estudo do impacto de práticas de governo eletrônico na redução de...

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Estudo do impacto de práticas de governo eletrônico na redução de ineficiências causadas por disfunções burocráticas na Secretaria da Fazenda do

estado de São Paulo

Hugo Frederico Costa Coelho 1. Apresentação Este artigo é fruto da continuação de uma pesquisa iniciada em 2007 financiada pelo CNPq-USP, onde questiono quais seriam as perspectivas da Gestão Pública Contemporânea no combate às disfunções burocráticas. Com isso, delimitei a área de estudo em relação aos custos dos controles burocráticos para o setor público, focando ainda mais em uma determinada secretaria de governo que possibilitasse um maior embasamento teórico e empírico, de quanto é o custo processual de uma determinada atividade, e no potencial de economia que poderia ocorrer, caso se utilizasse algum instrumento inovador de gestão. A finalidade desta pesquisa foi estudar a relação entre o Governo Eletrônico e a burocracia, analisando o grau de influência que o Governo Eletrônico poderia gerar na burocracia organizacional e principalmente nos processos burocráticos. Os objetivos específicos da pesquisa foram: (1) analisar como o Estado de São Paulo emprega o recurso do Governo Eletrônico para melhorar a gestão do ICMS; (2) constatar se existe uma possível relação entre o Governo Eletrônico e o processo de Reforma do Estado no governo do Estado de São Paulo. 2. Introdução Estamos em um momento de definição em que as futuras políticas públicas que forem pautadas na agenda nesse momento, definirão o funcionamento do novo modelo de gestão pública que está a ser definido. Isso se deve a fundamentalmente três aspectos: o produto das políticas previamente adotadas por outros governos; ao esgotamento do modelo passado; e por fim, ao surgimento de um instrumento capaz de reformular o aparato burocrático vigente. A administração pública já há alguns anos demonstra a necessidade de realizar uma mudança em seus procedimentos, ou seja, reformar e/ou redefinir o aparelho burocrático. Para pensarmos em reformas, reestruturações ou pequenas modificações precisamos primeiro conhecer a situação atual da gestão pública (seus limites e possibilidades), o que envolve: o cenário em que está inserida, seus recursos disponíveis, seus ideais (valores) e principalmente os atores envolvidos, sendo eles os cidadãos, o Estado e os servidores públicos (alta burocracia). Devido a insustentável situação pela qual passa a gestão pública contemporânea proveniente de enormes processos burocráticos (na maioria das vezes excessivos e extremamente onerosos) que diretamente afetam a população e o próprio funcionamento da máquina pública, começou-se a surgir a necessidade emergencial da utilização de novos processos e/ou recursos inovadores que tentassem combater essas disfunções burocráticas.

1


É justamente nesse cenário, que irá surgir um recurso fundamental para a tentativa de melhoria desse cenário, o Governo Eletrônico. A priori, uma das possíveis medidas que o Governo Eletrônico poderia impactar para tentar agilizar e/ou repensar os processos burocráticos é o fato de maximizar a velocidade das trocas de informações entre departamentos ou até mesmo facilitando a comunicação entre o Estado e a sociedade civil com foco no cidadão, não necessitando que as pessoas fiquem horas em uma fila para serem atendidas, não necessitando de diversos “carimbos”, poupando tempo do cidadão-usuário e recursos públicos do Estado. Outra questão de grande relevância na agenda política do Estado se concentra na necessidade do poder público aumentar sua capacidade de financiamento das políticas públicas. Dentro dessa perspectiva, as Secretarias da Fazenda (SEFAZ) adquirem um aspecto estratégico, pois é através da arrecadação tributária, realizada pela SEFAZ, que se possibilitam as condições econômicas de financiamento das diversas políticas públicas do governo, que são cada vez mais demandas pelos cidadãos. Destacamos para nossa pesquisa a Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo (Sefaz-SP), pois é ela quem possui a maior arrecadação dentre as unidades da federação, correspondendo, segundo dados do Ministério da Fazenda no ano de 2006, a quase 41% do valor da arrecadação total da União.

Gráfico 1 – Arrecadação Tributária por Unidade da Federação

Arrecadação Tributária

41%

59%

SPOutros

Fonte: Secretaria da Receita Federal (2006)

Chegamos num ponto em que a carga tributária brasileira chega a quase 40% do PIB, acreditamos que a principal razão para isso sejam os excessivos controles realizados em cada processo, no entanto, eles não consistem somente em um único e exclusivo fator, mas sim, num agregado de muitas outras variáveis (endógenas e exógenas). Para este estudo não nos cabe refletir sob como chegamos a uma situação dessas, mas sim, pensarmos em formas ou instrumentos capazes de tentar otimizar a burocracia pública e aumentar a eficiência, assim, possibilitando um maior aproveitamento dos recursos públicos gerado pela melhor forma de gestão dos processos e controles públicos. 3. A Gestão Pública Fazendária de São Paulo e seu contexto É evidente que os controles burocráticos internos fazendários mudaram com o decorrer do tempo e/ou foram modernizados nas novas gestões, seja por necessidade do Estado, surgimento de novos instrumentos modernizadores ou pressões da sociedade, porém, mesmo com essas “modernizações tradicionais”, ainda existem enormes disfunções burocráticas.

2


As disfunções se concentram nos excessivos controles de cada processo (desde a formulação até a avaliação das políticas), nos muitos “carimbos” necessários de chefes de departamentos e nos muitos relatórios que devem ser produzidos. Uma possível causa para isso é a perda de foco no cidadão, o que torna a burocracia “auto-referida”, ou seja, com um fim em si mesmo e visando simplesmente o interesse interno, ao invés de buscar facilitar a vida do cidadão-contribuinte. Uma das causas dos excessivos controles burocráticos e da ineficiência do setor público provém da “supervalorização das atividades meio”, que segundo estudos da FUNDAP (2005), atualmente vinculada a Secretaria de Estado de Gestão, desde 1995 demonstra uma forte tendência nos: (i)controles burocráticos; (ii) nas áreas meio em detrimento das áreas-fim. É justamente quando abordamos a necessidade de reforma, que as Secretarias da Fazenda adquirem um papel fundamental e se tornam um ator político determinante, tanto para o sucesso, quanto para o fracasso dessa política. Deve-se com isso, buscar o apoio da burocracia econômica, localizada principalmente na área fazendária, para a implementação de uma reforma administrativa, caso contrário essa política estará fadada ao fracasso.

“A reforma da Gestão Publica nos Estados também é condicionada pela sua relação com a área econômica, usualmente liderada pelas Secretárias da Fazenda. Aí esta um essencial protagonista no cenário político-administrativo estadual. Sem o apoio efetivo da burocracia fazendária, ou pelo menos sem a oposição dela, não há como realizar grandes mudanças na administração publica.” (ABRUCIO, Fernando Luiz e GAETANI, Francisco, 2006).

A influência adquirida pela área fazendária na gestão pública ganhou impulso principalmente a partir de 1995 com o Plano Real e com a crise de endividamento dos Estados. Com isso, o planejamento estratégico de duas pastas especificamente ganhou notória importância no contexto político-econômico da gestão pública, sendo respectivamente o planejamento e a fazenda. Destacamos que inserido na perspectiva desse “novo modelo” de planejamento estratégico, abarca-se o conceito de controles burocráticos, estes, originários geralmente, no processo de formulação das políticas públicas e processos burocráticos. Portanto, na maioria das ações de implementação de novos controles internos, o governo desenha dois modelos institucionais de atuação: o primeiro com foco fazendário; e o segundo nas demais pastas, geralmente com foco na gestão e no planejamento.

“Embora tenha sido um longo processo, ainda inacabado, a base principal que resultou desse programa - e que é o núcleo interno do Governo Eletrônico paulista - foi a implementação de duas novas estruturas de Controle Interno ... uma, na Secretaria de Governo e Gestão Estratégica, especializou-se no controle da gestão... A outra base tem sede na Secretaria da Fazenda, tendo se especializado no controle de contas.” (SANCHES, 2003.Pág.12)

Sem dúvida alguma, a Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo se configura como um excelente indicador de eficiência do Estado, pois funciona como: (i) instrumento de avaliação do nível de crescimento e movimentação da economia; (ii) como um ótimo parâmetro para se avaliar a perspectiva (financiamento) das políticas públicas com base na arrecadação; (iii) e por fim, como termômetro de gestão do governo, ou seja, a SEFAZ quanto à preocupação de modernização de seus processos, em

3


comparação com as demais secretarias de governo, é a que mais se moderniza, de tal modo que, ela é quem puxará a curva de eficiência do governo.

