vernana, a preocupao com a rentabilidade e com a viabilidade tcnica, econmica e socioambiental so os pontos de partida para a adequao das IFDs ao futuro desejado e que lhe exigido.

Na prxima seo, revisita-se o papel das IFDs, destacando a contri-buio de outros especialistas do BNDES para a funo de desenvol-vimento de uma instituio financeira, tema que se prope como a premissa bsica neste estudo. Destacam-se tambm as opinies da Comisso Europeia e da Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre a relevncia das IFDs em ambiente de crise econmica. Na terceira seo, aborda-se o relacionamento de algumas instituies com o Estado no que se refere a fontes de recursos financeiros, ga-rantia estatal, dividendos, tributao e regulao. Na quarta seo, apontam-se algumas lies que podem ser apreendidas das expe-rincias internacionais, para, na quinta, apresentar alguns aspectos da renovao em curso no BNDES, associados s boas prticas in-ternacionais de governana das IFDs. As breves concluses resu-mem as prticas consideradas boas experincias a serem replicadas.

1Este estudo teve como base um relatrio preliminar encaminhado ABDE Estratgia para tratamento fiscal diferenciado s agncias financeiras oficiais de fomento, de 2016 que, por meio de um questionrio respondido pelas instituies estrangeiras listadas, desenvolveu uma abordagem estratgica para as agncias estaduais de fomento, associadas ABDE.


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O papel das IFDs

Definies bsicasSegundo Alm e Madeira (2015), a necessidade de interveno do Estado no mercado financeiro surge da percepo, por parte dos agentes pblicos, de que o mercado no operar de maneira eficien-te caso guiado livremente por suas prprias foras. No s porque o mercado financeiro est sujeito a determinadas falhas ou limita-es, mas tambm por problemas estruturais intrnsecos, como a presena de incerteza, as crises de confiana entre os agentes e os ciclos provocados pela instabilidade de expectativas.

Para que um sistema financeiro seja eficiente, necessrio que seja funcional ao desenvolvimento econmico, em outras palavras, que possa apoiar o investimento produtivo, pilar do crescimento eco-nmico. Essa funcionalidade precisa ser construda pela poltica pblica, por meio de um aparelho regulador e pela criao de insti-tuies, estruturas e instrumentos para a disponibilizao de recur-sos financeiros de fomento adequados aos investimentos.

Alm e Madeira (2015) salientam que, apesar de no haver na lite-ratura consenso sobre a definio de IFDs, o conceito usualmente adotado engloba os bancos de desenvolvimento e outras estruturas institucionais, tais como agncias de fomento, agncias de crdito exportao (export credit agency ECA) e rgos de cooperao in-ternacional. Inclui, tambm, as instituies hbridas com iniciativas similares e caractersticas de bancos de desenvolvimento, que pro-veem o financiamento de longo prazo para segmentos especficos, tal como o caso dos bancos pblicos mltiplos e das instituies gestoras de fundos de penso ou depsitos de poupana.


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Em geral, as IFDs so pblicas e costumam ter como foco os fi-nanciamentos de projetos de investimentos por meio de emprs-timos de longo prazo de maturao, sendo que algumas proveem, tambm, garantias e seguros, o aporte de capital em empresas e o financiamento exportao de bens e servios. Atuam de forma complementar ao mercado privado e, em sua maioria, operam indi-retamente, por meio de instituies financeiras privadas, enquanto outras operam diretamente, tambm, em segmentos especficos. As IFDs podem ser regionais, nacionais ou multilaterais.

Segundo Aronovich e Fernandes (2006), as IFDs so instrumentos de poltica econmica, cujo desempenho deve ser avaliado predomi-nantemente pelos benefcios sociais e econmicos que suas opera-es propiciam. Elas podem cumprir dois tipos de mandatos:

o apoio a segmentos especficos de mercado que gerem im-pactos socioeconmicos relevantes; ou

a concesso de financiamento amplo a diversos setores/seg-mentos, visando o desenvolvimento socioeconmico de de-terminada regio ou pas.

A existncia das IFDs pblicas justifica-se pela presena de setores ou projetos de investimento que requerem financiamento, mas que so preteridos pelo setor privado em razo da maior incerteza em re-lao a seus resultados futuros. Esse o caso de setores e de projetos mais complexos, que exigem expertise para sua avaliao econmico--financeira ou que podem gerar externalidades positivas que trans-cendem qualquer avaliao de curto prazo, tais como nos projetos de infraestrutura, de inovao tecnolgica, das micro, pequenas e mdias empresas (MPME), de microcrdito e nos projetos ambien-talmente sustentveis. As IFDs pblicas tambm assumem a funo de proporcionar autonomia financeira para a execuo de polticas


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pblicas, centradas no fomento de segmentos estratgicos ao desen-volvimento ou em decorrncia de crises inesperadas ou catstrofes.

Vises recentes sobre o papel das IFDsWruuck (2015) enfatiza que nos ltimos anos, particularmente no mbito da Unio Europeia, foram intensificados os debates sobre o papel das IFDs e sua capacidade de ampliar o acesso ao financia-mento, particularmente para MPMEs e para os investimentos de longo prazo em infraestrutura.

Em funo da crise internacional, muitas IFDs europeias tornaram--se mais ativas, passando a serem vistas como um dos principais instrumentos para enfrentar dificuldades tanto estruturais quanto cclicas da economia.

Um documento da Comisso Europeia (2015), sobre o papel dos bancos nacionais de fomento no apoio ao Plano de Inverses para a Europa, aponta a importncia dos bancos nacionais de fomento (BNF)2 existentes para melhorar o impacto nos investimentos, no crescimento econmico e no emprego.

O Plano de Inverses para a Europa previu a mobilizao de ao me-nos 315 bilhes em investimentos pblicos e privados, adicionais, na economia real em trs anos. Para efeitos do plano, os BNFs foram definidos como pessoas jurdicas que realizaram atividades finan-ceiras e que receberam um mandato de um estado-membro ou de uma entidade de um estado-membro em mbito nacional, regional ou local, com o objetivo de implementar atividades de promoo aodesenvolvimento.

2Utiliza-se nesta seo a denominao de bancos nacionais de fomento (BNF) no mesmo sentido de IFDs, de modo a manter o termo original utilizado pela Comisso Europeia.


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A Comisso Europeia aponta como principal justificativa econmi-ca para a existncia de um banco de fomento a presena de deficin-cias no mercado que afetam a oferta e a demanda de investimentos. Cita, entre outras, a informao assimtrica aos agentes econmi-cos, influenciando as escolhas em ambientes de risco e de pouco co-nhecimento; as externalidades inerentes aos projetos que propiciam ganhos sociais no percebidos pelos agentes privados; e o poder de mercado resultante do baixo nvel de competio. Essas deficincias podem ensejar a reduo dos investimentos e, portanto, um cresci-mento futuro mais lento do que seria o economicamente eficiente.

Segundo a Comisso Europeia, como os BNFs so financiados e apoiados pelo Estado, tm vantagem competitiva sobre os operado-res privados de mercado e esto em melhores condies para superar as deficincias de mercado. Assim, a lgica econmica da atuao do BNF deve residir na sua capacidade de facilitar o financiamento onde o mercado no garante oferta suficiente de financiamento pri-vado, ou onde os operadores privados no teriam qualquer interesse em participar, ou no deveriam intervir de forma alguma.

O documento constata que, nos ltimos anos, as atividades dos BNFs tm se intensificado, com o objetivo de compensar o neces-srio processo de desalavancagem dos bancos comerciais, alm de desempenhar um papel importante na aplicao dos instrumentos financeiros da Unio Europeia. Uma srie de estados-membros que no contavam com um banco nacional de fomento decidiram criar um, enquanto outros estudam essa possibilidade.

