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Nmero 12 maro de 2002 Salvador Bahia Brasil

ESTGIO PROBATRIO:QUESTES CONTROVERSAS1

P r o f .P a u lo M o d e s t o

Professor de Direito Administrativo da Universidade Federal da Bahia

(UFBA) e da Universidade Salvador (UNIFACS). Coordenador doCurso de Especializao em Direito Pblico da UNIFACS. Membro

do Ministrio Pblico da Bahia, do Instituto Brasileiro de DireitoAdministrativo (IBDA) e do Instituto dos Advogados da Bahia (IAB).

Conselheiro Tcnico da Sociedade Brasileira de Direito Pblico(SBDP). Vice-Presidente do Instituto de Direito Administrativo da

Bahia (IDAB). Assessor Jurdico-Legislativo do Ministrio Pblico daBahia. E-mail: [email protected].

SUMRIO: I. Introduo. II. Caracterizao e alcance do conceito de

estgio probatrio: a) estgio probatrio: situao jurdica funcional eprocesso administrativo; b) alcance subjetivo do instituto; c) alcanceobjetivo do instituto; d) estgio probatrio e efetivo exerccio; e)estgio probatrio e avaliao de desempenho. III. Situaes jurdicasfuncionais e estgio probatrio questes controversas: a)possibilidade de promoo no curso do estgio probatrio; c)remunerao do agente em estgio probatrio; d) estgio probatrio eestabilidade sindical; e) momento da confirmao do servidor emestgio probatrio; f) desligamento do servidor em estgio probatrio.h) perda ou desistncia do estgio probatrio e retorno ao cargoefetivo anteriormente ocupado. IV. Concluso.

I - INTRODU O

Denomina-se tradicionalmente estgio probatrio, ou estgio deconfirmao, o perodo de avaliao, adaptao e treinamento em efetivoexerccio a que esto submetidos os que ingressam em cargos pblicos emvirtude de aprovao em concurso pblico.

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Texto base da exposio feita no I Congresso Brasileiro de Direito do Estado (DireitoConstitucional, Administrativo e Tributrio), no painel realizado na data de 26 de abril de 2001,em Salvador, Bahia.


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Trata-se de perodo de experincia, supervisionado pelaAdministrao, destinado a verificar a real adequao de agentes pblicosocupantes de cargos de provimento efetivo ou de provimento vitalcio naprimeira fase da relao funcional que encetam com o Estado. Neste lapso detempo, atualmente limitado para os agentes civis ao mximo de trs anos 2,busca-se avaliar a retido moral, a aptido para a funo, a disciplina, aresponsabilidade, a assiduidade, a dedicao e a eficincia dos agentesempossados e em exerccio, mediante observaes e inspees regulares.Neste perodo, alm disso, deve a Administrao velar pelo treinamento eadaptaodos novos integrantes da organizao pblica, selecionados a partirde concurso pblico.

Os agentes aprovados ao final do perodo de estgio probatrioadquirem, conforme o caso, a estabilidade ou a vitaliciedade nos quadros depessoal dos rgos e entidades estatais. Mas j iniciam o perodo de estgio

probatrio detendo o status de agentes pblicos. Os agentes reprovados noestgio probatrio, respeitado o contraditrio e a ampla defesa, soexonerados dos cargos que exerciam.

verdade que, no faz muito tempo, diversos autores consideravam oestgio probatrio uma simples fase do processo de seleo ou concurso3,uma oportunidade para a autoridade completar o processo de seleo.4

vista destas noes, discutiu-se largamente a respeito da situaojurdica do pessoal em estgio probatrio, afirmando alguns a sua condio dequase funcionrio5, um agente administrativo em condio sui generis, comtodos os deveres e responsabilidades impostos pelo regime jurdico a que seacha submetido, mas sem os direitos integralmente conferidos aos efetivos, emsituao de maior segurana.6

Esta orientao doutrinria, entretanto, merece reparos, pois confunde oestgio probatrio com o estgio experimental previsto em alguns concursos

2A Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998, alterou o perodo de estgioprobatrio dos servidores pblicos civis, ampliando o prazo de avaliao de dois para trsanos, mas no alterou o estgio probatrio de magistrados e membros do Ministrio Pblico,

fixado em dois anos (CF, Art. 95, I; 128, I, a). A Emenda assegurou ainda o prazo de dois anospara os servidores civis que se encontravam em perodo de estgio probatrio na data dapromulgao da Emenda (Art. 28). Os militares no tm a disciplina de aquisio daestabilidade regida pelo art. 41 da Constituio, mas por lei especial (Art. 142, X, com aredao dada pela Emenda Constitucional n. 18, de 5 de fevereiro de 1998). Atualmente, aestabilidade do praa adquirida com 10 (dez) anos de tempo de efetivo exerccio (art. 50 daLei 6.880/80).

3TEMSTOCLES BRANDO CAVALCANTI, O Funcionrio Pblico e o seu Estatuto,Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1940, pg. 170.

4 J. GUIMARES MENEGALE, O Estatuto dos Funcionrios, Vol. I, Rio de Janeiro,Forense, 1962, pg. 118.

5 J. CRETELLA JNIOR, Tratado de Direito Administrativo, Vol. IV, 1967, Forense,pgs. 229.

6Idem, ibidem, pgs. 229.


