Estimular o crescimento e aumentar a competitividade no

Brasil: Além da política industrial e da terceirização da

culpa.

Jörg Meyer-Stamer1

Texto elaborado para o

ILDES – Fundação Friedrich Ebert, São Paulo

27 de janeiro de 1999

______________________

Agradeço os relevantes comentários feitos por Edmund Amann, Regis Bonelli, Aguinaldo Nogueira

Maciente, Thiago Rabelo Pereira, Hubert Schmitz e Helmut Schwarzer, a respeito da primeira versão

deste documento.

1 Membro do Institute for Development and Peace (Instituto para Desenvolvimento e Paz) da Universidade de Duisburg, Alemanha, responsável pelo projeto “Meso NRW: Meso-Políticas na Renânia do Norte - Westfalia, do ponto de vista de países em desenvolvimento bem sucedidos"; consultor da Fundação Empreender, Joinville; consultor do Instituto Euvaldo Lodi, da FIESC - Federação das Indústrias do Estado de Santa Catarina, Florianópolis.

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1. Introdução

A bem da verdade, é necessário dizer que, nos últimos quatro anos, não houve uma

política industrial no Brasil. Mais do que isto, falar em política industrial era usar uma

palavra feia, e isto não sem razão. Apesar de que a política industrial apresentou seus

méritos no passado, ela também apresentou graves deficiências. Por um lado, é

necessário reconhecer que o Brasil não teria o grau de industrialização que apresenta

hoje, caso não tivesse havido uma política industrial. Setores chave da economia devem

a sua existência a décadas de política industrial, começando na década de 40, com a

criação da primeira unidade de produção de aço, a Companhia Siderúrgica Nacional,

em Volta Redonda; continuando, nos anos 50, com a implementação da indústria

automobilística e culminando, na década de 70, com o Segundo Plano Nacional de

Desenvolvimento que, entre muitas outras coisas, levou a um aumento maciço da

capacidade produtiva, que fez com que a indústria petroquímica se transformasse num

dos mais importantes setores industriais brasileiros.

Por outro lado, esses sucessos traziam consigo aquilo que hoje parece ser uma das

principais fraquezas do esforço industrial brasileiro. O propósito desta política era a

criação de vantagens comparativas dinâmicas, dirigidas principalmente a setores

industriais nos quais o Brasil não apresentava nenhuma vantagem comparativa estática.

Assim o Brasil acabou apresentando uma forte tendência em favor das indústrias de

capital intensivo. Seria injusto condenar os responsáveis pelas políticas industriais do

passado, já que suas estratégias refletiam a filosofia predominante no seu tempo, e as

políticas foram magnificamente implementadas, até pelo menos a década de 70. Os

elaboradores de políticas industriais em países como a Coréia fizeram coisa muito

semelhante; entretanto, eles não deixaram de lado setores industriais nos quais seu país

apresentava uma vantagem comparativa, na mesma medida em que o fizeram os seus

colegas brasileiros. A industrialização da Coréia concentrou-se por muito tempo em

bens de consumo não duráveis e em pequenos bens duráveis, como rádios. Por um

longo período, a exportação de roupas e sapatos representou a maior fatia de todos os

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bens exportados, e as empresas coreanas sempre entenderam que é possível criar uma

vantagem competitiva em indústrias simples e de baixa tecnologia. No Brasil, construir

uma vantagem competitiva nunca representou um motivo de preocupação; afinal de

contas, como a tendência ia no sentido de uma industrialização impulsionada

principalmente para o mercado doméstico, as indústrias receberam generosos subsídios

e outros benefícios, a fim de estarem aptas para vender no mercado internacional. E

indústrias aparentemente tradicionais, como a de roupas, móveis, ou brinquedos,

apresentaram um desempenho fraco, com a única e notável exceção da exportação de

calçados femininos pelo conjunto de indústrias do Vale dos Sinos, no Rio Grande do

Sul. Os elaboradores da política industrial não acreditavam que fosse possível construir

um desenvolvimento sustentado a partir deste tipo de indústrias, ou eles acreditavam

que voltariam a prosperar de qualquer forma, sem nenhum apoio governamental

específico. Hoje em dia vemos, na perspectiva histórica, que os elaboradores da política

industrial daquele tempo cometeram um grande equívoco, deixando os segmentos com

rápido crescimento no comércio mundial a cargo de outros países em desenvolvimento.

Esta é a primeira herança desafortunada da política industrial do passado: uma estrutura

industrial distorcida e um pequeno potencial de exportação em setores aonde se

esperaria que o Brasil gozasse de vantagens comparativas.

Uma outra séria deficiência da política industrial do passado persegue hoje em dia os

elaboradores da política macroeconômica do Brasil: a falta de uma adequada estrutura

de financiamentos. Investimentos industriais costumavam ser financiados pelo fluxo de

caixa, ou pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), ou

ainda através de importações de capital. O setor bancário comercial era inicialmente

muito fraco para exercer um papel de destaque. Mais tarde, ele se negou a providenciar

financiamentos a longo prazo, devido aos riscos imprevisíveis decorrentes de um

contexto de inflação elevada. Enquanto a inflação se manteve alta, as empresas que

tinham um bom gerenciamento financeiro tinham poucos problemas em produzir o

necessário fluxo de capital para gerar fundos para investimento, já que a sua

lucratividade também era alta. Logicamente, as coisas começaram a se tornar mais

difíceis depois de 1990. Antes disto, a pressão competitiva no mercado doméstico

costumava ser limitada, e era difícil para quem não estivesse por dentro do mercado

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descobrir se uma empresa estava elevando seus preços acima da inflação. Quando, com

a abertura do mercado, a pressão competitiva aumentou, a lucratividade começou a cair.

As indústrias tiveram que recorrer cada vez mais a financiamentos externos. Entretanto,

apenas as grandes empresas, com acesso a mercados internacionais de capital, tiveram

condições de obter créditos com condições próximas daquelas dos países altamente

industrializados. Indústrias pequenas e médias tiveram que recorrer a financiamentos a

curto prazo, através dos bancos comerciais, com taxas de juros geralmente

astronômicas, e a financiamentos a longo prazo do BNDES, os quais eram bem caros

para o padrão internacional. Esta foi a segunda herança desastrosa: o Brasil nunca

conseguiu criar um modelo adequado, competitivo e eficiente, para canalizar a

poupança doméstica para os investimentos industriais.

2. Estabilização macroeconômica: de horrível a sofrível

A política industrial foi um assunto sem importância depois de 1993, quando Fernando

Henrique Cardoso foi nomeado Ministro da Fazenda. Com ele, entrou uma equipe de

economistas com uma orientação neoliberal, que tinham uma profunda suspeição contra

a intervenção governamental na economia. Mais especificamente, é necessário ressaltar

que sua desconfiança mais profunda visava a intervenção governamental nos níveis

micro e meso da economia, exercendo simultaneamente políticas altamente

intervencionistas no nível macroeconômico. Seja como for, dada a experiência dos

quinze anos anteriores, é difícil condená-los por este ponto de vista. A política

industrial transformou-se ao longo da década 80 em uma política compensatória,

tentando contrabalançar as condições comerciais macroeconômicas profundamente

hostis para os negócios, através de intervenções de apoio no nível mesoeconômico. Isso

apenas exacerbou os desequilíbrios macroeconômicos. Criar uma estrutura

macroeconômica estável foi, sem dúvida alguma, uma grande idéia. Ao livrar-se da

inflação e dos freqüentes esforços de estabilização, seriam criadas condições para que o

setor privado prosperasse. A privatização aumentaria a eficiência em áreas cruciais,

como telecomunicações, transportes e portos. E, ao combater o “custo Brasil”, dar-se-ia

um reforço adicional à competitividade das empresas privadas. Isso parecia ser um

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approach mais sensato do que a combinação de um controle macroeconômico

turbulento com intervenções imprevisíveis em nível meso, que sempre gozaram de

pouca credibilidade.

Infelizmente, não funcionou como foi desejado. Apesar de que em 1994 o Plano Real

resolveu o problema da inflação desmedida, não conseguiu, nem de longe, ciar uma

estrutura macroeconômica estável e um contexto favorável aos negócios. Há dois

fatores principais a serem mencionados. Primeiramente, os motivos estruturais para o

déficit governamental permaneceram. Em segundo lugar, os responsáveis pela

elaboração de uma política macroeconômica toleraram nos primeiros meses após

começo do Plano Real, uma taxa de câmbio da moeda brasileira que levou a uma super-

valorização de cerca de 30%. O resultado foi o circulo vicioso de uma política de juros

elevados e de baixo crescimento, demonstrada no quadro 1. A estrutura

macroeconômica era melhor que o contexto instável, extremamente inflacionário que

existia no passado; entretanto, não era estável, por ser altamente vulnerável. Quando o

Brasil sofreu com o “efeito Tequila“, após a crise do México, em dezembro de 1994,

isso pôde ser atribuído à falta de vontade do mercado internacional de capitais em

diferenciar entre os diversos países latino-americanos. Contudo, quando em finais de

1997 e depois de agosto de 1998, o Brasil sofreu ataques especulativos contra sua

moeda, isto de fato deveu-se a razões domésticas, isto é ao déficit dobrado no

orçamento governamental e ao balanço das contas correntes. Em todas estas instâncias,

o governo buscou um refúgio no aumento das taxas de juros a partir de um nível que já

era insustentável (isto quer dizer, insustentável em termos de condições de empréstimo

para o setor privado), para um nível bem mais alto, de quase 50%. Não obstante todas

estas medidas, a realidade demonstrou que elas não foram suficientes para estabilizar a

situação. Entretanto, o colapso da âncora cambial, em janeiro de 1999, não melhorou

muito as coisas. A dívida pública, assim como as dívidas de algumas das empresas

recentemente privatizadas, cresceram em muito, e as taxas de juros foram novamente

incrementadas, fazendo com que seja improvável que o governo possa sair de sua

situação deficitária mediante cortes nas suas despesas. Voltou a se instaurar um alto

grau de instabilidade macroeconômica, e mesmo se a inflação não retornar como

vingança, a instabilidade perdurará por certo tempo.

