PROJETO EUROBRASIL 2000Apoio Modernizao do Aparelho de Estado

Co-financiado pela Unio Europia

TEXTOS DE REFERNCIA

Oramento e Gesto Voltados para

Resultados no Setor Pblico

Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto

Secretaria de Gesto

Departamento de Programas de Cooperao Internacional em Gesto

Comisso Europia

Braslia

2006

Presidente da RepblicaLuiz Incio Lula da Silva

Ministro do Planejamento, Oramento e GestoPaulo Bernardo Silva

Secretrio de GestoValter Correia da Silva

Diretor do Departamento de Programas de Cooperao Internacional em GestoVictor Branco de Holanda

Diretor Nacional do Projeto EuroBrasil 2000Ruben Bauer

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Comisso Europia

TEXTOS DE REFERNCIA

Oramento e Gesto Voltados paraResultados no Setor Pblico

Normalizao: DIBIB/CODIN/SPOA

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTOSECRETARIA DE GESTODEPARTAMENTO DE PROGRAMAS DE COOPERAO INSTITUCIONAL EM GESTOPROJETO EUROBRASIL 2000

Esplanada dos Ministrios, bloco K 4 andar sala 479-ACEP 70040-906 Braslia-DFTelefones: (61) 3429.4906 / 3429.4208 / 3429.4836Fax: (61) 3225.5183eurobrasil@planejamento.gov.brhttp://www.planejamento.gov.br/gesto/contedo/eurobrasil/eurobrasil.htm

Direo Nacional do Projeto EuroBrasil 2000:Carla Sorneta (equipe europia)Flvia Carvalho (equipe brasileira)Norma Nogueira (equipe brasileira)Roger Pouliquen (equipe europia)Ruben Bauer (Diretor)

CAPABrbara Bela Editora Grfica

DIAGRAMAO E ARTE FINALBrbara Bela Editora Grfica

TIRAGEM280 exemplares

permitida a reproduo parcial ou total desde que citada a fonte.

Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. Departamentode Programas de Cooperao Internacional em Gesto. Projeto EuroBrasil 2000.Textos de Referncia: Oramento e Gesto Voltados para Resultados no Setor Pblico/ Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; artigos de Antnio Jlio de Almeidae Peter Van Der Knaap Braslia: MP, 2006.

42 p.

p.1. Administrao Pblica. 2. Oramento Pblico. I. Ttulo. II. Almeida, AntnioJlio de. III. Van Der Knaap, Peter. IV. Projeto EuroBrasil 2000.

CDU 35:336.14 (81)

Apresentao .................................................................................................................. 07

Introduo ao contexto brasileiro ................................................................................... 09

Viso geral do programa portugus de PPP ..................................................................... 11Antnio Jlio de Almeida

Gesto de desempenho e avaliao de polticas na Holanda:Por uma abordagem integrada ........................................................................................ 25Peter Van Der Knnaap

SUMRIO

7O Projeto EuroBrasil 2000 um acordo de cooperao tcnica firmado entre o Brasil e a UnioEuropia para apoio ao Governo Federal em seus esforos de modernizao e reforma da AdministraoPblica, a partir da consorciao entre os estados da arte em Administrao Pblica brasileiro e europeu.Para o provimento deste ltimo, o Projeto conta com a assistncia tcnica prestada por um consrciocontratado pela Unio Europia, integrado pela Escola Nacional de Administrao da Frana (ENA), peloInstituto Sueco de Administrao Pblica (SIPU), pelo Instituto Holands de Administrao Pblica (ROI)e pelo Instituto Nacional de Administrao de Portugal (INA).

O Projeto tem por objetivo geral apoiar o Governo brasileiro na implementao da sua poltica degesto pblica, e por objetivos especficos:

- apoiar a flexibilidade da gesto da administrao pblica;

- reforar a capacidade das instituies centrais para a reforma administrativa;

- melhorar a capacidade de gesto dos funcionrios pblicos de categorias superiores;

- melhorar as relaes entre a administrao pblica e os cidados; e

- criar laos permanentes com a Europa.

Em um prazo de trs anos, o Projeto prev a capacitao de cerca de 5.000 servidores de nvelsuperior com vnculo permanente com a Administrao Pblica mediante atividades comovideoconferncias, cursos de educao a distncia, oficinas e seminrios com especialistas, alm departicipao em misses tcnicas Europa (cerca de 200 servidores) e incubao de redes temticas ecomunidades de prtica. Sero ainda elaborados diversos estudos tcnicos para subsdio a iniciativas dealterao do quadro legal.

O Projeto conta com trs componentes principais:

- Fortalecimento da Administrao Pblica;

- Desenvolvimento da capacidade gerencial dos servidores pblicos; e

- Relacionamento entre a Administrao Pblica e o cidado.

APRESENTAO

8Estas componentes, por sua vez, subdividem-se em blocos de aes encadeadas: as reas temticasdo Projeto. Em seu formato atual, o Projeto conta com 13 reas temticas:

- tica profissional;

- Formao para o servio pblico;

- Gerenciamento de projetos;

- Gesto de pessoas;

- Gesto por resultados;

- Melhoramento da relao entre o Estado e o cidado;

- Modelagem federativa;

- Modelagem institucional;

- Monitoramento e avaliao de programas governamentais;

- Parcerias pblico-privadas;

- Planejamento e gesto territorial;

- Planejamento estratgico; e

- Redes e comunidades de prtica (suporte metodolgico ao Projeto).

No mbito da componente Desenvolvimento da capacidade gerencial dos servidores de carreira daAdministrao Pblica e da rea temtica Gesto por Resultados do Projeto, foi programado, em parceriacom a Secretaria de Oramento Federal (SOF) e o Departamento de Modernizao Institucional da Secretariade Gesto (DMI/SEGES) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o Seminrio InternacionalOramento voltado para resultados: O emprego do oramento como instrumento de gesto pela avaliao do

desempenho das instituies.

A presente publicao contm dois textos de apoio a este seminrio, acerca de exemplos de reformasoramentrias levadas a efeito em diversos pases e do processo da gesto de desempenho e de avaliao depolticas na Holanda.

Braslia, maio de 2006

Direo Nacional do Projeto EuroBrasil 2000

9INTRODUO AO CONTEXTOBRASILEIRO

As aes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto encontram-se orientadas pela Agendada Eficincia, que visa, primordialmente, o fortalecimento do ciclo da gesto pblica compreendidocomo a integrao das funes de planejamento, execuo, controle e avaliao.

Nessa linha de ao, j a partir do ano de 2000 o Ministrio introduzira substanciais modificaesnos processos de planejamento e oramento do setor pblico, mediante o estabelecimento de normaspara a elaborao e execuo do Plano Plurianual e do Oramento da Unio, a atualizao da discriminaoda despesa por funes, e a instituio do recadastramento dos projetos e atividades constantes doOramento da Unio.

Tais modificaes representaram importantes marcos de modernizao dos processos de planejamentoe oramento, com aplicabilidade Unio, Estados e Municpios e nfase na busca para o setor pblico deuma administrao menos burocrtica e mais gerencial pela efetiva orientao para resultados, componentede um esforo de modernizao fundamentado na observncia de dois pressupostos bsicos: cobrana deresultados e problematizao da realidade.

A cobrana de resultados subsidia uma avaliao, junto sociedade, das aes desenvolvidas pelogoverno em suas trs esferas, a serem aferidas em termos dos benefcios efetivamente oferecidos aoscidados; j a problematizao da realidade reflete o esforo de modernizao do planejamento, demodo a que o mesmo tenha por foco problemas que, at ento, no passavam de elementos constitutivosdo diagnstico para o planejamento tradicional, e tornam-se agora os estruturadores em si dos planos.

O cumprimento destes dois pressupostos cobrana de resultados e realidade problematizada marcos de uma administrao gerencial subordinada aos princpios de simplificao, descentralizao eresponsabilidade, permite a concepo de um planejamento e de um oramento portadores das seguintescaractersticas:

- Viso estratgica, com estabelecimento de objetivos;

- Identificao dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar, para consumao dessaviso estratgica;

- Concepo dos programas a serem implementados, com vistas ao cumprimento dos objetivosque implicaro a soluo dos problemas ou o aproveitamento das oportunidades;

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- Especificao das diferentes aes de cada programa, com identificao dos respectivos produtos,que correspondero, sempre que couber, a projetos e atividades; e

- Atribuio de indicadores aos objetivos, aos produtos e s metas.

Cabe assim, para o momento, uma avaliao crtica das mudanas verificadas nos processos deplanejamento e oramento a partir do ano de 2000, com anlise criteriosa dos resultados at agora obtidos,para seu aperfeioamento e aprimoramento como instrumentos de Gesto e de Poltica Pblica.

Ainda alm da integrao entre os processos de planejamento e oramento, a Agenda da Eficinciafundamenta-se em um trip, cujo terceiro elemento o fortalecimento da gesto a ser articulada com oplanejamento e oramento para a eficincia e eficcia da ao pblica.

com base nesse pressuposto que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tem-se voltadopara a gesto por resultados, por meio de iniciativas como o modelo de gesto do Plano Plurianual, introduzidopelo Decreto n 5.233 de 06 de outubro de 2004, que institui instncias de monitoramento e avaliao noprocesso de planejamento pblico.

O objetivo passa a ser ampliar e qualificar o debate acerca do oramento por resultados, em que aalocao dos recursos feita com base na efetividade do gasto pblico, no intuito explicitar de forma cadavez mais transparente os benefcios tencionados com a ao de governo. Isso implica promover discussessobre: a distino entre compromissos inerciais e inovaes; a identificao de prioridades; a alocao derecursos baseada em informaes qualificadas; dentre outras.

Pretende-se, ainda, investir no refinamento dos atuais mecanismos de contratualizao de desempenhoinstitucional no Poder Executivo Federal, com vistas implementao, em carter piloto, de projetos orientados gesto por resultados.

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Antnio Jlio de Almeida

I - Introduo

I.1 Razes justificativas das reformas das administraes pblicas

Muitos pases, particularmente os designados ocidentais, integrantes da OCDE (Organizao para aCooperao e Desenvolvimento Econmico), tm passado nos ltimos anos por experincias mais ou menosprofundas de reforma das respectivas administraes pblicas.

Entre as razes que determinaram esses processos de reforma, distinguem-se particularmente:

A dimenso excessiva atingida pelo setor pblico em muitos pases, na seqncia do estado de devastaoa que chegaram aps a II Guerra Mundial, obrigando os respectivos Estados a chamar a si o esforofundamental de recuperao e de reorganizao das respectivas sociedades (por exemplo, no ReinoUnido, o Estado ainda responsvel, hoje em dia, ultrapassada a fase de privatizaes dos finais doltimo sculo, por cerca de 40% do PIB). O aparecimento de ciclos econmicos marcados por altainflao e elevadas taxas de juro, tornaram insustentvel a existncia de pesadas dvidas pblicas e amanuteno de situaes de dficit estrutural das contas pblicas, quantas vezes apoiadas em quadrosfiscais inaceitveis para os cidados. Esta questo tem um significado especial nos pases da UnioEuropia, dado o compromisso constante do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que todos assinaram,de que a Dvida Pblica e o dficit do Estado no devem superar, respectivamente, 60% e 3% do PIB.