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pblicos como uma das etapas do processo seletivo.7O estgio probatrio no etapa do concurso pblico, no colhe candidatos a cargos pblicos, pois temvez apenas com a finalizao dos processos de seleo, aps a nomeao dosaprovados, a posse e o ingresso em exerccio dos novos agentes pblicos. Oestgio probatrio no se qualifica como processo concorrencial,eliminatrio, de ndole coletiva, mas como processo de verificao daadaptao individual dos agentes recm ingressos no servio pblico. Almdisso, a condio de quase-funcionrios incompatvel com a situaojurdica de agentes no pleno exerccio de suas funes, pois a lei no ressalvaa estes as prerrogativas e sujeies reconhecidas aos demais agentespblicos, salvo unicamente as vantagens ou garantias incompatveis com asua situao precria.8

O agente em estgio probatrio no um interino, um ocupantetransitrio do cargo, ou um agente instvel, temporrio, investido em cargo de

confiana, dispensvel ao arbtrio da administrao, mas o titular de um plexode atribuies e deveres pblicos. A precariedade de sua condio dizrespeito apenas a sua plena integrao no cargo isolado ou de carreira(efetivao), pois esta integrao depende de sua confirmao ao final doestgio probatrio. Mas a investidura do agente em cargo de provimentoefetivo ou vitalcio9, completada com a posse, preenche o cargo, prov o

7Sobre o estgio experimental, conferir as observaes de JESS TORRES PEREIRAJUNIOR, Da Reforma Administrativa Constitucional, Rio de Janeiro, Renovar, 1999, pg. 245-246 e JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Direito Administrativo, 6a. ed, Rio de Janeiro,Ed. Lmen Jris, pgs. 474-5. Convm anotar, porm, que a antiga compreenso do estgio

probatrio como continuao ou etapa final da seleo pblica encontra ainda adeptos erespaldo at na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, como explicita a ementa doseguinte aresto: Estgio probatrio. Funcionrio estvel da Imprensa Nacional admitido, porconcurso pblico, ao cargo de Agente de Polcia do Distrito Federal. Natureza, inerente aoestgio, de complemento do processo seletivo, sendo, igualmente, sua finalidade a de aferir aadaptabilidade do servidor ao desempenho de suas novas funes. Conseqentepossibilidade, durante o seu curso, de desistncia do estgio, com retorno ao cargo de origem(art. 20, 2, da Lei n 8.112-90). Inocorrncia de ofensa ao princpio da autonomia dasUnidades da Federao, por ser mantida pela Unio a Polcia Civil do Distrito Federal(Constituio, art. 21, XIV). Mandado de segurana deferido. (STF, MS 22933, DF, TribunalPleno, Relator Min. OCTAVIO GALLOTTI, Julgamento: 26/06/1998, DJ DATA-13/11/98 PP-00005). Sobre a hiptese de reconduo ao cargo de origem, com a desistncia oudesaprovao em estgio, referida no acrdo, apoiada no 2, da Lei n 8.112-90, ver os

comentrios feitos adiante.8 OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, Princpios Gerais de Direito

Administrativo,Rio de Janeiro, Forense, 1969, pg. 343; J. GUIMARES MENEGALE, ob. cit.,1962, pg. 119; CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, Regime dos Servidores daAdministrao Direta e Indireta (Direitos e Deveres) , 3 ed., So Paulo, Malheiros, 1995, pg.103.

9 CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO define, com a costumeira preciso,provimento: Provimento o ato de designao de uma pessoa para titularizar um cargopblico. Segundo este autor, uma das principais classificaes dos cargos pblicos dividi-osconforme a sua vocao para a reteno dos ocupantes. Por este critrio, os cargos pblicosdividem-se em (a) cargos de provimento em comisso; (b) cargos de provimento efetivo; (c)cargos de provimento vitalcio. Os dois ltimos esto predispostos ao preenchimento por

ocupantes definitivos, enquanto o primeiro reservado para preenchimento por agentes semvocao de fixidez, de livre designao e exonerao pela autoridade nomeante. A lei podecriar cargos de provimento em comisso ou de provimento efetivo, mas somente a Constituio


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cargo, que deixa de estar vago. dizer: o agente em estgio probatrio titular provisrio do cargo pblico que exercita, com as prerrogativas esujeies inerentes ao cargo, ressalvadas apenas aquelas que decorram daausncia de estabilidade ou vitaliciedade no servio pblico. No foi aindaefetivado, integrado em carter definitivo no complexo de funes que exercita,o que vem ocorrer apenas com a aquisio da estabilidade ou vitaliciedade.10Nada obstante, o agente em estgio probatrio no pode acumular cargospblicos, nem exercer atividade incompatvel com o cargo que titulariza, poisocupa o cargo em que foi investido, ainda que sem estabilidade, assumindo osencargos desta condio.11

A dificuldade inicia quando necessrio precisar quais so asvantagens, garantias e prerrogativas compatveis com a peculiar situao dosagentes em estgio probatrio. Esses agentes so disciplinados por normasespeciais e podem usufruir apenas parcialmente do regime jurdico

comum dos demais agentes pblicos. Mas as normas especiais sofreqentemente limitadas, restringindo-se quase inteiramente a disciplinar oprocesso de avaliao do servidor em estgio. A lacuna normativa queremanesce significativa e deixa em situao de indefinio uma parterelevante do regime jurdico a aplicar aos agentes em estgio probatrio.

pode enunciar os cargos vitalcios (Regime dos Servidores da Administrao Direta e Indireta,3a. ed, So Paulo, Malheiros, 1995, p. 29).