4. O estado da Arte do Governo Eletrônico e sua inserção na Administração Pública Embora a conceitualização do governo eletrônico não seja precisa entre os gestores públicos e do próprio meio acadêmico, os seus objetivos são claros, dentre vários citamos: (1) facilitar a vida do cidadão; (2) estreitar o canal de comunicação entre Estado e sociedade civil (foco cidadania); (3) reduzir custos processuais internos e buscar a constante eficiência e eficácia na gestão pública. Delimitamos duas vertentes do Governo Eletrônico na Gestão Pública, (i) a primeira diz respeito à relação Estado-cidadão, que como mencionado acima facilita o canal entre a sociedade civil e o aparato governamental, que usualmente é relegado a uma política de segundo escalão, mas que ultimamente vem crescendo diante de outros departamentos devido principalmente a necessidade da sociedade civil possuir uma forma “aparentemente” eficiente de expressar suas demandas e com base nelas “influenciar” na formulação e avaliação das políticas públicas. Segundo VAZ (2003), o governo eletrônico quanto à promoção da cidadania através dos portais eletrônicos, possui níveis de direitos dos cidadãos formados por cinco níveis, que variam de acordo com a complexidade e eficiência da respectiva gestão.

Tabela 1 - Atendimento ao Cidadão pela Internet e Promoção de Direitos

DIREITOS INICIATIVAS CORRESPONDENTES Direito à informação de

interesse particular.

Fornecimento de informação individualizada. Fornecimento de informação geral de interesse particular

Direito aos serviços públicos.

Prestação de serviços públicos. Fornecimento de informação para acesso aos serviços públicos.

Direito ao próprio tempo.

Prestação de serviços públicos. Fornecimento de informação de facilitação de acesso a serviços públicos.

Direito ao controle social do governo.

Prestação de contas. Divulgação de atividades de governo.

Direito à participação na gestão pública

Interação com cidadãos nos processos de elaboração e implantação de políticas. Divulgação de informações para facilitar o acesso de cidadãos a processos participativos.

Fonte: VAZ (2003) Atualmente estão surgindo outras formas de prestação eletrônica de serviços públicos tais como o Móbile-Government (M-Gov, mas que ainda está em estágios iniciais), possibilitando o acesso às informações e serviços em tempo integral, gerando menos custo ao cidadão (e também ao Estado) quanto a sua deslocação, democratizando o acesso às informações e serviços públicos, fortalecendo a

4


cidadania através de um aumento do controle social e da participação dos cidadãos (VAZ, 2003), facilitando os canais de acesso entre o Estado e os seus diversos grupos e atores sociais, tornando o Estado mais transparente e democrático, tudo isso com suporte da Tecnologia da Informação (TI).

“Existem diferentes abordagens conceituais, de modo geral variando na inclusão ou não na categoria de governo eletrônico de uma gama de aplicações da tecnologia da informação. Algumas definições ampliam o conceito para praticamente qualquer utilização de tecnologia da informação pelos governos, o que produz um conceito genérico a ponto de não ter utilidade, a exemplo do que já existe hoje, sem sua consolidação. Em outro extremo estão as visões que restringem-no a utilizações bastante específicas no campo da prestação de serviços ao cidadão, ignorando aplicações como aquelas que dão suporte à interação entre cidadãos e cidadãs, órgãos governamentais e autoridades (em alguns casos identificadas como “Governança Eletrônica”) e aquelas voltadas a atividades organizacionais, gestão do conhecimento e operação de políticas organizacionais...” (VAZ, 2002. Pág.4)

A outra possibilidade de atuação do Governo Eletrônico (ii) está voltada para a gestão interna do Estado, ou seja, aqui seria onde o E-Gov (mais especificamente a Tecnologia da Informação) poderia impactar nas ineficiências causadas pelo aparelho burocrático, é justamente nessa área que irá se concentrar o foco desse estudo. Um objetivo muito importante que o Governo Eletrônico deve possuir para se inserir na administração pública é desburocratizar os controles e processos excessivos que somente causam ineficiência e oneram a máquina pública, destacando-se o risco de “otimizar processos obsoletos”, que possuem elevados custos econômicos e sociais. Aliado ao processo de desburocratização, os gestores públicos ao formularem, implementarem e avaliarem as políticas públicas, com forte base nos recursos da Tecnologia da informação, precisam necessariamente integrar os sistemas das secretarias e departamentos de governo, visando atingir um alto grau de interoperabilidade governamental. A interoperabilidade se faz extremamente relevante no processo de modernização e desburocratização do aparelho estatal, estamos caminhando nessa direção, temos exemplos do Programa de Interoperabilidade do Governo Federal do Brasil (e-PING) e do Estado de São Paulo (e-GOIA), contudo, temos muito ainda a avançar. Através da inserção do Governo Eletrônico na Gestão Pública, ocorrerá um impacto considerável nos cofres públicos, o que por sua vez gerará uma economia para o Estado e poderá ser utilizado em outras áreas sem depender do aumento da arrecadação tributária. Ressaltamos que o tempo para o impacto na Gestão Publica do investimento em E-Gov ocorrerá a curto prazo refletindo em um aumento exponencial de eficiência, lembrando que esses resultados são muito mais contrastante nos casos das Secretarias da Fazenda, onde a arrecadação cresce volumosamente logo nos primeiros meses de implementação do sistema, possibilitando um retorno de investimento a curtíssimo prazo. Para nosso estudo o governo eletrônico somente será inserido na administração pública caso: (1) as secretarias da Fazenda que adquiriram um papel extremamente estratégico quanto à resistência ou

5


apoio das políticas que venham a serem pautadas, se posicione favoravelmente ao processo de modernização com suporte no E-Gov; (2) o segundo aspecto, tão árduo quanto o primeiro, é a necessidade de convencimento dos políticos e cidadãos a colocarem essa proposta em seus programas de governo e demandas sociais, para que quando os políticos assumirem a frente do governo possam ter a “vontade política” de realizar a modernização e o controle popular apóie e de sustentação para o projeto seguir adiante.

5. A Burocracia Organizacional Fazendária Paulista na Gestão do ICMS As principais fontes de arrecadação do fisco paulista são: ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços); IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores); ITCMD (Imposto sobre Transmissão “Causa Mortis” e Doações); Taxas (Relativas à Poder de Polícia e etc.). Com base no gráfico abaixo percebemos que o ICMS é o imposto mais importante para a SEFAZ, possuindo uma importância estratégica no que tange ao volume arrecadado, chegando a corresponder, em média, a quase 90% da arrecadação anual da instituição, portanto devendo ser uma das áreas que a burocracia fazendária deverá destinar maior parte de suas políticas fiscais, ressaltando que as bases de dados a serem estudadas se limitarão a Gestão 2002-2007. Gráfico 2 – Arrecadação Anual do Estado de São Paulo em % nos períodos 2002-2007

80%

85%

90%

95%

100%

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Arrecadação Anual em % 2002-2007

ICMS IPVA ITCMD TAXAS

Fonte: Secretaria dos Negócios da Fazenda do Estado de São Paulo. A SEFAZ sempre se mostrou preocupada quanto à otimização de seus recursos e processos, sempre estando à frente das demais secretarias de governo no que tange a modernização e uso intensivo da tecnologia da informação. Para avaliarmos o “Impacto ICMS” nas finanças paulistas apresentamos no gráfico 3 a taxa de arrecadação nominal de ICMS no Estado de São Paulo, e logo em seguida no gráfico 4, apresentamos a receita tributária do fisco paulista.

6


Gráfico 3 – Arrecadação Nominal do ICMS no Estado de São Paulo nos períodos 2002 – 2007

-

5.000.000.000,0010.000.000.000,0

0

15.000.000.000,00

20.000.000.000,00

25.000.000.000,00

30.000.000.000,00

35.000.000.000,00

40.000.000.000,00

45.000.000.000,00

50.000.000.000,00

2003 2004 2005 2006 2007

Arrecadação de ICMS

Gráfico 4 – Receita Tributária Nominal do Estado de São Paulo nos períodos 2002 – 2007

-

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

Bilhões

2003 2004 2005 2006 2007

Receita Tributária

Fonte: Secretaria dos Negócios da Fazenda do Estado de São Paulo. Com base nos gráficos, podemos perceber o elevado grau de elasticidade da receita tributária sobre o ICMS, e por tanto a importância em se combater as disfunções dos processos burocráticos envolvidos na arrecadação do ICMS através de instrumentos inovadores de gestão, a fim de aumentar a eficiência do aparato estatal. O recurso de Governo Eletrônico começou a ser utilizado “oficialmente” na burocracia fazendária paulista, segundo dados da Contadoria do Estado, a partir de 2003 com um volume de investimento na ordem de 31 milhões de reais. Para esta pesquisa desconsideramos os anos anteriores de investimento em modernização da SEFAZ, pois segundo a Contadoria do Estado de São Paulo o item de modernização era denominado como “investimento em informática”, o que seria abrangente demais e impossibilitou isolar as variáveis referentes somente ao Governo Eletrônico.