A presso exercida pelos agentes econmicos do prprio pas e externos, no sentido de reduo daburocracia, de ser assegurada uma maior rapidez na tomada de decises, de existir maior transparncianas decises pblicas, enfim, de criar modelos de regulamentao e regulao da atividade econmicaque ofeream estabilidade iniciativa privada. Esta presso particularmente relevante quando exercidapor agentes econmicos de outros pases, particularmente multinacionais, dada a importncia que hojereveste para quase todos os pases o IDE (Investimento Direto Externo) no plano das balanas depagamentos, da assimilao de novas tecnologias e, evidentemente, pelas conseqncias sobre ocrescimento econmico e a criao de empregos.

A presso exercida pelos cidados contribuintes que, pela fora do seu voto, passaram a exigir maiorqualidade dos servios pblicos, uma maior transparncia nas contas pblicas e a informao/

MODELOS ORAMENTAISDE VRIOS PASES: BREVESCONSIDERAES

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apresentao de resultados pela utilizao dos recursos que, atravs dos impostos, pem disposiodo Estado. Em muitos pases, a cultura dominante nas administraes pblicas tornou-as mquinascuja existncia parecia justificar-se em si mesma, com filosofias de atuao que colocavam o Estadoe as suas administraes acima e quase contra os cidados, em que no era prtica a avaliao daperformance da sua atuao medida, quer pela eficincia com que geriam os recursos postos suadisposio, quer pela eficcia com que atingiam os objetivos que lhe estavam atribudos. No mundoatual e nos pases desenvolvidos ou emergentes, esta situao cada vez mais insustentvel e osGovernos viram-se compelidos a proceder a reformas profundas das suas administraes pblicase dos mtodos de gesto dos recursos pblicos.

Naturalmente, para estas reformas, no existem modelos nicos, perfeitos e universais, de aplicaoautomtica a qualquer pas. Compreende-se que assim seja, cada reforma deve adaptar-se s caractersticasdo regime poltico do pas, s suas estruturas governamentais, s experincias e s prticas de gesto pblicacorrentes, enfim s prprias estratgias nacionais.

Embora no existam elementos fortemente distintivos, em todos os aspectos, alguns autores considerama existncia de duas escolas bsicas, uma anglo-americana e outra mais europia continental, esta mesmacom diferenas entre o modelo nrdico (Alemanha, Holanda, Sucia) e o praticado mais no sul da Europa(Espanha, Frana, Itlia). Talvez o elemento mais diferenciador seja de natureza poltica e resida no tipo decontrole da ao pblica, no primeiro caso com forte exerccio de controle da parte dos cidados contribuintes,no segundo caso com apelo a uma maior interveno dos Parlamentos.

Nos regimes semi-presidenciais/semi-parlamentares, caractersticos de grande parte dos pases europeus,particularmente os da bacia mediterrnica, a interveno do controle parlamentar uma caracterstica marcante,tendo o Parlamento a possibilidade freqente de acrescentar medidas e projetos s propostas oramentais dosGovernos, afetando assim o valor global das despesas oramentadas e o prprio saldo oramental.

pois no plano poltico que as diferenas entre as duas escolas so notrias. No plano tcnico, as opesso variadas e no so caracterizadoras ou especficas de alguma escola em especial. Representam mais as opesque cada Governo entende serem as mais adequadas ao sistema vigente e sua prpria experincia passada.

E se a administrao pblica o brao executivo do Estado, o instrumento pelo qual os Governosprojetam as suas polticas na economia e na sociedade, o Oramento , por sua vez, o mais importantedocumento de poltica dos Governos, que concretiza em meios e em recursos e em aes e em programas osseus objetivos polticos.

A reforma da administrao pblica foi naturalmente acompanhada por profundas mudanas nosprocessos de elaborao, execuo, acompanhamento e controle oramentais. Muitas das razes determinantesso comuns a ambas. Trata-se de um fenmeno atual. So inmeros os pases que procederam ou tm nestemomento em curso processos de redefinio e reequacionamento dos seus sistemas oramentais.

Convm salientar que esta matria, embora contendo aspectos tcnicos acentuados, de naturezaeminentemente poltica.

Em primeiro lugar, porque as opes oramentais comportam sempre uma clara escolha geracional: odesenvolvimento de oramentos com balanos financeiros desequilibrados no tempo atual significa semprecomprometer as geraes seguintes com sacrifcios; pelo contrrio, a preferncia por programas e soluesatuais mais rigorosas no plano financeiro e contidas dentro das possibilidades reais de rendimentos esperados,permite uma acumulao de recursos que concede maiores margens de manobra s futuras geraes.

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Em segundo lugar, porque as opes oramentais significam sempre escolhas polticas entre regies,setores e atividades, profisses e classes sociais.

Em terceiro lugar, porque as opes oramentais tm grande influncia no crescimento econmico, nosistema de distribuio de rendimentos e no equilbrio social.

Ainda, e este aspecto tem atualmente um relevo especial, porque o processo oramental um fatoridentificador da qualidade da governana1.

I.2 Aspectos tcnicos das reformas dos processos oramentais

H um conjunto de elementos que esto sempre presentes em todos os processos de reforma, emboracom solues tcnicas diferenciadas, especficas, resultantes da escolha de cada Governo.

Entre esses elementos, contam-se:

A escolha de sistemas contabilsticos rigorosos, refletindo a totalidade dos custos e das receitas, deacordo com uma lgica de accrual accounting (durante muitos anos, foi prtica corrente em muitospases o uso da regra de cash accounting, agora quase universalmente posto de lado pela possibilidadeque comportava de manipulao de dados); estes sistemas so suscetveis a auditorias independentese podem assim ser reconhecidos pelos mercados financeiros internacionais; so aspectos queinfluenciam decisivamente o rating do pas e pesam portanto na classificao e na remunerao dadvida a emitir pelo respectivo pas. As prprias Agncias multilaterais e os Bancos com maior projeonos mercados financeiros internacionais, que manifestam cada vez mais dvidas em financiar governos(aqui entendidos num mbito vasto, de governos nacionais, regionais ou locais) cuja situao financeiraparea enfrentar dificuldades srias, passaram no s a exigir essa classificao, mas tambm a existnciade sistemas contabilsticos transparentes e rigorosos que traduzam com fidelidade a real situao dascontas pblicas. Entre os instrumentos contabilsticos devem figurar o balano, o mapa de ganhos eperdas e o mapa de origem e aplicao de fundos.

A Transparncia que leva a garantir maior clareza para a opinio pblica de todas as opes ecompromissos constantes do Oramento, em particular no plano fiscal. A transparncia deve, porum lado, tornar acessvel e de forma mais clara para o pblico a informao sobre as intenes doGoverno, as polticas adotadas, os recursos utilizados e os meios mobilizados, bem como a ligaoentre os custos e os resultados atingidos e, por outro, garantir que os Parlamentos exercem efetivamenteum papel mais ativo no controle da gesto das finanas pblicas.

A organizao do oramento em novos moldes, em particular atravs da definio de cadeias de

objetivos e de programas: cadeia objetivos estratgicos nacionais objetivos setoriais, polticas emedidas metas por servio segue-se a cadeia programas nacionais programas setoriais projetosde atuao e de investimento resultados.

A definio de sistemas de avaliao de performance quer da eficincia com que os recursos soutilizados, quer do modo como os objetivos foram atingidos, atravs do uso de indicadores associadosaos objetivos e s metas pr-definidas; estes sistemas de avaliao dos resultados so alimentados porrelatrios financeiros, onde constam os resultados obtidos em relao a um conjunto de indicadoresassociados aos objetivos que se pretendiam atingir.

1 Poder desenvolver este aspecto da Boa Governana, de acordo, designadamente, com a viso e as recomendaes da OCDE.

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A concepo de novos modos de gesto e sistemas de responsabilizao dos gestores pela execuodos programas plurianuais, em alguns casos com prmios ou penalidades consoante os resultadosobtidos. A exigncia de maior responsabilidade deve ser acompanhada, naturalmente, por maiorliberdade concedida aos gestores. S se pode exigir resultados se se conceder previamente maiorliberdade e flexibilidade na gesto de meios e recursos, a par com uma viso de mdio prazoque permita a escolha do melhor calendrio de mobilizao desses meios e recursos. Esta filosofiaconfronta com os esquemas tradicionais de controle, designadamente no plano das autorizaesprvias realizao das despesas, da gesto duodecimal ou da gesto dos saldos de fim de ano.Essa maior responsabilizao , em alguns pases, sujeita a operaes rigorosas de avaliao oude auditoria, sendo os gestores penalizados quando falham ou premiados quando superam osobjetivos.

A implementao de novos sistemas de informao contabilstica, financeira, e relativa reformado Estado, dedicados a uma circulao de informao no s interna ao prprio Estado, mastambm aberta ao pblico em geral.

O desenvolvimento destas reformas coloca exigncias que devem ser reconhecidas e assumidaspreviamente e monitoradas durante o processo, normalmente gradual (recorrendo com frequncia aexperincias piloto em servios previamente escolhidos) e lento:

Em primeiro lugar, uma exigncia de mudana cultural: so necessrias novas atitudes de rigor etransparncia, para facilitar a adeso a filosofias que comportam novas idias e novas prticas decontabilidade e de gesto;

Em segundo lugar, exigncias de formao das pessoas que vo ter de assimilar novas tcnicas eprocedimentos; eventualmente, ser necessria maior flexibilizao para viabilizar a contrataode peritos;

Em terceiro lugar, sero certamente necessrios novos sistemas tecnolgicos de informao;

Ainda, e finalmente, ser necessria uma atitude de aceitao de alguma partilha de poder, a quea maior responsabilizao dos gestores, pela alterao das regras e dos mecanismos de deciso, vaiobrigar. A eventual criao de rgos de acompanhamento da evoluo do processo de reforma outro exemplo deste fenmeno de partilha de poder.

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II Breves consideraes sobre modelos oramentais de vrios pases

II.1 Introduo

As experincias de reformas oramentais no so exclusivas dos tempos atuais. Desde h dcadas queinmeros pases as vm ensaiando, em funo dos problemas de cada momento histrico, do avano democrticodo respectivo regime e das tcnicas disponveis.

De uma certa forma, h uma cronologia histrica de objetivos que continuam, todavia, presentes ainda hoje.