A Comisso Europeia apresenta, ainda, um rol de recomendaes para o marco legislativo e para regulamentar os bancos de fomento, assim como suas estruturas de governana, para prevenir riscos e aproveitar ao mximo as vantagens dessas entidades, destacando-se:


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Os estatutos dos bancos devem estipular claramente o foco nas atividades de setores em que as deficincias de mercado sejam generalizadas com cobertura insuficiente pelos bancos comerciais e outros provedores de financiamento privado.

Para evitar distores no mercado, fazer anlise ex ante, inde-pendentemente da deficincia de mercado que ser abordada pelo BNF, da eficcia e da eficincia relativas, da interao entre os canais de financiamento existentes (privados e p-blicos) e dos instrumentos financeiros a serem adotados pelobanco.

Dar prioridade a projetos economicamente viveis e de ren-tabilidade suficiente para manter a viabilidade financeira, evitando contnuas injees de capital por parte do Estado.

Respeitar as normas de transparncia e responsabilidade e ges-to profissional e adotar superviso prudencial independente.

Adotar a separao entre o conselho de administrao e a di-reo executiva.

Adotar gesto slida dos riscos e procedimentos de controle interno eficazes.

Essas medidas procuram atender ao objetivo cada vez mais cadente de valorizar a governana corporativa e, tambm, por envolver ins-tituies pblicas, visam dar autonomia operacional aos gestores e aos dirigentes dessas instituies e, ainda, independncia financei-ra. Esses fatores, como ser visto em vrios trechos deste artigo, so fundamentais na renovao das IFDs.

Adicionalmente, a Comisso Europeia avaliou positivamente o fato de que os BNFs contribuem para manter as condies de com-petio equitativas nos mercados financeiros quando distribuem


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seus produtos indiretamente atravs do setor bancrio comercial. A estreita interao com o setor privado pode permitir que o BNF adapte sua gama de produtos em funo das deficincias de merca-do. Alm disso, possibilita que seja dado um sinal positivo sobre as possibilidades de financiamento bancrio de certos tipos de pro-jetos que ficam margem da poltica tradicional de investimen-tos dos bancos, atraindo, assim, os fundos privados a seu mbito de atividades, sem impedir as atividades do setor privado. Dessa forma, acredita-se que as operaes indiretas, por meio dos inter-medirios financeiros, possam reduzir os riscos de excluso e de discriminao dos provedores de financiamento privado e, tam-bm, garantir que as vantagens da ajuda cheguem integralmente ao beneficiriofinal.

Outra funo importante das operaes indiretas repassar o co-nhecimento adquirido em novas operaes, em novos setores, com produtos financeiros inovadores e outros, ao setor privado. Testa-se um produto ou um programa dividindo-se, inicialmente, o risco e, no momento seguinte, se permite que o parceiro privado aperfeioe e assuma aquele produto ou programa.

O documento traz uma inflexo importante na viso da Comuni-dade Europeia, que era refratria atuao dos bancos de desenvol-vimento at ento, pois se baseava em anlises de custo-benefcio e de maximizao da eficincia na alocao de recursos pblicos. A clara admisso do papel e da importncia dos bancos de fomento e o estmulo criao de novos bancos representam uma mudana na viso mais liberal anteriormente adotada, ao admitir que as IFDs podem ser importantes na canalizao de recursos pblicos para atividades que, apesar de terem valor presente negativo, geram ex-ternalidadespositivas.


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Recentemente, a ONU (2017), no Relatrio de Financiamento para o Desenvolvimento, em seu esforo para implementar glo-balmente a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustent-vel, adicionou outros pontos relevantes ao papel dos bancos de desenvolvimento:

Podem mobilizar recursos dos mercados financeiros a taxas menores do que os recursos obtidos pelo setor financeiro privado.

Podem mobilizar capital privado para projetos especficos por meio de cofinanciamento, provendo garantias e outros instrumentos.

Sua experincia permite melhorar a qualidade tcnica dos projetos ao proporcionar assistncia tcnica, viabilidade eco-nmica e disseminao das melhores prticas.

Nos investimentos de infraestrutura, os bancos de desen-volvimento podem promover aes alinhadas com o de-senvolvimento sustentvel e prover que o interesse pblico esteja assegurado.

O relatrio alerta tambm que, como mostra a experincia, um ponto bsico para o sucesso de uma IFD ter um mandato bem definido e preciso dos bancos de desenvolvimento, em especial dos nacionais, especificado em lei e de acordo com uma estratgia de desenvolvimento de longo prazo, associado a estruturas de gover-nana slidas, com equipes de controladoria e de gesto com expe-rincia bancria.


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Instituies financeiras dedesenvolvimento: algumasexperincias internacionais, especialmente no relacionamento com o EstadoA interveno das IFDs (em particular, dos bancos de desenvolvi-mento) na proviso de crdito para negcios especialmente voltados para o aumento da capacidade produtiva constitui recurso generali-zado, adotado em todos os tipos de economias, sejam desenvolvidas, em desenvolvimento ou emergentes.

Para Eslava e Freixas (2016), as IFDs no s so numerosas, mas tambm amplamente diversas quanto s misses que desempenham e aos modelos sobre os quais operam. Especificamente para Amri-ca Latina, Cepal (2016) alerta para os desafios de financiamento ao desenvolvimento em nosso continente.

A importncia das IFDs na economia de seus pases e do mundo no deve ser subestimada. Os ativos somados de uma amostra de 11IFDs totalizaram US$ 3,7 trilhes, em 2015, equivalentes a 12% do PIB consolidado dos respectivos pases (Tabela 1). Na comparao entre as IFDs, destaca-se a Cassa Depositi e Prestiti (CDP), com a participao de 24% dos ativos em relao ao produto interno bruto (PIB), seguida do Korea Development Bank (KDB), com 19%, do KfW Development Bank, com 17%, e do China Development Bank (CDB), com 16%.

Quanto ao tamanho relativo, o CDB tem o maior valor de seus ati-vos, correspondente a quase trs vezes o do KfW, segunda maior


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instituio. Por sua vez, o banco alemo mais de duas vezes o ta-manho do BNDES, que, no entanto, tem uma participao expres-siva na economia brasileira (13%).

Note-se que a participao dos ativos da Japan Finance Corpora-tion (JFC) no PIB menos expressiva (4,4%) do que os anteriores, mas isso se deve ao fato de que o sistema de fomento japons segmentado em diversas instituies especializadas. Se somados os ativos da JFC com os do JBIC, a participao no PIB dessas duas IFDs passa para 7,7%, em 2014.

Tabela 1 Ativo e PIB das IFDs selecionadas

IFDs Ativo (A)

(US$ bi)

PIB (B)

(US$ bi)

Participao

(A/B)

KfW (Alemanha) 547 3.289 16,6%

Vnesheconombank (Rssia) 64 1.326 4,8%

Nacional Financiera (Mxico) 22 1.142 1,9%

Caisse des Dpts et Consignations (Frana)

170 2.375 7,1%

Cassa Depositi e Prestiti (Itlia)

433 1.780 24,3%

China Development Bank (China)

1.662 10.355 16,1%

Korea Development Bank (Coreia do Sul)

263 1.410 18,6%

Instituto de Credito Oficial (Espanha)

68 1.176 5,8%

Japan Finance Corporation (Japo)

206 4.622 4,4%

Business Development Bank of Canada (Canad)

15 1.553 1,0%

BNDES (Brasil) 236 1.769 13,3%

Total 3.685 30.798 12,0%

Fonte: ABDE (2016).

Nota: Valores convertidos para o dlar com base na taxa de cmbio do ltimo dia do ano.


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reas de atuao das IFDsComo visto, as IFDs operam, em geral, em setores e segmentos no atendidos pelo mercado de crdito privado, como os de infraestru-tura, de MPMEs, de exportaes, de inovao e de economia verde (Tabela 2).