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3. Criando desvantagens competitivas

Mas não foi apenas por meio de taxas de juros extremamente elevadas e de uma moeda

super–valorizada que o governo estava criando um contexto extremamente desfavorável

aos negócios e uma tendência contrária à exportação:

1. O problema do "custo Brasil" persiste. Não há dúvida de que o governo está

tentando de tudo para resolver este problema. A privatização da infra-estrutura e

reformas regulatórias (por exemplo, no que se refere aos portos) reduziram até

certo ponto as desvantagens de custo com que empresas estavam sofrendo. Mas, ao

mesmo tempo, há pouco progresso no que se refere a algumas reformas

fundamentais e o governo ainda está criando novos elementos de custo:

Até agora houve pouco progresso no que se refere à redução dos encargos

trabalhistas indiretos. O programa de estabilização de outubro de 1998 já previa

a elevação de um de seus elementos, o COFINS.

Os custos diretos e transacionais de um regime de impostos extremamente complexo

persistem. Parte do programa de estabilização de 1998 previa o aumento dos

impostos sobre as transações financeiras, um tributo que eleva os custos de toda

e qualquer transação comercial.

Empresas de exportação estão sendo submetidas a toda tipos de obstáculos e

importunações.2 Por exemplo a Receita Federal exige dois dias (48 horas!) para

inspecionar os bens de exportação. Se uma empresa no interior passou por este

tipo de procedimento com a delegacia local, isto pode voltar a ocorrer na

delegacia do porto ou aeroporto, que pode chegar a não aceitar a inspeção que já

tenha sido feita, e pode exigir a realização de uma nova inspeção, o que acabará

demorando mais dois dias. Além disso, o Brasil só exporta durante 40 horas por

semana, ou seja, durante o horário regulamentar de trabalho da Receita Federal.

2 Para uma excelente análise, vide Lima, Carvalho & Velasco (1998).

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Portanto, é difícil imaginar que a desvalorização do real leve a um surto nas

exportações. No Brasil, as barreiras não tarifárias para as exportações proliferam,

e mudanças nas taxas de câmbio não são necessariamente suficientes para

compensá-las.

2. Em todos os níveis o governo é apenas parcialmente capaz de cumprir com as suas

tarefas básicas, principalmente em campos como educação, treinamento e saúde.

As empresas têm que compensar esta carência criando programas internos ou

depender nestes campos de dispendiosos provedores comerciais. Ao mesmo

tempo, o governo está muito ocupado em criar obstáculos reguladores e

incômodos para as empresas,3 e, em alguns casos, os municípios ficaram

conhecidos por aplicar multas sobre as empresas como uma forma de gerar uma

receita adicional (muitas vezes para reduzir um déficit orçamentário que, em

grande parte, foi causado por favorecimentos políticos, clientelismo ou por pura e

simples roubalheira).

3. O contexto de negócios no Brasil mostra uma nítida tendência anti-PMEs

(pequenas e médias empresas). O governo admite que todos os setores sentem um

efeito negativo devido às condições macroeconômicas estruturais, e por causa

disto, tenta implementar medidas compensatórias, especialmente nos campos do

financiamento de investimentos e de seguros e financiamento de exportações.

Estes programas podem mais facilmente ser acessados pelas grandes empresas, que

negociam diretamente com o BNDES. O pequeno e médio empresário

normalmente tem que tentar acessar estes programas através de bancos comerciais,

algo que adiciona custos e obstáculos (caso estes bancos não estiverem querendo

administrar tais fundos, algo que é bastante freqüente e que, do ponto de vista dos

administradores dos bancos locais, é um comportamento perfeitamente racional:

3 Há, aliás, uma regulamentação que define regras para rotulagem das indústrias têxteis e de vestuário. Se um rótulo disser "30% de algodão, 70% de poliamida", está sujeito a multa, porque o componente mais utilizado tem que ser nomeado em primeiro lugar. Também haverá uma multa se ele disser náilon ao invés de poliamida. Não apenas os responsáveis pela manufatura dos produtos, mas também cada loja aonde os inspetores governamentais verificarem a sua venda, terão que pagar uma multa da ordem de alguns milhares de Reais.

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uma carteira de maus devedores vai ter um impacto negativo nas perspectivas de

sua carreira, ao passo que uma carteira pequena, com riscos reduzidos, não o terá).

Portanto, os esforços do BNDES em dar um apoio específico para as PMEs, por

mais louváveis que possam ser, não são tão promissores. Além do mais, as grandes

empresas são quem realmente se beneficia com a corrida pelos subsídios (a "guerra

fiscal") entre os estados federados. As microempresas desfrutam de outras

vantagens, que até certo grau compensam aquelas condições que podem ser

encaradas como desfavoráveis, especialmente através do "Simples" (um regime

simplificado para o pagamento de impostos e encargos trabalhistas reduzidos),

além do acesso aos programas do SEBRAE, originalmente um serviço que

promovia pequenos e médios empreendimentos. Tudo isto acabou deixando as

pequenas, e principalmente as médias empresas, sem assistência.

4. Regime Automotivo e Guerra Fiscal, ou como dar um tiro no próprio pé.

Seria errado dizer que, no decorrer dos últimos anos, não houve nenhuma política

industrial. Um setor foi o alvo de um significante esforço da política industrial: a

indústria automobilística. Em 1995 e 1996, o governo federal introduziu uma série de

medidas para estimular este setor.

A fim de entender o "regime automotivo", é importante relembrar o começo dos anos

90. Parte dos (largamente ineficientes) esforços da política industrial do governo Collor,

foi a criação das "câmaras setoriais", grupos de trabalho atuantes setorialmente,

compostos por representantes do governo, das associações empresariais e dos

sindicatos. Das mais de quarenta "câmaras", a única que teve resultados significativos

foi a da indústria automotiva. Ela conseguiu chegar a um acordo, no qual todos os

participantes cederam, ao menos um pouco. O governo reduziu os tributos,

especialmente sobre os carros pequenos (o assim chamado "carro popular", com motor

de menos de 1.000 cm3). Os sindicatos prometeram moderar as suas demandas de

aumentos salariais e os fabricantes e os revendedores anunciaram preços mais baixos.

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Este programa foi extraordinariamente bem sucedido, especialmente em termos dos

congestionamentos de trânsito, uma das conseqüências da explosão nas vendas de

carros. Quando a velocidade média dentro das conglomerados urbanos foi diminuída,

com mais carros entupindo o velho sistema viário, o crescimento econômico teve uma

grande aceleração, e de uma hora para outra, o Brasil parecia ser um mercado dinâmico

e promissor para indústria automobilística.

O estímulo da indústria de automóveis parecia ser uma boa idéia para incentivar o

crescimento econômico e para levar à criação de novos empregos. Mas a questão era

saber exatamente como fazê-lo. Uma resposta seria: preços mais baixos e um aumento

da renda da classe média significariam uma maior demanda, e como a indústria

automobilística é bastante competitiva, os produtores iriam fazer fila para se apossar

dos seus quinhões. Isso seria verdade, especialmente em um país com um oligopólio

formado por apenas quatro fabricantes, com fábricas e modelos ultrapassados, que tinha

que parecer um alvo fácil aos potenciais novos participantes do mercado. Entretanto, as

coisas tiveram um encaminhamento diferente, quando a indústria automobilística

compensou a baixa competitividade exercendo um bom lobby. A ANFAVEA, a

associação que congrega as indústrias automobilísticas internacionais atuantes no Brasil,

foi sempre uma das poucas associações empresariais realmente eficientes no país. E a

ANFAVEA gritou "pênalti!", assim que o governo começou a abrir o mercado

doméstico para a importação de automóveis. A proposta da ANFAVEA era abrir o

mercado apenas para aquelas montadoras que também estavam produzindo no Brasil. O

governo não era realmente contrário a esta idéia, especialmente depois que o déficit na

balança comercial foi às alturas, quando os brasileiros adquiriram cada vez mais BMWs

e Mercedes. Em março de 1995, as taxas de importação de automóveis aumentaram

inicialmente até 70%. A importação de carros produzidos nos países de origem de

montadoras que também produziam no país e também exportavam os carros aqui

produzidos, era gravada por apenas metade das taxas de importação habituais, sempre e

quando as importações não excedessem as exportações.

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Taxas de importação reduzidas foram o instrumento principal do governo no contexto

do regime automotivo. Ao usar este instrumento de política comercial, criou-se uma

situação delicada frente ao governo argentino, que foi o primeiro a permitir um regime

especial para a indústria automotiva, tentando atrair o maior número possível de

empresas que quisessem montar fábricas no mercado do Mercosul. O governo argentino

reagiu rapidamente, lançando um severo protesto contra as medidas brasileiras.

Contudo, as montadoras entenderam a mensagem, a saber, que seria de bom alvitre não

dirigir para a Argentina mais do que uma fração razoável de seus investimentos.