10Dissente a doutrina quanto ao que entende por efetividade e efetivao. Para uns,efetivo o cargo, sendo a efetividade uma caracterstica do cargo pblico (ADILSON ABREUDALLARI, Regime Constitucional dos Servidores Pblicos, So Paulo, Ed. Revista dosTribunais, 1990, p. 82); para outros, definitivo ou efetivo o provimento do cargo, a investidurado agente (MRCIO CAMMAROSANO, Provimento de Cargos Pblicos no Direito Brasileiro,So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1984, p. 100). Adoto, no texto, o conceito de efetivaoformulado por CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO: A estabilidade em cargo deprovimento efetivo que se chama efetivao (Curso de Direito Administrativo, So Paulo, Ed.Malheiros, 13a. ed, 2001, p. 277). Porm, neste ponto, convm observar que o estatutoconstitucional contempla hiptese de estabilidade sem efetivao. o caso da estabilidadeextraordinria concedida pelo art. 19 do ADCT para os servidores que no ingressaram noservio por concurso pblico, desde que contassem cinco anos continuados de exerccio naadministrao direta, autrquica e das fundaes pblicas, contados na data da promulgaoda Constituio de 1988. A hiptese confirma o conceito adotado, pois reclamava dos agentesestabilizados extraordinariamente, sem concurso pblico prvio, um concurso para suaefetivao. Donde se extrai que efetivao a instalao definitiva do agente em cargo deprovimento efetivo, sendo noo equivalente de aquisio da estabilidade ou vitaliciedade,conforme o caso.

11 Discute-se a respeito da situao jurdica do nomeado que se acha em perodoprobatrio. Segundo alguns, ainda no adquiriu a qualidade de funcionrio pblico, o que s sed aps o seu trmino. J outros o consideram como funcionrio integrado no quadro, emboradependendo desse tempo ou prova para ser efetivado. Na verdade, a questo se resolve nostermos legais. Em face do direito ptrio, funcionrio, apesar de ficar em situao precriaquanto mantena no cargo, sujeito exonerao, em reconhecida a sua falta de aptido parao seu exerccio. Alias, funcionrio de cargo efetivo, por se tratar de nomeado para cargo detal quadro, de natureza permanente, e que pede titular, outrossim, permanente. No obstante asituao passvel de transitoriedade, em virtude de achar-se em perodo de estgio probatrio,

salvo a situao jurdica de efetivado, todos os demais direitos e deveres lhes cabem, como osde qualquer funcionrio efetivo e estvel., OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO,Princpios Gerais de Direito Administrativo, Vol. II, Rio de Janeiro, Ed Forense, 1969, pg. 343.


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Em termos interrogativos, fica-se a indagar: Quais as normas do regimejurdico comum dos agentes pblicos so compatveis com a peculiar situaodos agentes em perodo de estgio probatrio? Como deve ser computado operodo de efetivo exerccio durante o estgio probatrio? Quais as licenas, osafastamentos, as hipteses de provimento derivado e de afastamentos doservio, previstas no regime geral, compatveis com a exigncia constitucionalde avaliao em efetivo exerccio dos novos agentes pblicos? Quais asgarantias dos agentes em estgio no perodo de avaliao? Essas soperguntas inevitveis, mas geralmente sem resposta normativa explcita e,lamentavelmente, tambm com limitadas indicaes jurisprudenciais edoutrinrias pertinentes.

A conseqncia desse estado de coisas um expressivo nmero dequestes controvertidas a respeito do estgio probatrio. Muitas no soquestes novas, mas apenas agora ganharam urgncia, depois das alteraes

produzidas no regime jurdico do estgio probatrio pela EmendaConstitucional n. 19, de 1998. Antes da Emenda Constitucional, o estgioprobatrio era considerado na prtica um simples lapso de tempo, dissociadode qualquer avaliao efetiva ou da anlise de sua eficcia jurdica especfica,transcorrendo quase sempre sem qualquer repercusso na vida funcional dosagentes pblicos. Era um simples obstculo burocrtico12, uma etapa da vidafuncional dos agentes, vencida freqentemente pelo mero decurso de prazo.13

A Emenda Constitucional n 19 alterou essa situao mediante diversasprovidncias normativas: (a) ampliou o estgio probatrio dos servidorespblicos para trs anos; (b) tornou evidente a aplicao restrita do estgio

probatrio e da garantia da estabilidade unicamente aos ocupantes de cargosefetivos nomeados aps concurso pblico14; (c) imps como condio para

12Esse panorama de perverso do instituto foi objeto de considerao de um nmeroexpressivo de autores. Destaco entre eles os seguintes: ANA LCIA BERBERT CASTRO,Estgio Probatrio Distoro Prtica de um Instituto, In: Revista da Procuradoria Geral doEstado, v. 22, 1996, pg. 37-53; CARMEM LCIA ANTUNES ROCHA, PrincpiosConstitucionais dos Servidores Pblicos, Saraiva, 1999, p. 237; JUAREZ FREITAS, EmendaConstitucional 19/98 e a Avaliao Especial do Desempenho de Servidor Pblico em EstgioProbatrio, Revista Interesse Pblico, So Paulo, NotaDez, n . 5, 2000, pgs. 43-50; JOSDOS SANTOS CARVALHO FILHO, ob.cit., pg. 473.