Muitas IFDs atuam em vrios segmentos, como o KfW (Alemanha), o KDB (Coreia) e o BNDES. Outras so especializadas em determi-nados setores ou segmentos, como o JHC (Japo), na habitao; o ABC (China) e o Retenbank (Alemanha), ambos na agricultura; e, em determinadas atividades como o Ipex, do KfW, nas exportaes, ou nichos de mercado, como o JFC (Japo) e a Compaa Espaola de Reafianzamiento (Cersa), centrados nas MPMEs.

Tabela 2 reas de atuao das IFDs

CDB (China)

KfW (Alemanha)

BNDES (Brasil)

CDP (Itlia)

CDC (Frana)

JFC (Japo)

ICO (Espanha)

KDB (Coreia do Sul)

Seto

res

Agricultura x x x x

Infraestrutura x x x x x x x

Indstria x x x x x x x x

Comrcio e servios x x x x x x

Port

e MPME x x x x x x x x

Grandes empresas x x x x x x x

Segm

ento

s

Habitao x x x

Exportao x x x x x

Inovao x x x x x x x x

Economia verde x x x x x x x x

Internacionalizao x x x x x x x x

Mercado de capitais x x x x x x x x

Cooperao financeira internacional

x x x x

Fonte: Alm e Madeira (2015).

Das IFDs selecionadas, nota-se o foco unnime no desenvolvimen-to das MPMEs. Quanto aos segmentos, todas apoiam a inovao, a


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economia verde, a internacionalizao das empresas e o mercado decapitais.

Relao das IFDs com o EstadoA relao das IFDs com o Estado concretiza-se, de um lado, no aporte de capital a essas instituies, na transferncia de recursos financeiros e na concesso de garantias do Estado nas operaes fi-nanceiras, e, de outro, no retorno aos cofres pblicos dos resultados das atividades operacionais dessas instituies, na forma de paga-mento de dividendos e de recolhimento de impostos.

A relao com o Estado caracterizada, tambm, pela existncia de benefcios diretos e indiretos que variam, caso a caso e ao longo do tempo, medida que a instituio se torna mais forte e indepen-dente e o ambiente institucional e legal se modifica em funo das transformaes econmicas e polticas do pas.

Os dados e as informaes mais precisos sobre o relacionamento das IFDs estrangeiras com os respectivos entes pblicos s quais es-to subordinadas so de difcil obteno. As experincias interna-cionais dos bancos de desenvolvimento com transparncia foram detalhadas na anlise de Madeira (2015). Com base nos estatutos e nos relatrios das instituies, o autor sintetiza em um quadro interessante os regimes financeiros a que esto submetidas algumas IFDs selecionadas (Tabela 3). Nesse levantamento, alm de dados e informaes dos relatrios e dos documentos das entidades, o estu-do apresentado ABDE procurou detalhar as caractersticas e espe-cificidades de cada caso.3

3O relatrio apresentado ABDE contm uma anlise comparativa com base no ques-tionrio enviado a 12 IFDs selecionadas, com um rol de perguntas sobre as caractersticas e formas de relacionamento com seus governos.


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Tabela 3 Regimes financeiros das IFDs selecionadas

IFDs Benefcios indiretos Benefcios diretos

Pagamento de dividendos ao

Estado?

Pagamento de dividendo

mnimo obrigatrio?

Recolhimento de impostos?

Garantia estatal

explcita para as obrigaes?

Utiliza recursos (para) fiscais?

KfW (Alemanha) N N N S S6

Vnesheconombank (Rssia)

N N N N S

Nacional Financiera (Mxico)

N N S Parcial N


S N N S S

Japan Bank of International Cooperation (Japo)

S N N S S


S N N S N


S N S S N


S N.D S Parcial N


S N.D S Parcial4 N


S N S Parcial5 S


S N S S S

BNDES (Brasil) S S S N S

Fonte: Madeira (2015).

Notas: 1 Apesar de isso no estar no estatuto, alguns ttulos so emitidos com garantia do governo. 2 Para compromissos com pessoas fsicas nacionais e empresas/governos estrangeiros e para depsitos de governos e empresas. 3 Para os depsitos de poupana via instituies postais. 4 Para ttulos em posse dos bancos locais. 5 Para dvidas em moeda estrangeira e para os ttulos relacionados poltica industrial. Prejuzos compensados no caso de ausncia de reserva. 6 Apenas para alguns programas previamente estabelecidos, sendo parte pequena do total.

Nota-se uma grande variedade de arranjos institucionais, regimes financeiros e formas de relacionamento entre as IFDs e seus respec-tivos controladores pblicos, no que concerne a: fontes de recursos (funding) e garantia estatal; pagamento de dividendos; pagamento de impostos; e regulao e Acordo de Basileia.


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Funding e garantia estatalExistem diferentes formas de as IFDs obterem funding para suas operaes, entre as quais se incluem recebimento de poupana e depsitos do pblico, por meio do emprstimo de outra instituio financeira, captao de recursos no mercado de capitais domstico e internacional, utilizao do capital prprio e aportes oramen-trios do governo. Cada IFD utiliza determinada combinao des-saspossibilidades.

Entre as 12 IFDs selecionadas, sete utilizam recursos fiscais ou para-fiscais, destacando-se o BNDES, que conta com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para fazer face a seus desembol-sos, enquanto as demais no tm esse tipo de funding. Por outro lado, seis contam com garantia estatal integral explcita para suas obrigaes e quatro contam com garantias parciais, ou seja, somen-te em determinados ttulos ou compromissos. No caso do banco da Rssia, apesar de no haver previso em seu estatuto, alguns ttulos so emitidos com garantia do governo. Apenas o BNDES no conta com garantia explcita do governo em suas obrigaes, o que enca-rece suas captaes no mercado.

Michie e Wishlade (2013) apontam que, no caso alemo, o Governo Federal tem 80% da propriedade do grupo KfW, enquanto os 20% restantes so mantidos pelos estados regionais alemes. Se, original-mente, o KfW foi fundado com recursos do Plano Marshall, atual-mente levanta cerca de 80% de suas necessidades de recursos no mercado de capitais, com uma percentagem menor de seu funding sendo provido pelo Governo Federal para reduo de taxas de juros em certos tipos de financiamento (por exemplo, para projetos de eficincia energtica).


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Segundo nota do KfW (2013), o fator decisivo para o sucesso do grupo foi o fato de que, desde o incio, o banco distribuiu recursos na forma de emprstimos em vez de subsdios. To logo os emprs-timos eram pagos, o dinheiro retornado poderia ser utilizado para novos emprstimos. Como resultado, o KfW ainda utiliza o dinheiro do fundo do Plano Marshall para promover programas de empreen-dedorismo e de pequenas e mdias empresas, o chamado European Recovery Program (ERP), nome oficial do Plano Marshall.

De fato, sem o pagamento de dividendos ao Estado, os retornos dos emprstimos e dos lucros auferidos puderam ser integralizados e utilizados para novos emprstimos, o que fortaleceu a base de capi-tal do KfW e ampliou sua posio ao longo do tempo. Como o KfW conta tambm com recursos oramentrios, concede emprstimos em condies mais favorveis para segmentos prioritrios. Ou seja, os recursos oramentrios so utilizados para conceder emprsti-mos com subsdios (diferena entre os juros de mercado e as taxas cobradas nos emprstimos concedidos).

O grupo KfW um dos maiores e mais ativos emissores de ttulos (bonds) no mundo. De acordo com relatrio financeiro (KfW, 2015), no ano de 2015 mais de 175 ttulos (bonds) em 14 moedas do volume total de 62,6 bilhes foram vendidos para investidores internacio-nais, correspondente a quase 80% de suas necessidades de recursos no ano. O grande diferencial dos instrumentos de refinanciamento do banco a segurana, uma vez que so garantidos explcita e di-retamente pela Repblica Federal da Alemanha. O KfW dispe de avaliao de crdito AAA por agncias internacionais renomadas, como Fitch Ratings e Standard & Poors,4 que permite a captao

4Recentemente, o KfW passou a emitir os chamados ttulos verdes (Green Bonds Made by KfW), desenhados para oferecer aos investidores a possibilidade de investir em proteo climtica e estimular o apoio a atividades de proteo ambiental.