Quais foram os efeitos do regime automotivo?2 Em 1996, 125 empresas foram

aprovadas e, em 1997, 40. A maior parte destas empresas eram produtoras de

autopeças, mas o número de montadoras de automóveis chegou a nada menos do que

15. Os investimentos planejados chegaram a um total de 19,3 bilhões de dólares, dentro

do regime normal, e a 2,3 bilhões de dólares dentro do regime especial para o Nordeste.

10% seriam financiados com injeção de novos capitais. Em 1996/97, as empresas

participantes tiveram, em todos os campos, um balanço comercial positivo e elas

também registraram uma maior aquisição de bens de capital no mercado doméstico do

que no mercado externo. É difícil imaginar o que teria acontecido sem o regime

(possivelmente nada muito diferente, já que, nos últimos anos, o Brasil sempre se

apresentou como um mercado muito atraente). O que ficou bastante evidente foi o custo

do regime, que criou distorções no mercado doméstico e abriu oportunidades para a

lucratividade dos produtores. Pesquisas feitas pelo IPEA calcularam que os

consumidores tiveram que arcar com uma sobrecarga geral de 35,6 bilhões de reais. Em

comparação com a criação de 20.000 empregos diretos, isso eleva o custo de cada

emprego a US$ 340.000.

Entretanto, o exposto representa apenas uma parte do custo. Com a perspectiva de uma

série de investimentos de grande visibilidade, os governos estaduais (e até mesmo

alguns governos municipais) entraram na assim chamada "Guerra Fiscal", através de

uma corrida na concessão de incentivos fiscais a fim de atrair indústrias

2 Cf. IPEA, Boletim de Política Industrial, No. 5, Agosto 1998, p. 14 ff.

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automobilísticas. Um pacote típico de vantagens poderia ser mais ou menos assim: A

empresa recebe de graça um grande terreno com uma localização conveniente. O

governo do estado e o governo municipal arcam com a preparação do terreno e com a

infra-estrutura. A empresa é isenta por dez anos do pagamento de impostos estaduais

sobre as vendas, ou é liberada destes impostos por muitos anos mais. Em alguns casos,

como o do investimento da Renault no Paraná, o governo estadual até virou acionista da

empresa.

Qual é a lógica por trás de uma estratégia como esta, que pode chegar a arruinar os

cofres do Estado? Pergunte a Jaime Lerner, o governador recentemente reeleito do

Paraná. As avaliações feitas no meio de seu governo não eram entusiásticas. O que fez

com que ele fosse reeleito foi, em grande parte, o seu histórico em atrair investidores,

não apenas indústrias automotivas como a Renault, a Audi e a joint venture da BMW

com a Chrysler, para a produção de motores, mas também empresas de outros campos,

como a Mafisa, pertencente a uma empresa portuguesa e atualmente a maior empresa de

pranchas MDF no Brasil

Apesar de que, para muitos governadores e prefeitos, ela possa ter chegado a ser um

sucesso político, a guerra fiscal foi um desastre econômico. Foi um enorme esquema de

redistribuição do contribuinte brasileiro para as empresas multinacionais e para as

grandes empresas domésticas (com as últimas sendo atraídas a se mudarem da Grande

São Paulo para o interior do Estado e para Minas Gerais; e dos estados do Sul para o

Nordeste). Seu efeito sobre a situação financeira dos estados foi desastroso. Não é

difícil admitir que parte dos problemas financeiros que estão sendo enfrentados pelos

estados ocorrem devido à renúncia fiscal. O que faz as coisas ainda piores, é que,

obviamente, as empresas locais não estão satisfeitas com a enorme quantidade de

dinheiro que foi jogada nas mãos dos investidores estrangeiros. Elas pedem um

tratamento eqüitativo, e que efetivamente leve a uma situação na qual a maior parte das

empresas (ou seja, todas as empresas que pagaram impostos e que tiverem realizado

investimentos) tenham que pagar menos impostos. As perdas para os cofres estaduais,

em 1999, foram recentemente estimadas em 9 bilhões de reais.

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6. Muitas queixas, pouca ação coletiva

Provavelmente, qualquer pessoa que tenha estado fazendo um estudo a respeito das

empresas industriais brasileiras, tenha feito esta experiência: Tão logo se começa a

perguntar a um proprietário de uma empresa, sobre o desempenho do governo, ele

recitará um interminável rosário de lamentações. Você perguntará o que ele fez para

mudar as coisas e ele: a) achará desculpas por não poder fazer nada a respeito; b)

começará uma nova série de lamúrias sobre as associações empresáriais, que nunca

indagam a respeito de seus problemas e que também não fazem nada para resolvé-los.

Este é um dos elementos importantes da terceirização da culpa.

A falta de articulação política do setor privado é uma das características mais notáveis

da organização do Estado brasileiro. É claro que algumas associações setoriais são

bastante poderosas, como a associação das indústrias automobilísticas. Entretanto, via

de regra, as associações empresariais são fracas. Isto se aplica a todos os níveis – os

sindicatos (aos quais é obrigatório associar-se), e as ACIs (Associações de Indústria e

Comércio, aonde a associação é voluntária) em nível municipal, federações de

indústrias e federações das Associações Comerciais e Industriais no nível estadual, e a

Confederação Nacional das Indústrias, CNI, em nível do país como um todo.

Como este fenômeno pode ser explicado? Gostaria de levantar três razões principais.

Inicialmente, há a persistência de um sistema de associações empresariais e de

sindicatos criado em 1943, com a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Sendo um

sistema tipicamente corporativo, organizado de cima para baixo, ele nunca foi pensado

para levar a ações coletivas, mas sim para permitir que o governo detivesse o controle

sobre o capital e sobre o trabalho. Com a associação obrigatória e com um mecanismo

de financiamento quase tributário, o imposto salarial, não havia uma real pressão sobre

as associações empresariais, exigindo qualquer desempenho. Oferecer serviços a seus

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membros nunca fez parte da agenda destas organizações. Em termos de lobbying, era

muito complicado chegar a uma unanimidade, pois, em qualquer questão, a opinião dos

associados era muito diversificada.

Em segundo lugar está a maneira como os políticos brasileiros costumam trabalhar,

movidos pelo clientelismo. Para muitas empresas, especialmente as grandes, o acesso

individual aos políticos e às entidades governamentais era bem mais promissor do que

qualquer esforço para a organização de ações coletivas eficientes. Isto criou um círculo

vicioso: grandes empresas exerciam um papel dominante nas associações empresariais,

mas, na verdade, elas não precisavam destas associações, e por causa disto, as

associações dificilmente eram realmente eficientes. Isso ajuda a explicar porque as

Associações Comerciais e Industriais, às quais a associação é voluntária, não têm um

papel muito diferente do que os sindicatos.

Em terceiro lugar, havia pouca necessidade de uma ação coletiva, devido à proliferação

de oportunidades de negócios. Um empresário razoavelmente dinâmico e eficiente

poderia (e realmente continua podendo) enriquecer rapidamente, demonstrando assim

que a constituição de associações empresariais, que normalmente leva algum tempo,

parecia ser uma perda de tempo.

Como mudar o fraco desempenho por parte das associações empresariais ainda é uma

questão em aberto. Muitos acharam que novas associações preencheriam este vácuo.

Entidades como o IEDI, uma associação de cerca de 40 grandes empresas nacionais, ou

o PNBE, pareciam ser candidatos promissores. Hoje em dia, entretanto, especialistas

comentam que o IEDI é composto por empresas que ainda sonham com o modelo da

política industrial coreana dos anos 70, uma proposta que está fora da realidade das

estruturas políticas brasileiras. Um documento publicado pelo IEDI em outubro de 1998

não parecia nem de longe refletir o estado da arte das propostas de como promover a

competitividade industrial. E ninguém mais ouviu falar muito a respeito do PNBE,

desde que seu presidente se tornou Secretário da Indústria do Estado de São Paulo.

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Desta forma, reformar as velhas associações – sindicatos, Associações Comerciais e

Industriais e Federações das Indústrias, parece ser a opção mais promissora. A outrora

poderosa FIESP parece estar em queda livre, mas outras Federações parecem estar

preparando o caminho, como por exemplo a FIESC, Federação das Indústrias de Santa

Catarina, que recuperou uma instituição que já estava virtualmente falecida, o Instituto

Euvaldo Lodi, que se transformou em uma unidade que dá múltiplo apoio às empresas.

Também criou outras unidades de apoio aos negócios, como um centro de informações

sobre comércio internacional. Também em Santa Catarina foi encaminhada uma

reestruturação profunda das Associações Comerciais e Industriais, muitas das quais

mais do que dobraram o número de sócios no decorrer dos últimos anos, expandindo

suas equipes consideravelmente, o que as transformou em entidades profissionalizadas

de prestação de serviços e de lobby.

7. Ministério da Produção: Gosplan* ou cocho de curral eleitoral**?

Depois de diversos anos evitando qualquer política industrial, era esperado que o

segundo governo de Fernando Henrique Cardoso iria criar um novo ministério, a saber,

o Ministério da Produção, uma entidade que supervisionaria o BNDES e outras

agências financiadoras. Como o desemprego é um problema cada vez mais premente,

sua maior tarefa seria a de criar empregos, mediante a dinamização do setor privado.

No frigir dos ovos, acabou sendo chamado de Ministério do Desenvolvimento.