13ADILSON ABREU DALLARI, comentando o regime original da Constituio de 1988,era enftico: (...) aos funcionrios nomeados em carter efetivo, aps concurso de provas oude provas e ttulos, fatal a estabilizao aps dois anos de exerccio. Ou seja, a aquisio daestabilidade se processa automaticamente; no depende de qualquer ato declaratrio ouconstitutivo (Regime Constitucional dos Servidores Pblicos, 2a. ed,.So Paulo, Revista dosTribunais, 1990, pg. 81).

14 Embora a Constituio Federal de 1988, em sua redao original, deferisse aestabilidade constitucional apenas aos servidores investidos em cargos pblicos, apsaprovao em concurso pblico, quando completado o estgio probatrio, com a ressalvaapenas do disposto nos artigos 19 e 53 do ADCT, houve vacilao jurisprudencial em contrrio,estendendo a aplicao da estabilidade constitucional ordinria tambm aos ocupantes deemprego pblico. A fundamentao recorrente para esta inteligncia ampliativa do diplomaconstitucional era a redao original do art. 41, caput, que referia genericamente a servidores.

Vale observar que, tambm em sua redao original, o 1o

. do art. 41 prescrevia: O servidorpblico estvel s perder o cargo em virtude de sentena judicial transitada em julgado oumediante processo administrativo. Os pargrafos subseqentes tambm tratavam unicamente


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aquisio da estabilidade, pelo servidor em exerccio de cargo efetivo, aconcreta realizao de avaliao especial de desempenho durante o estgioprobatrio por comisso instituda para essa finalidade.15

A Emenda Constitucional n. 19 no dispensou de avaliao especial dedesempenho nem mesmo os servidores com estgio probatrio em curso nadata da promulgao da alterao constitucional (art. 28 da Emenda).

de cargos pblicos, disciplinando situaes jurdicas decorrentes da invalidao da demisso,com o deslocamento do ocupante da vaga ao cargo de origem ou outro cargo ou posto emdisponibilidade (art. 41, 2o.) ou situaes decorrentes da declarao de extino oudesnecessidade de cargo pblico (art.41, 3o.). Sem embargo disso, o plenrio do SupremoTribunal Federal, no MS 21.236-5-DF, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, julgado em 20/04/1995,publicado DJ DATA-25-08-95 PP-26022 EMENT VOL-1797 -02 PP-00315 e RT 722/347,assentou que 1. A garantia constitucional da disponibilidade remunerada decorre daestabilidade no servio publico, que assegurada, no apenas aos ocupantes de cargos,

mas tambm aos de empregos pblicos, j que o art. 41 da C.F. se refere genericamente aservidores. 2. A extino de empregos pblicos e a declarao de sua desnecessidadedecorrem de juzo de convenincia e oportunidade formulado pela Administrao Publica,prescindindo de lei ordinria que as discipline (art. 84, XXV, da C.F.). Posteriormente, noentanto, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE-167635/PA, pela segunda turma,assentou que a estabilidade prevista no referido artigo referia unicamente o servidor investidoem cargo, enunciando "Estabilidade: artigos 41 da Constituio Federal e 19 do ADCT. Avigente Constituio estipulou duas modalidades de estabilidade no servio pblico: a primeira,prevista no art. 41, pressuposto inarredvel efetividade. A nomeao em carter efetivoconstitui-se em condio primordial para a aquisio da estabilidade, que conferida aofuncionrio pblico investido em cargo, para o qual foi nomeado em virtude de concursopblico. A segunda, prevista no art. 19 do ADCT, um favor constitucional conferido queleservidor admitido sem concurso pblico h pelo menos cinco anos antes da promulgao daConstituio." (STF, RE 167635/PA, Relator Ministro MAURCIO CORREA, julgamento em17/06/96, ementa publicada no DJ em 07/02/97, na pgina 01355). Mas primeira posio doSupremo Tribunal Federal fez durante muito tempo eco na Justia do Trabalho, que passou areconhecer a um nmero expressivo de servidores ocupantes de emprego pblico apossibilidade de acumularem simultaneamente os direitos decorrentes do Fundo de Garantiapor Tempo de Servio e da estabilidade constitucional. O Supremo Tribunal Federal,entretanto, surpreendentemente, em nova oportunidade, regressou ao entendimento anterior,invocando o precedente do MS 21.236: JUSTIA DO TRABALHO DISPONIBILIDADE DEEMPREGADO PBLICO O Plenrio desta Corte, ao julgar o MS 21236, firmou oentendimento de que a garantia constitucional da disponibilidade remunerada decorre daestabilidade no servio pblico, que assegurada no apenas aos ocupantes de cargos, mastambm aos empregos pblicos, j que o art. 41 da CF se refere genericamente a servidores.Dessa orientao divergiu o acrdo recorrido. Recurso extraordinrio conhecido e provido.(STF RE 247.678-1 RJ 1 T. Rel. Min. MOREIRA ALVES Unnime DJU 26.11.1999,p. 134). A nova redao do 41, caput, explicitando a exigncia de provimento de cargo efetivodeve pacificar a jurisprudncia.