As primeiras experincias tero sido dirigidas, sobretudo, para controlar as despesas pblicas, levando implementao de regras que ainda hoje prevalecem: conteno das despesas dentro do oramentado; necessidadede autorizaes parlamentares para o agravamento de certas despesas; disposies limitando o crescimento dasdespesas ao aumento das receitas. uma preocupao que continua presente nos processos oramentais atuais.

Mais tarde, houve a preocupao de analisar a qualidade da despesa pblica, de avaliar os seus efeitos ede selecionar as despesas cujos impactos pareciam mais adequados aos objetivos de poltica estabelecidos. operodo de utilizao dos mtodos de PPBS (Planning, Programming, Budgeting System), nos EUA e no ReinoUnido e da RCB (Rationalization des Choix Budgtaires), em Frana, ambos com a preocupao de anlise doscustos-benefcios dos programas oramentais, permitindo a seleo daqueles que melhor asseguravam a satisfaodos objetivos definidos. Ainda hoje, com significativas melhorias, estas tcnicas so utilizadas nos programasoramentais de defesa dos EUA. A razo do seu abandono relativo residiu na sua complexidade e na possibilidade,que no era evitvel, de algum arbtrio na escolha final dos programas e da conseqente alocao de recursos.Mas a sua lgica permanece viva e est presente nas tcnicas mais modernas de avaliao de impactos e daperformance da ao e da despesa pblica.

Hoje em dia, a preocupao maior e os objetivos dominantes so o de assegurar uma boa governana.Entende-se que o conceito (e a prtica) de uma boa governana comporta e assegura a resposta maioria dasquestes e dos aspectos j enunciados:

Uma gesto pblica eficiente e eficaz, que assegure o controle da despesa pblica e o uso dos recursospblicos de modo racional e econmico e capaz de atingir os grandes objetivos nacionais, setoriais eterritoriais;

Uma gesto pblica transparente, que garanta aos cidados contribuintes a informao clara sobre aforma como so utilizados os recursos pblicos, assegurando uma ligao efetiva entre os custos dasaes e dos programas executados e os resultados obtidos;

Uma gesto pblica moderna e responsvel, orientada em funo dos resultados da sua ao e no dosmeios e dos recursos que lhe so facultados, que disponha de instrumentos corretos de programao ede acompanhamento e controle da sua atividade, corrente e de investimento, capazes de garantir aavaliao final da sua ao executiva.

II.2 A experincia portuguesa

Portugal est ainda a esboar, timidamente, os primeiros passos para uma reforma da sua administraopblica e do seu modelo oramental. Ao longo da ltima dcada, os Governos foram ensaiando a publicaode alguns diplomas legais com sentido reformador, mas sempre tem faltado uma vontade determinada e

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perseverante de prosseguir uma reforma, que hoje em dia, se apresenta como absolutamente necessria,dada a incapacidade de controle da despesa pblica, que dificulta a realizao dos compromissos estabelecidospelo pas, no mbito do Pacto (europeu) de Estabilidade e Crescimento.

Os mtodos e mecanismos adotados em Portugal na elaborao do oramento de despesas e emparticular da sua componente de investimentos (PIDDAC2, na designao atual) vm, no essencial, da dcadade 70, quando se prosseguiam solues que tentavam articular as despesas pblicas com objetivos que osprocessos de planejamento estatal fixavam a nvel nacional ou setorial.

Mtodos mais elaborados foram praticados nos EUA, com o denominado PPBS (Planning, Programming,Budgeting System), implementado em meados da dcada de 60 e em Frana, no incio dos anos 70 com osistema RCB (Rationalization des Choix Budgtaires), baseados na gesto de objetivos e na anlise custos-benefcios, os quais serviram de modelo a vrios outros pases, designadamente a Portugal.

Desde ento, embora com aperfeioamentos pontuais, a concepo que preside elaborao e execuodo Oramento de Estado, na parte das despesas, mantm-se a mesma. De acordo com as orientaes do Ministrioresponsvel pela elaborao do Oramento do Estado, que em Portugal sempre foi o Ministrio das Finanas, denatureza macroeconmica e tambm relativas a limitaes de cabimento oramental, os vrios Ministrios elaboramas suas propostas oramentais onde se incluem, alis com maior autonomia relativamente s despesas correntes,os chamados investimentos do plano. Essas propostas so posteriormente sujeitas aprovao do Ministrio dasFinanas e do Conselho de Ministros. As despesas so distribudas em captulos oramentais e classificadas segundoa sua natureza e por funes econmicas e agrupam-se em envelopes ministeriais.

So adotados princpios bsicos de gesto oramental, comuns a todos os pases: unicidade dooramento, universalidade, anualidade, primado do Parlamento na aprovao dos decretos e dos relatriosde execuo oramental.

No essencial, um modelo deste tipo o que ainda hoje se pratica em Portugal, conduzindo a umOramento mais virado para os meios, para os recursos e o seu controle e menos para os resultados. Aexecuo do PIDDAC (Plano de Investimentos e de Despesas de Desenvolvimento da Administrao Central) um exemplo paradigmtico, tornando-se num instrumento de duvidosa eficcia quanto satisfao dosobjetivos estratgicos do Estado, a que em princpio deveria responder. Para alm do enviesamento queresulta da habitual incluso de despesas correntes na sua composio, uma evidncia a inexistncia deuma cadeia de objetivos que enquadre e justifique os investimentos propostos, bem como de metas a atingir,tornando assim muito difcil a avaliao da eficcia dos investimentos realizados e do grau de satisfao deobjetivos que porventura tenham sido previamente fixados.

Na realidade, num quadro de referncia muito orientado para o estreito controle do cabimento e dogasto, compreende-se que a lgica dominante seja a dos meios e no a dos resultados, de tal modo que setorna impossvel avaliar e julgar a ao da administrao pblica.

Este tipo de problemas no se verifica s em Portugal. Justamente, a quase generalizao de umaanlise desfavorvel quanto transparncia e qualidade da ao pblica, ao modo de gesto e de avaliaodas finanas pblicas, levou a que muitos pases decidissem proceder a reformas no mbito da concepo,preparao e gesto oramental, quase todas nos ltimos anos e/ou ainda em curso.

2 Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administrao Central.

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II.3 Exemplos de reformas oramentais levadas a cabo em alguns pases

Naturalmente, o tipo de reformas introduzido distinto, e influenciado pela prpria culturaoramental de cada pas, pelo peso que a interveno do Estado tem na economia, pela respectiva experinciahistrica de planejamento estratgico, e no limite, pelo prprio ponto de partida antes da reforma. Umponto comum a todos os exemplos estudados o hbito de desencadear a preparao do oramento noincio (em Janeiro ou, no mximo, em Fevereiro) do ano anterior.

Mas em sntese, pode dizer-se que h um conjunto de pases que empreenderam reformas de mbitomais estreito, em alguns casos quase limitados a pequenas adaptaes na preparao e/ou execuooramental, enquanto outros tentam proceder a reformas profundas, que se assemelham a verdadeirasrevolues na administrao pblica.

Entre os primeiros, citam-se alguns exemplos:

Dinamarca

Reforma ocorrida em 1984, reforando os poderes dos responsveis ministeriais na gesto dos respectivosenvelopes, atribundo-se-lhes o princpio da fungibilidade na gesto dos crditos contidos nesses envelopese na sua capacidade de delegao de poderes; os Ministros assumem-se na prtica como responsveisperante o Parlamento pelo respectivo Oramento. O Oramento entregue no Parlamento contm um anexocom a plurianualidade das despesas.

Finlndia

Criou em 1992 um sistema de gesto por resultados, baseado na adoo da contabilidade analtica;os ministrios e os vrios departamentos tm a obrigao de apresentar relatrios sobre os objetivos atingidose os resultados alcanados.

Blgica

O Oramento apresenta as receitas e as despesas em documentos separados, a que se junta umterceiro documento contendo as grandes orientaes da poltica governamental, num enquadramentomacroeconmico nacional e internacional. anexado igualmente o documento relativo ao Fundo deEnvelhecimento. O Oramento de despesas distribudo por programas 1) de despesas de funcionamentoe 2) de atividade, com a fixao de objetivos bem definidos.

Sucia

Depois de um relativo insucesso, por razes tcnicas e culturais, na adaptao das tcnicas de programaooramental associadas ao PPBS, foi desencadeada em 2000, com a publicao de um Livro Branco peloMinistro das Finanas, uma nova reforma designada VESTA Performance Budgeting Project. Desde o incio dosanos 90 que vinham sendo introduzidos no processo oramental sueco elementos de uma certa reforma que:

i) introduziu na administrao pblica os princpios e as tcnicas contabilsticas usadas no setorprivado (accrual accounts, registando os custos e os proveitos no momento em que se criam eno em funo dos respectivos fluxos, passando a incluir a amortizao e depreciao de ativos ea contabilizao de juros);

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ii) concedeu maior liberdade s instituies pblicas, incluindo o poder de contratao de pessoal e defixar os salrios praticados; e

iii) permitiu a contratao de emprstimos, em casos especiais, por conta de futuras receitas.

iv) No obstante estas alteraes, o Oramento continuou orientado para os meios, apesar dos esforos doGoverno para fixar objetivos, no permitindo aferir nveis de eficincia e, ainda menos, medir resultados.

Da a reforma iniciada em 2000, centrada fundamentalmente em: a) gesto e instrumentos de controle;e b) princpios e estrutura do oramento, e orientada pelo objetivo geral de aumentar a eficincia e a eficciada administrao central, de melhorar a qualidade e a transparncia da informao usada no processo oramentale de reforar os mecanismos de gesto e controle do Governo e do Parlamento.

Foi criada uma cadeia de objetivos, programas e sub-programas, com trs patamares de execuo, aque esto associados mecanismos de gesto, controle e prestao de contas. Num primeiro patamar, sofixados os objetivos estratgicos de poltica (educao, sade, transportes, defesa, p. ex.), num segundo sodefinidos os programas, que podem envolver vrias agncias, mesmo de ministrios diferentes (ambiente,telecomunicaes, transportes rodovirios, rede hospitalar, etc.) e no ltimo so escolhidos os sub-programas,j ao nvel das agncias. Os mecanismos de gesto e controle aplicam-se a todos os nveis desta hierarquia.

Os objetivos devem ser especficos, mensurveis e fixados no tempo, atribuindo-se-lhes indicadoresque reflitam os efeitos e os resultados das polticas, dos programas e dos sub-programas.

Como forma de responsabilizar os dirigentes na gesto financeira, existe um sistema regular e mensalde transferncia dos duodcimos da receita corrente anual de cada instituio para uma respectiva conta-corrente sediada no organismo responsvel pela Dvida Nacional. No final do ano, os saldos positivos podemser transferidos e so levados em conta na discusso das receitas do ano seguinte, e no caso de dficits elespodem ser superados por recurso a emprstimos junto desse organismo. Emprstimos pontuais para fazerface a picos de tesouraria tambm so possveis, em casos especiais, e por contrapartida de futuras receitas.Quanto aos investimentos, so todos financiados por emprstimos internos (existe a possibilidade de recorrera financiamentos externos ao Estado, mas suportados por garantias) das instituies promotoras junto domesmo organismo, dando origem a juros contados ao dia.