Por enquanto, o conceito que está realmente por trás desta proposta não passa de

simples conjectura. O governo ainda não divulgou qualquer documentação estratégica,

e parece que não está em andamento nenhuma discussão conceitual. É provável que o

* Gosplan: Na União Soviética, a organização oficial de planejamento, que desenvolvia projetos na área da indústria, comércio, agricultura, educação e saúde pública. [N.T.]

* * O autor usa a expressão pork barrel, que se refere a emendas orçamentárias, leis ou outras medidas políticas, tendentes a destinar verbas para melhorias locais ou para os legisladores ficarem de bem com os seus eleitores.

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novo ministério e suas delegacias vão fazer mais ou menos a mesma coisa que já era

feita no passado, ou seja, criar linhas exclusivas de crédito subsidiado para estimular

atividades ou setores industriais específicos.

Oportunamente, a proposta de criar o ministério suscitou uma acalorada discussão

política. Políticos da liderança do PFL, o maior partido da coalizão governamental,

declararam que eles resistiriam à criação do ministério. A explicação para este

comportamento é fácil: eles achavam que o candidato mais provável para esta pasta

seria José Serra, político do PSDB que é um possível candidato na corrida para a

sucessão de Fernando Henrique Cardoso. Eles também acreditavam que, como ministro

da produção, Serra teria acesso a vultosas verbas, que poderiam ajudá-lo a construir

uma clientela que daria suporte a sua eventual candidatura. Em outras palavra; os

políticos do PFL não tinham dúvidas de que o Ministério da Produção seria um

instrumento para carrear verbas para os respectivos currais eleitorais.

Isso ainda seria melhor que a outra opção, isto é, o Gosplan. Admito que esta rótulo é

um exagero, mas não está muito longe da realidade. Mas, assim como o Gosplan (uma

agência central de planejamento econômico) seria uma proposta desvairada, qualquer

proposta de retornar aos conceitos dos dias de glória da construção das indústrias

automobilísticas e da indústria petroquímica parece algo muito afastado da realidade de

nossos dias. O governo está bem mais enfraquecido do que costumava ser, tanto em

termos de competência técnica como com referência à disponibilidade de verbas, e o

setor privado está bem mais forte e provavelmente conseguirá resistir a qualquer tipo de

intervenção governamental mais pormenorizada.

Será que faz algum sentido criar um ministério destes? Provavelmente não. O governo

federal terá que aceitar que os dias de uma política industrial do velho estilo são águas

passadas. Ele tem poucos recursos, tanto em termos financeiros como de capacidade de

planejamento. A economia é hoje em dia complexa demais para permitir uma

abordagem centralizada. Mais do que isto, é necessário que ele reconheça o fato de que

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o setor privado tem a impressão de que o governo é o problema, não a solução. Ações

governamentais para estimular o setor privado têm pouca credibilidade num contexto

no qual o governo está criando todo tipo de obstáculos para o setor privado. Portanto,

será que o governo central deve continuar sua política de não-intervenção? Certamente

não. Mas, ao invés de criar um ministério da produção, deveria adotar um curso

diferente, encorajando e dando suporte para atividades descentralizadas, a fim de criar

vantagens de localização.

8. Mais a respeito de terceirização de responsabilidades, ou por que o governo local

deve se preocupar com o desenvolvimento econômico

Em 1996, quando realizamos um projeto de pesquisa a respeito da competitividade de

clusters industriais3 em Santa Catarina, não encontramos uma só administração

municipal que estivesse preocupada em desenvolver um esforço sistemático para

fortalecer as indústrias locais. Algumas delas tinham estratégias de desenvolvimento

econômico; entretanto, elas estavam principalmente preocupadas em atrair novas

empresas, de preferência, montadoras de automóveis. O governo do estado não fazia

melhor figura. Quando perguntávamos a respeito das razões para este postura, a

resposta típica era: isso está fora de nossa competência. A política industrial é uma

tarefa que cabe principalmente ao governo federal; nós temos outras tarefas urgentes a

serem resolvidas. Era, em outras palavras, um outro caso de terceirização de

responsabilidades.

Por trás desta noção há um padrão tradicional da política brasileira, a expectativa de

que, em caso de dúvida, o governo federal acabará cuidando de qualquer problema que

possa surgir. Se por acaso o governo federal não agir assim por livre e espontânea

3 Um "cluster" é um pólo industrial formado por empresas do mesmo ramo (por exemplo calçados femininos, roupa de cama, mesa e banho, ou cerâmica branca) junto com fornecedores de insumos, fabricantes de bens-de-capital e prestadores de serviços especializados. O fenômeno de cluster comecou a chamar atenção desde a decada 80 em função do alto dinamismo e desempenho exportador dos chamados "distritos industriais", formados por conjuntos de pequenas e médias empresas, na Itália.

17

vontade, as autoridades locais vão formar uma comitiva e ir até Brasília para fazer

lobby em prol de uma ação do governo central. Especialmente no que se refere ao

desenvolvimento econômico, o governo central sempre se destacou como sendo o ator

de maior importância. Por causa disto, não é de se espantar que os atores locais não

achem que a questão seja de sua responsabilidade, também porque eles, na maior parte

das vezes, não têm a menor idéia do que fazer.

Recentemente, esta postura começou a mudar. Com a produtividade crescendo muito

mais rapidamente que o PIB, mais trabalhadores foram demitidos. No Brasil, o

desemprego está se transformando num problema sério, e esta questão é sentida com

mais premência em nível local. Esta é a razão porque os governos locais estão se

ocupando cada vez mais das questões do desenvolvimento econômico e do emprego.

Uma maneira típica para abordar esta questão, foi a criação de fóruns para reunir

diversas partes envolvidas na questão; algumas vezes em nível municipal, outras em

nível regional. Um dos exemplos é a "Câmara do ABC", na região industrial do mesmo

nome, ao sul de São Paulo (sete administrações municipais, associações comerciais e

sindicatos), ou as diversas mesas-redondas realizadas em Santa Catarina pelo "Fórum

Catarinense". O mínimo que tais fóruns esperam atingir, é garantir que os atores da

economia local conheçam as atividades de cada um deles. Para além disto, o objetivo é

definir conjuntamente estratégias e atividades concretas para a criação de empregos. Os

dois exemplos seguintes mostram porque isto faz muito sentido:

8.1 Caso I: Por que agir localmente: O exemplo do conjunto de indústrias de

móveis em São Bento do Sul

A primeira vista, o conjunto de indústrias de móveis em São Bento do Sul, SC, parece

ser um sucesso espetacular; parece até mesmo constituir um outro super-cluster de

indústrias5. Nos anos 90, as exportações de São Bento cresceram espetacularmente. Elas

5 Schmitz (1995) chamou o grupo das indústrias calçadistas no Vale dos Sinos, RS de um “super-cluster”.

18

mais do que dobraram em 1992 e 1993, continuando a crescer fortemente até 1997. As

exportações de São Bento decuplicaram, de cerca de 20 milhões de dólares em 1991,

para cerca de 200 milhões em 1997, representando cerca de 50% de toda exportação de

móveis no Brasil.

Entretanto, o desempenho de São Bento tem sido mais o resultado de um choque

externo positivo, do que construído em base a vantagens competitivas locais.

Certamente a maior parte das cerca de 200 fábricas de móveis de São Bento estão

absolutamente atualizadas em termos de maquinário de produção e aptas a atender a

demanda dos consumidores europeus e americanos, em termos de pontualidade,

qualidade e preços baixos. Isto, de per si, já é um grande êxito. Nem por isso podemos

esquecer que este crescimento repentino nas exportações se deu por causa de

ocorrências externas, como a tumultuada transição no Europa Oriental, o tradicional

fornecedor de móveis de pinho para Europa Ocidental, especialmente para Alemanha.

Quando as empresas da Europa Oriental deixaram de estar disponíveis, ou ao menos,

não o estavam a preços competitivos, os comerciantes europeus buscaram fornecedores

em outros lugares, e um dos locais encontrados foi São Bento.

Contudo, há uma série de indicações no sentido de que este boom vai ser efêmero. As

fábricas de São Bento estão encarando cada vez mais problemas para continuarem

sendo competitivas no velho continente, depois da volta das empresas da Europa

Oriental ao mercado. As empresas do leste europeu estão mais próximas aos

compradores, e elas se beneficiam com taxas de câmbio vantajosas, numa indústria

aonde a minoração implacável dos preços é a regra. As exportações para Alemanha

diminuíram dramaticamente, e a situação não é muito melhor em outros mercados. Por

algum tempo, o mercado norte-americano parecia ser uma alternativa, mas lá as

empresas de São Bento têm de competir com fabricantes do sudeste asiático, e depois

das dramáticas desvalorizações nessa parte do mundo, não há como competir com eles

em termos de preços. As exportações começaram a diminuir em 1998. A única forma

de permanecer no mercado é oferecendo produtos que mais ninguém consiga

19

manufaturar, ao menos não com qualidade constante e a um preço relativamente baixo.

A estratégia tem que ser: melhor que a Indonésia e mais barato que a Dinamarca.

Infelizmente, não é fácil para os fabricantes de São Bento persistir nesta estratégia. Há

muitos obstáculos complicados. O mais importante deles é que os fabricantes não têm a

menor idéia de quem é o seu consumidor final, e o que ele deseja. As empresas menores

fazem a sua exportação através de três agentes locais de exportação, e as maiores

interagem tanto com agentes de exportação como com tradings no exterior. Nem as

empresas fabricantes de móveis menores e nem as médias têm um profundo

conhecimento a respeito de seu mercado final. A maior parte delas nem costuma visitar

feiras nos principais mercados.