7


Gráfico 5 – Investimentos Anuais em Governo Eletrônico nos períodos 2003 – 2006

R$ 0,00

R$ 5,00

R$ 10,00

R$ 15,00

R$ 20,00

R$ 25,00

R$ 30,00

R$ 35,00

Milhões

2003 2004 2005 2006

Investimento em E-Gov

Fonte: Secretaria dos Negócios da Fazenda do Estado de São Paulo.

Antes de abordarmos na análise específica do investimento em E-Gov, salientamos que este estudo não aponta como única variável para o aumento da arrecadação tributária os investimentos em modernização, uma vez que as variáveis macroeconômicas possuem um alto impacto na mesma, contudo afirmamos que o investimento em E-Gov se configura como um instrumento além de saneador de recursos, um instrumento de otimização da arrecadação, sendo em um de seus focos de atuação nos processos burocráticos de combate à evasão fiscal. Analisando as políticas de modernização fazendária paulista podemos perceber duas características com relação ao E-Gov: (i) mesmo o volume de investimento sendo extremamente baixo, não chegando nem a 1% da receita tributária total, nos anos subseqüentes houve um corte considerável no montante destinado a esse fim, contudo, essa tendência vem se invertendo desde 2004 com um aumento crescente de investimento na área, mas ainda sem atingir 1% da receita tributária; (ii) Destaca-se a distinção feita pela SEFAZ a partir de 2004, e que se mantém até hoje, em subdividir a área de E-Gov em duas vertentes: (I) Infra-Estrutura ; (II) Transações Internas. Como evidenciado no gráfico, após essa subdivisão, em um primeiro momento a SEFAZ optou em concentrar suas políticas de modernização de Governo Eletrônico na área de transações internas, e a partir de 2005 priorizou a infra-estrutura. Não nos cabe nesse ponto da pesquisa analisar os fatores e atores envolvidos nesse processo, pois as variáveis seriam diversas, desde fatores técnico-financeiros até políticos. Gráfico 6 – Investimentos Anuais em Tecnologia da Informação nos períodos 2004 – 2006

R$ 0,00

R$ 5,00

R$ 10,00

R$ 15,00

R$ 20,00

R$ 25,00

R$ 30,00

Milhões

2004 2005 2006

Investimento em T.I

E-Gov IIE-Gov I


8


Atualmente o organograma da SEFAZ é composto na seguinte disposição: (1) Gabinete do Secretário; (2) Ouvidoria Fazendária; (3) Coordenadoria da Administração Financeira - CAF; (4) Coordenação da Administração Tributária - CAT; (5) Coordenadoria de Entidades Descentralizadas e de Contratações Eletrônicas - CEDC; (6) Coordenadoria Geral de Administração – CGA; (7) Coordenadoria de Planejamento Estratégico e Modernização Fazendária – CPM.

Figura 1 – Organograma da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo

GABINETE

CAF

CAT

CEDC

CGA

CPM

OUVIDORIA

Fonte: Secretaria dos Negócios da Fazenda do Estado de São Paulo. Para este trabalho destacamos a: Coordenadoria da Administração Financeira (CAF); Coordenação da Administração Tributária (CAT); Coordenadoria de Planejamento Estratégico e Modernização Fazendária (CPM). A área que concentra a maior parte das políticas de modernização fazendária atualmente é a CPM, ela é responsável dentre outras atribuições pelo: (i) gerenciamento e operacionalização dos programas de modernização; (ii) implementação e gestão do planejamento estratégico; (iii) planejamento tanto das políticas de tecnologia da informação quanto de capacitação dos servidores fazendários. 6. Situação Atual do Recurso do Governo Eletrônico no Estado de São Paulo Antes de ilustramos o que classificamos como a “Linha do Tempo”, ou seja, um histórico das políticas públicas e “diretrizes modernizadoras” que balizaram o executivo paulista a partir de 1995, é necessário que situemos o cenário no qual o Estado de São Paulo vivia. A internet havia surgido no Brasil em meados de 1995, ou seja, no primeiro mandato do então governador paulista Mário Covas. Segundo SANCHEZ (2003), até 1995 não havia sido implementado nenhum programa de grande relevância de governo eletrônico no Estado de São Paulo, sendo a primeira experiência do Estado quanto à utilização da internet ocorrida segundo entrevista Roberto Meize Agune (2007), em janeiro de 1995 no Palácio dos Bandeirantes através de um computador conectado via rádio pela FAPESP (Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo).

“No Estado de São Paulo, até 1994, não havia sido implementada praticamente nenhuma iniciativa neste sentido. O início da implementação do Governo Eletrônico foi em 1995, quando assumiu o poder estadual o partido comandado pelo ex-senador Mário Covas após vencer as eleições de outubro de 1994. Seu

9


objetivo era utilizar a enorme potencialidade oferecida pelos avanços da TI para, entre outras coisas, aumentar a capacidade de controle e gestão sobre a administração pública.” (SANCHEZ, Oscar Adolfo. 2003, pág.10).

Um dos compromissos firmados em campanha, e que foi efetivamente implementado no mandato COVAS, foi o compromisso de utilizar a informática (TI) com uma ferramenta de modernização e principalmente como instrumento de gestão.

“A informática na administração pública deve ser ferramenta de modernização das atividades fim do Governo, levando uma melhoria efetiva ao usuário final e, sempre que possível, ao cidadão. Deve ser utilizado ainda, como instrumento de gestão e para disponibilizar informações públicas de interesse da sociedade, aproximando o cidadão do Estado” (COVAS, 1994)

Na época quando se iniciou o investimento em E-Gov e TIC, havia no Estado de São Paulo um cenário financeiro extremamente instável aos cofres paulistas, ou seja, o governo paulista vivia um “caos financeiro” e uma alta desestruturação da máquina pública. Portanto, o Governo Eletrônico segundo Roberto Meize Agune (2007), possuía dois aspectos principais:

1. Econômico: Visava recuperar financeiramente a máquina pública 2. Político: O Estado deveria diminuir a distância entre ele e a sociedade civil

Abaixo segue a “Linha do Tempo” do Governo Eletrônico no Estado de São Paulo, contudo, não analisaremos em detalhes cada política pública e/ou programas desenvolvido desde 1995 (Figura 2), mas destacaremos algumas políticas de grande impacto na gestão pública paulista, que a nosso ver, podem constituir um banco de dados com experiências bem sucedidas e serem readaptadas em outras gestões, levando em consideração as peculiaridades e o contexto de cada gestão. Figura 2 – A Linha do Tempo do Governo Eletrônico no Estado de São Paulo

Fonte: NOGUEIRA (2007)