15Registro especial interesse por esta ltima alterao, que sugeri ainda no primeiromomento de discusso da reforma administrativa no interior do prprio Poder ExecutivoFederal. Trata-se de elemento essencial para eliminao da hiptese de vencimento do estgioprobatrio por mero decurso de prazo. Ao final, a exigncia foi inserida no pargrafo 4 doart. 41 da Constituio Federal com a seguinte redao: Como condio para a aquisio daestabilidade, obrigatria a avaliao especial de desempenho por comisso instituda paraessa finalidade. Interpretando o novo dispositivo, CARMEM LCIA ANTUNES ROCHAsintetizou: Essa condio constitucional introduzida pela Emenda Constitucional n. 19/98 fez-se no sentido de no permitir a continuidade da abulia administrativa em matria de

estgio. que sem a avaliao o estgio era mera referncia temporal na folha do servidor,sem qualquer compromisso concretamente arrostado administrativamente (PrincpiosConstitucionais dos Servidores Pblicos, Saraiva, 1999, p. 237).


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Essas providncias buscaram impedir que o estgio probatriocontinuasse a ser uma simples exigncia formal, sem efetividade comoprocesso de avaliao e adaptao dos agentes pblicos atividade normal doEstado. Mas as alteraes somente sero concretizadas se forem bemcompreendidas e se houver vontade poltica e administrativa de implementa-lasem termos apropriados. Essa compreenso, no entanto, impossvel sem oenfrentamento dos aspectos controversos do tema, ainda que de formasumria. o propsito deste trabalho.

II. CARACTERIZA O E ALCANCE DO CONCEITO DE ESTGIOPROBATRIO

a) Estgio Probatrio: situao jurdica funcional e processoadministrativo

O estgio probatrio no simples lapso de tempo. Na verdade, oestgio probatrio merece ser caracterizado, por um lado, como um momentoda relao jurdica funcional (perspectiva esttica) e, por outro, como umespecfico processo administrativo (perspectiva dinmica).

O Estado e o servidor so sujeitos de direito na relao jurdicafuncional. So centros de imputao de direitos e deveres. O estgio probatrio uma fase no desenvolvimento dessa relao jurdica funcional, traduzindo umcomplexo de situaes jurdicas distintas, que o particularizam.

O estgio probatrio, em primeiro lugar, diz respeito ao momento inicialda relao jurdica funcional. Somente possvel caracteriz-lo conferindo asua repercusso no vnculo jurdico que une o servidor ao Estado econfrontando as situaes que encerra com as situaes jurdicas que odesenvolvimento da relao funcional propicia. Essa repercusso overdadeiro centro da reflexo, o objeto a analisar, no o fato do transcurso dotempo.

Mas o estgio tambm pode ser percebido como um especfico processoadministrativo. Pode ser caracterizado como o processo administrativo deavaliao, adaptao e treinamento em efetivo exerccio a que esto

submetidos os que ingressam em cargos pblicos em virtude deaprovao em concurso pblico. O ato final do processo de estgioprobatrio a confirmao do servidor ou o seu desligamento do servio.

b) Alcance subjetivo do instituto

No se cogita de estgio probatrio, ao menos com as caractersticasdesse instituto do direito administrativo, para os agentes contratados paraempregos pblicos, para os nomeados para cargos em comisso, de livredesignao e destituio, e para os nomeados para cargos de provimentocondicionado ou desligamento condicionado, designados mediante

processos especiais estabelecidos pela lei ou diretamente previstos pela


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Constituio.16

Tambm no se exigiu estgio probatrio aos agentes contempladoscom a estabilidade excepcionalconcedida pelo art. 19 e 53 do ADCT.17

c) Alcance objetivo do instituto

O estgio probatrio vincula-se, inexoravelmente, garantia daestabilidade ou da vitaliciedade, sendo pressuposto para a aquisio dessasgarantias funcionais.18Somente exigvel de agentes que as possam adquirir

16A Constituio da Repblica dispe, em seu art. 37, II, o seguinte: a investidura emcargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou deprovas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na formaprevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livrenomeao e exonerao. O dispositivo pode ser interpretado como uma determinao de

formas distintas de provimento ou de tipos distintos de cargos pblicos, caracterizados pelaforma do provimento. So enfoques diferentes para compreenso do mesmo enredo normativo:o primeiro enfatiza o aspecto dinmico do provimento; o segundo, o elemento estvel doscargos pblicos. Na interpretao da disposio a doutrina tem encontrado campo para apenasdois tipos opostos de cargos pblicos: de um lado, cargos vocacionados a provimento definitivoe rgido (cargos de provimento efetivo e cargos de provimento vitalcio) e, de outro, cargosvocacionados a provimento transitrio e flexvel (cargos de confiana, de livre designao eexonerao). Lamentavelmente essa classificao tem sido recebida como dogma e mencionada freqentemente como se esgotasse as hipteses possveis. Mas a LeiFundamental, em outras disposies, parece ter fugido ao dilema entre cargos em comisso,de livre provimento e exonerao, e cargos de provimento em carter definitivo, acedidosmediante concurso pblico. A Constituio encerra diversas hipteses em que no h livrenomeao e exonerao, mas tambm no h exigncia de concurso pblico. Na ausncia de

melhor designao, venho denominando essas hipteses como de provimento condicionado ouexonerao condicionada, uma vez que, embora prescindam de concurso pblico, apresentamcomo peculiaridade negar a livre nomeao, a livre destituio ou as duas decisesdiscricionrias tpicas dos cargos em comisso. Exemplos no faltam: Presidente e diretores doBanco Central (Art. 52, III, d); Governador de Territrio (art. 52, III,c); Procurador -Geral daRepblica (Art. 52, III, e); titulares de cargos que a lei determinar (art. 52, III, f); Ministros dosTribunais de Contas, indicados pelo Presidente da Repblica (art. 52, III, b); magistradosescolhidos pelo Poder Executivo, nos casos estabelecidos na Constituio (art. 52, III, a).