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em condies muito favorveis e o repasse dessas condies para seus emprstimos.

O governo alemo, eventualmente, faz aporte de recursos oramen-trios no capital do KfW, como aconteceu em 2010, conforme apon-tado pelo FMI (2014) e nos estados (Laender) da ordem de 1,1% do PIB, com o objetivo de contrabalanar os efeitos da crise financeira internacional. Muitas vezes, o banco adota em seus programas de financiamento um mix de taxas de juros derivadas de recursos pro-venientes do oramento e da captao no mercado, conseguindo baratear e melhorar as condies oferecidas para seus emprstimos.

As instituies italiana e francesa, apesar de no contarem com re-cursos fiscais, so gestores de depsitos de poupana e, por isso, possuem fontes estveis de financiamento para suas atividades de promoo de desenvolvimento. Em 2015, do total de funding da CDP da Itlia, 323 bilhes, 78% vieram da poupana postal, en-quanto a captao nos bancos proveu 5,4%, o fundo de clientes, 12,3%, e a emisso de ttulos, 4,3%. Para diversificar as fontes, os canais e os instrumentos de captao de recursos, a CDP (2015) lan-ou o primeiro ttulo a varejo (retail bond) de 1,5 bilho, que teve total sucesso, tendo em vista o excesso de demanda para o montan-te mximo disponvel. Por sua vez, o funding da Caisse des Dpts et Consignations (CDC), da Frana, segundo Madeira e Martini (2015), variado, constitudo majoritariamente de depsitos de poupana (35%), alm de reservas acumuladas, da emisso de ttulos e da captao no mercado financeiro.

No caso espanhol, o Instituto de Crdito Oficial (ICO) um banco 100% estatal, vinculado ao Ministrio de Assuntos Econmicos e Competitividade, por meio da Secretaria de Estado para Suporte Economia e Empresas. A instituio no financia suas atividades


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pelo oramento estatal, mas levanta recursos principalmente por meio do mercado de capitais. O governo espanhol pode aumentar, quando conveniente, o capital do ICO de forma a manter a sua participao no capital e aumentar sua capacidade de emprstimos. Adicionalmente, os instrumentos de dbito lanados pelo ICO so respaldados por garantia direta, explcita, irrevogvel e incondicio-nal do Estado espanhol, carregando, portanto, baixo risco.

Os bancos japoneses, o JFC, centrado no apoio s MPMEs, e o JBIC, focado no apoio aos negcios internacionais e s exportaes por meio de emprstimos, de garantias e de participao acionria, en-quadram-se como companhias de interesse pblico e so, por isso, isentos de imposto. Recebem, tambm, recursos fiscais para suas operaes geralmente por meio de aportes oramentrios vincula-dos a programas especficos. Contam, adicionalmente, com a garan-tia estatal explcita.5

O governo japons detm todas as aes em circulao do JBIC, sendo o oramento de receitas e despesas do banco submetido ao ministro das Finanas.6 O banco financia sua operao por meio de vrias fontes de recursos de longo prazo, incluindo emprstimos do Programa Fiscal de Investimentos e Emprstimos (Filp), emisso de ttulos estrangeiros, aporte de capital pelo governo e emprsti-mos da Conta Especial do Fundo Cambial. Todas essas formas de financiamento so includas no oramento nacional, como item no oramento geral ou como item no oramento da conta especial.

5As informaes constam do questionrio anexo ao Relatrio ABDE.

6Quando ocorrem contribuies oramentrias ao JBIC, estas devem ser pagas durante o ano fiscal em que foram feitas, exceo dos casos de escassez de recursos, em que o banco pode fazer refinanciamento a ser saldado em um ano.


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A emisso de ttulos do JBIC no mercado internacional conta com garantia do governo. O valor emitido desse tipo de funding corres-pondeu, em 2014, a 20,6% do total dos emprstimos e ttulos. Esses ttulos receberam o mesmo rating do governo japons pelas prin-cipais agncias de avaliao (A1 da Moodys e AA- da Standard & Poors, em julho de 2015). Adicionalmente, o JBIC emite ttulos sem garantia do governo no mercado domstico de capitais, tendo rece-bido o mesmo rating dos ttulos garantidos pelo governo.

Na China, o capital do CDB de propriedade do Ministrio de Finanas (50%), da Central Huijin Investment Ltd., que uma com-panhia estadual de investimentos (48%), e do National Council for Social Security Fund (2%). De acordo com Madeira (2015), o CDB emite a maioria de seus ttulos para os bancos locais e, nesse caso, h a garantia estatal. Essa forma de colocao dos ttulos garante capilaridade na captao dos recursos. O CDB recebeu, em 2016, um aumento de capital de US$ 48 bilhes do Banco Central para expandir suas atividades.

O governo sul-coreano detm 100% das participaes acionrias do KDB. Alm e Madeira (2015) ressaltam que seu funding va-riado e foi se modificando ao longo do tempo. Inicialmente, dois teros de seu funding eram compostos de repasses do Banco Cen-tral, ao passo que o restante provinha de fontes diversificadas, como depsitos do pblico, emprstimos do governo e captao em instituies financeiras multilaterais e bancos estrangeiros. Atualmente, 60% de seu funding vieram da emisso de ttulos, 19%, de emprstimos, e 17%, de depsitos a prazo (dados do balano relativos a 2014). Segundo Madeira e Martini (2015), o KDB admi-nistra tambm dois fundos pblicos: o Fundo de Desenvolvimento e Cooperao Econmica e o Fundo de Cooperao Intercoreana


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(IKFC).7 O governo coreano aporta capital no KDB quando neces-srio. Alm disso, fornece total garantia para o refinanciamento de suas dvidas. Na captao de recursos no mercado, o KDB tem avaliaes de risco favorveis efetuadas pelas principais empresas internacionais, AA3 pela Moodys e A+ pela Standard & Poors.

No caso canadense, o Business Development Bank of Canada (BDC) tem como nico acionista proprietrio (shareholder) o governo do Canad. Esse banco lder no segmento em que atua no pas, cen-trado no fomento s MPMEs. Fornece emprstimos, investimento de risco, garantia e consultoria a pequenos empreendimentos, com foco em tecnologia e exportaes. A pedido do governo, esse banco administra o Plano de Ao de Capital de Risco (VCAP), voltado para firmas de tecnologia. Alm de atuar diretamente, o BDC faz parcerias com outras instituies financeiras, provendo capital a in-termedirios financeiros, de forma a encorajar outras instituies a prover suporte aos negcios canadenses.

Mesmo nos casos em que no recebem diretamente recursos fis-cais ou parafiscais, as IFDs muitas vezes acessam uma variedade de fundos institucionais. Um exemplo significativo so os Fundos da Unio Europeia ou o uso de cofinanciamento por parte dos ban-cos de desenvolvimento europeus, principalmente direcionados a projetos de MPME. No mbito do Programa Operacional (OP) ne-gociado e acordado pela Comisso Europeia, relativo a 2007-2013, os bancos regionais de desenvolvimento alemes usaram intensa-mente esses fundos para cofinanciar alguns de seus instrumentos financeiros. Michie e Wishlade (2014) ressaltam que a ICO espa-

7Conforme art. 32 do estatuto, as perdas lquidas anuais do KDB devem ser compensa-das a cada ano pela reserva, e se a reserva for insuficiente, o dficit deve ser compensado pelo governo (traduo livre). Informaes do questionrio anexo ao Relatrio ABDE.