O segundo dos problemas mais importantes é a falta de empregados qualificados em

todos os níveis. Um grande número de trabalhadores sequer completou os oito anos da

educação básica e trabalhadores com treinamento formal, altamente qualificados,

técnicos e engenheiros, são extremamente raros. Não existem desenhistas profissionais.

Esta observação é tanto mais surpreendente pois que, no meio dos anos 70, as empresas

locais criaram uma escola técnica para a indústria de móveis, a qual, nos anos 80, ficou

amplamente conhecida como sendo um centro de excelência. Entretanto, no fim da

década de 80 e começo da de 90, a escola entrou em declínio, e apenas agora está num

processo de reabilitação.

O que esta história diz com respeito a uma política de incentivo à competitividade? Há

poucas dúvidas a respeito de que as condições macroeconômicas não são favoráveis, e

as empresas locais indicam que elas sofreram com a super-valorização da taxa cambial

e com os juros elevados. Entretanto, a taxa de câmbio era ainda mais super-valorizada

há três anos atrás, quando o crescimento ainda era considerável. Mesmo com uma taxa

cambial realista e com taxas de juros internacionalmente competitivas, as empresas de

São Bento vão achar difícil competir na Europa e nos EUA. O seu maior problema é a

20

falta de conhecimentos, e isso não está ligado com a taxa de câmbio nem com a taxa de

juros.

Quem, portanto, poderá fazer o quê para resolver esta falta de conhecimentos? O

governo federal poderia tentar desenvolver um programa para fazê-lo (e realmente, ele

acabou de criar um programa para incrementar as exportações de móveis. Mas alocou

verbas muito exíguas para este programa, que visa clusters com estruturas internas e

deficiências muito diferentes). Porém, mesmo que o governo central invista rios de

dinheiro nas empresas locais, isto dificilmente modificará a sua tradicional cultura de

negócios. O resultado seria mais ao contrário; a disponibilidade de subsídios poderia até

mesmo frear ainda mais as mudanças necessárias.

O que é necessário é uma mudança na cultura de negócios local. Até agora, há uma

feroz rivalidade, um comportamento predatório em várias instâncias, e dificilmente

qualquer tipo de cooperação, colaboração ou ação coletiva. Em outras palavras, São

Bento é um típico exemplo de um cluster não cooperativo, que se beneficia de

vantagens passivas (como a disponibilidade de trabalhadores, fornecedores e sub-

contratistas experientes e de agentes de exportação), mas dificilmente apresenta

qualquer vantagem criada de forma ativa. O caminho para este conjunto de empresas

seria inverter esta situação, criando uma cultura cooperativa de negócios, para construir

uma eficiência coletiva. Em termos práticos, isto significaria criar cursos locais em

todos os níveis, para os empregados de diferentes empresas (em vez de realizar apenas

treinamentos internos), organizar viagens ao exterior para visitas a clusters altamente

competitivos e organizar visitas a feiras, com a finalidade de descobrir as inovações no

setor; além de disseminar informações a respeito de novas tendências na demanda final.

Tais atividades poderiam contribuir para uma modificação da mentalidade, criando as

condições para empreendimentos cooperativos mais ambiciosos, como compras em

grupo, um consórcio exportador ou atividades conjuntas para novos projetos. Agentes

externos de mudança poderão exercer o papel de iniciadores do projeto, mas ele tem de

partir essencialmente de um esforço local, por que seria um projeto baseado na

confiança e na engajamento dos atores locais.

21

8.2 Caso II: Como agir localmente: A indústria cerâmica em Criciúma

O cluster da indústria ceramista, produtoras de ladrilhos, em Criciúma, SC, é um

exemplo positivo de ação local para a criação coletiva de uma vantagem competitiva.

Entre os clusters industriais de Santa Catarina, as indústrias ceramistas foram as

primeiras a serem submetidas a sérias pressões. Isso inicialmente não se deveu à

abertura do mercado, mas sim ao fato de que, em 1989/1990, o país estava à beira de

uma hiperinflação, e a economia estava estagnada devido aos esforços

macroeconômicos de estabilização. Isso levou ao colapso do mercado de construção e,

em conseqüência, decresceram as vendas das indústrias ceramistas. Ao mesmo tempo,

cresceu o índice das taxas de juros reais, penalizando aquelas empresas que, nos anos

anteriores, exercitaram estratégias de expansão e modernização financiadas através de

endividamento. Em 1991, a maior destas empresas entrou em concordata e algumas

outras empresas estavam à beira de um colapso financeiro. No fim das contas, todas

elas acabaram sobrevivendo, graças a vigorosos ajustes financeiros.

Hoje em dia, as empresas de Criciúma são responsáveis por cerca de 30% de toda a

produção de ladrilhos cerâmicos no Brasil e por 70% das exportações. Em termos de

tecnologia produtiva, eles parecem estar próximos dos competidores italianos e

espanhóis de ponta, e introduziram novas técnicas administrativas, de uma maneira

mais abrangente do que empresas de outros setores. As empresas estão informalmente

colaborando entre si; as associações comerciais têm um papel muito importante e o

ramo todo tem participado ativamente na preservação do meio ambiente.

22

As empresas têm desenvolvido um grande esforço no treinamento em todos os níveis,

entre outras razões, para criar a base para uma ampla aplicação de técnicas de controle

de qualidade, como controle estatístico de processos. Em 1997, todos os empregados de

uma destas grandes empresas completaram uma formação escolar primária, o que é

bastante inusual dentre as empresas industriais brasileiras. Enquanto isso, em uma

empresa de médio porte, 98% de seus empregados tinham acabado a educação

secundária e 39% de seus empregados haviam terminado ou estavam freqüentando

cursos superiores. A prática mais comum é organizar cursos internos de educação

básica, a fim de completar o primeiro grau, cuja duração no Brasil é de 8 anos, e apoiar

os empregados para que completem externamente uma educação secundária ou de

terceiro grau, (o que muitas vezes acontece depois das horas de trabalho ou durante os

fins de semana). Entre outras coisas, as empresas organizam formas de transporte ou

reduzem as horas de trabalho semanais.

Há ao menos alguma “informação no ar” no cluster de indústrias ceramistas. Há uma

substancial troca informal de informações ocorrendo entre os profissionais das

indústrias produtoras de cerâmica. Diferentemente de outros setores, entre eles é

perfeitamente normal que um concorrente visite as fábricas dos competidores. Algumas

destas empresas levam a efeito com regularidade exercícios de benchmarking. Há três

fatores por trás disto. Primeiramente, os fornecedores de insumos e vendedores de

equipamentos estimulam as trocas entre as empresas. Por exemplo, se um vendedor

(tipicamente uma empresa italiana) tiver instalado um determinado equipamento em

uma das empresas, ele vai usá-lo como uma vitrine para outras empresas locais.

Em segundo lugar, os participantes locais compartilham a noção de que empresas locais

devem permanecer unidas a fim de manter a sua posição em relação aos competidores

domésticos. Afora uma grande empresa, que está instalada em outro lugar dentro de

Santa Catarina, os empresários de Criciúma indicam que seus principais competidores

estão agrupados no estado de São Paulo, na cidade de Santa Gertrudes. Estas empresas,

segundo eles, são principalmente empresas pequenas e médias, que merecem o

23

qualificativo da moda, lean, por serem muito ágeis, o que causa uma permanente

pressão no desempenho do cluster de Criciúma.

Em terceiro lugar, os engenheiros destas empresas garantem que a sua tecnologia

produtiva está inteiramente estandardizada, de forma que há pouco perigo de se

perderem segredos cruciais através da troca de informações entre as empresas. Isto,

tendo-se em vista o padrão competitivo, tem um importante papel para explicar a

cooperação. As vantagens competitivas estão mais exatamente em um design original e

na logística.

As próprias empresas admitem que neste ponto, a integração vertical é maior do que a

dos distritos industriais italianos do mesmo ramo. Entretanto, as empresas estão

trabalhando nisto. Elas começaram a persuadir fornecedores de outros lugares dentro do

próprio Brasil e do estrangeiro (Itália, Espanha, EUA) a instalar fábricas na região de

Criciúma, e eles têm tomado cuidado em não criar um monopólio de fornecedores,

tentando atrair empresas que compitam entre si.

Na indústria ceramista, as associações empresariais têm um papel mais dinâmico, e as

empresas de Santa Catarina realmente mantêm um contato muito próximo com as suas

organizações.6 Inicialmente, há o sindicato local das indústrias ceramistas, que esteve

exercendo um papel crucial, estimulando o intercâmbio entre as empresas. Ele também

tem tido um papel ativo no lobby em favor da construção de uma ligação com o

gasoduto que alimentará o Brasil com gás natural vindo da Bolívia. O uso de gás natural

vai reduzir substancialmente os custos de energia dos produtores ceramistas.

6 Isto não é tão evidente quando descobrimos que as indústrias de engenharia metalúrgica e de eletro-mecânica, instaladas em Santa Catarina, dificilmente têm qualquer relação com associações do ramo, apesar delas terem um papel de considerável importância em outras partes do país, principalmente no Estado de São Paulo.

24

Em segundo lugar há a Anfacer, a Associação Nacional de Fabricantes de Cerâmica. A

Anfacer tem exercido uma função importante para estimular a troca tecnológica entre as

empresas, entre outras coisas organizando um congresso anual do ramo e mantendo um

instituto separado, fundado em 1993, o Centro Brasileiro de Cerâmica, que atua no

campo do treinamento, das pesquisas e da informação aos consumidores.