O nmero de cargos de provimento ou desligamento condicionado no cessa deaumentar, tendo em vista a clusula aberta do art. 52, III, f, que delega lei prever novashipteses de prvia aprovao do Senado Federal para nomeao de agentes pblicos. Apreviso tem sido aplicada com freqncia para os diretores de Agncias Reguladoras, cuja

designao tem prescindido de concurso pblico, exigido a concordncia do Senado Federal econferido ao titular, durante um certo lapso de tempo, garantias semelhantes estabilidade dosservidores ocupantes de cargos de provimento efetivo (cf., v.g., Lei n. 9.427/96, art. 5o, caput epargrafo nico; Lei n 9.472/97, art. 8o, 2o, 23 e segs; Lei no. 9478/97, art. 11, 2o e 3o.; Lein. 9.986/2000, art. 5o. e segs.)

17ESTABILIDADE EXCEPCIONAL (ADCT, ART. 19) I Reconhecida a continuidadedos perodos sucessivos de servio, no obsta estabilidade a falta ao trabalho nos doisltimos dias do primeiro: a assiduidade absoluta no foi erigida em requisito essencial deestabilidade do art. 19 das Disposies Transitrias. II Estabilidade excepcional (Art. 19 doADCT): no implica efetividade no cargo, dependente de concurso interno. (STF RE 187.955-6 SP 1 T. Rel. Min. Seplveda Pertence Unnime DJU 05.11.1999, p. 27).

18 Conquanto no tenha a Emenda Constitucional n. 19 explicitado para as hipteses

de aquisio da vitaliciedade a exigncia constante do 4o

do art. 41, vale dizer, aindispensvel avaliao de desempenho por comisso instituda para essa finalidade, noparece razovel admitir-se como juridicamente legitimadas as concesses de vitaliciedade por


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de forma permanente,sem vinculao a qualquer mandato temporrio, apsconcurso pblico. Por isso, objetivamente, o instituto aplicado apenas paraos cargos de provimento efetivo ou vitalcio, vocacionados a incorporaragentes de modo definitivo, aps vencido o perodo de prova, adaptao ouavaliao do estgio de confirmao.

Nas hipteses em que a Constituio reconhece as garantias daestabilidade, ou da vitaliciedade, mas dispensa concurso pblico, no se cogitade estgio probatrio.

No h estgio probatrio, por exemplo, para os nomeados a cargos deMinistros ou Conselheiros de Tribunais de Contas, Desembargadores,Ministros dos Tribunais Superiores, entre outros agentes a que a Constituioautorizou o provimento originrio sem concurso pblico e atribuiu, aoexercente, as garantias da vitaliciedade ou da estabilidade.

Neste diapaso, assentou o Supremo Tribunal Federal:

Funcionrio publico. Cargo isolado. No se pode falar em estagioprobatrio quando a nomeao foi feita sem concurso. No aplicao dasumula 21. Recurso conhecido e provido. (STF, RE 63138, MG, SegundaTurma, Relator: Min. ADAUCTO CARDOSO, data do julgamento 17/04/1969,RTJ VOL-00051-01, PG-00125).

d) Estgio Probatrio e Efetivo Exerccio

Questo sensvel saber o que deve ser entendido como efetivo

exerccio para fins de estgio probatrio.

O problema pode ser sintetizado nos seguintes termos: a ConstituioFederal exige, para a aquisio da estabilidade ou vitaliciedade, cumprimentode perodo de prova em efetivo exerccio, a realizao de um processo deavaliao durante determinado perodo de exerccio, mas no determina omodo de contagem deste exerccio. Tradicionalmente, para fins deaposentadoria, disponibilidade, adicional por tempo de servio, entre outrashipteses, a lei ordinria tem reconhecido como de efetivo exerccio situaesfuncionais diversas, a exemplo dos perodos transcorridos no gozo de licena-gestante, licena-prmio, frias, afastamentos para desempenho de mandato

classista ou exerccio de mandato eletivo. Nestes casos, como evidente, a leicria uma fico, reconhecendo como de exerccio efetivo um lapso de tempoem que faltou a prestao real de servio. Pode a lei tambm computar umperodo de tempo de exerccio ficto para fins de atendimento da exignciaconstitucional relativamente ao perodo de estgio probatrio? Se houverimpedimento constitucional, esse obstculo admite excees? No sendopossvel a contagem de tempo ficto, isto significa que o agente pblico deve

mero decurso de prazo. Se a estabilidade garantia de menor expresso do que avitaliciedade e, por expressa exigncia constitucional (exigncia que tambm sintetiza um valoragasalhado pelo sistema), pressupe efetiva avaliao de aptido, parece incongruncia

admitir-se aquisio de vitaliciedade sem a correspondente avaliao de aptido. Essaexigncia deve ser admitida como implcita ante o novo contexto sistmico estabelecido a partirda emenda constitucional n. 19.


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contabilizar no perodo de estgio probatrio apenas os dias de trabalho narepartio, excluindo os feriados, fins de semana, os perodos de paralisaoem razo de greve, os dias de luto e os perodos de frias?