O acompanhamento da execuo oramental feito com regularidade mensal, a partir derelatrios elaborados pelas vrias instituies, que a cada trs meses tm ainda de elaborar previsespara o final do ano.

A apresentao do Oramento inclui um oramento de atividades, demonstraes dos ganhos eperdas oramentais (onde se incluem a lista dos custos totais, dos proveitos, o financiamento e o esperadodficit ou supervit) e do cash flow oramental, um balano oramental e um oramento de investimentos.

Espanha

Desde 1991, na sequncia de um processo de convergncia oramental ocorrido nos anos anteriores,vigora uma regra de equilbrio ou excedente oramental para toda a administrao pblica, incluindo a seguranasocial e as coletividades territoriais. Com esta Lei de Estabilidade Oramental pretendia-se tambm aumentar atransparncia das contas pblicas e permitir uma melhor leitura pelo Parlamento dos objetivos financeiros.

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O Oramento permanece, no obstante a sua ventilao por cerca de 220 programas, um oramentode meios, estruturado de forma clssica por funo, organicamente e por proveitos e gastos.

Junto do Ministro responsvel pelo Oramento, funcionam duas Comisses:

Comisso Poltica de Gastos, que analisa o contedo oramental das polticas e das aes pblicas,define e hierarquiza as prioridades e os objetivos que orientam a alocao dos recursos e estabeleceos limites oramentais, na observncia da Lei de Estabilidade Oramental;

Comisso de Anlise de Programas que analisa os programas, verifica a adequao do financiamentoproposto e ordena os programas, tendo em ateno os critrios definidos pela Comisso de Gastos.

Todavia, as experincias de reformas mais interessantes e mais consistentes tero tido lugar nos EUA,no Reino Unido e em Frana. Em todos eles, existem traos comuns:

foram concebidos de forma a serem implementados a mdio prazo, num processo baseado emexperincias em departamentos previamente escolhidos;

a sua concepo e o acompanhamento da sua implementao so feitos com recursos a grupos/comisses, que significam nveis de intermediao entre as instituies e o Governo/Ministros, commaior ou menor poder atribudo;

a necessidade de acentuar as caractersticas de interveno estratgica da ao pblica, assegurandouma maior transparncia nas contas do Estado e as melhores condies para o exerccio da funode controle atribuda ao Parlamento;

dada grande nfase aos conceitos de a) performance (eficincia e eficcia), b) responsabilizaoassociada desconcentrao e descentralizao de responsabilidades, c) avaliao rigorosa dodesempenho dos departamentos e da qualidade da gesto dos seus dirigentes, com prmio oupenalizao em funo do sucesso ou do no cumprimento dos objetivos e metas fixados;

utilizao de tcnicas de controle e acompanhamento da gesto prximas das praticadas no setorprivado.

Vale a pena sintetizar a experincia desses pases.

Reino Unido

O primeiro passo da reforma foi dado em 1993, com o lanamento do RAB (Resource AccountingBudgeting), um sistema de planejamento das despesas pblicas, controle e prestao de contas. Em 1995seguiu-se um White Paper que aprofundava o sistema de planejamento e controle das despesas, face aosobjetivos e metas de cada departamento, avaliando sempre que possvel os resultados obtidos.

Mas sobretudo a partir de 1998, com os documentos a) Economic and Fiscal Strategy Report e b)Comprehensive Spending Review que a reforma se acentua, baseada nos seguintes princpios bsicos:

plurianualidade, com flexibilidade de gesto dos saldos de final do ano;

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separao total dos oramentos correntes e de capital;

obrigatoriedade de fixao de planos estratgicos para cada departamento;

fixao de regras gerais obrigatrias no Oramento;

desconcentrao e maior responsabilizao dos gestores de cada departamento;

estruturao das despesas por programas.

O novo regime parte da existncia de dois documentos distintos:

o DEL (Departmental Expenditure Limit), contm a previso da maioria das despesas para os prximostrs anos, que no podem ser ultrapassadas e revisto a cada dois anos; assim dada maiorestabilidade na gesto a mdio prazo dos programas de investimento departamentais, que conjugada com a flexibilidade concedida a nvel anual;

o AME (Annually Managed Expenditure) consiste de programas em que a despesa no pode serfixada com tanto rigor e revisto duas vezes por ano, os quais constituem, no seu conjunto, oOramento das Despesas Pblicas.

As Comprehensive Spending Reviews, efetuadas a cada dois anos, permitem reconstruir a partir dabase zero os oramentos dos ministrios em funo das suas misses e objetivos. Os ministrios dispemento de patamares de despesa vlidos para trs anos, embora revisveis ao fim de dois anos. Este processode reviso afeta mais de 60% das despesas totais.

A partir da adoo de sistemas de contabilidade econmica (e no de caixa), os Departamentos tmde elaborar e propor a) planos estratgicos (Departmental Investment Strategies), registrando o estoque deativos existentes e o programa de novos investimentos propostos a mdio/longo prazo, que deve permitircumprir com o contido nos b) planos elaborados a trs anos (em conjugao com o anteriormente referidoDEL, designados por PSA (Public Service Agreements), onde se fixam os objetivos propostos e os meios autilizar por cada departamento.

O controle feito pela avaliao e medida do cumprimento das metas dos PSA e d origem a umrelatrio anual a enviar ao Parlamento.

Os oramentos de cada departamento incluem os encargos com a amortizao dos seus ativos e como custo de capital necessrio aquisio desses ativos, pelo que os seus gestores so assim estimulados a gerirmais racionalmente os seus ativos e responsabilidades.

O conjunto dos PSAs dos vrios departamentos d origem ao PSA do Ministrio, por cujo cumprimentoo Ministro se compromete pessoalmente atravs da assinatura de uma espcie de contrato de servio.

Junto do Gabinete do Primeiro Ministro funciona a Delivery Unit, rgo que tem a incumbncia deverificar se os ministros encarregados dos programas prioritrios efetuaram uma boa planificao das aes ese esto tendo um bom desempenho na execuo dos programas.

No oramento (global), so impostas duas regras fundamentais:

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no ciclo econmico, s admitida nova dvida se se destinar a investimento e nunca parafinanciar despesa corrente;

fixado um ratio limite de dvida pblica lquida em relao ao PIB.

O Oramento de Despesas (DEL e AME) tem de respeitar estas duas regras.

Adicionalmente, uma regra de separao dos oramentos de despesa e de capital impede osdepartamentos de utilizar recursos do oramento de investimentos no financiamento de despesas correntes.A flexibilidade existente no seio dos AMEs s vigora no interior de cada oramento e na gesto dos saldosde fim de ano.

Bem presente no esprito da reforma est a preocupao de avaliao, face ao Parlamento e opinio pblica, do desempenho da administrao pblica. Da, o empenho no controle da gesto e naavaliao dos resultados como medida de cumprimento dos objetivos e das metas fixados. Em 1999, oGoverno britnico (solicitao do Tesouro) determinou que todos os departamentos juntassem s suascontas uma declarao sobre o controle financeiro interno, com o crivo do Accounting Officer, e j em2000 com a publicao de um documento de consulta e orientao (Gesto do Risco uma viso estratgica)instruiu os vrios departamentos na criao de um efetivo sistema de gesto de risco, para que as declaraesanuais cubram todos os aspectos que o sistema de controle interno deve contemplar.

Ao mesmo tempo, a responsabilizao pelos resultados leva a premiar os gestores dos departamentosbem sucedidos no cumprimento das metas propostas, com expresso no crescimento dos respectivos recursosatribudos e a penalizar os departamentos que fiquem aqum do proposto. Para este fim, so feitas auditoriasindependentes e inspees permanentes de avaliao dos progressos em curso.

Estados Unidos da Amrica

O Oramento Federal apresentado como um conjunto dos seguintes documentos:

Mensagem do Presidente define as orientaes estratgicas do Oramento, alinhadas com asgrandes questes estratgicas do pas, como bem o ilustram as snteses em anexo dos oramentosdos EUA em 2001 e 2004 (a sua leitura evidencia bem a clara integrao entre os objetivosestratgicos do pas, em momentos histricos diferentes antes e depois dos atentados de 11 deSetembro e os programas oramentais definidos);

Perspectivas Analticas e Oramento de Estado (Analytical Perspectives and Budget of the USGovernment) inclui a anlise econmica e outros dados tcnicos; o programa de despesas, ofinanciamento e a dvida; a lista de programas federais por agncia, cruzada por natureza efuno econmica das despesas;

Anexos: Quadros histricos e Apndice ao Oramento;

Performance and Management Assessments contm a anlise e avaliao dos programas e dagesto dos vrios departamentos.

O Oramento estruturado em programas, em nmero relativamente reduzido, que correspondemaos grandes objetivos estratgicos do Governo ou aos envelopes ministeriais.

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Na ltima dcada o Governo tem desenvolvido esforos para melhorar o processo de preparao egesto do oramento, aps a constatao de que o anterior regime, ainda resultante do PPBS, no permitia amelhor integrao entre o Oramento e os sistemas de informao e avaliao de performance, nem possibilitavaa correta anlise da eficcia da ao pblica.

Por isso, a reforma introduzida na ltima dcada tem como objetivos centrais:

melhorar a integrao entre o oramento e a anlise de performance;

melhorar os processos de avaliao dos resultados obtidos com a ao pblica; incrementar a flexibilidade da gesto dos programas e reforar a responsabilidade dos respectivos

gestores.

Desde h sete anos que os departamentos so obrigados a apresentar planos estratgicos e planos anuais,mas , sobretudo a partir da Presidents Management Agenda, de h ano e meio, que feito um grandeesforo no sentido de articular esses planos com o oramento, ligando assim mais diretamente os programas aosrespectivos custos e aos resultados.

Foram escolhidos vrios departamentos para a realizao de experincias piloto, mas j existe o hbitode utilizar as informaes de performance para atribuir uma classificao aos programas e, em consequncia,usar essa classificao na tomada de decises oramentais, isto , de alocao de recursos. Entre os beneficiados,contam-se departamentos de natureza bem distinta, como so o programa especial de nutrio suplementarpara mulheres e crianas, o de centros de sade, o bureau of economic analysis ou a fundao de cincianacional, o que permite concluir quo longe j se progrediu na criao e prtica de um sistema de indicadoresque reflitam os resultados pela ao pblica em atividades to diversas como as referidas.