10


Antes de 1995 não havia sido implementado nenhum programa de grande relevância de governo eletrônico ou Tecnologia da Informação no Estado de São Paulo, sendo a primeira experiência do Estado iniciada no primeiro mandato do então Governador Mário Covas, quanto à utilização da internet ocorrida em janeiro de 1995 no Palácio dos Bandeirantes através de um computador conectado via rádio pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo – FAPESP (AGUNE,2007). Quando foi desenvolvido o SEI (Sistema Estratégico de Informação) em 1995, não havia um meio de comunicação estratégico para o setor público, especificamente entre o governador e seu secretariado (somente telefone e fax), além de poucas bases de dados disponíveis e muita defasagem de tempo para troca de informações. Diante disso, o governador queria trabalhar muito próximo de seu secretariado e com informações muito precisas para poder tomar a decisão certa com um maior suporte de informações, destacamos que esse sistema foi implantado através de uma decisão exclusiva do governador, ou seja, top-down. Em 1995 uma das primeiras políticas públicas do governo Mário Covas além do SEI, foi instituir o Cadterc, este programa consiste na gestão dos contratos e serviços terceirizados do Estado de São Paulo, atualmente segundo estimativas do próprio governo, a redução no total de gastos mensais com serviços terceirizados nos últimos 133 meses (desde 1995 até hoje), atingiu em termos de valor médio o percentual de 30,3%, o que representa uma economia de R$ 14,20 bilhões aos cofres públicos. Ainda em 1995 ínicio de 1996, foi criado o SIAFEM (Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios), desenvolvido pelo Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) e implantado pela Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo (Prodesp), o sistema é administrado pela Contadoria Geral do Estado (CGE) da Coordenação de Administração Financeira (CAF) da SEFAZ e tem por objetivo processar a execução orçamentária/financeira/contábil do Estado, além de disponibilizar dados e informações para toda a administração direta, empresas, autarquias e fundações do Governo do Estado de São Paulo. Com a implementação do sistema houve um grande ganho de produtividade e otimização da qualidade da informação na gestão dos gastos públicos do Governo do Estado de São Paulo, através de um forte suporte da tecnologia da informação. Em 1997, foi iniciado o programa Poupatempo, que consiste em reunir em um único lugar físico, vários serviços públicos demandados pela sociedade, sendo disponibilizado à população mais de 400 serviços. Buscou-se com o programa estabelecer um novo paradigma no serviço público no que diz respeito ao padrão de atendimento ao cidadão, oferecendo serviço com eficiência, qualidade e rapidez. Ressalta-se que com a implantação do programa, somente houve melhoria no front-office , agora restando repensar os processos burocráticos do back-office. O Siafísico (Sistema Integrado de Informações Físico-Financeiras), instituído em 1997, “detalha os valores empenhados adicionando à execução orçamentária os cadastros de materiais, serviços e fornecedores, permitindo o acompanhamento das aquisições, dos contratos de serviços e seus respectivos valores”. O Orçamento Estadual que era realizado e enviado através de disquetes para a Secretaria do Planejamento, a partir de 1997 foi possível pela primeira vez realizá-lo exclusivamente através da internet.

11


Em 1997, decorrente de uma maior visibilidade do Governo Eletrônico, o governo paulista pela primeira vez, instituiu o Programa Governo Eletrônico, traçando objetivos e metas claras para esse instrumento inovador da gestão pública contemporânea, ressalta-se o pioneirismo de São Paulo no uso do termo Governo Eletrônico, inclusive quanto à “vontade política” do governador quanto à institucionalização do referido termo em um programa de governo. O portal paulista alocado atualmente no endereço eletrônico, www.saopaulo.sp.gov.br, foi desenvolvido em 1998, com o objetivo de aumentar o nível de transparência das ações paulistas e tentar estreitar a relação com a sociedade civil, portanto, é um potencial instrumento no que se refere a possibilitar maior transparência das ações governamentais aos cidadãos. Em 1999 foi implementado o Intragov, este que consiste num plano interno que visava uma estrutura unificada interna governamental, essa política se justificou proveniente da necessidade de conseguir um maior número de órgãos do governo interligados e diminuir os custos de comunicação governamental. No final de 1999 e inicio de 2000, o governo paulista instituiu diversos programas e sistemas de governo eletrônico, especialmente para a SEFAZ, houveram aspectos importantes como: (i) A Bolsa Eletrônica de Compras (BEC), que inicialmente possuía a abrangência das compras eletrônicas da administração direta, autarquias e fundações, a partir de 2003 estava disponível para toda administração estadual e prefeituras municipais (140 aderiram - 30 operando); (ii) O IPVA eletrônico possibilitou ao contribuinte uma maior comodidade no pagamento do referido imposto, com isso a SEFAZ obteve uma otimização dos seus gastos e aumento da arrecadação (FERRER, 2007). O ano de 2000 foi marcado pelo eGOIA (Inovação e Acesso em Governo Eletrônico), este sistema é capaz de fornecer suporte para o acesso de cidadãos de baixa renda, através da Internet, aos serviços públicos integrados de Governo Eletrônico, o sistema foi desenvolvido através de estudos realizados pela comunidade européia em parceria com a sul-americana. Em 2003, iniciou-se o programa Cidadão.SP, que consiste em um site na Internet com informações sobre os 2067 tipos de serviços prestados por 349 unidades do governo estadual – 953 voltados só para o cidadão – 120 exclusivamente para empresas - 994 voltados para empresas e cidadãos – organizados por eventos de vida – 571 serviços disponíveis total ou parcialmente pela internet – 338 ouvidorias cadastradas para atender o cidadão – cada serviço tem o ouvidor responsável indicado. Ainda no mesmo ano, foi criado o Comitê de Qualidade da Gestão Publica (CQGP) com o objetivo de elevar o nível de eficiência e eficácia da administração publica, através de um acompanhamento e fiscalização periódica pelo comitê. Em 2004 foi colocado no site do governo o Relógio da Economia, um instrumento capaz de mensurar o nível de economia do Estado proveniente das transações e compras eletrônicas realizadas pelo governo paulista. Em 2005 foi instituída a modalidade do pregão eletrônico, esta modalidade tem como objetivo realizar compras eletrônicas com valores acima de R$ 80.000,00, que não podem ser realizadas pela BEC, em 2007 o governador de São Paulo, José Serra, instituiu em seu primeiro mandato a obrigatoriedade das compras públicas serem realizadas através dessa modalidade. Ainda em 2005 foi criado o “Gov 360º”, conta com a Presença única do governo ao redor do cidadão, através diversos meios de acesso, adequando informações e linguagem a cada mídia. São Iniciativas do

12

http://www.saopaulo.sp.gov.br/


Governo 360º: Poupatempo móvel; e-poupatempo wireless; Cidadão móvel (interface com PDA’s e celulares); Perto de Você (Telefonia fixa e celular); Poupatempo em Casa (TV Digital). Através da “Linha do Tempo”, podemos avaliar com clareza o esforço que o Estado de São Paulo vem demonstrando quanto à utilização da tecnologia da informação e do governo eletrônico mensurando o seu respectivo impacto na gestão pública, seja do ponto de vista do cidadão (Poupatempo / Portal do Governo); seja do ponto de vista da melhoria dos processos internos existentes do governo: Cadter / Siafem. Destacamos dentre as políticas implementadas pelo Estado de São Paulo que visam à consolidação do uso da tecnologia da informação como instrumento de gestão: (1) Siafem; (2) SEI e (3) Sistema Orçamentário Eletrônico, pois dentre todas as políticas implementadas, foram elas que obtiveram maior impacto nos processos internos burocráticos governamentais e consolidaram o uso do governo eletrônico e tecnologia da informação como suporte das ações do Estado de São Paulo. 7. O Processo de Modernização Burocrática Fazendária As Secretarias da Fazenda de praticamente todos os Estados possuem constantes políticas de modernização, este processo hoje consolidado, foi originalmente acentuado a partir da crise fiscal vivida pelos Estados pós-plano Real. Nesse contexto, a fazenda paulista não foge a regra, portanto possuindo em sua agenda uma constante preocupação no aperfeiçoamento de mecanismos e instrumentos fiscalizadores com o objetivo de otimizar recursos, reduzir custos processuais e, por conseguinte aumentar sua arrecadação, que é vital para o financiamento das políticas públicas. Optamos nesse trabalho em analisarmos duas políticas estratégicas e de grande relevância no que se refere à modernização do fisco paulista, e que servem de referência para as possíveis políticas de modernização que estão por vir. Os programas de modernização são: (i) PROMOCAT (Programa de Modernização da Coordenação da Administração Tributária); (ii) PROMOCIAF (Programa de modernização do Controle Interno e Administração Financeira). Ambos os programas de modernização possuem uma forte preocupação com os processos burocráticos internos da SEFAZ e estão inseridos em um programa macro, constituindo os dois alicerces do PNAFE (Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros). A instituição responsável pela gestão do PNAFE é o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que por sua vez optou por uma estrutura de coordenação introduzindo a figura de UCP´s (Unidades de Coordenação do Programa) junto à Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda. No caso dos Estados, essa figura transformou-se em Unidade Coordenadora Estadual (UCE), em São Paulo composta por duas coordenações técnicas: PROMOCAT e PROMOCIAF. O PNAFE/SP contou inicialmente com um aporte de aproximadamente US$ 68.718.000,00 milhões, com término previsto para 30/12/2005, destacamos que o valor a ser investido no programa de modernização por parte do Estado de São Paulo foi idêntico ao captado externamente.