A questo mais intrigante do que aparenta, pois, se de um lado odiploma constitucional exige cumprimento de certo perodo de efetivo exercciopara aquisio da estabilidade ou vitaliciedade, por outro reconhece ao agenteem estgio probatrio direitos que somente podem ser frudos comafastamento do exerccio efetivo da funo. Os exemplos mais singelos soos dias de repouso semanal remunerado (CF, art. 39, 3o, combinado com art.7o, XV), o perodo de frias (CF, art.39, 3o, combinado com art. 7o, XVII), operodo de licena gestante (CF, art.39, 3o, combinado com art. 7o, XVIII) eos dias de licena-paternidade (CF, art.39, 3o ,combinado com art. 7o, XIX).

Na matria, observou com acuidade o Prof. CARLOS ARI SUNDFELD,em estudo de mrito19, que a Constituio se contentou em referir apenas osimples exerccio, sem adjetiv-lo de efetivo, quando cuidou da aposentadoriapor tempo de servio (art. 40, antes da Emenda Constitucional 20/98), quandodesejou computar o tempo de mandato eletivo de vereador no remuneradopara fins de aposentadoria (ADCT, art. 8o, 4o) e ao conceder a estabilidadeexcepcional aos servidores em exerccio (art. 19 do ADCT). Essa forma deexpresso do constituinte, autntica opo, permitiu ao legislador a construode fices (tempo ficto). Porm, diversamente, quando disciplinou o estgioprobatrio, a lei fundamental, desde a sua verso original, impunhacondicionamento mais exigente, referindo explicitamente a tempo de servioefetivo e no simplesmente a exerccio.

Sem dvida, a exigncia de efetivo exerccio, ou exerccio real dafuno, no deve ser ociosa no diploma constitucional. Para precisar os limitesde uso do conceitode efetivo exerccio, no entanto, deve-se aprofundar afinalidade de sua exigncia ante a prpria finalidade do estgio probatrio.

Neste sentido, aps a Emenda Constitucional n. 19/98, a teleologia doperodo de confirmao parece ainda mais evidente: o estgio probatriodestina-se a avaliar, de forma concreta, a adaptao ao servio e as qualidadesdo agente aprovado em concurso pblico, aps a sua investidura em cargo deprovimento efetivo.

No fora assim, no teria sentido a exigncia, imposta Administrao,de constituir uma comisso com a nica finalidade de efetuar a avaliaoespecial do desempenho dos servidores em estgio probatrio (CF, art. 41,4o.).

Ora, evidente o prejuzo para a avaliao especial de desempenho deafastamentos, licenas ou outra qualquer modificao da situao funcional dosagentes recm-ingressados que importe, durante o perodo de prova, emdispensa do desempenho regular da funo.

19 Cf. Estgio Probatrio dos Servidores Pblicos, in Revista Trimestral de DireitoPblico (RTDP), n. 5, So Paulo, Malheiros, 1994, pgs. 179-187.


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Em princpio, portanto, em uma inicial delimitao do conceito de efetivoexerccio, deve-se reputar como inconstitucionais todas as fices previstasem lei, convertendo artificialmente perodos de afastamento do servio emperodos de efetivo exerccio para fins de integralizao do estgio probatrio.

O conceito de efetivo exerccio um conceito-realidade, expresso queutilizo recordando figura conhecida do direito do trabalho (contrato-realidade).Repele fices, construes artificiais, burlas ao propsito constitucional derealizar a avaliao dos servidores no desempenho concreto da atividadefuncional.

Mas qual o contedo deste conceito? Ele se confunde com a rotina, osdias de expediente nas reparties pblicas? Penso que no.

Entendo que a melhor caminho para determinar o conceito de efetivoexerccio durante o perodo de prova inserir o servidor durante o processo deestgio probatrio na atividade regular do Estado.

Neste sentido, ser de servio efetivo o tempo em que o servidorexercita a sua funo integrado na atividade normal da Administrao,entendendo-se esse exerccio tanto o perodo de dedicao direta s funesdo cargo quanto o perodo no qual o servidor em estgio probatrio permanea disposio da administrao, semelhana dos demais servidores, para odesempenho de suas funes.20O efetivo exerccio o exerccio possvelnos perodos de atividade regular do servio e nos marcos do regimenormal de trabalho dos servidores em geral.

Tempo de exerccio efetivo o tempo dedicado administrao, tenhaou no esta expediente de trabalho. Havendo expediente, o tempo de efetivoexerccio conta-se em servio, porque h servio. No havendo expediente, pordeterminao legal, que alcance generalidade dos agentes, h meradisponibilidade para o servio, o nico exerccio possvel neste contexto paraqualquer servidor, inclusive o servidor em estgio. Por isso, deve serreconhecido como efetivo exerccio, para fins de integralizao do estgioprobatrio, o descanso semanal remunerado, os dias de feriado, bem comotodos os dias de inatividade que alcancem generalizadamente osservidores da administrao.

freqente que a lei trate como fico inclusive esses perodos deinatividade normal da administrao. No importa. No ser fico, mas efetivoexerccio, sem qualquer burla ao texto constitucional.