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nhola administrou, nesse perodo, o Fundo Jeremie, oferecendo garantias a projetos de RTDI (pesquisa, desenvolvimento tecnol-gico e inovao).

Pagamento de dividendosDos 12 bancos analisados, trs esto isentos de pagamento de divi-dendos: KfW, na Alemanha; Vnesheconombank, na Rssia; e Nacio-nal Financiera, no Mxico. Os demais podem distribuir dividendos ao Estado controlador.

Cada instituio adota uma poltica de aplicao de seus resulta-dos, embora no seja possvel conhec-la somente pelos relatrios e balanos das empresas. No caso do ICO, os lucros obtidos pela instituio so aplicados observando-se a legislao (ICO by Law, art. 19), que prev a seguinte ordem de prioridade:8

estabelecer reservas necessrias de forma que seus recursos prprios no fiquem menores do que o correspondente s re-gras de regulao relativas ao capital prprio para instituies de crdito;

fazer alocaes para o fundo de proviso referido no decreto real de 12/1995, quando instrudo pelo ministro da Economia e Competitividade;

estabelecer a reserva voluntria, que deve ser proposta pelo presidente da ICO e aprovada pelo ministro da Economia e Competitividade;

fazer transferncia ao Tesouro pblico.

8Informaes do questionrio anexo ao Relatrio ABDE.


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Por sua vez, o KDB adota as seguintes regras para alocao dos lucros:

40% dos lucros vo para a reserva;

montante adicional calculado pelas regras de superviso re-lacionadas legislao bancria ser reservado para proviso das perdas de emprstimos;

o que sobrar ser distribudo ao acionista, conforme acordo entre o ministro da Estratgia e Finanas e o KDB.

Em geral, os bancos de desenvolvimento no tm a exigncia de pa-gamento de dividendos mnimos obrigatrios. Da presente amostra, apenas o BNDES tem essa exigncia, prevista em seu estatuto, de transferncia obrigatria mnima Unio de 25% dos lucros auferidos.

Como o objetivo das IFDs no a maximizao de lucros, no se deve avaliar a performance da instituio apenas por seus resultados, tendo em vista que a prioridade desse tipo de instituio so, em ge-ral, o aumento do bem-estar social e o desenvolvimento econmico. normal que, em alguns segmentos de atuao, haja maior inadim-plncia do que em outros, em especial, em momentos de crise nes-ses segmentos. Assim, os bancos que atuam de forma diversificada conseguem mitigar os riscos, pois podem compor sua carteira com empresas e setores diferentes, compensando as possveis perdas em segmentos mais vulnerveis.

As IFDs, em sua maioria, obtm lucro mesmo no sendo seu objeti-vo a maximizao do resultado, demonstrando a preocupao com a gesto de riscos de suas carteiras de crdito e com a governana. De acordo com Luna-Martnez e Vicente (2012), apenas 14% de uma amostra de noventa bancos de desenvolvimento do mundo tiveram prejuzo em 2009. Vale notar que, quando os lucros so reinvestidos,


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auxiliam na prpria capitalizao e tambm na capacidade de obter recursos no mercado.

Com base no balano das 12 IFDs (Tabela 4), verifica-se que nove tiveram lucros (KfW, Nacional Financiera, CDC, CDB, KDB, ICO, JBIC, BDC e BNDES), enquanto trs experimentaram prejuzos (Vnesheconombank, CDP e JFC). O elevado prejuzo do grupo CDP ( 859 milhes em 2015, correspondente a US$ 934 milhes) deveu-se s perdas de 2,9 bilhes verificadas na subsidiria ENI, empresa italiana de energia da rea de petrleo, leo, gs e petro-qumica, em razo da fragilidade desse mercado, erodindo os lucros operacionais e os valores do ativo do grupo. Quanto ao banco russo, o relatrio no esclarece a causa do prejuzo. Por sua vez, o JFC, que tem foco no apoio s MPMEs, no teve prejuzo expressivo (0,8%).

Considerando a relao entre lucro/prejuzo e equity, que d ideia da lucratividade da instituio, verifica-se que esse indicador mos-trou grande variao. Das nove instituies que obtiverem lucro, o BNDES foi a que teve a maior proporo (20%), seguido do CDB (14,4%) e do BDC (10,3%). No caso das demais, essa relao variou de 0,6% (ICO) a 8,6% (KfW). Isso mostra que, apesar de no terem como objetivo a lucratividade, mas a gerao de impactos favorveis na economia de seus pases, isso no quer dizer que as IFDs no possam apresentar resultados positivos, se tiverem gerenciamento adequado de seus recursos e avaliao equilibrada de riscos.

inegvel que a sustentabilidade financeira dessas instituies fun-damental para o cumprimento de seus respectivos mandatos. Nesse sentido, as IFDs que no so obrigadas a distribuir dividendos, ou que o fazem apenas em parte, gozam de vantagens adicionais em virtude da possibilidade de incorporao dos lucros base do capital, com o consequente aumento da capacidade de emprstimos da instituio.


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Tabela 4 Resultado (lucro/prejuzo) em relao ao equity

IFDs Lucro/prejuzo depois dos

impostos (A) (US$ mi)

Equity (B) (US$ mi)

Relao lucro/equity

A/B

KfW (Alemanha) 2.363 27.420 8,60%

Vnesheconombank (Rssia) -4.129 6.261 -65,90%

Nacional Financiera (Mxico) 75 1.133 6,60%


1.415 38.235 3,70%

Cassa Depositi e Prestiti (Itlia) -934 36.539 -2,60%

China Development Bank (China) 15.820 109.672 14,40%


1.440 28.817 5,00%

Instituto de Credito Oficial (Espanha) 37 5.812 0,60%

Japan Finance Corporation (Japo) -300 37.577 -0,80%


1.052 19.873 5,30%


354 3.449 10,30%

BNDES (Brasil) 1.571 7.852 20,00%

Total 18.764 322.641 5,80%

Fonte: ABDE (2016).


TributaoConsiderando as informaes constantes do Relatrio ABDE, dos 12 bancos estudados, quatro deles gozam de iseno de recolhimento de impostos (KfW, Vnesheconombank, JFC e Business Development Bank of Canada), enquanto os demais so obrigados a recolher Im-posto de Renda.

De acordo com a Associao de Bancos Pblicos da Alemanha (VB, 2014), o grupo KfW, por ser instituio pblica de fomen-to, considerado uma instituio de direito pblico no tributvel, isenta de impostos corporativos e obrigaes tarifrias de comrcio.


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A lei de criao do KfW, em 1948, definiu explicitamente o regime tributrio desse banco, que prev a iseno de impostos.

Apesar disso, no balano de rendimentos do grupo KfW, de 2015, contabilizado o valor de 130 milhes, relativo a impostos sobre rendimento, que corresponde a 4,9% dos lucros provenientes das atividades operacionais no ano. Segundo o relatrio do grupo, esse valor se refere aos impostos sobre o rendimento das subsidirias no isentas e suas afiliadas, determinado de acordo com as leis fiscais do pas de residncia.

Do mesmo modo, o Vnesheconombank, apesar de estatutariamente isento de impostos, em seu balano tambm contabiliza montante re-sidual, provavelmente devido a alguma atividade pontual tributada.

interessante notar que o ICO era isento de Imposto de Renda sobre corporaes, de 1993 a 1996, em decorrncia do Decreto-Lei Real 3/1993. Posteriormente, de acordo com as provises da Lei Transitria 43/1995 sobre Imposto de Renda corporativo, o institu-to foi isentado desse tributo em 1997 e 1998, mas em 1999 se tornou sujeito ao Imposto de Renda geral.