Contrariamente aos outros setores, as empresas de Santa Catarina são muito atuantes na

Anfacer. Além do mais, a Anfacer teve uma papel importante na organização de uma

aliança das associações comerciais, que procuram influenciar o governo central para

destinar mais verbas para os programas de moradia, algo que pode estimular uma

ampliação da demanda pelos produtos da indústria de materiais de construção.

As empresas locais e o sindicato também têm um papel importante na configuração do

seu contexto mesoeconômico. Eles formulam e implementam medidas para criar

vantagens locais. Neste sentido, a região de Criciúma se saiu extraordinariamente bem,

segundo os padrões brasileiros:

Há muito tempo, uma das duas maiores empresas criou a sua própria escola técnica

e, em 1991, a abriu para estudantes provenientes das empresas concorrentes.

As empresas pressionaram as universidades locais a oferecerem cursos de

especialização para técnicos em tecnologia cerâmica, e pressionaram o Estado para

que autorizasse este curso no prazo de um ano (ou seja, bem mais curto do que o

normal devido aos requerimentos burocráticos).

Conjuntamente com a Federação Estadual das Indústrias (FIESC), em cooperação

com a Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e com algum apoio

financeiro estadual, as empresas formaram o Centro de Tecnologia Cerâmica (CTC),

feito segundo o modelo de uma instituição espanhola similar. Para fazer decolar este

projeto audaz, foi necessário desde o começo muita e árdua negociação por parte das

empresas de Criciúma, o que representou literalmente uma ação coletiva. Os

presidentes das empresas líderes embarcaram num jato particular para ir até a capital

do estado, Florianópolis, e invadiram inicialmente o escritório do presidente da

25

FIESC, e depois o do governador do estado, para pressioná-los a assumir o

compromisso de apoiar e financiar o CTC. Um importante elemento de apoio foi a

relocação de um laboratório especializado da Universidade Federal de Santa

Catarina, inicialmente instalado em Florianópolis, para o CTC.

A fim de explicar esta experiência, dois fatores parecem ser os mais importantes.

Inicialmente, a feroz rivalidade entre as empresas e a falta de cooperação, levaram

algumas delas à beira da bancarrota. Em grande parte graças a empréstimos concedidos

pelos bancos de desenvolvimento, as duas maiores empresas se viram envolvidas em

uma disputa para se tornar as maiores produtoras de ladrilhos dos anos 80, investindo

em novas fábricas e assumindo o controle de empresas menores. Quando, depois de

1989/90, as vendas decaíram dramaticamente, ambas ficaram extremamente

vulneráveis. As empresas de porte médio informavam que as duas maiores empresas

não estavam abertas para cooperação no passado. Além do mais, as médias empresas

procuravam manter um certo distanciamento das duas maiores, porque temiam que as

grandes também assumissem o controle sobre elas. Tudo isto mudou depois da crise no

final dos anos 80 e começo dos anos 90. Movidos pela necessidade (o seja, a

necessidade de consolidação), por causa da intervenção dos credores (que forçaram uma

família a se retirar do controle de uma das grandes empresas), e por causa da

negociação intermediada por duas pessoas, o presidente do sindicatos e o da Câmara de

Comércio e Indústria local7, que juntaram as grandes empresas em torno de uma mesa,

para dirimir as suas disputas.

Em segundo lugar, nos anos 80, este ramo encontrou nos distritos industriais italianos,

uma sistema que acabou lhes servindo como modelo. As empresas locais começaram a

desenvolver uma relação direta com as empresas italianas, particularmente com os

fornecedores de equipamentos e os fabricantes de insumos, mas também com seus

competidores italianos. Representantes e técnicos de fabricantes e fornecedores italianos

de equipamentos visitam freqüentemente a região, e eles se comportam da forma à qual

7 O presidente do sindicato é o proprietário de uma das empresas de médio porte. O presidente da Câmara de Indústrias vem de uma indústria metalúrgica.

26

estão habituados, ou seja, baseados na noção de que empresas, mesmo competidoras,

cooperam entre si. Além do mais, gerentes e empregados das empresas locais vão

freqüentemente à Itália, a fim de terem uma noção sobre as semelhanças existentes com

os distritos industriais italianos.

9. Configurando as vantagens locais: É necessário um acordo feito entre os

governos federal, estadual e municipal.

Apesar de que, hoje em dia, estas formas de abordagem local não possam, nem de

longe, apresentar histórias de grande sucesso (até mesmo as empresas de Criciúma não

estão em uma situação de dar inveja, já que estão constantemente à beira de

dificuldades financeiras, pois que a produção de ladrilhos de cerâmica exige um intenso

investimento de capital, as taxas de juros estão elevadas e o mercado da construção

apresenta grandes flutuações), há diversas razões que fazem esta forma de atuação

empresarial parecer promissora:

Não apenas os problemas, mas também o conhecimento sobre os sistemas produtivos

e suas deficiências, são extremamente localizados. Por exemplo, no caso da indústria

de móveis, os problemas, os desafios e as oportunidades diferem muito entre as

diferentes e maiores clusters (Bento Gonçalves/RS, São Bento do Sul/SC, Ubá/MG).

É difícil, portanto, imaginar que programas de um tipo só, como o lançado pelo

governo federal no final de 1998 para a promoção de exportações, no qual não se

diferencia entre os diferentes ramos da indústria, possam ser bem sucedidos. É bem

mais fácil definir em nível local uma estratégia concreta para melhorar a

competitividade de um grupo determinado, do que na capital do estado ou no

Distrito Federal, onde os atores têm que confiar em informações de terceira mão.

Um exercício de formulação estratégica em nível local pode envolver mais

facilmente o grupo alvo, melhorando desta forma a qualidade da definição do

27

problema e a determinação das providências e medidas de implementação que

deverão ser tomadas.

Outros países têm adotado políticas locais de promoção econômica há já bastante

tempo, freqüentemente com resultados satisfatórios.

Defender a promoção econômica local não significa exigir inatividade por parte dos

governos federal e estaduais. Ao contrário, o que é necessário hoje em dia é um acordo

entre a união, o estado e o município, que defina a divisão de tarefas entre os três níveis

no campo da promoção econômica, da política de competitividade e da política

industrial. A Tabela 1 dá uma idéia de como isto se delinearia sob a perspectiva do

conceito de competitividade sistémica.(Esser et al. 1996a, 1996b)

28

Tabela 1: Elementos de Competitividade - Níveis de Análise e níveis de agregação sob a perspectiva do conceito sistémico de competitividade.

Nacional Regional LocalMeta Integração nacional.

Capacidade estratégica dos atores nacionais.Estrutura econômica competitiva.

Identidade regional.Capacidade estratégica dos atores regionais.

Identidade local.Capacidade estratégica dos atores locais.Ambiente criativo ("creative milieu").

Macro Estrutura macro estável e favoral à atividade empresarial.Política liberal de comércio.Política de competição.Política ambiental genérica.

Política fiscal coerente.Capacidade de investimento.

Política fiscal coerente.Capacidade de investimento.Meio ambiente atraente, qualidade de vida.

Meso Controle de subsídios.Política de tecnologia.Política educacional.Política regional relacionada com o desempenho.Política industrial.Política específica para importações.Promoção de exportações.Política ambiental específica para o setor.

Promoção econômica regional.Centros de demonstração de tecnologias.Instituições de pesquisa e desenvolvimento.Instituições educacionais e de treinamento.Instituições financeiras.Troca interregional de experiências e informações.

Promoção econômica local.Instituições educacionais e de treinamento.Centro de tecnologia.Incubadoras. ACIs eficientes.

Micro Empresas médias e grandes.Redes dispersas.Relacionamento com fornecedores.Alianças nacionais.

Agrupamentos de PMEs.Relacionamento com fornecedores.

Agrupamentos de PMEs.Distritos industriais.

9.1 Atividades locais para a criação de vantagens de localização

Quando se trata de iniciativas locais para melhorar a competitividade, o termo chave

são as vantagens devidas à localização ("vantagens locacionais"). Criar uma vantagem a

partir da localização é algo similar ao que Michael Porter chamaria de fatores

29

avançados e especializados. Tem como objetivo criar fatores que diferenciem uma

localização de outros lugares - fatores que não poderão ser facilmente copiados em

outros lugares e que acabarão por ser a base para um crescimento sustentado do lugar.

A Tabela 1 dá uma visão de como tais fatores poderão vir a ser. No nível micro, não há

apenas a questão da competitividade entre empresas, mas também a questão da

eficiência coletiva, que acaba sendo uma vantagem competitiva criada através de uma

densa interação (cooperação e colaboração formal e informal) entre as empresas. Ao

mesmo tempo, Michael Porter está certo em indicar que esta rivalidade local é um

elemento chave para a criação de competitividade. Os atores, especialmente os

proprietários dos negócios, freqüentemente acham muito difícil entender que

competição e cooperação ("coopetição") possam coexistir. E é desta maneira que, em

nível local, especialmente dentro do contexto dos clusters, existem ambas as coisas,

tanto a maior amplidão quanto os maiores obstáculos para uma cooperação entre as

empresas no sentido do desenvolvimento de vantagens competitivas.