13


Para a implantação dos dois programas, optou-se por um modelo de gestão horizontal e com foco nos resultados, o que proporcionou uma maior autonomia aos gestores públicos e agilidade nas tomadas de decisão. Os valores que nortearam o programa segundo relatórios internos da SEFAZ foram:

“O programa de modernização da SEFAZ tem como princípios de Gestão a eficiência, a economicidade e a satisfação da sociedade, cliente final da administração pública, entendendo o cidadão contribuinte como cliente. Tem como princípios de controle a avaliação de desempenho e resultados e o controle a posteriori pelos resultados obtidos.” (PROMOCAT – Gerenciamento de Projetos, pág.3)

Podemos perceber a primeira vista uma forte preocupação dos programas de modernização burocrática com indicadores de desempenho (em maior grau com indicadores de resultados em decorrência de indicadores de processos). Através de: (1) redefinições [metas, missão e compromissos], (2) reestruturações [modelo de gestão interno, redesenho de processos], (3) revitalizações [burocracia fazendária], desenvolvimento de novos projetos e (4) inovações [novas carreiras, gestão por resultados], buscou-se com os programas de modernização obter uma maior eficiência no sistema de arrecadação do fisco paulista.

7.1 PROMOCAT O Programa de Modernização da Coordenação da Administração Tributária envolveu exclusivamente a área da Coordenadoria da Administração Tributária (CAT). Seu início ocorreu em 1995 com término previsto para junho de 1999. Para a formulação do projeto de modernização houve a preocupação em alinhar as metas a serem traçadas com a missão da CAT (“Arrecadar, tributar e fiscalizar”). Assim, o PROMOCAT foi desenvolvido com o objetivo de prestar suporte à elevação dos resultados da coordenadoria. Podemos dividir em quatro áreas estratégicas que sustentaram o programa: Figura 3 – Modelo de Sustentação do PROMOCAT


PROMOCAT

Ree

stru

tura

ção

Org

aniz

acio

nal

In

form

atiz

ação

Ade

quaç

ão

infr

a-es

trut

ura

Cap

acita

ção

Prof

issi

onal

14


Com base nos pilares, subdividiu-se em: projetos a curto prazo e a longo prazo, cada um contando com seus respectivos indicadores de processo e resultado. No começo do programa priorizou-se os projetos a curto prazo, contabilizando um total de dezenove projetos, tendo inicio em janeiro de 1996, através de um modelo de gestão até então, pouco usual no setor público, e que nunca havia sido utilizada na CAT, modelos matriciais com formação de equipes por projeto (Gestão por Projetos). Em paralelo à implementação dos projetos de curto prazo, a SEFAZ elaborou um projeto de longo prazo, visando definir o escopo do PROMOCAT durante os dois anos subseqüentes. Inicialmente para a implementação do projeto de modernização, os valores orçados totais foram quase na ordem de 79 milhões de dólares, sendo destes, metade (39,4 milhões U$) despedidos pela SEFAZ e metade pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. Tabela 2 – Valores orçados para a execução do PROMOCAT

Orçamento Previsto para o PROMOCAT (U$ Milhões) SEFAZ BID 39,4 39,4 Total: 78,8 Fonte: Secretaria dos Negócios da Fazenda do Estado de São Paulo. Destacamos para esse projeto, que o objetivo do programa foi claramente definido e delimitado. OBJETIVO GERAL: Modernizar a administração tributaria da SEFAZ, (1) por meio da valorização e capacitação permanente dos seus recursos humanos; (2) da revisão e informatização dos seus processos; (3) da reestruturação organizacional e adequação da infra-estrutura, visando implementar uma nova filosofia da gestão baseada em resultados (4) melhorar a relação fisco-contribuinte (5) obter ganhos de qualidade e produtividade, com conseqüente redução de custos próprios e dos contribuintes, e aumentar a arrecadação. O modelo burocrático, a estrutura organizacional e principalmente o modelo da gerência da CAT datavam da década de 60, portanto tal modelo se encontrava extremamente limitado, pouco transparente, de baixa capacidade de atuação administrativa, se demonstrando ineficiente e ineficaz do ponto de vista processual da SEFAZ, pois acabava privilegiando o modelo weberiano (burocracia clássica e extremo formalismo) em detrimento a uma gestão inovadora e orientada por resultados. Os problemas a serem enfrentados eram diversos:

• Alta ineficiência de capacidade gerencial • Ausência de indicadores de desempenho • Cultura organizacional anacrônica (Apego ao Formalismo Excessivo)

O cenário envolvido era complexo, portanto era de vital importância que se traçasse objetivos e metas qualitativas claras, a fim de evitar a continuação das disfunções burocráticas existentes. A SEFAZ decidiu racionalizar e modernizar a administração tributária, simplificar, padronizar e consolidar processos, executar serviços administrativos pela classe de apoio, delimitar o modelo organizacional burocrático da CAT, implementar um programa permanente de qualidade e produtividade e instituir a gestão por resultados.

15


Quadro 1 – Metas Quantitativas do Programa PROMOCAT Nova Estrutura Organizacional

Metas Quantitativas

Organização e Gestão

• Capacitação de 400 Gerentes em Técnicas Gerenciais • Capacitação de 4.400 servidores em qualidade total • Redução do Quadro de AFRs de 4.750 para 4.400 • Implantação do Sistema de Informação Estratégica-Gerencial

implantado em todo Estado de SP em DEZ-97 Arrecadação e Cobrança

• Redução do prazo para identificação de omissos de 40 para 5 dias • Redução do prazo das informações de arrecadação de 10 para 5

dias • Redução do prazo de repasse da arrecadação de 2 a 5 dias úteis

para até 1 dia útil Fiscalização

• Implantação de piloto de fiscalização setorial em 3 setores (12-96) • Redefinição e implantação de nova metodologia de atuação da

fiscalização ba substituição tributaria 09-97 • Definição e implantação de metodologia de atuação da fiscalização

em comercio exterior 12-97 • Implantação de fiscalização setorial em mais 22 setores em 12-98 • Manutenção de 80% dos autos lavrados e submetidos a julgamento

Tecnologia da Informação

• Instalação das redes locais e remotas integrando todas as unidades da CAT ate julho-97

• Criação e institucionalização da diretoria de tecnologia da informação e dos núcleos de T.I ate dez-98

• Redução do quadro operacional em 50% Fonte: Secretaria dos Negócios da Fazenda do Estado de São Paulo. 7.2 PROMOCIAF Os principais problemas a serem enfrentados pela administração orçamentária e financeira na CAF que o PROMOCIAF visava combater eram: elevado volume de dívida; sistemas morosos, múltiplos e paralelos de processamento de informações; falta de relatórios gerenciais confiáveis; ausência de reforma e programas de incentivos; equipamentos de informática obsoletos; necessidade de definição de novos instrumentos de planejamento e gerenciamento (indicadores). Os sistemas existentes se configuravam como um grande entrave para a otimização de processos, isso decorria dos sistemas terem sido desenvolvidos há mais de 10 anos, agravando a necessidade de integração e interoperabilidade entre a área contábil e financeira. Havia, portanto, a clara necessidade de se resgatar o orçamento como instrumento efetivo de planejamento e avaliação das prioridades governamentais com suporte na definição de metas e indicadores de desempenho. Em 1996, como apresentado na “Linha do Tempo” do Governo Eletrônico, decorrente do programa de modernização da SEFAZ, o SIAFEM integrou a administração financeira, a execução orçamentária e possibilitou para as Secretarias da Fazenda e do Planejamento uma maior centralização e tomada de decisões gerenciais com maior suporte de informações.

16


Abaixo o objetivo norteador do PROMOCIAF:

“Objetivo do Programa: Aperfeiçoar os sistemas orçamentário, contábil e financeiro, gerenciando e controlando os recursos estaduais. O programa tem por base a reformulação e integração dos sistemas orçamentário, contábil e financeiro, valorizando os funcionários com programas de capacitação e treinamento, e, implantação de tecnologias mais avançadas.”