No caso do JBIC, por ser uma das corporaes pblicas definidas pela lei de taxao de corporaes, goza de iseno de impostos cor-porativos. Alm disso, tem iseno de outros impostos, conforme preveem diferentes leis. A justificativa para esses benefcios a de que o JBIC totalmente diferente dos bancos comerciais privados na natureza, no objeto e na misso.

Cabe destacar que o KDB tratado da mesma forma que as demais instituies financeiras. No entanto, segundo informaes do ban-co, possvel que iseno parcial de Imposto de Renda seja conce-dida no caso de haver um tratado fiscal especial para instituies


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financeiras que atuem como banco central ou desempenhem fun-es governamentais.

A Tabela 5 mostra os valores pagos relativos ao Imposto de Renda dos diversos bancos analisados e sua comparao com os lucros au-feridos. As instituies que mais pagaram impostos em relao ao lucro foram KDB (37%) e Instituto de Credito Oficial (36%), segui-do do BNDES (33%) e da CDC (26%). No caso do CDC, o elevado prejuzo do grupo, decorrente do resultado negativo da empresa subsidiria ENI, distorce a relao entre o Imposto de Renda e seu resultado (146%).

Tabela 5 Imposto de Renda em relao ao resultado (lucro/prejuzo)

IFDs Imposto de Renda (A) (US$ mi)

Lucro/prejuzo antes dos

impostos (B) (US$ mi)

Lucro/prejuzo depois dos impostos (US$ mi)

Participao (A/B)

KfW (Alemanha) 141 2.880 2.363 4,91%

Vnesheconombank (Rssia) 43 -4.086 -4.129 -1,05%

Nacional Financiera (Mxico) 23 97 75 23,17%


497 1.922 1.415 25,88%


560 -382 -934 -146,44%


5.048 20.867 15.820 24,19%


840 2.281 1.440 36,84%


21 57 37 35,80%


0 -300 -300 0,00%


0 1.052 1.052 0,00%


0 354 354 0,00%

BNDES 829 2.475 1.571 33,49%

Fonte: ABDE (2016).



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Regulao e Acordo de BasileiaEm uma amostra de quatro bancos de desenvolvimento (BNDES, China Development Bank, Japan Finance Corporation e KfW), foi verificado por Alm, Ferraz e Madeira (2013) que o BNDES o ni-co regulado pela mesma instituio que supervisiona os bancos pri-vados, no caso, o Banco Central do Brasil.

O KfW e a JFC so regulados diretamente pelos ministrios res-ponsveis, enquanto o CDB, pelo governo central. No caso do ICO, a Secretaria de Estado de Economia responsvel tanto pela admi-nistrao estratgica do instituto quanto pela avaliao e o controle dos resultados de suas atividades.

Em geral, as IFDs so reguladas por legislao especfica, no sendo submetidas formalmente s regras definidas pelo Acordo de Basileia sobre superviso bancria e padres de liquidez e de capital. Isso aca-ba conferindo maior flexibilidade na atuao dessas instituies, que tm caractersticas e objetivos distintos do setor bancrio comercial.

Apesar disso, todos esses bancos procuram seguir algumas regras que balizam o setor privado, inclusive as referentes ao Acordo de Basileia. O KfW aplica voluntariamente algumas regras do German Banking Act, incluindo o requerimento de capital. O CDB acompanha seus nveis de requerimento de capital com base nas Commercial Banks Capital Adequacy Management Guidelines. O JBIC, por ser consi-derado distinto dos bancos privados, no est sujeito ao Acordo de Basileia, embora frise que entende a importncia da administrao de riscos e adote a gesto integrada de riscos. O ICO cumpre as determinaes da legislao nacional que regula as instituies de crdito em geral, baseadas no Acordo de Basileia. Por sua vez, o KDB informou que submetido s regras do Acordo de Basileia III.


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Algumas lies das experincias internacionaisA importncia das IFDs para o desenvolvimento econmico nacional e local justificada tanto no sentido de superar dificuldades estru-turais de financiamento de longo prazo em determinados segmentos ou atividades quanto para contrabalanar a diminuio natural do mercado de crdito privado em pocas de crise. Pases em diferentes estgios de desenvolvimento utilizaram e continuam utilizando in-tensamente esse instrumento de apoio a suas polticas de investimen-tos. Mesmo em economias desenvolvidas que contam com complexa e avanada estrutura econmica, a atuao das IFDs, em particular dos bancos de desenvolvimento, continua fundamental. o caso, por exemplo, da Alemanha, que tem duas instituies de fomento de lon-go prazo e uma forte rede de bancos de desenvolvimento regionais.

Nesse contexto da recente crise global e de seu ps-crise, novos desafios econmicos, sociais e ambientais foram colocados, tanto para pases desenvolvidos quanto para os menos desenvolvidos, e s vieram a aumentar a importncia de contar com alternativas de crdito e de fomento propiciadas pelas IFDs.

Os mandatos e objetivos das IFDs variam de acordo com as ne-cessidades e especificidades de cada pas, sofrendo ajustes ao longo do processo de desenvolvimento da economia. No h um nico modelo de estruturao e atuao das IFDs, que podem variar com relao estrutura de propriedade (total ou parcialmente pblicas), ao foco de atuao (restrito ou amplo) e s formas de concesso de seus financiamentos (diretas ou indiretas).

Tambm difere a forma de relacionamento da IFD com o Estado, quanto a estruturao de funding (recursos oramentrios, emprs-


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timos pbicos, lanamento de ttulos), pagamento de dividendos (iseno ou no), pagamento de impostos (iseno total, parcial ou cobrana idntica ao do setor privado) e regulao e fiscalizao dasatividades.

Para que tenham sustentabilidade financeira, preciso, de um lado, prover s IFDs de fontes de recursos estveis e sustentveis e, de outro, garantir que haja gesto adequada de risco da carteira de em-prstimos e boa governana, sem engess-las de forma a inviabilizar o cumprimento de seus mandatos.

Em economias emergentes e com histrico de instabilidade, o aces-so das IFDs a recursos fiscais ou parafiscais pode ser considerado vi-tal (como no caso brasileiro). Mas, em economias avanadas ou com condies competitivas mais equilibradas, as instituies podem se custear apenas com o retorno dos emprstimos, desde que concedi-dos para financiar os projetos viveis.

Para atenderem funo de fomentar investimentos e promover a atividade econmica, sobretudo privada, o mais importante para o financiamento da IFD que possa contar com fonte de recursos estveis e, mesmo que pblicas, no sejam dependentes de decises polticas vulnerveis s instabilidades momentneas e sujeitas aos desequilbrios de curto prazo. Passando pelo oramento fiscal ou no, sendo um repasse regular ou um aporte pontual de capitali-zao, tambm importa que a alocao pela IFD seja decidida por critrios tcnicos e imunes a grupos de interesses especficos, sub-metido e alinhado, no entanto, estratgia de desenvolvimento so-cioeconmico sustentvel de longo prazo.

Caso emblemtico o KfW, que conta com ampla gama de bene-fcios diretos e indiretos do Estado. Se, no incio, os recursos ora-mentrios compuseram quase que integralmente o funding do banco,


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com os retornos dos emprstimos e o fortalecimento do banco e da economia, a composio de seu funding foi se alterando, passando a ser cada vez mais baseada em recursos prprios captados, em grande parte, no mercado de capitais. O maior benefcio proporcionado pelo governo ao KfW passou a ser a garantia estatal explcita e inte-gral para suas obrigaes, que possibilita a captao de recursos no mercado em condies e taxas de juros extremamente favorveis e viabiliza o repasse dessas condies a seus clientes.

Vale destacar tambm o caso do BNDES, que recebe regularmente recursos fiscais provenientes do FAT, correspondentes a uma vin-culao da arrecadao de tributos e que transitam pelo oramento fiscal. Como essa alocao decorre de uma determinao consti-tucional, no fica vulnervel a decises que podem mudar de um ano para outro. Nesse caso, a autonomia financeira e operacional da principal IFD brasileira fica assegurada por conta da vinculao na lei maior do pas, mesmo tendo como fonte bsica um recurso de origem fiscal e oramentria.