A execuo dos programas atribuda a responsveis (program manager), que dispem de flexibilidadee de poder para adquirir os meios necessrios, contratar pessoal, fixar remuneraes, tendo afinal autoridadesobre a totalidade dos recursos atribudos ao programa. Deste modo, pode ser responsabilizado pelo cumprimentoou insucesso do programa, a partir das informaes que os sistemas de acompanhamento da gesto permitemobter, com regularidade, relativas execuo do programa e aos resultados obtidos.

Para isto, contam os esforos desenvolvidos com a divulgao de modernos sistemas de controle eacompanhamento de gesto (de que exemplo o sistema de balanced scorecard j usado em muitosdepartamentos), a adoo de regimes contabilsticos bem desenvolvidos e prximos dos praticados no setorprivado e a generalizao do uso de softwares informticos adequados (um dos programas prioritrios doGoverno denominado Expanding Electronic Government).

Frana

Est em curso uma verdadeira revoluo na preparao e execuo do oramento, depois da publicaoda Loi Organique de Agosto de 2001, que lana uma nova constituio financeira, visando:

melhorar o controle do Parlamento sobre as despesas pblicas;

renovar a gesto pblica e dar mais responsabilidade aos gestores e dirigentes;

fazer emergir uma cultura de transparncia, de resultados e de performance.

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So premissas bsicas desta poltica:

a generalizao do controle e acompanhamento da gesto na administrao pblica;

a adoo de sistemas contabilsticos adequados, que reflitam a totalidade dos custos de cada instituioe permitam a sua ventilao por programas e projetos;

a desconcentrao e descentralizao da gesto, responsabilizando os gestores pela execuo dosprogramas, em cuja estrutura de crditos se aceita o princpio da fungibilidade.

A metodologia da reforma assenta em vrios pilares essenciais:

O Oramento passa a ser estruturado em programas, entre 100 a 150 programas, que assim substituemos anteriores cerca de 850 captulos, introduzindo e reforando a cadeia de objetivos, custos, controlee resultados, ao nvel de cada departamento;

Essa cadeia inicia-se com a definio da Misso, que a unidade de voto no Parlamento, a qualagrupa um conjunto de programas convergentes na realizao de uma determinada poltica pblica;

Os programas esto alinhados com uma determinada poltica pblica, tm objetivos bem definidos,articulados com indicadores de resultados, e tm um responsvel nomeado pelo Governo que gozade total poder sobre os crditos atribudos ao programa, segundo o princpio da fungibilidade;

As despesas so classificadas por destino (programa, ao) e por natureza;

exercido um controle e acompanhamento regular da realizao dos programas, acompanhadoquando necessrio com auditorias, tendo sempre presentes trs ngulos centrais de referncia: impactomacroeconmico, padro de qualidade de vida e eficincia;

assim definido um conjunto de indicadores que permitem medir a performance da gesto pblica,em trs vertentes: impacto ou resultado final, qualidade do servio prestado e melhoria da relaoentre os meios consumidos e as realizaes;

Tendo sido iniciada em 2001, a reforma estende o seu perodo de aplicao por 5 anos, ao longo deum caminho de sucessivas experincias e de progressiva generalizao a toda a administrao pblica;

A partir de 2005, aos documentos integrantes do Oramento a apresentar ao Parlamento, passam a constarum PAP (Projeto Anual de Performance), exprimindo os desempenhos passados e os esperados no futurocom a realizao de cada programa; um relatrio de execuo do Oramento acompanhado (pela primeiravez em 1986, relativamente ao Oramento do ano anterior) de um RAP (Relatrio Anual de Performance).

Do ponto de vista orgnico, convm referir desde logo que a importncia da reforma se traduz naexistncia de um Ministre dlgu au Budget et la Rforme Budgtaire.

Por outro lado, foi criado um comit interministerial de auditoria de programas, de 14 inspetores, presididopor um inspetor de finanas, que tem por funo dar parecer prvio apresentao ao Ministro do Oramentosobre todos os programas propostos, bem como sobre os respectivos relatrios de performance. O Comitdeve ainda realizar auditorias sobre a conformidade dos programas relativamente Loi Organique, aqualidade dos procedimentos de gesto, a realidade dos resultados anunciados e os dispositivos de controleinterno de gesto e da contabilidade dos programas.

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III Concluses e ilaes para o Brasil

III.1 Anlise do modelo oramental brasileiro

Uma primeira caracterstica marcante do modelo oramental brasileiro a que resulta da estruturafederal do Pas.

O Governo Federal chama a si algumas polticas nacionais defesa, representao externa, monetria,parte de polticas setoriais na sade e na educao, por exemplo cabendo aos Estados uma ao dedesenvolvimento econmico e social muito importante, que vai desde a construo de infra-estruturas(rodovirias, de saneamento e abastecimento de gua, eltricas), ao desenvolvimento das redes de escolas ehospitais, execuo de funes de regulao econmica, cobrana de taxas.

Muitos servios que em outros pases so da responsabilidade dos governos centrais so assimdesenvolvidos no Brasil pelos Estados com conseqncias bvias nos respectivos Oramentos.

Existem ainda fluxos de transferncia de recursos do Oramento federal para os Oramentos estatuais.

Deste modo, uma primeira concluso a retirar diz respeito necessidade de que todos os Oramentos(incluindo os dos governos locais/prefeituras) falem a mesma linguagem, isto , sejam preparados de acordocom os mesmos sistemas contabilsticos, obedeam aos mesmos princpios e conceitos oramentais, pratiquemmecanismos similares de acompanhamento e controle e disponham de sistemas de avaliao de resultadoscomuns. Sendo aceitveis ( semelhana do que ocorre, por exemplo, nos EUA) algumas distines especficasinternas a cada Estado regional, fundamental que, para efeitos externos, a uniformidade exista.

Dito de outro modo, qualquer poltica de reforma oramental no Brasil deve ser extensiva e beneficiardo apoio de todos os nveis de Governo, desde o nvel federal, ao estadual e ao municipal.

De fato, sendo o Brasil um pas em que a Governana se encontra descentralizada, no faria sentidoque as exigncias de controle da despesa pblica e de avaliao da sua performance, de transparncia daao pblica, de informao parlamentar e opinio pblica em geral pudesse ter parmetros diferentes derigor de uma parte do pas para outro ou de um patamar de governo para outro. Os direitos dos cidados soiguais em qualquer recanto do pas e este reconhecimento obriga a essa igualdade de sistemas de oramentao,de contabilizao, de avaliao e de informao.

Ainda, e por outro lado, o pas prossegue polticas de mbito nacional, designadamente de naturezasocial (por exemplo, o programa contra a fome e a pobreza) pelo que necessrio garantir que os recursosso usados nos vrios pontos do pas de acordo com os mesmos princpios, e observando mecanismos idnticosde eficcia.

III.2 Sugestes para melhoria do modelo oramental brasileiro

As linhas estratgicas desta reforma devem, afinal, ser as mesmas que se encontram noutros pases,cujos exemplos e experincias se referiram atrs.

Um conjunto de princpios gerais, como os que se listam de seguida, devia basear e suportar a definiode medidas concretas de melhoria do processo oramental brasileiro:

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A. Dar um sentido estratgico claro ao pblica. Para tal:

Estabelecer uma cadeia de ligao direta entre a) as grandes misses e desgnios nacionais, b)os meios e os recursos utilizados e c) os resultados obtidos;

Estruturar essa ligao atravs de um nmero relativamente reduzido de programas plurianuais(ministeriais, interministeriais ou infraministeriais), que contenham uma dimenso pluri-estadual sempre que necessrio;

Manter envelopes ministeriais estruturados igualmente em funo de uma lgica de misso objetivos meios e recursos financeiros resultados, e com um horizonte plurianual.

B. Desconcentrar e reforar os mtodos e hbitos de avaliao e responsabilizao. So exemplosde medidas:

Atribuir a responsabilidade de execuo dos grandes programas estratgicos a gestores eimpor o princpio do compromisso contratualizado para todos os gestores, de departamentosou programas, de cumprimento dos respectivos oramentos (cumprimento dos objetivos deeficincia e obteno dos resultados previamente comprometidos);

Implementar um sistema de avaliao de desempenho de ministrios, departamentos egestores, associado a um sistema de prmios ou penalizaes em funo dos resultadosobtidos;

Implementar processos de aperfeioamento contnuo dos sistemas de avaliao dos resultadosdos programas;

Melhorar os sistemas de avaliao de performance e as baterias de indicadores existentes.

C. Reforar a transparncia das contas pblicas e a qualidade da informao:

Planear a obrigatoriedade de utilizao de sistemas contabilsticos similares entre os vriosnveis de governo, embora respeitando especificidades autonmicas, mas desde que permitamreproduzir com rigor a integralidade dos custos de cada departamento, incluindo aamortizao de ativos e os juros, e de cada programa/projeto, e tambm desde que permitamainda uma absoluta comparabilidade externa, para fcil apreciao das empresas de auditoria,de classificao de rating e do sistema financeiro;

Planejar a adoo obrigatria de sistemas similares de controle e acompanhamento regularda gesto (por exemplo, com periodicidade mensal);

Implementar o hbito da realizao de auditorias, de preferncia por entidades independentese externas;

Prever a existncia de documentos a entregar no Parlamento com a divulgao dos resultadosda ao desenvolvida, ao nvel dos ministrios e de departamentos, bem como da performanceatingida nos principais programas.

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IV. Recomendaes de leitura

Sobre questes gerais de reformas:

ALLEN, Tom L. Public Accountability and Government Financial Reporting. In: OECD Journal on Budgeting,volume 2, suplemento 1, pginas 11 a 36. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), 2002.

Sobre os EUA:

CHAN, James L. Government Budget and Accounting Reforms in the United States. In: OECD Journal onBudgeting, volume 2, suplemento 1, pginas 187 a 236. Organisation for Economic Co-operation and Development(OECD), 2002.

Texto Guidance for Completing 2006 Parts, no stio www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2007/ ou tambmem www.omb.gov/part/

Texto Giving the American People more for their money, no stio www.whitehouse.gov/results/

Texto Guide to a Balanced Scorecard Performance Management Methodology, no stio http://oamweb.osec.doc.gov/bsc/guide.htm

Sobre a Frana:

Texto relativo a Guia de Performance, no stio www.alize.finances.gouv.fr/budget/plf2006/aide/pdf/guide_performance.pdf

Texto relativo a Gesto e Controle das Finanas Pblicas, no stio www.alize.fiannces.gouv.fr/budget/plf2006/bleus/pdf/DBGNORMALMSNGA.pdf

Texto relativo a indicadores de performance, no stio http://www.minefi.gouv.fr/lolf/1_2_1_5.htm (ou 6 ou 7 ou14). Stio http://www.ladocumentationfrancaise.fr.dossiers/lolf/axes_reforme.shtml

Sobre o Reino Unido:

Texto 2002 Spending Review New Public Spending Plans 2003-2006, no stio www.hm-treasury.gov.uk

Sobre a Holanda:

Stio http://www.minfin.nl/default.asp

ZALM, Gerrit. Introductory Speech for the Meeting of Senior Budget Officials of central and eastern EuropeanCountries. In: OECD Journal on Budgeting, volume 4, nmero 4. Organisation for Economic Co-operation andDevelopment (OECD), 2005.