Dentre as metas que foram estabelecidas para o programa destacamos: implementação dos sistemas em 620 unidades da administração direta; 20 autarquias, 15 fundações e 3 universidades, além das empresas estatais quanto a administração indireta; definição do desenho conceitual e da estratégia de integração dos módulos do SIGOF e sua respectiva implementação; disponibilização da rede de informática interligando as secretarias da fazenda e planejamento a 700 unidades da administração pública; redução de até 10 milhões de reais por mês de custo de corretagem da dívida pública; eliminação de 24 diretorias nas áreas de contabilidade e auditoria; e implantação do sistema integrado. O modelo de gestão adotado para a gestão do PROMOCIAF foi composto por 7 componentes (áreas): Coordenação do Projeto (definição, coordenação e avaliação do PROMOCIAF); sistemas integrados de administração financeira (responsável dentre outras coisa pela implementação do SIAFEM); Orçamento; Controle Financeiro (implantação da conta única para as administrações diretas e indiretas); Contabilidade (desenvolvimento do sistema de informação e metodologia da análise da contábil); Controle interno e Auditoria (aprimoramento de técnicas e normas para verificação e controle da legalidade das operações administrativas); Organização e Gestão (Reforçar atividades de RH e materiais da SEFAZ). Para a implementação do programa foi instituída a figura de “núcleos de apoio”, no PROMOCIAF sendo respectivamente os dois principais:

Área de Informática – PRODESP Área de Capacitação – FAZESP

A programação de desembolso inicial para a implementação do programa de modernização do controle interno e da administração financeira consistia no seguinte cronograma: Tabela 3 – Orçamento realizado no PROMOCIAF – em R$1.000,00

Fonte 1997 1998 1999 2000 TOTAL

BID 13.273 10.604 2.386 265 26.528

Estado SP 7.784 7.569 2.017 315 17.685

TOTAL 21.057 18.173 4.403 580 44.213


17


8. Metodologia: Instrumentos Avaliadores e sua Aplicação

A metodologia adotada para a construção desse relatório se constituiu em um primeiro momento no levantamento do panorama da administração pública em um contexto geral através de revistas acadêmicas, teses e artigos. Após essa etapa, foram levantados pontos e questões norteadores tanto sobre o Governo Eletrônico, quanto da burocracia organizacional. Esses pontos serviram para parametrizar o levantamento bibliográfico, que consistiu desde relatórios técnicos da própria Secretaria da Fazenda, quanto de textos e artigos acadêmicos, sendo eles teóricos ou de estudos de caso. Realizamos visitas in loco a fim de auferir os processos burocráticos como estão sendo desempenhados e como eram desempenhados anteriormente ao processo de modernização fazendária. Concentramos especial atenção a programas realizados recentemente de modernização fazendária e o desempenho do comportamento da arrecadação do fisco paulista, com foco no ICMS. Nas visitas agendadas, além de verificar in loco os processos burocráticos fazendários, foram aplicados questionários e entrevistas aos gestores e burocratas que o pesquisador julgou serem relevantes. Visitamos duas secretarias de governo distintas: (1) a Secretaria da Fazenda, pelo fato do escopo do trabalho se concentrar em sua maior parte na mesma, possibilitando extrair dados relativos à arrecadação, modernização e informações estratégicas dos departamentos e processos internos; (2) a Secretaria de Gestão, devido a sua posição estratégica frente à articulação das políticas públicas entre as demais secretarias e o Governo, com especial atenção à SEFAZ e ao Governo Eletrônico. Nas entrevistas e visitas, a metodologia adotada quanto aos questionários, foi estabelecer diretrizes do que seria abordado e verificado, contudo, não utilizamos questionários fechados. Isso se justifica, pois neste trabalho buscamos focar na percepção dos gestores públicos entrevistados quanto ao processo de modernização e gestão e não primamos nessa etapa da pesquisa em dados minuciosos. Dentro do escopo do trabalho foram selecionados dois projetos específicos de modernização burocrática, o PROMOCAT e o PROMOCIAF, a justificativa para tal recorte se deve ao fato da importância dos programas quanto aos (i) valores envolvidos; (ii) função gerencial para a gestão fazendária; (iii) impacto nos desempenhos futuros a curto e longo prazo na arrecadação bruta, com foco no ICMS. Com o intuito de parametrizarmos um modelo de eficiência de programas, realizamos uma análise quantitativa do montante inicial de investimentos em modernização e seu conseqüente resultado na gestão fazendária, contudo esse processo ainda está sendo sentido pela SEFAZ, o que reforça a necessidade de ser levado em conta os próximos períodos e a necessidade de se realizar uma análise qualitativa sobre essa variação (investimentos E-Gov versus arrecadação Tributária) isolando as variáveis externas que impactam no processo (Crescimento econômico e etc). Por fim, tabulamos e transcrevemos os dados e informações coletadas in loco, a partir dessa etapa elaboramos análises críticas acerca do recurso do Governo Eletrônico, a SEFAZ, a Gestão Pública e como elas interagem entre em si.

18


9.0 O que podemos aprender com os Programas de Modernização Fazendários? O pano de fundo dos programas de modernização fazendários nos remete à alguns questionamentos sobre quais seriam os aspectos impulsionadores de tais formulações. A primeira característica notória está relacionada ao nível de endividamento de praticamente todas as unidades da federação, sendo a crise financeira e o ajuste fiscal importantes fatores para a tomada de decisão. Acrescenta-se o surgimento de novas idéias e práticas de gestão inovadoras que corroboram para a criação de um terreno fértil de semeação de programas de modernização. Com a redemocratização do Estado brasileiro optou-se por um modelo de gestão onde os Estados ganharam maior poder e autonomia no que tange à gestão pública político-econômica. Embora essa transferência das arenas de decisão tenha se descentralizado da União para Estados e Municípios, a necessidade de alianças entre entes federativos é a estratégica fundamental para reformas e/ou modernizações que almejem ser bem sucedidas, continuas e eficazes na gestão pública. Alternativas como parcerias entre Estados e União ou captação de financiamentos externos proveniente de instituições de desenvolvimento internacionais, são os caminhos que geralmente os gestores e políticos remetem. Analisando especificamente os programas do escopo delimitado para esta pesquisa sobre a Fazenda Paulista, apresentaremos a seguir as dificuldades, comentários e experiências apresentadas desde o processo de formulação até o da avaliação dos respectivos programas. Citamos a fundamental importância da “Integração Nacional” como primeiro fator, consistindo na integração entre as instituições envolvidas no processo e que possibilita através do aprofundamento da cooperação, o desenvolvimento de novas tecnologias e que resulta na segunda variável; “Uso intensivo de Tecnologia da Informação” sendo a base, nos dias de hoje, para todas as ações que se queiram traçar; por fim, ressaltamos a “Vontade Política” claramente evidenciada em todas as etapas do processo e sem o qual, qualquer política estaria fadada ao fracasso. Em linhas gerais, esses fatores seriam o que classificamos como “Macro Aspectos” de sucesso, no entanto, apontaremos uma segunda subdivisão, ou seja, análises mais minuciosos dos fatores de operacionalização técnica que viabilizaram o projeto, são eles: “Estratégia de Intervenção em Resposta aos Problemas Identificados”, identificando os reais problemas e permitindo traçar uma estratégia de intervenção, realinhando o desenvolvimento do programa aos objetivos pactuados; “Identificação de Produtos Esperados”, concentrado no processo de planejamento estratégico e que possibilita uma análise do contexto inserido como um todo; “Plano de implementação do Projeto”, abordando desde a alocação da equipe responsável para o desenvolvimento até o monitoramento por parte dos gestores com base em indicadores confiáveis. Percebemos que a execução do projeto inicial por parte dos servidores fazendários, nos moldes iniciais seria, segundo relatórios da SEFAZ, “impraticável” caso não utilizassem e tivessem em mente uma flexibilidade no planejamento estratégico.

19


Em relação aos fatores críticos na implementação do programa, mencionamos duas variáveis: Inexperiência no planejamento e gerenciamento de sistemas de modernização, que se sustentam em sistemas de informação; e Dificuldades de adequação quanto às tecnologias da informação. As políticas adotadas pelo fisco paulista em relação a essas ameaças foram: Contratação de consultoria para superar as deficiências provenientes da inexperiência técnica das equipes fazendárias e inclusive das mudanças tecnológicas; redefinições e aquisições quanto aos padrões de planejamento existentes para superar as dificuldades de formulação, implementação e operacionalização de novos sistemas. Ressaltamos que para cada decisão tomada sempre se apresentarão dois tipos de análises distintas, um exemplo é o caso da contratação de consultoria. Se por um lado, a carência de um corpo técnico para a execução ou mesmo planejamento é sanada satisfatoriamente, é de se considerar que o “conhecimento produzido”, guardada as devidas proporcionalidades, não fica na SEFAZ. Inclusive, dependendo da ótica, gera-se um ciclo de dependência pela consultoria contratada, uma vez que muitas vezes foi a empresa quem definiu os softwares utilizados e etc. Além do citado acima, a experiência do fisco paulista em relação aos dois programas de modernização delimitados, nos possibilita valiosa lição em relação aos conceitos de transparência e cidadania. Fica evidente no corpo deste trabalho, que o enfoque, os objetivos e metas não abordaram claramente estes dois aspectos. Visivelmente os processos burocráticos básicos foram trabalhados, alguns visando combater disfunções, outros decorrentes de inovações e novas práticas de gestão, mas afinal, quais efetivamente se configuraram como fatores de transparência? Não pretendemos afirmar que os programas de modernização do fisco paulista não consideraram a transparência e o fortalecimento da cidadania em sua formulação, mas claramente o desenho e o planejamento institucional não elevaram tais preocupações como necessidades de primeira grandeza. Em linhas gerais, o escopo de atuação dos programas se concentrou (além da modernização dos processos burocráticos) na disponibilização de informações em diversos canais (Legislação On-line, Portal SEFAZ, Posto Fiscal Eletrônico), novos modelos de atendimento (Foco contribuintes de ICMS, controles de acesso eletrônico) e de uma forma bem tímida, a educação fiscal. O programa de educação fiscal se desenvolveu com suporte dos professores da rede estadual de ensino, e contou com o apoio da Secretaria da Educação do Estado para a difusão do conhecimento e inclusive incluía visitas programadas de visitação à sede da SEFAZ para os discentes do 1º e 2º graus, não sendo obrigatória nos programas pedagógicos da rede de ensino. Porém, até que ponto podemos classificar as políticas de transparência como fatores de fortalecimento da cidadania? Em que medida as políticas de transparência convergem para a formação de uma consciência cidadã nos contribuintes paulistas, considerando que não basta apenas disponibilizá-las, é necessário que o Estado possibilite que cada cidadão consiga ter uma visão critica em relação à administração tributária, na qual ele é parte integrante.