Tambm importante para o fortalecimento da base de capital e da capacidade de financiamento para o grupo KfW e de outros bancos de desenvolvimento o no pagamento de dividendos e a iseno ou reduo de impostos. No caso brasileiro, o BNDES e os bancos e as agncias de desenvolvimento estaduais so obrigados a pagar dividendos a seus controladores pblicos, reduzindo as fontes de recursos para seus emprstimos.

Por sua vez, as regras de regulao e superviso so importantes para garantir boa governana, gesto adequada de riscos e sustentabili-dade financeira das IFDs. No entanto, a experincia internacional mostra que, em princpio, no seria adequado adotar exatamente as mesmas regras aplicadas ao sistema financeiro privado, mas adapt-


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-las s caractersticas e mandatos conferidos a essas instituies. Por exemplo, o requerimento de capital mnimo, previsto no Acordo de Basileia, para emprstimos com maior risco, pode induzir a IFD a emprestar a empresas e projetos de menor risco, reduzindo sua ca-pacidade de financiamento a projetos de segmentos/setores objeto de sua atuao.

Por fim, cabe lembrar que, no Brasil, o mercado de crdito privado tem um problema crnico de restries ao financiamento de longo prazo, tendo em vista o restrito mercado de capitais, as elevadas taxas de juros, a preferncia pela liquidez dos bancos privados e a averso ao risco por parte dos investidores, alm de um ambiente institucional de incertezas e de insegurana aos credores.

Ter uma instituio do porte e da importncia do BNDES, que con-ta com base de recursos estvel para financiamentos em segmentos e setores no atrativos ao mercado privado, representa uma vanta-gem significativa, principalmente na conjuntura atual de recesso econmica. No contexto de crise econmica e de necessidade de in-vestimentos cada vez maiores em infraestrutura e em segmentos es-tratgicos para impulsionar a economia, preciso pensar em formas de fortalecer o BNDES, bem como os bancos e agncias de fomento regionais, e diversificar suas fontes de financiamento.

Seguindo o exemplo de modelo de um sistema financeiro como o alemo, composto de dois bancos nacionais de desenvolvimento (KfW e Retenbank) e de uma rede forte de bancos regionais, algu-mas medidas deveriam ser estudadas, tais como a reduo da carga tributria, a concesso de garantias explcitas do governo controla-dor no refinanciamento de suas obrigaes e a reviso das regras de regulao e de superviso de suas atividades para adequ-las s suas caractersticas e finalidades, observando, ao mesmo tempo, a neces-


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sidade de adotar prticas de boa governana e gesto de riscos. Em paralelo, preciso fazer uma avaliao da eficcia das aplicaes das IFDs quanto s transformaes da base produtiva e garantir que os financiamentos sejam canalizados para os segmentos estratgicos e prioritrios ao desenvolvimento.

Nas experincias internacionais comparadas, comentado que a maioria das IFDs teria custo financeiro maior do que os correspon-dentes bancos privados, enquanto o BNDES seria dos poucos com taxas menores e da inevitavelmente visto como concorrente dos bancos privados. Nos outros pases, mesmo com custo maior, os clientes podem optar por se financiar com a IFD porque podero ter um servio de consultoria de projetos de qualidade associado e, ainda, por preferirem manter-se como clientes da IFD por um longo perodo.

Mesmo com custos indiretos maiores do que a maioria dos bancos comerciais privados, as IFDs, em geral, conseguem captaes de re-cursos a taxas menores do que seus parceiros privados, conforme apreendido no relatrio da ONU. Para instituies financeiras fo-cadas no longo prazo, comprometidas em aumentar as atividades econmicas viveis e em viabilizar o financiamento do desenvolvi-mento sustentvel, o acesso frequente ao mercado de crdito cria concorrncia e benfico ao fortalecimento do mercado financeiro, pois, sendo uma fonte ampla e inclusiva, influencia os ofertantes de recursos a oferec-los a taxas competitivas.

As comparaes entre as IFDs estrangeiras tambm revelam um efeito muito importante sobre a tributao e, ainda, a distribui-o de lucros para o controlador estatal. sabido que os sistemas tributrios so diferentes, bem como o tamanho de suas cargas tri-


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butrias, mas a incidncia do Imposto de Renda sobre a corpora-o tende a ser ainda mais diferenciada. No caso brasileiro, onde se aplicam altas alquotas sobre os lucros, ainda h um adicional sobre as instituies financeiras, de modo que tal imposto tende a subes-timar a tributao efetiva do BNDES. Como tributos e dividendos se traduzem inevitavelmente em spreads maiores, os resultados so taxas maiores para o BNDES do que, por exemplo, as do Banco In-teramericano de Desenvolvimento (BID) e do Banco Mundial.

Um BNDES renovadoRelao com o EstadoA Constituio de 1988 alterou a relao do BNDES com o Estado quando fixou sua principal fonte de recursos:9 tornou-o uma insti-tuio independente do oramento federal. At ento, a instituio precisava negociar, todos os anos, seu oramento com o Governo Federal e migrou para um banco de desenvolvimento no sentido mais moderno. Proporcionou, tambm, a transio para uma em-presa estatal lucrativa e provedora de dividendos para a Unio. As prioridades de desenvolvimento econmico do Governo Federal passaram a direcionar a poltica operacional do BNDES, que se sub-meteu regulao do Banco Central, buscando as melhores prticas bancrias de ento.

9A Constituio Federal de 1988 determinou que pelo menos 40% da arrecadao das contribuies para o Programa de Integrao Social (PIS) e o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep) seriam destinados ao BNDES para o financia-mento de programas de desenvolvimento econmico. O Congresso Nacional criou, em 1990, o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e vinculou os recursos do PIS/Pasep para suacapitalizao.


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Assim, o FAT obteve o retorno esperado e aos poucos direcionou, tambm, ao BNDES os depsitos especiais, quando os ordinrios se mostravam insuficientes. Alm dessas fontes permanentes de recur-sos, existem outras importantes, como as provenientes do retorno dos projetos e as captaes internacionais. Passaram-se quase vinte anos, perodo suficiente para consolidar as prticas de gesto, se-guindo essas melhores prticas.

Na esteira da crise internacional de 2008-2011, porm, o Tesouro Nacional (TN) passou a contratar emprstimos com o BNDES (e outros bancos estatais) por meio da emisso e da entrega direta de ttulos, tornando-o subordinado e dependente de um recurso bara-to. O FAT, que correspondia a mais de 50% dos recursos, at 2007, foi substitudo pelo TN, chegando, em 2014, a quase 58% das fontes de recursos (Grfico 1). Pontuais, tambm, foram as captaes ex-ternas, que se apresentaram em sua maior parte com custos superio-res do TN. O excesso da utilizao desses recursos contribuiu para a fragilizao da situao fiscal do Estado.10 Esse processo foi inter-rompido em dezembro de 2015, retornando o FAT a ser a principal fonte do BNDES. Os valores acumulados captados no TN, de 2009 a 2017, totalizaram quase R$ 661 bilhes.11 Mas a independncia financeira do governo foi parcialmente renovada.

10Ver Afonso (2017).

11Destes, R$ 361 bilhes (maro de 2017) foram aplicados em programas equalizveis pelo TN ao BNDES. Ou seja, 54% carregam custos adicionais provenientes da diferena entre a captao do TN e as taxas impostas ao BNDES pelo Governo Federal. A taxa m-dia para o cliente final de 5,2% a.a. Uma fonte parafiscal, sem custos significativos para a sociedade, foi substituda por recursos captados a preos de mercado pelo TN e colocados a uma taxa mdia inferior prpria captao no FAT.