Antnio Jlio Almeida economista formado pelo Instituto Superior de Economia de Lisboa (1974), atuou de1984 a 1986 como Consultor Econmico do Primeiro-Ministro de Portugal e, de 1986 a 1990, como Assessor Econmicodo Presidente da Repblica. Na dcada de 1990 foi Diretor Financeiro e Comercial de bancos privados, e de 2000 a2002 Presidente da Comisso Executiva do Grupo guas de Portugal (AQUAPOR), a cargo de processos de privatizaode empresas de gua e saneamento no Brasil, no Chile e na Argentina.

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GESTO DE DESEMPENHO EAVALIAO DE POLTICAS3 NAHOLANDA:POR UMA ABORDAGEMINTEGRADA

PETER VAN DER KNAAP

Ministrio das Finanas, Haia

Resumo

Em junho de 1999, o governo da Holanda apresentou suas novas propostas para a estrutura, o contedoe a apresentao de documentos oramentrios. O novo estilo de oramento do governo dever conterrespostas a trs perguntas simples: O que pretendemos alcanar? O que faremos para isso? Qual ser o custodos nossos esforos? Aps o ano oramentrio, o relatrio anual do governo ter de responder aos equivalenteslgicos destas perguntas: Alcanamos o que pretendamos? Fizemos o que deveria ter sido feito para isso? Ocusto foi aquele que espervamos?

O objetivo geral das propostas consiste em tornar os documentos oramentrios e, por conseguinte, oprocesso oramentrio, mais orientado para as polticas ao apresentar informaes sobre os objetivos (previstose realizados) das polticas, as medidas ou instrumentos das polticas, e os seus custos. Como conseqncia,o novo estilo de oramento conter os seguintes indicadores de desempenho:

1. (quantidade, qualidade e custos de) produtos e servios (produo)4 produzidos pelo governoou pelos servios governamentais, a fim de alcanar determinados resultados; e

2. os efeitos pretendidos por essas medidas (resultado).5

A(s) relao(es) causal(ais) entre as medidas e os efeitos ou resultados das polticas desempenhar(o)um papel fundamental no novo estilo de oramento e contas. Alm disso, j que raramente temos informaesconfiveis acerca das polticas em bases anuais (ou a custos muito elevados), chegou-se concluso que estanova forma de oramento tambm requer uma abordagem integrada para (1) formulao do programa depolticas, (2) gerenciamento do desempenho, e (3) pesquisa de avaliao das polticas.

No presente artigo, focalizarei os mritos do novo estilo de oramento sob o ponto de vista da gestode desempenho e avaliao das polticas. A pergunta bsica : o novo estilo de oramento permitir realmentea utilizao mais adequada das informaes peridicas (anuais ou cclicas) e menos freqentes sobre os

3 Nota da traduo: no original em ingls policy, com o significado de polticas pblicas.4 Nota da traduo: no original em ingls output.5 Nota da traduo: no original em ingls outcome.

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resultados das polticas e resultados da gesto? E, em caso afirmativo: quais so as chances deaperfeioarmos a utilizao dos resultados da pesquisa de avaliao, direcionando o seu emprego paraos dados sistematicamente disponveis dos sistemas de planejamento e controle voltados para odesempenho?

1. Aspiraes da administrao financeira na Holanda: eficincia e efetividade

A sociedade exige cada vez mais do Governo. Faz-se pois necessrio que sejamos decisivos natentativa resoluta e eficiente de convertermos os planos das polticas em resultados. Este um dosmotivos pelos quais o Governo est realizando um rduo esforo para melhorar a sua organizao e osseus mtodos de trabalho. Um governo firme, uma poltica eficaz e uma administrao eficiente. destamaneira que pretendemos resumir os objetivos do Ministrio na rea da administrao financeira(Ministrio das Finanas, 1998).

Como podemos ver nesta citao, a administrao financeira do Governo Central da Holandaencontra-se em situao de fluxo constante. Desde meados dos anos oitenta, muito tem sido feito paramelhorar a legitimidade e a eficincia do uso dos recursos pblicos. Tanto as aspiraes como osinstrumentos disposio dos gerentes e controladores financeiros do Estado vm se ampliando. Emmeados dos anos oitenta, a necessidade de controlar os gastos do governo j era fortemente enfatizada.Desde ento, muito j foi feito. Em decorrncia disso, o Ministrio das Finanas conseguiu desenvolvere implementar o modelo de administrao voltada para resultados, e harmonizar o oramento e osciclos das polticas.

Nos ltimos anos, o foco transferiu-se da regularidade para a eficincia e a efetividade. O pontocrucial para esse desenvolvimento est no aperfeioamento da administrao das organizaes do governo.O Acordo do Governo no segundo Ministrio Kok extremamente claro a esse respeito: A fim depromover uma ao eficiente e bem sucedida do governo, daremos firme continuidade criao depolticas e uma administrao mais transparente. (...) A ampla implementao do modelo administrativovoltado para resultados ser ainda mais reforada durante a vigncia deste Governo. Entre outras coisas,com a realizao sistemtica de pesquisas de polticas interdepartamentais sobre o planejamento e aadministrao dos Servios Pblicos (Rijksvoorlichtingsdienst, 1998).

O objetivo do modelo administrativo focado em resultados no consiste apenas em economizar,mas principalmente em melhorar o desempenho do governo, tornando mais transparente a relaoentre a destinao dos recursos, produtos e servios, e os efeitos pretendidos, e tomar este objetivocomo ponto de partida para a criao e a implementao das polticas. Isto resultar em maiortransparncia dos processos oramentrios, trazendo benefcios para o controle externo das agncias doGoverno pelo Tribunal de Contas e pelo Parlamento. Como regra - tambm em relao administraovoltada para resultados - o governo deve fazer as coisas certas, e deve faz-las da maneira certa: ou seja,ser eficiente em termos de custos, e satisfazer determinados padres de qualidade. E, ao mesmo tempo,apresentar um panorama do que est realizando para atingir esses objetivos.

Para realizar essas aspiraes um tanto clssicas (ou modernas, em oposio ao ps-modernode mais laissez-faire, laissez-passer) de boa governana, o governo central da Holanda segue a tradiode empregar tanto os indicadores de desempenho e de resultados (como expoentes da gesto dedesempenho), como a pesquisa de avaliao das polticas.

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2. Indicadores de desempenho e resultados, e avaliao de polticas na Holanda: linhas paralelas

A ligao entre gesto de desempenho e avaliao de polticas est em voga (Blalock, 1999). NaHolanda, a importncia de associar a gesto de desempenho pesquisa de avaliao das polticas foiinicialmente reconhecida no documento emitido pelo governo em 1991 e denominado Estudos de avaliaode polticas no governo central, e o documento seguinte Sistema de referncia para instrumentos deavaliao de polticas (Ministrio das Finanas, 1994); atualizado em 1998). Desde os primrdios dosanos 1990, o Governo Central da Holanda faz uma distino entre os seguintes instrumentos de avaliaocomplementares das categorias:

1. sistemas de indicadores de desempenho e resultados, que fornecem uma viso peridica ouinformaes de monitoramento sobre o desempenho do governo e a medida segundo a qual oselaboradores das polticas atingiram seus objetivos;

2. pesquisa de avaliao de polticas (baseadas em projeto), que geralmente ocorrem com freqnciainferior a um ano, e esto focados nos resultados lquidos (societais) dos programas de polticas; e

3. auditoria organizacional, em que a administrao e o desempenho operacional de organizaesespecficas so analisados.

2.1 Desenvolvimento dos indicadores de desempenho e resultados.

Uma das mais antigas formas de mensurao de desempenho na Holanda foi o oramento voltadopara o desempenho (Sorber, 1999). Desde a dcada de setenta, os Ministrios apresentam dados dedesempenho anual em seus oramentos (Klaassen & Van Nispen, 1998). As principais funes dessaabordagem de oramento de desempenho eram:

- ampliar a viso do Parlamento com relao aos clculos de oramento, a fim de aperfeioar atomada de deciso com relao alocao de recursos (funo de alocao e controle), e

- promover a eficincia e a efetividade dos diversos programas de polticas (funo de administraoe controle).

Essas funes ainda tm grande importncia atualmente. A disponibilidade de informaes seguras eatualizadas sobre o desempenho do governo de vital importncia para que se obtenha maior eficincia eefetividade atravs da transparncia. Seguindo o princpio de Osborne e Gaebler segundo o qual Se nomedimos os resultados, no conseguimos distinguir xito de fracasso, um dos maiores esforos realizados nocampo da administrao pblica do Governo da Holanda nos anos noventa foi o desenvolvimento sistemticode indicadores de desempenho e dos resultados da administrao do governo e das medidas polticas. Paraestimular o desenvolvimento, foi empregado um mtodo passo a passo, em consonncia com as ambies daboa governana: controle de gastos, eficincia e efetividade (Ministrio das Finanas, 1999). At o Oramentode 1996 inclusive, dava-se maior ateno s estimativas de cifras-chave, isto , dados que fornecem umaviso dos fatores nos quais se baseiam os clculos oramentrios.

Tais informaes, contudo, restringiram-se principalmente aos dados sobre preos e aspectosquantitativos dos clculos oramentrios, o denominado mtodo P(reo) x Q(uantidade) (Sorber, 1999).Embora importantes para fins oramentrios, as estimativas de cifras-chave, como tal, apresentam uma viso

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apenas parcial do real desempenho do governo. Isto principalmente porque foi aprovada a incluso defatores de produo ou insumo (por ex. o nmero de funcionrios pblicos empregados). Por este motivo,na preparao dos Oramentos de 1997 e 1998 o foco foi deslocado para os indicadores de desempenhoreal. Atravs da incluso dos custos e da qualidade dos produtos e servios do governo, melhorou bastantea viso sobre a eficincia, isto , o ndice de desempenho dos recursos. A principal cifra para avaliar aeficincia custo por produo de unidade, em combinao com indicadores de qualidade. Por meiode comparaes atravs do tempo, a anlise transversal cruzada (ponto de referncia) e a comparaocom normas ou metas especficas, possvel obter uma viso das melhorias alcanadas na eficincia(Ministrio das Finanas, 1994/1998). A incluso de dados sobre eficincia nos oramentos ministeriais foifeita paralelamente introduo do modelo de rgo estatal (ver 5).