20


Tais questões geram calorosos debates, contudo, é claro que os programas de modernização promovem níveis de transparência consideráveis, a pergunta que se deve fazer é, qual deve ser a agenda política do governo, a busca pela cidadania e/ou transparência ? E no limite, o conceito de cidadania engloba o da transparência ou vice-versa? Por fim, será que com base nos excelentes resultados alcançados em termos de otimização de processos e resultados econômicos, criou-se um know how para a o desenvolvimento de programas específicos de promoção da cidadania e transparência na Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo? 9.1 Fatores de Sucesso do Governo Eletrônico na SEFAZ e sua proposta de inserção na Reforma do Estado A partir do Plano Diretor da Reforma do Estado proposta em 1995, a Gestão Pública está tentando quebrar certos paradigmas enraizados no setor público, modificando dentre outras coisas, os seus controle burocráticos e a cultura da burocracia pública, com foco nas resistências às mudanças tecnológicas. É dentro dessa perspectiva de Reforma do Estado que acreditamos se inserir o Governo Eletrônico, sendo este instrumento uma das peças determinantes para o sucesso ou não de qualquer política modernizadora. Em muitos paises, principalmente os desenvolvidos, o governo eletrônico vem sendo considerado como uma política pública de primeiro escalão. Como evidenciado neste trabalho, o Estado de São Paulo a partir de 1995, vem demonstrando uma forte preocupação em sustentar suas políticas com um uso intensivo da tecnologia da informação e vem alçando o governo eletrônico como uma política pública de Estado. A fim de se elevar a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos e de se evitar crises financeiras futuras, é necessário uma administração pública eficiente que utilize processos burocráticos eficientes, transparentes e com um menor custo possível Proveniente dessa situação, o governo Eletrônico adquire um aspecto importantíssimo, já que possui um caráter saneador, democrático e modernizador muito elevado. Aliado a tudo isso, deve-se dar a devida atenção ao baixo nível de investimento necessário a implementação desse recurso e a sua alta capacidade de se sustentar, sendo dificilmente uma política pública de um partido político, mas se caracterizando como uma política pública de Estado. Com base na maneira como a Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo emprega o recurso do Governo Eletrônico para impactar na máquina pública, elaboramos os fatores de sucesso das políticas de governo eletrônico no caso Paulista:

1. Vontade Política 2. Forte Alinhamento do Governo com a PRODESP 3. Alta Captação de Recursos via fontes externas 4. Apoio da SEFAZ no Processo de Modernização 5. Intenso uso da Tecnologia da Informação 6. Capacitação da Burocracia

(1) É preciso que o governo eletrônico entre na agenda política e nos programas de governo, para isso a sociedade deve se mobilizar e exigir de seus candidatos tal ação, no caso de São Paulo, todos os governadores desde 94 possuíam esse requisito; (2) o alinhamento com a PRODESP influenciará nas

21


decisões a serem traçadas pelo governo, no caso de São Paulo, o período onde houve mais avanços nas políticas de governo eletrônico se concentra no mandato COVAS, justamente onde houve maior convergência entre as ações do governo e a PRODESP; (3) O Estado de São Paulo através da SEFAZ, obteve vultuosos recursos de instituições externas para o financiamento das políticas de modernização, isso se justifica pelo fato da fiscalização ser realizada por um organismo autônomo em relação ao governo que “pressionava” por resultados; (4) como mencionado no trabalho, devido ao grande poder da SEFAZ dentro da Gestão Pública, é necessário o apoio da mesma quanto a modernização; (5) o suporte da tecnologia da informação deve servir para a realização dos programas de modernização e demais políticas, pois somente através dela será possível com a revisão de processos, formular novos processos com menores custos burocráticos e com maior agilidade nas trocas de informações gerenciais; (6) por fim, deve-se capacitar os servidores a utilizarem os novos sistemas para que obtenham melhor aproveitamento de tempo e consigam atingir melhores resultados produtivos. Portanto, faz-se necessário que o Governo Eletrônico seja considerado com uma política pública prioritária e que entre permanentemente na Agenda Política. Ressalta-se que para a gestão pública é de grande valia se manter atualizada no que tange a novas tecnologias e recursos inovadores, pois somente assim é que o Estado estará a par das novas tecnologias e possuirá uma gestão moderna, eficiente e democrática. A utilização intensiva de recursos da tecnologia da informação na administração pública, com foco na SEFAZ, visando à desburocratização dos processos e controles internos se faz extremamente pertinente caso queiramos nos inserir no patamar das Gestões Públicas eficientes, eficazes e democráticas.

9.2 Limites e Perspectivas do Governo Eletrônico na SEFAZ Diferentemente do cenário tempestuoso e dos fatores incertos da década de 90 que levaram o governo Paulista a optar por investimento em Governo Eletrônico e Tecnologia da Informação no Estado, hoje, embora esses fatores e cenários tenham se transformado em um ambiente de maior estabilidade e em determinados momentos de bonança econômica, não propiciaram a saída de tais variáveis da agenda do governo.

“Outra forma de atuação contra a crise fiscal foi a criação de novas tecnologias de gestão para racionalizar os gastos da máquina administrativa, com impactos econômicos e, em certa medida, de eficiência. Estados pioneiros, particularmente São Paulo, investiram fortemente na informatização e no governo eletrônico para controlar a folha de pagamento, reduzir o valor das compras governamentais e diminuir os desperdícios por toda a administração pública. As novidades no campo das compras eletrônicas colocaram os governos estaduais na dianteira deste processo em relação à União. Alem disso, a burocracia do fisco estadual foi reforçada, em termos de recursos e treinamento.” (ABRUCIO, Fernando Luiz e GAETANI, Francisco, 2006).

Embora o Governo paulista tenha melhorado a saúde financeira do seu tesouro, um princípio clássico da economia ainda prevalece, recursos escassos frente a enormes demandas. Diante da restrição fiscal, FERRER & LIMA (2007) propõem duas possíveis saídas para aumentar a capacidade de investimentos públicos por parte do Estado:

• Aumentar a arrecadação e/ou • Reduzir gastos correntes

22


Uma das principais perspectivas de sucesso do Governo Eletrônico na SEFAZ e, por conseguinte na Gestão Pública, se concentra no fato do Governo Eletrônico conseguir agregar as duas saídas propostas, reduzir os gastos correntes e ao mesmo tempo aumentar a arrecadação tributária. Embora sem exata precisão, devido à dificuldade em isolarmos as variáveis envolvidas no processo de aumento da arrecadação paulista, constamos benefícios para a gestão fazendária ao utilizar o governo eletrônico, como: (1) redução de custos processuais, (2) maior agilidade nos processos, (3) aumento da capacidade gerencial da cúpula estratégica proveniente de um maior embasamento de dados oficiais confiáveis em um curto período de tempo e por fim, (4) um aumento da arrecadação exponencial nos anos subseqüentes aos investimentos em governo eletrônico. Acreditamos ser através da desburocratização dos processos burocráticos existentes, aliado ao uso intensivo da tecnologia da informação e a gestão por resultados, os fatores que consolidam o governo eletrônico como um promissor instrumento de gestão que possibilita um impacto extremamente forte tanto na redução dos custos processuais, agilidade na obtenção de informações gerenciais, aumento da velocidade das transações eletrônicas, maior credibilidade governamental que acaba resultando no aumento da arrecadação do fisco paulista. Contudo, é evidente que existem diferentes estágios de desenvolvimento e distintos níveis de complexidade, assim, delimitamos o quadro abaixo para maior compreensão:

Desburocratização

Figura 4 - Investimento em Governo Eletrônico: Etapas de Complexidade

Custos

Baixa Complexidade

Baixa Complexidade

Alta Complexidade

Alta Complexidade

O gráfico acima analisa a relação de duas variáveis: desburocratização e custos processuais. Podemos perceber que ao tomarmos como base o nível de investimentos em governo eletrônico, essas duas variáveis são inversamente proporcionais, ou seja, conforme há aumento no nível de desburocratização através do governo eletrônico, há uma redução nos custos processuais e vice versa. Destacamos nesse quadro, que conforme a necessidade em se reduzir custos processuais, ocorre um aumento na complexidade dos sistemas e do governo eletrônico, ocorrendo o mesmo com o nível de desburocratização, dependendo do estágio a ser traçado, haverá maior ou menor variação da complexidade. Independentemente desses fatores, o importante para o Governo Eletrônico quanto a sua perspectiva é o fato de todos os programas na medida que foram implantados ajudaram a consolidar o conceito de uso da tecnologia como melhoria da ação governamental.