Em nível meso, os atores protagonistas são as instituições locais, tanto as responsáveis

pela formação e pelo treinamento (incluindo as escolas do SENAI e as universidades

locais), como as associações empresariais (sindicatos e Associações Comerciais e

Industriais). Os governos locais costumam deparar-se com dificuldades financeiras, de

forma que seria ilusório esperar contribuições financeiras de vulto vindas dos cofres

municipais. Além do mais, instrumentos tais como a política de compras pelo poder

público são irrealistas num contexto em que os governos costumam atrasar os

pagamentos de suas contas, de modo que as empresas preferem fazer negócios com

outros clientes. Não obstante, as administrações municipais podem chegar a exercer

uma função crucial no que se refere às vantagens de localização, por exemplo, ao

facilitar o acesso das empresas ao âmbito das autoridades governamentais, por exemplo,

criando agências de atendimento único, ou seja, escritórios que informem e orientem as

empresas a respeito de requerimentos administrativos, ou que trabalhem como único

intermediário entre as empresas e diversas instituições da administração local. O

governo local também pode agir como facilitador e moderador num exercício conjunto

30

de formulação de estratégias. Entretanto, esta função também pode ser exercida pelas

Associações Comerciais e Industriais. A tabela 2 apresenta algumas poucas sugestões

com respeito a possíveis instrumentos.

Tendo em vista os movimentos adotados para que haja uma estratégia que leve a um

desenvolvimento econômico local, o primeiro desafio é fazer com que os diferentes

atores e instituições se conheçam uns aos outros, algo que mesmo em municípios

pequenos não sói acontecer. Conhecendo um ao outro, tanto haverá mais possibilidades

de especialização e cooperação como se criará uma rivalidade saudável entre

instituições de apoio. Concentrar os serviços de ajuda à indústria em apenas uma

instituição, apenas leva ao monopólio, com as suas insuficiências habituais.

O segundo desafio é estimular a articulação entre os diferentes atores, por exemplo,

entre as escolas técnicas e as empresas, ou entre as universidades locais e as empresas,

ou ainda entre diferentes associações comerciais. O resultado poderá levar à oferta, por

parte de instituições de nível meso, de programas feitos sob medida, que estão melhor

adaptados às demandas locais. A falta de uma visão mais centrada no cliente e de

comunicação com os clientes retratava a maneira como antigamente eram administradas

as instituições brasileiras de nível meso.

O terceiro desafio é conseguir reunir os atores principais a fim de desenvolver

conjuntamente uma estratégia – com uma clara definição das medidas concretas e das

responsabilidades para sua implementação e para o seu monitoramento e avaliação. A

seqüência típica em tais atividades é: Identificação do problema Definição do

problema Definição das medidas concretas Implementação Monitoramento e

avaliação Identificação de mais problemas. Em outras palavras, é um processo

interativo, não um esforço isolado. Parece óbvio que a questão fundamental é uma

identificação adequada de qual é o problema. Esta é um ponto que costuma ser fraco no

Brasil. Seja quem for que achar que tenha identificado um problema e passar a

promover o seu ponto de vista, pode iniciar um processo de definição de problemas e de

31

medidas concretas, mesmo que a identificação deste problema acabe sendo algo muito

subjetivo, preconcebido e inadequado. O que está faltando é um processo sistémico e

uma estrutura adequada para identificação de problemas. Esta é a razão pela qual a

reunião dos atores relevantes é uma questão tão importante.

A possibilidade ou impossibilidade da fase anteriormente mencionada é um elemento

importante no nível meta. A falta de articulação política, a má vontade ou a falta de

habilidade dos atores políticos locais em trabalhar conjuntamente para resolver

problemas, a escassez de organização do setor privado e a existência de uma cultura

empresarial aonde falta um espírito de associação e cooperação, são obstáculos

importantes para qualquer esforço de criar vantagens locais. Sob tais condições,

atividades isoladas em nível meso, ou propostas de cooperação em nível micro,

freqüentemente fracassarão, reforçando expectativas negativas e agindo adversamente

sobre as condições do nível meta.

Pode não parecer óbvio por que o nível macro é mencionado conjuntamente com o

nível local. Evidentemente, os governos locais não têm voz quando se trata das políticas

monetária ou comercial. Entretanto, eles têm um potencial impressionante para

complicar as coisas para o setor privado, se adotarem uma política orçamentária

irresponsável. Por este motivo, o equilíbrio orçamentário e a manutenção da capacidade

de investimento em campos como a educação, saúde e infra-estrutura são fatores

fundamentais de nível macro para que haja uma competitividade em nível local.

9.2 – Atividades em nível estadual para configurar vantagens competitivas.

A mensagem mais importante para os estados federados dirige-se ao nível macro:

Ponha o orçamento em ordem, reabilite a capacidade de investimento. Sem isso, as

iniciativas dos governos estaduais para promover a competitividade carecerão de

credibilidade, não apenas porque um participante que não for capaz de administrar seu

32

próprio domínio não pode esperar ser aceito como um parceiro competente ou provedor

de serviços para o setor privado, mas também no sentido de que as empresas sabem

perfeitamente bem que as atividades de financiamento do estado para as atividades

meso costumam ser tão imprevisíveis, que é melhor não contar com as instituições

governamentais.

Uma vez que haja uma tentativa concreta para equilibrar o orçamento, o governo

estadual poderá fazer uma série de coisas para apoiar os esforços locais, a fim de criar

uma vantagem competitiva. Em primeiro lugar, e o mais importante, é essencial que ele

reforce as iniciativas locais para criar vantagens de localização – contribuindo

financeiramente com a formulação de estratégias locais, oferecendo verbas, numa base

competitiva, para as atividades das instituições locais de nível meso (por exemplo,

incubadoras), estimulando a troca de experiências entre diferentes regiões. Em segundo

lugar, é importante que haja a criação de uma infra-estrutura institucional adequada, por

exemplo em termos das instituições de normas, padrões, metrologia e qualidade

industrial (NPMQ), instituições de pesquisa descentralizadas e instituições de ensino

superior, além de agências de informação sobre exportação ou fundos de capital de

risco.

Apesar de tudo, o que o governo estadual pode chegar a fazer, e o que ele realmente

deveria fazer, são questões bem diferentes. A política brasileira tende a ser clientelista

em todos os níveis. Não é raro que, após uma mudança de governo, a nova

administração interrompa o apoio que estava sendo dado pelo seu antecessor à

instituições de nível meso. De fato, o governo federal enfrenta grandes dificuldades em

convencer os novos governadores de que eles têm de honrar as dívidas assumidas por

seus predecessores, provenientes de partidos diferentes. A principal questão neste caso

não é : o que um governo estadual pode fazer?, mas sim, como um governo estadual

pode criar uma infra-estrutura sustentável para dar retaguarda aos negócios?

33

Parte da resposta é fácil: as instituições importantes deste setor, como o SEBRAE

(assistência às micro e pequenas empresas), o SENAI (treinamento profissional no setor

industrial) e SENAC (treinamento profissional no setor de serviços), não estão

diretamente submetidas ao governo. Todas as três instituições são financiadas através de

tributos recolhidos na folha de pagamento. O SENAI e o SENAC são administrados

pelo setor privado, e o SEBRAE goza de uma semi-autonomia, tendo a sua supervisão

feita tanto por representantes do governo quanto do setor privado. Além disso, há as

federações das indústrias, algumas das quais começaram a oferecer serviços importantes

para seus membros e, se elas ainda não o tiverem feito, seria uma boa idéia encorajá-las

a fazê-lo. Não há porque um governo estadual não deva trabalhar conjuntamente com

estas instituições, ao menos enquanto elas mantiverem uma razoável grau de autonomia.

Outra parte da resposta também é fácil. Muitas atividades importantes do nível meso

podem ser organizadas como empreendimentos privados, talvez com uma subvenção

governamental para a fase inicial. Isso inclui o treinamento em nível secundário e

superior e a pesquisa e desenvolvimento, além de atividades para a extensão

tecnológica, assim como atividades para a infra-estrutura, tais como os portos. Até

mesmo se aplicam a certas partes do sistema NPMQ, especialmente os componentes M

e Q – na medida em que as empresas começam a ser pressionadas a ter seus produtos e

processos certificados, também cresce a demanda por tais serviços. De fato, observei

casos em que as empresas estão fazendo lobby pesado em favor da criação de tais

instituições, e outros casos em que tais instituições fazem um bom papel com

financiamento governamental reduzido (Meyer-Stamer 1998).

A última parte da resposta, entretanto, é mais complicada. Partindo do ponto de vista de

que o governo estadual é competente, não é muito complicado identificar caminhos e

instrumentos para organizar de modo sustentável o apoio adequado ao setor econômico.

Mas, e se ele não for exatamente muito competente, ou se ele tender mais à adoção de

práticas políticas tradicionais, ou não se importar com desenvolvimento econômico, ou

herdar um estado financeiramente quebrado e, ainda, não for bem sucedido em

recuperar a capacidade de manobra financeira? Ao menos uma destas características

34

poderá ser aplicada à maior parte dos estados. Sob tais condições, a única saída é que

atores não governamentais se unam para formular uma estratégia e articular esta com o

apoio governamental, de forma que ela perturbe o quanto menos possível, além de fazer

lobby junto ao governo para que ele dê apoio a projetos selecionados.