As possibilidades de qualificar e quantificar a produo, no entanto, diferem bastante de umMinistrio para outro. Alm disso, torna-se mais fcil de fazer em organizaes com maior cunhoadministrativo e implementao de polticas (como as agncias estatais) do que nas organizaes envolvidascom atividades orientadas para o desenvolvimento de polticas. Ainda assim, durante os ltimos quatroanos, houve um grande progresso em termos quantitativos e qualitativos. Atualmente, 93% dos gastosdisponveis do governo so validados atravs de informaes sobre custos (e qualidade) dos produtos eservios oferecidos.

Em 1998, durante a elaborao do Oramento de 1999, foram adotados os primeiros passos paraa criao de nmeros bsicos sobre eficincia. O objetivo consistia em oferecer uma viso dos efeitos dasmedidas polticas sobre a sociedade. O objetivo consiste em obter uma viso dos efeitos desejados e, expost, os resultados lquidos alcanados com as medidas polticas sobre a sociedade. Em 1998 e 1999, osministrios passaram a incluir metas quantitativas de efetividade das medidas polticas em seus oramentos.No entanto, as informaes deste tipo ainda so muito raras. Ao dar primazia aos objetivos da mensuraodas polticas, as novas propostas sobre a estrutura, o contedo e a apresentao dos documentosoramentrios corrigem esta inadequao (ver 3).

2.2 Avaliao das polticas

No que se refere s informaes sobre os efeitos dos programas de polticas, importanteestabelecermos uma distino entre os indicadores de efeito (literalmente: pistas, indicaes ou sinais) eos resultados (lquidos) dos programas de polticas. Os indicadores de efeito ou resultado oferecem umapista ou indicao de que os efeitos buscados so ou com menor probabilidade - sero ou at poderoser atingidos. Os efeitos das polticas so a coisa real: representam a real mudana na sociedade (ou emuma organizao, um grupo alvo, etc.). Ao medir os efeitos ou resultados lquidos, a interferncia defatores externos ao programa de polticas em questo excluda. Quando se trata de obter informaessobre as medidas polticas, a pesquisa de avaliao das polticas o segundo instrumento de avaliao muitas vezes parece ser a nica opo. Diversamente dos nmeros estimados e dos custos de produtosou servios prestados, medir a efetividade dos programas de polticas requer uma pesquisa de avaliaocompleta, metodolgica, profunda e slida.

Na categoria de pesquisa de avaliao, faz-se geralmente uma distino entre estudos de avaliaoex-ante e ex-post. Os estudos de avaliao ex-post so definidos como estudos das medidas das polticasavaliadas retrospectivamente. Este tipo de estudo pode estar relacionado aos seguintes aspectos:

- mtodo de implementao (com relao ao mtodo de implementao planejado), possivelmenteem conjunto com aspectos ligados a custos;

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- a produo dos servios/produtos fornecidos (com relao produo pretendida; so pesquisadosquantidade, qualidade e custos); e/ou

- (na maior parte das vezes:) os efeitos ou resultados lquidos e os efeitos colaterais decorrentes daspolticas praticadas na sociedade (com relao aos efeitos pretendidos ou aos esforos para evitar efeitoscolaterais indesejados).

Os estudos de avaliao ex-ante (avaliao prvia) so definidos como estudos voltados para o futuro,destinados a reunir informaes e analisar:

- duas ou mais opes de polticas (implicando em um mtodo diferente de continuidade das polticasatuais), e

- seus efeitos desejados e seus efeitos colaterais no rgo implementador e/ou na sociedade.

A diferena entre os estudos de avaliao ex-post e ex-ante est, evidentemente, no fato de que os segundosso voltados para o futuro (prospectivos versus retrospectivos). Esta distino tem implicaes principalmente comrelao ao contedo emprico do critrio de qualidade.

2.3 Auditoria organizacional

As auditorias organizacionais so realizadas em todo o mbito do Governo Central para analisar aadministrao operacional e o desempenho individual partes das organizaes e servios do Governo. Desde1997, este terceiro instrumento de avaliao vem sendo ativamente promovido por todo o governo, atravs daexecuo de pesquisas interdepartamentais sobre planejamento e administrao de Servios Pblicos. Seus principaisobjetivos consistiam em (1) analisar o grau em que os sistemas administrativos e gerenciais existentes poderiam sercaracterizados como voltados para resultados, e (2) apresentar propostas de melhorias (ver 5). Em 1999, oMinistrio de Assuntos Internos passou a realizar visitas: auditorias realizadas por grupos de trabalhointerdepartamentais, destinadas a dar consultoria fraterna aos colegas profissionais. Alm dessas iniciativas dembito governamental, cada ministrio realiza suas prprias auditorias organizacionais e/ou operacionais.

2.4 O mtodo da melhor combinao

Em que situao e/ou com que freqncia deve ser empregado o instrumento de avaliao? Por maiscomplexas que sejam (ou paream ser) as polticas governamentais e pblicas, a resposta a esta pergunta surpreendentemente fcil. Como um princpio pragmtico, o Quadro de referncia para instrumentos de avaliaode polticas prega o uso da melhor combinao de categorias, e garante que se combinam muito bem. Atualmente,com a implementao do novo estilo de oramento, as condies para a realizao dessa combinao parecemmelhores do que nunca (ver quadro , pargrafo 3). Mas j em 1994, foram adiantados alguns critrios (Ministriodas Finanas, 1994/1998):

Quadro 1: Quando usar qual instrumento de avaliao: alguns critrios gerais.

Pesquisa de avaliao ex-ante

aconselhvel realizar avaliaes ex-ante de novas medidas polticas quando so altos os nveisde riscos, e/ou em caso de importantes mudanas polticas.

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Indicadores de desempenho

O estabelecimento de um sistema de indicadores de desempenho muitas vezes no vale a penaem caso de questes singulares ou excepcionais. Outros instrumentos de avaliao so maisindicados nesses casos. Algumas reas das polticas so inadequadas para certos tipos deindicadores. Por exemplo, se o resultado no for mensurvel, fica impossvel desenvolverindicadores eficientes.Pesquisa de avaliao ex-post

Como princpio bsico, os sistemas de indicadores de desempenho no oferecem uma visoconfivel da causalidade: os dados sobre a relao causal entre as medidas polticas e os efeitoslquidos reais dessas medidas na sociedade (resultado) muitas vezes exigem um estudo de avaliaoex-post baseado em um projeto. Como orientao, as avaliaes ex-post baseadas em projetosdevem ser realizadas em cada rea das polticas pelo menos uma vez a cada cinco anos. Umafreqncia maior necessria em caso de assuntos que envolvam importantes riscos financeirosou sociais, e/ou caso forem recebidos sinais negativos com relao ao resultado desejado. Osindicadores de desempenho tm um papel fundamental para determinar a necessidade dessamaior freqncia.

3. O dinheiro o centro de tudo: em prol de um oramento ministerial e contas anuais

voltados para as polticas Associando os oramentos s polticas: a reforma oramentria de 1999

Pode-se dizer que os oramentos departamentais e as contas anuais desempenham funesessenciais na relao entre o Governo e o Parlamento. O processo oramentrio constitui a base para aalocao de recursos em todos os tipos de prioridades nas polticas. Alm disso, um pr-requisito paraa implementao eficiente e eficaz de polticas e, como tal, permite que o Parlamento possa substanciarrealmente a sua tomada de deciso e as aes de controle. Aps o processo oramentrio, contudo, aspolticas pblicas tendem a seguir o seu prprio ciclo (em termos tcnicos: a formulao de objetivos,desenvolvimento de programas de polticas, avaliao de resultados, reajustamento de objetivos e/ouprogramas). A principal caracterstica do ciclo de polticas a sua durao geralmente maior do que ociclo oramentrio, e o fato de que vrios ciclos de polticas se fundem no ciclo oramentrio.

Ainda assim, durante os dois ltimos anos, foram adotadas vrias medidas para (melhor) ligar osciclos oramentrios aos ciclos das polticas. A iniciativa mais importante, sem dvida, a atualreformulao dos documentos oramentrios ministeriais e das contas anuais. Sob o ttulo Do oramentode polticas s contas anuais das polticas, o Governo da Holanda publicou suas propostas para melhoraro valor das informaes e a disponibilidade dos documentos oramentrios e contas anuais (Parlamento,1999). O objetivo geral das propostas, enviadas ao Parlamento em maio de 1999, consiste em tornar osdocumentos oramentrios e o processo oramentrio mais voltados para as polticas. Acredita-se que oParlamento (e outros usurios dos documentos oramentrios) esto interessados igualmente (1) nosobjetivos das polticas e na forma pela qual tais objetivos esto sendo realizados, e (2) nas quantiasgastas pelos ministros nessa tarefa. Oramentos mais voltados para as polticas oferecem melhoresinformaes e sero mais acessveis.

Do insumo produo e ao resultado

As idias que fundamentam os atuais documentos oramentrios datam de meados dos anos1980. Naquela poca, a regularidade e o controle exercido sobre as despesas do governo eram ainda

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elevados na agenda (pargrafo 1). Isto se refletiu, entre outras coisas, no fato de que muitos dados referentesaos insumos foram includos nos documentos oramentrios (por ex. pessoal, materiais). Alm disso, doponto de vista do controle, existem artigos ou sub-artigos obrigatrios para rgos consultivos, garantias,planos de durao indeterminada, emprstimos e participaes. Desde os anos 1980, entretanto, muitoj foi feito nessa rea (que preciso preservar!). O problema dos documentos oramentrios do estiloantigo, contudo, que as principais linhas de polticas nem sempre podem ser reconhecidas. Muitasvezes, no existe uma relao direta entre as propostas financeiras e os planos de polticas subjacentes. muitas vezes difcil encontrar uma correlao direta entre polticas, desempenho e recursos (Van der Knaapet al., 1999).

Em linha com as mais elevadas aspiraes da administrao financeira descritas acima, a utilizaoda eficincia e da efetividade como princpios orientadores de projeto e classificao no processo deoramento e contabilidade seria logicamente o passo seguinte. Em suma, os oramentos departamentaisdevem responder s indagaes: O que pretendemos alcanar, que medidas adotaremos para isso, equanto isso vai custar? E como contrapartida do oramento, as contas anuais: Atingimos o quepretendamos, fizemos o que precisava ser feito para isso? E isso custou o que espervamos? (Ministriodas Finanas, 1999).

O objetivo da reformulao do oramento departamental e das contas anuais consiste em tornar ooramento mais alinhado com os reais objetivos e medidas das polticas. Sempre que possvel, deve haveruma ligao direta entre (1) os objetivos das polticas, (2) os instrumentos das polticas empregados casuquo os produtos e servios prestados por tais instrumentos, e (3) os recursos necessrios para tal. No novoestilo de oramento, os objetivos das polticas so decisivos para a estrutura dos documentos do oramentoMinisterial. A inteno obter uma classificao dos artigos das polticas em que as reas de atuao daspolticas sejam claramente reconhecveis, suficientemente homogneas e atravs das quais a ligao acima entre objetivos, medidas e dinheiro possa ser estabelecida.