23


O Governo Eletrônico pode avançar mais rápido ou nem tanto na gestão pública, porém é impossível retroagir, a grande questão não é a continuidade, pois o E-Gov já está consolidado na sociedade e no aparelho burocrático, mas sim a velocidade com que ele será desenvolvido, esta sim, variando de governo a governo de partido para partido. Para a SEFAZ, a tendência é a de continuação dos programas de modernização já realizados, dessa vez em um nível de complexidade maior do que anteriormente, o grande desafio é a ampliação dos valores a serem inseridos no planejamento estratégico tais como a cidadania e transparência.

9.3 Próximas Etapas e Possibilidades de Pesquisa Para a realização desta pesquisa, encontramos dificuldades em mensurar o impacto exato do governo eletrônico nos cofres estaduais paulistas. Portanto, na próxima etapa deste trabalho buscaremos construir, através de instrumentos estatísticos e econométricos, uma análise estatística capaz de isolar as variáveis externas envolvidas no processo (crescimento economia, nível de sonegação e etc.) que influenciam na mensuração do investimento em governo eletrônico na arrecadação tributária. Com isso, buscaremos traçar a relação de dependência entre o investido em governo eletrônico e a sua respectiva correlação impactada na arrecadação tributária nominal paulista. 10. Referências bibliográficas: ABRUCIO, Fernando Luiz & GAETANI, Francisco. Avanços e perspectivas da gestão pública nos

Estados: agenda, aprendizado e coalizão, 2006. AGUNE, Roberto Meize. Entrevista realizada. 2007. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado pra a cidadania: A reforma gerencial

brasileira na perspectiva internacional. São Paulo: ENAP, 2002. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos & SPINK, Peter. Reforma do Estado e administração pública

gerencial. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1998. CONIP - CONGRESSO NACIONAL DE INFORMÁTICA PÚBLICA. (2007). E-gov como agenda

prioritária de gestão de serviços públicos. Não publicado. MEDEIROS, P. H. R. & GUIMARÃES, T. A. Contribuições do governo eletrônico para a reforma

administrativa e a governança no Brasil. Revista do Serviço Público, Brasília, vol. 56, Out-Dez, 2005.

FELIX, Luiz Antônio. Instrumentos inovadores em gestão pública: Um estudo exploratório. Tese de Doutorado defendida na FEA-USP, 1999.

FERRER, Florência e SOUZA, Zilma Borges. Bases para a operacionalização e avaliação de resultados do governo eletrônico no Brasil. Fortaleza In: Revista do Centro de Ciências Administrativas. Ano 2, vol. 10, dezembro de 2004.

FERRER, Florência & SANTOS, Paula. E-Government - O governo eletrônico no Brasil. São Paulo: Saraiva,2004.

FERRER, Florência & LIMA, Cristian. Gestão Pública Eficiente Impactos Econômicos de Governos Inovadores. Editora Campus. 1ª Edição . 2007.

FUNDAP, Um novo Estado para São Paulo: subsídios para um projeto de Reforma Administrativa. São Paulo: Fundap, 1995.

LEVY, Evelyn & DRAGO, Pedro Aníbal (Org). Gestão pública no Brasil contemporâneo. São Paulo: Fundap, 2005.

LIMA, Roberval Lopes & MONTEIRO, Augusto de Oliveira & YOSHIDA, Shimpei. Governo eletrônico e informatização na administração tributária: A reengenharia do processo de arrecadação de tributos na Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia. Salvador: Bahia Análise & Dados, ano 2, vol. 14, setembro de 2004.

24


MEHEDFF, Carmem Guimarães e GARCIA, Cid. Metodologia para formação de gestores de políticas públicas. Brasília: FLACSO, 2005.

Ministério do Planejamento https://www.governoeletronico.gov.br - Acesso em: 09 de junho de 2007. http://www.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/publicacoes/plano_diretor/portugues.htm - Acesso

em: 09 de junho de 2007. MOTTA, Fernando C. Prestes Motta & BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Introdução à

Organização Burocrática. São Paulo: Brasiliense, 1986. NOGUEIRA, Dalmo. E-Gov, a ferramenta da transparência na gestão pública. São Paulo: Secretaria

Estadual de Gestão Pública. Não publicado, 2007. PACHECO, R. S. Administração pública gerencial: desafios e oportunidades para os municípios

Brasileiros. In: CEPAM (ed.). O município no século XXI – CEPAM 30 anos. São Paulo: CEPAM, 1999, p. 39-49. Disponível em: http://www.cepam.sp.gov.br/v10/cepam30anos/index2.asp. Acesso em: 23 de Julho de 2007.

RELATÓRIO CAT. Janeiro/2006 – Março/2007. Rel: 57-72. Sefaz – SP. ROSS, Erineide Sanches. Propostas de um modelo para incrementar a eficiência na implantação

de projetos governamentais de Tecnologia da Informação, Tese de Doutorado defendida na FEA-USP, 2005.

SANCHEZ, Oscar Adolfo. O poder burocrático e o controle da informação. Lua Nova, São Paulo, nº. 58, 2003. Disponível em: <

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010264452003000100006&lng=pt&nrm=iso >. Acesso em: 22 Novembro de 2007.

Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. - Demonstrativo da despesa da unidade orçamentária por função, subfunção e programa

http://www.fazenda.sp.gov.br/balanco/2006/2006/D1109.pdf - Acesso em: 14 de Outubro de 2007. Secretaria de Gestão Pública do Estado de São Paulo. http://www.gestaopublica.sp.gov.br/ - Acesso em:

24 de Agosto de 2007. Secretaria da Receita Federal - Arrecadação das receitas federais por unidade da federação

http://www.receita.fazenda.gov.br/publico/arre/2006/PorEstado/ArrecadacaoUFJanDez06.xls - Acesso em: 27 de Maio de 2007.

SUN, Violeta. Gastos e indicadores de uso de tecnologia da informação no governo do Estado de São Paulo: evolução e tendências. São Paulo, Dissertação de Mestrado defendida na FEA-USP, 2005.

WEBER, Max. Sociologia da burocracia. Rio de Janeiro: Zahar, 1966. VAZ, José Carlos. Uso da Internet pelos Governos e Promoção da Cidadania. Revista UNICSUL,

ano 8, vol. 10, dezembro de 2003. VAZ, José Carlos. Portais Municipais para Promoção da Cidadania: A Construção de Um Modelo

de Análise e Avaliação. Tese de doutorado. Fundação Getúlio Vargas (FGV). 2003. RESENHA BIBLIOGRÁFICA Hugo Frederico Costa Coelho, graduando em Gestão de Políticas Públicas na Escola de Artes, Ciências e Humanidades (EACH), da Universidade de São Paulo (USP). Realizou Iniciação Cientifica no período 2007/2008 sobre Governo Eletrônico e burocracia, financiado pelo CNPq-USP. Atualmente é servidor de carreira na Câmara Municipal de Bragança Paulista – SP, atuando na área de Assessoria Parlamentar. E_mail: [email protected]

25

https://www.governoeletronico.gov.br/

http://www.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/publicacoes/plano_diretor/portugues.htm

http://www.cepam.sp.gov.br/v10/cepam30anos/index2.asp

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010264452003000100006&lng=pt&nrm=iso

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010264452003000100006&lng=pt&nrm=iso

http://www.fazenda.sp.gov.br/balanco/2006/2006/D1109.pdf

mailto:[email protected]

estudo do impacto de práticas de governo eletrônico na redução de...

Documents