9.3 – Atividades em nível federal para incentivar a criação da competitividade

industrial

A agenda do governo federal para estimular a competitividade é extremamente simples:

1. Criar um ambiente macroeconômico favorável aos negócios. Admito que esta

não é uma proposta muito engenhosa. Não por isso, deixa de ser essencial a

noção de que uma administração macroeconômica é sempre a maior culpada,

quando se tratar de explicar o desempenho insatisfatório do setor privado. As

taxas de juros são ridiculamente altas, e a tendência contrária às PMEs é um

verdadeiro desastre.

2. Determinar limites para os subsídios a serem concedidos às empresas pelos

estados e municípios e implementar um mecanismo de controle e de sanções,

por exemplo baseado no modelo da União Européia. Isso terá vários efeitos

positivos. Em primeiro lugar, isto irá impedir os estados e municípios de entrar

em bancarrota por causa dos ultrajantes incentivos dados às empresas. E seria

uma contribuição importante para o esforço geral de reabilitação das finanças

governamentais. Em segundo lugar, vai forçar os estados e os municípios a

desenvolver uma certa originalidade nas formas de competir por novos

investimentos, encorajando desta forma a realização de iniciativas inovadoras.

3. Aumentar os esforços para acabar com o custo Brasil e com as barreiras,

tarifárias ou não tarifárias, à exportação. Algumas medidas propostas no plano

de estabilização de outubro de 1998, como um aumento do COFINS e da

taxação sobre as transações financeiras (CPMF) fazem exatamente o oposto.

35

Nestas condições, algumas proposições governamentais, como por exemplo,

dobrar as exportações no decorrer dos próximos anos, parecem uma piada.

4. Parar de remendar as medidas políticas industriais de estilo tradicional,

detalhista, intervencionista e discriminatória. Ao invés disto, encorajar e apoiar

esforços para a criação de vantagens locais e apoiar a competitividade,

implementando atividades em nível estadual. Reformular a política regional de

tal maneira que ela dê apoio a tais atividades, baseadas num sistema competitivo

que encoraje bons desempenhos (ao invés de fomentar o não desempenho, como

ocorria no passado). Introduzir uma linha clara de transferências para regiões

com baixo desempenho, ou seja, um tipo de apoio que faça parte da política

social e não da política industrial.

5. Se juntarmos os dois pontos dantes mencionados, tornar-se-á visível uma

estratégia viável para a promoção das exportações, a fim de reverter o déficit da

balança comercial e, assim, eliminar o maior obstáculo para o crescimento. É

tarefa do governo federal remover os obstáculos para as exportações, algo que

possa desatrelar um novo dinamismo para elas, especialmente através do

aumento da participação das PMEs no comércio exterior. É tarefa do governo

local e estadual formular, conjuntamente com as empresas locais, associações

empresariais, sindicatos e instituições de apoio de nível meso, medidas

específicas para incrementar a competitividade internacional.

6. Manter, mas reformar o SEBRAE. No decorrer dos últimos anos, houve muitas

vozes pregando a interrupção das atividades do SEBRAE, ou, ao menos, o fim

do modelo em curso de financiamento compulsório. A primeira proposta é

ridícula: não é à toa que vários outros países latino-americanos olham para o

modelo do SEBRAE quando eles criam ou reformam o seu sistema de apoio às

PMEs. A segunda proposta tem algo de plausível. Não pode haver dúvidas de

que o sistema em curso tem algo de bizarro: na maior parte, empresas de médio

e de grande porte financiam uma instituição que dá apoio a micro e pequenas

empresas, muitas das quais acabam sendo competidores desleais de empresas de

médio e grande porte (pois elas desfrutam de vantagens de custo que se baseiam

parcialmente na evasão de impostos e de contribuições sociais). Uma forma

alternativa de financiar o SEBRAE faria sentido; entretanto, não há nenhuma

36

possibilidade em vista. A alocação de verbas do orçamento governamental é

algo em que não se pode confiar; por criar um outro tipo de vinculação, não

parece ser uma boa idéia. Outras propostas (como a criação de um fundo de

capitalização, por exemplo, baseado nas receitas da privatização ou no perdão de

dívidas para com o Estado) são difíceis de imaginar. Uma outra questão é a

gestão do sistema SEBRAE. Hoje em dia, um observador externo acharia difícil

identificar quem define as linhas de ação do SEBRAE, quem as monitora e

quem as avalia. A idéia de tornar este sistema mais transparente e,

concretamente, de que sejam introduzidos mecanismos que assegurem um

monitoramento e uma avaliação contínuos, além de um feedback na formulação

dos programas, é algo mais do que evidente.

Podem-se conceber outras propostas para uma ação do governo federal, como iniciar

exames de futuro para questões como a do desenvolvimento baseado no conhecimento,

ou do desenvolvimento sustentado, e como implementar isto em termos de política

industrial. Também seria muito bonito se o governo federal tivesse uma política séria

para fomentar a inovação tecnológica. Mas, repetindo uma das principais questões que

foram levantadas aqui, enquanto a competência central do governo federal continuar

sendo a configuração de desvantagens competitivas, tais propostas continuam estando

fora da realidade. Antes de mais nada, o governo tem que esforçar-se tenazmente em

criar um contexto favorável aos negócios em geral. E é essencial compreender que

muitas das propostas explicadas aqui têm o mérito de não apenas estimular diretamente

a competitividade, mas também de contribuir para o objetivo principal da política

macroeconômica: a criação de uma base sustentável para a estabilidade

macroeconômica.

Bibliografia

37

Esser, Klaus, Hillebrand, Wolfgang, Messner Dirk e Meyer-Stamer, Jörg, (1996a), Systemic Competitiveness: New Governance Patterns for Industrial Development. London: Frank Cass.

Esser, Klaus, Wolfgang Hillebrand, Dirk Messner e Jörg Meyer-Stamer (1996b), Competitividad sistémica: nuevo desafío para las empresas y la política, Revista de la CEPAL, No. 59, pág. 39-52

Lima, Eriksom Teixeira, Carvalho Jr., Mário Cordeiro de e Velasco, Luciano Otávio Marques, (1998) Removendo Obstáculos às Exportações Brasileiras. Revista do BNDES, N9, Junho.

Meyer-Stamer, Jörg, (1998), Structural Change in MSTQ: Experience from Brazil. Berilo (mímeo) (disponível em <a href="http://www.cs.tu-berlin.de/~jms/1998/mnpqqbras.htm">)

Schmitz, Hubert, (1995), Small Shoemakers and Fordist Giants: Tale of a Supercluster. World Development, Nº. 23, N 1, pág. 9-28.

38

Tabela 2: Configurando vantagens competitivas. As contribuições dos diferentes atores.

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Quem O quê ComoGoverno municipal

Encorajar relacionamento entre as empresas

Envolver grupos de PMEs e suas associações na formulação de estratégias de desenvolvimento local.

Política de aquisições públicas dirigidas para grupos ou associações de PMEs.

Associações empresariais

Estimular a troca de informações entre as empresas

Estabelecer grupos setoriais e temáticos de trabalho, coordenados e moderados por associações profissionais.

Organizar seminários com palestrantes vindos de fora.

Bolsa de subcontratações.Instituições de pesquisa, universidades, instituições de treinamento.

Prestar apoio direto às PMEs em educação e tecnologia.

Cursos de treinamento sob medida para grupos de PMEs.

Disseminação de informações tecnológicas.

Médias e grandes empresas.

Desenvolvimento de fornecedores.

Assistência individual aos fornecedores.

Cursos de treinamento para grupos de fornecedores.

Governo estadual

Encorajar o relacionamento entre empresas

Política de aquisições públicas dirigidas para grupos ou associações de PMEs.

Apoio tecnológico direto às PMEs

Centros de demonstração tecnológica. Serviços de extensão.

Apoio financeiro direto às PMEs

Garantias de créditos para empresas com estratégias e projetos formulados no contexto de uma estratégia de desenvolvimento regional.

Subsídios de iniciativas de criação de redes para cobertura de custos transacionais.

Governo federal

Encorajar o relacionamento entre empresas

IVA (Imposto sobre o valor Agregado) em lugar de impostos cumulativos sobre as vendas.

Contexto legal realista: licenciamento, trabalho, tributação, segurança no trabalho, meio ambiente (não incentivar a informalidade ou a semi-formalidade).

Procedimentos transparentes na administração pública.

Procedimentos transparentes e eficientes no comércio exterior.

Apoio tecnológico direto às PMEs

Financiamento da descentralização de atividades em base competitiva.

Apoio direto às exportações das PMEs

Agências de promoção de exportações.

Financiamento e seguro de exportações em termos internacionalmente competitivos.

Apoio financeiro direto às PMEs

Financiamento da descentralização de atividades com base competitiva

40

Macroeconomia do Brasil na era pós-Plano Real

O círculo vicioso de crescimento econômico reduzido, com taxas de juros elevadas

diminuição das taxas de juros

mais consumo (parcialmentefinanciado com créditos) = dificuldades em diminuição do fluxo demais crescimento fechar o déficit entrada de capital

do governo especulativo do exterior

mais menosimportações exportações

dificuldades em financiaro déficit em contascorrentes

aumento do déficit em contas correntes

riscos de ataques especulativos contra o Real

política de taxas de juros altíssimospara defender a taxa de câmbio

bem sucedida mal sucedida

redução gradual das falência de várias desvalorizaçãotaxas de juros de nível grandes empresas maciça do Realaltíssimo para um nível (com dívidas emainda alto moeda estrangeira) aumento dramático

dos preços deimportação

persistência napolítica anti-crescimento persistência na política

de juros elevados paracombater os riscosinflacionários

Tradução: Lúcia Frankl Sperber