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Grfico 1 Saldo do passivo do BNDES balano patrimonial posioem 31 de dezembro (R$ bi)

Fundo da Marinha Mercante (FMM)

1000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

0

112151 152 164

175 187203

277

387

549

625

715

782

876877

931

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

PIS-PasepFATTesouro NacionalFontes de mercado domstico Captaes externas mercado

Captaes externas organismos multilaterais Patrimnio lquidoOutras obrigaes

Fonte: BNDES (2017).

Fluxo de recursos entre o BNDES e a Unio: tributos e dividendosA poltica de distribuio de dividendos do BNDES est definida em seu Estatuto Social, que estabelece um pagamento mnimo de 25% (vinte e cinco por cento) do lucro lquido Unio, respeitando


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os limites prudenciais e corporativos mnimos de capital. Porm, na vigncia da Lei 13.303, de 30 de junho de 2016, que regula as empresas estatais, foram estabelecidas novas regras na poltica de dividendos, com destinao de ao menos 40% do lucro para capi-talizao. Espera-se, como resultado, o fortalecimento da estrutura de capital do BNDES. Pode-se ver na Tabela 6 que o BNDES foi uma fonte importante de tributos e dividendos para a Unio, em especial desde 2008.

Tabela 6 Pagamentos do BNDES ao Tesouro Nacional a ttulo de tributos e dividendos (2001 a 2016) R$ milhes, em valores correntes

Ano Dividendos pagos

no ano (A)

Tributos pagos

no ano (B)

Total

(A+B)

2001 550 964 1.514

2002 497 1.565 2.062

2003 607 781 1.388

2004 265 1.581 1.846

2005 1.429 1.992 3.421

2006 3.566 1.990 5.556

2007 405 2.284 2.689

2008 6.017 3.486 9.503

2009 10.950 2.121 13.071

2010 8.725 5.954 14.679

2011 6.905 2.687 9.592

2012 12.938 5.135 18.073

2013 6.999 5.643 12.642

2014 9.080 5.991 15.071

2015 4.972 5.215 10.187

2016 217 8.188 8.405

Total 74.121 55.577 129.698

Fonte: BNDES (2017).

Outro aspecto relevante da Lei das Estatais foi estabelecer regras para nomeaes de dirigentes e membros do Conselho de Admi-


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nistrao, privilegiando a experincia tcnica e de gesto banc-ria na seleo de seus membros. A lei altera, tambm, as regras de governana, de controladoria, os estatutos sociais e os regimentos internos. O resultado esperado o aumento da transparncia, a mo-dernizao de processos e controles e novos compromissos com a efetividade e a eficcia das polticas operacionais.

Consideraes finaisEste artigo procurou recuperar conceitos e explorar a experincia das IFDs mundo afora, com nfase em governana e relao com o Estado. O objetivo trazer elementos para reflexo que fortale-am e estimulem a renovao da principal instituio de fomento brasileira em direo ao que se observa internacionalmente como melhores prticas.

A experincia internacional demonstra que, para ter sustentabili-dade financeira, preciso, de um lado, prover as IFDs de fontes de recursos estveis e sustentveis e, de outro, garantir que haja gesto adequada de risco da carteira de emprstimos e boa gover-nana, sem engess-las de forma a inviabilizar o cumprimento de seus mandatos. Em economias emergentes e com histrico de ins-tabilidade, o acesso das IFDs a recursos fiscais ou parafiscais pode ser considerada vital, como o caso brasileiro. Mas, em economias avanadas ou mais equilibradas, as instituies podem se custear apenas com o retorno dos emprstimos, desde que concedidos para projetos economicamente viveis.

Para fomentar investimentos, promover a atividade econmica pri-vada e estimular o ambiente de negcios, o mais importante no fi-nanciamento das IFDs que possam contar com fonte de recursos


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estveis e, mesmo sendo pblicas, no sejam dependentes de deci-ses polticas de curto prazo e, como consequncia, vulnerveis a grupos de interesses especficos em contraponto ao interesse social. Passando pelo oramento fiscal ou no, sendo um repasse regular ou um aporte pontual de capitalizao, tambm importa que a aloca-o pela IFD seja decidida por critrios tcnicos, com a maior trans-parncia possvel, capaz de atender s demandas da sociedade para a qual a principal instituio responsvel pelo desenvolvimento econmico sustentvel.

O caso do BNDES, que recebe regularmente recursos fiscais pro-venientes do FAT e compreende uma vinculao de arrecadao de tributos que transita pelo oramento fiscal, a alocao decorre de uma determinao constitucional. No fica, portanto, vulner-vel a decises polticas que podem mudar de um ano para outro. Nesse caso, a autonomia financeira e operacional da principal IFD brasileira fica assegurada por conta da vinculao na lei maior do pas, mesmo tendo como fonte bsica um recurso de origem fiscal e oramentria.

Nas experincias internacionais comparadas, a maioria das IFDs tem um custo financeiro maior do que os correspondentes bancos priva-dos, sendo o BNDES um dos poucos com taxas menores. No exterior, os clientes podem optar por se financiar na IFD porque podero ter um servio de consultoria de projetos de qualidade e ao mesmo tem-po se manter como clientes, mesmo que o custo sejamaior.

As comparaes mostram um efeito muito diverso sobre a tributa-o e a distribuio de lucros para o controlador estatal. Os siste-mas tributrios so diferentes, assim como o tamanho de suas cargas tributrias e a incidncia do Imposto de Renda sobre a corporao. No caso brasileiro, em que se aplicam altas alquotas sobre os lucros,


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em especial do sistema bancrio, o imposto tende a subestimar a tributao efetiva do BNDES.

As relaes entre as IFDs e o poder pblico que as controla devem ser inseridas no contexto maior da economia. No ps-crise, novos desafios econmicos, sociais e ambientais foram colocados, tanto para pases desenvolvidos quanto para os menos desenvolvidos, e s vieram a aumentar a importncia de contar com alternativas de crdito e de fomento propiciadas pelas IFDs. Sobretudo porque so-mente as IFDs apresentam compromissos inequvocos com o bem--estar de longo prazo da populao.

Seguindo o exemplo do modelo de sucesso alemo, algumas me-didas poderiam servir de orientao para as outras IFDs, em es-pecial a brasileira: a reduo da carga tributria, a concesso de garantias pelo governo controlador no refinanciamento de suas obrigaes e a reviso das regras de regulao e superviso para adequao s suas caractersticas e finalidades, sem, porm, re-laxar na necessidade de adotar prticas de boa governana e de gesto de riscos. Para fortalecer a base de capital e a capacidade de financiamento, seria desejvel, tambm, o no pagamento de dividendos ou seu reinvestimento.

Tornou-se regra de boa prtica bancria a avaliao da eficcia das aplicaes das IFDs quanto s transformaes da base produtiva para garantir que os financiamentos sejam corretamente aplica-dos nos segmentos estratgicos e prioritrios ao desenvolvimento, acompanhado de transparncia e responsabilidade corporativa.

No Brasil, ter uma instituio como o BNDES representa uma van-tagem significativa principalmente na conjuntura atual de recesso econmica. Alm disso, com a necessidade de investimentos cada


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vez maiores em infraestrutura e em segmentos estratgicos, pre-ciso ampliar suas fontes de financiamento e sua rede de parcerias e cofinanciamentos com o mercado.

O BNDES, renovado em matria de governana, transparncia e gesto de risco, est se preparando para as novas demandas. A al-terao nas regras de distribuio de dividendos tambm age para o fortalecimento da estrutura de capital. H ainda um longo cami-nho a ser percorrido em relao s prioridades socioambientais e avaliao da eficcia de sua atuao, mas, claramente, a instituio responde com responsabilidade s demandas da sociedade brasileira e se instrumentaliza para os prximos desafios.

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