Esboo do oramento: os objetivos das polticas comandam

No novo estilo de oramento, cada item baseia-se em um objetivo geral das polticas do governo: assimples indagaes o que pretendemos alcanar; quais so os efeitos (finais) pretendidos na sociedade?do o tom. Ainda assim, nem sempre ser possvel tornar explcitos e administrveis (ou controlveis).um objetivo geral das polticas e os valores a serem atingidos. Como exemplo, podemos citar o objetivo deintegrar pessoas provenientes de um outro meio tnico que chegraram recentemente sociedadeholandesa. Mais especificamente, o objetivo geral das polticas deve ser traduzido em um ou mais objetivosde polticas especficos e operacionais:

1. formulao de efeitos intermedirios: efeitos administrveis e quantificveis que contribuempara a execuo dos resultados finais das polticas (no nosso exemplo, a porcentagem de recm-chegados que participam de um curso de naturalizao); e

2. formulao de outros resultados cristalizados que fornecem uma boa indicao dos resultadosfinais das polticas (como o nmero de pessoas provenientes de um outro meio tnico comtrabalho remunerado).

Desta forma, os objetivos gerais das polticas podem ser implementados de forma ainda mais ampla: dada uma indicao de qual o grupo alvo, e quais so as metas dos valores desejados.

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Para ampliar a comparabilidade dos artigos sobre polticas, usa-se uma estrutura universal, quetoma a forma seguinte nos oramentos ministeriais e nas contas anuais:

Quadro 2: A estrutura geral dos artigos sobre polticas

Objetivo geral das polticas

Objetivos das polticas adicionalmente implementados

Conseqncias oramentrias das polticas

Explicao baseada no desempenho e indicadores de resultados

Informaes sobre flexibilidade oramentria

Suposies subjacentes com relao efetividade, eficincia e estimativas.

Explicao com base no desempenho e indicadores de resultados sempre que possvel

Conforme dissemos, os indicadores de desempenho e resultados exercem um papel fundamentalnos (leia-se no memorando explicativo aos) artigos das polticas. No novo estilo de oramento,desempenham a funo de nmeros a serem atingidos. Nas contas anuais, o desempenho e os resultadosatingidos so apresentados no contexto daqueles nmeros a serem atingidos. Tanto no oramentoministerial, como nas contas anuais, os indicadores de desempenho e resultados so apresentados paraum determinado nmero de anos. Para permitir sua leitura e identificao, so apresentados em quadrosou diagramas separados. Alm disso, para melhor compreenso, importante esclarecer o significadodos dados com uma explicao completa voltada para as polticas (Ministrio das Finanas, 1999).

As propostas do novo estilo de oramento assumem uma clara distino entre informaesperidicas (anuais ou cclicas) e menos freqentes sobre o governo (produo) e efeitos das polticas(resultados). A razo um tanto pragmtica: cobrir todos os aspectos das informaes sobre as polticasa cada ano seria muito dispendioso, ou simplesmente impossvel. Isto se aplica especificamente aosefeitos ou resultados lquidos finais dos programas de polticas. Como princpio geral, os indicadores dedesempenho e resultados (sinais ou indicadores de efetividade das polticas) so includos anualmente.Afinal, a maior parte dessas informaes se encontra (ou deveria se encontrar) disponvel como umefeito secundrio de uma poltica voltada para resultados e sistemas de administrao (OECD, 1999).As informaes sobre os efeitos lquidos das polticas devem ser includas nos documentos oramentriosa cada quatro ou cinco anos ou, em caso de riscos financeiros graves ou outros riscos, ou em caso defeedback negativo (sinais de alarme), com maior freqncia.

A Tabela 1 apresenta um resumo da incluso da melhor combinao dos indicadores dedesempenho e resultados da pesquisa de avaliao:

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Tabela 1: Associando os indicadores de desempenho e resultados aos efeitos da pesquisa deavaliao nos novos oramentos ministeriais e contas anuais:

Na teoria, tudo fica claro. A questo bsica, sem dvida : a prtica diria permitir uma combinaobem planejada de gesto de desempenho e avaliao de polticas? Neste caso, o mais sbio bem poderia estarna experincia prvia com polticas e administrao voltadas para resultados.

4. Do desenvolvimento utilizao: integrao da administrao de desempenho e avaliao de polticas

Embora tenha ocorrido um grande progresso com a incluso dos indicadores de desempenho nosoramentos ministeriais, a real utilizao dessa informao ainda deixa muito a desejar. Nos ltimos anos,alguns Membros do Parlamento queixaram-se da natureza burocrtica e detalhista dos indicadores dedesempenho (Ministrio das Finanas, 1998). O Tribunal de Contas da Holanda, real partidrio dos indicadoresde desempenho, expressou srias dvidas quanto ao valor do mtodo de cima para baixo da abordagempasso a passo do Ministrio das Finanas nos anos 1990. Alguns ministrios realmente declararam ter criadoindicadores de desempenho para agradar ao Ministrio das Finanas, mas que estes so de pouca utilidadepara os reais processo decisrios sobre polticas e oramentos (Tribunal de Contas, 1997).

Do ponto de vista normativo, a pergunta sobre como os indicadores de desempenho e resultados deveriamser empregados na alocao de recursos, orquestrao de redes e administrao dos processos de implementaode polticas pode ser facilmente respondida: de forma aberta, voltada para resultados, ancorados em processosdecisrios, mas ao mesmo tempo considerando as capacidades e responsabilidades de cada agente. Do pontode vista emprico tambm, mas existe uma ampla experincia com polticas e administrao voltadas pararesultados, ou nova administrao pblica na Holanda (Leeuw, 1997).

Utilizao de experincias com a nova administrao pblica

Em 1991, foi introduzido o modelo de agncia com a finalidade de melhorar a eficincia dentro doGoverno Central atravs de administrao voltada para resultados. 3 Atualmente, existem 19 agncias com umareceita total aproximada de NLG 3,5 bilhes. O nmero de funcionrios chega a cerca de 27.500: mais de umquarto do nmero total de servidores pblicos do Governo Central da Holanda. Em 1997, foi realizada umaavaliao nacional para verificar se o objetivo acima citado do modelo de agncia havia sido atingido. Asprincipais concluses so que o modelo de agncia mostrou-se importante em termos de administrao votadapara resultados, e que algumas indicaes sugerem que (a administrao voltada para resultados baseada no)modelo de agncia havia aumentado a eficincia do Governo Central. 4 Alm disso, ganhou-se experinciacom a utilizao de dados sobre custos e qualidade de produtos e servios atravs de treze projetos de pesquisa

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sobre polticas interdepartamentais na administrao de amplos servios do governo. Vrias inspetoriasimportantes e todo o Servio Fiscal foram examinados quanto s possibilidades de uma administrao maisvoltada para a produo (dentro das organizaes em questo), e uma forma de governar e controlar essasorganizaes pelos ministrios mais voltada para resultados.

A lio aprendida com a experincia clara: a poltica e a administrao voltadas para resultados estodirecionadas para a(s) relao(es) entre medidas e resultados. Tomemos o exemplo da Inspetoria de Agriculturae Pesca (AFI). O Ministrio da Agricultura e da Pesca pretende atingir certos objetivos relativos ao estoque depeixes. A relao causal entre (1) a produo da AFI (inspees realizadas no mar, nos nmeros, nos custos e naqualidade) e (2) a produo (obedincia s normas sobre pesca e, portanto, a quantidade de peixes abaixo dotamanho permitido que so capturados e, portanto, o desenvolvimento de estoque de peixes) oferece um pontode controle para a relao entre o ministrio e a Inspetoria. Aps dez anos de experincia com rgos estatais eoutros rgos de administrao pblica, chegou-se concluso que a nica maneira de realmente comear autilizar os indicadores de desempenho e resultados consiste em aplicar esses instrumentos sob as formas reais de:

1. criar medidas para as polticas;2. designar os recursos adequados;

3. administrar os processos de implementao das polticas (isto , dirigir e controlar os agentesenvolvidos na implementao das polticas); e

4. apresentar um r elato das intenes, do desempenho e dos resultados.

Promover a utilizao: projetos de vanguarda

A fim de aprimorar a real utilizao dos indicadores de desempenho e os resultados da pesquisa deavaliao, julgou-se necessrio ampliar a explorao das dimenses polticas e administrativas dasinformaes sobre as polticas. Em 1999, sete projetos de vanguarda foram lanados para estimularainda mais a utilizao real dos indicadores de desempenho e resultados, e os efeitos da pesquisa deavaliao das polticas na administrao e no processo decisrio e oramentrio. Com esta finalidade, foielaborada uma estrutura analtica especial focalizada em quatro dimenses da utilizao dos indicadoresde desempenho e nos resultados da pesquisa de avaliao das polticas:

1. a clara compreenso das informaes sobre a produo da administrao e do resultado daspolticas (referentes eficincia e efetividade, respectivamente);

2. a qualidade metodolgica e a apresentao de indicadores e os resultados da pesquisa deavaliao;

3. a insero administrativa e gerencial das informaes sobre as polticas nos processos decisriose oramentrios;

4. o grau em que o contexto organizacional e poltico pode ser caracterizado como voltado pararesultados.

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Figura 1: Informaes sobre desempenho: quatro dimenses da utilizao

Para fins deste artigo, deixarei (novamente) de entrar em detalhes sobre as diferentes categorias deinformaes sobre desempenho e resultados (ver pargrafo 2). A principal lio aprendida na prtica que a confuso entre os conceitos muitas vezes impede a utilizao adequada das informaes disponveis.Clareza semntica e, portanto, expectativas realistas com relao s informaes sobre produo eresultados so requisitos bsicos para a efetiva utilizao dos indicadores de desempenho e resultados, eresultados da pesquisa de avaliao. Alm disso, pode-se dizer que a confiabilidade e a validade tcnicadas informaes, bem como a sua disponibilidade no momento certo e sua acessibilidade ainda constituemimportantes determinantes da utilizao.

Uso das informaes: suscitando processos de aprendizado

Alm da clareza conceitual e da qualidade tcnica das informaes sobre as polticas, os projetos devanguarda dedicam especial ateno dimenso mais utilitria ou prtica da tomada de decises sobreoramento e administrao. O primeiro aspecto dessa dimenso o grau em que os indicadores de desempenhoe resultados ou os resultados da pesquisa de avaliao podem incitar processos de aprendizado.

Anteriormente definimos um governo de aprendizado como aquele que pretende aperfeioar suaspolticas e o faz com certo grau de sucesso (Van der Knaap, 1995). O aprendizado voltado para as polticasabrange a identifica