20 STJ: RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR EM ESTGIOPROBATRIO APROVADO EM OUTRO CONCURSO PBLICO. AFASTAMENTO DOCARGO EFETIVO. PARTICIPAO NO CURSO DE FORMAO SEM PREJUZO DOSVENCIMENTOS DO CARGO. POSSIBILIDADE. A legislao no dispe que o estgioprobatrio se dar num perodo de 24 meses corrido, e sim, em efetivo exerccio em talperodo. Por sua vez, a legislao referente ao ingresso no novo cargo, permite ao j ocupantede cargo efetivo, o direito de opo pelo respectivo vencimento durante o curso de formao.

Precedente anlogo. Recurso desprovido. (STJ, RESP 173580, DF, Data de Deciso:23/11/1999, QUINTA TURMA, Nome do Ministro Relator: JOS ARNALDO DA FONSECA,Fonte: DJ DATA:17/12/1999 PG:00391)


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No deve ser computado no estgio probatrio, porm, o perodotranscorrido em razo de situaes especficas, particulares, que afastem demodo especial(individualizado) o agente do servio quando h servio, isto ,quando existe funcionamento normal da administrao pblica. Exemplos:afastamentos em razo de servio militar, licena para trato de assuntoparticular, desempenho de mandato classista, licena gestante, exerccio demandato eletivo, afastamentos em razo de casamento, luto, acidente oudoena.21

O direito a frias anuais constitui situao parte. O gozo de frias peloagente em estgio probatrio no ocorre em situao de inatividade geral daadministrao, salvo a hiptese de frias coletivas, mas tampouco caracterizasituao peculiar, particular ou individualizada do agente em perodo de prova.As frias constituem direito reconhecido a todos os trabalhadores, ocupantes decargos ou empregos (CF, art. 7o, XVII, c/c art. 39, 3o.) e que todos devem

poder gozar. Trata-se de perodo que deve tambm ser considerado como deefetivo exerccio, uma vez que o servidor usufrui um direito constitucionalreconhecido a todos os agentes pblicos, segundo uma programao definidapela prpria Administrao, e permanece disposio da administrao, semparticularizar a sua situao de afastamento em face dos demais agentespblicos.

Mas, no se deve perder de vista que, conforme vem especificando ajurisprudncia, o tempo de exerccio efetivo a ser computado o tempo deexerccio em cargo de provimento efetivo especfico, no sendo consideradoo tempo de servio prestado em outro cargo, da mesma ou de outra entidade.

Tampouco deve ser considerado no clculo do tempo de efetivo exerccio de

21CARMEM LCIA ANTUNES ROCHA adota critrio distinto, mais fluido, pois recusaconsiderar como tempo de exerccio efetivo apenas os afastamentos de perodo toprolongado que impea a avaliao competente (ob. cit., p.232). No entanto, quando detalhaas hipteses em que o perodo de contagem do tempo de servio efetivo deve ser suspenso,refere hipteses semelhantes s indicadas: Note-se , de resto, que, s vezes, o servidor considerado no efetivo exerccio, conquanto fisicamente afastado do desempenho das funesque lhe so conferidas, para alguns casos legalmente previstos e no para outros. Assim, porexemplo, as licenas para tratamento de sade so consideradas de efetivo exerccio para acontagem de tempo para aposentadoria, mas no para a aquisio da estabilidade, quando seconfigurar um perodo to prolongado que impea a avaliao competente e, agora, obrigatria

e peridica do desempenho. Mesmo no contribuindo para o seu afastamento e havendo ummotivo justo, como o de tratamento de sade, o servidor fica impossibilitado de sercompetentemente avaliado em seu desempenho pelo perodo necessrio para a concluso,que conduzir, ou no, estabilizao do vnculo com a pessoa pblica. Logo, tal afastamentono pode ser computado como estando ele em efetivo exerccio para os parmetrosconstitucionais referentes estabilidade (idem, p. 232). Na Unio, a Lei 8.112/90, alteradapela Lei 9.527/97, indicou no 5o. do seu art. 20 algumas hiptese de necessria suspenso dacontagem do perodo de exerccio no curso do estgio probatrio: (a) licena por motivo dedoena em pessoa de famlia (art. 83); (b) licena por motivo de afastamento de cnjuge(art.84, 1o.); (c) licena para atividade poltica (art. 86); (d) afastamento para servir emorganismo internacional de que o Brasil participe ou com o qual coopere (art. 96). Entendo queessas hiptese no so exaustivas, podendo ser figuradas outras, com vistas a assegurar afinalidade constitucional de avaliao dos servidores no curso do estgio probatrio: (a)

designao para cargos de confiana; (b) licena para servio militar; (c) licena para tratar deinteresses particulares; (d) licena para desempenho de mandato classista, entre outrashipteses.


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agente investido em cargo efetivo o tempo de servio prestado por ele em outracondio jurdica, como agente temporrio, contratado, ocupante de funo,ainda que o cargo tenha sofrido posterior transformao em cargo deprovimento efetivo.22 Alm disso, ainda quando legtima a reintegrao, apsanulao do ato de demisso que haja colhido agente em estgio probatrio,no se conta para fins do estgio probatrio o perodo em que o agente noestava no desempenho de suas funes.

Assim, em resumo, no deve ser computado no estgio probatrio:

a) licenas, afastamentos e outras hipteses de ausncia ao servioreferenciadas unicamente na situao peculiar dos agentes em estgio, quandohouver funcionamento normal da administrao pblica;

b) perodos de tempo ficto, artificialmente construdos por leiordinria;

c) o perodo de servio prestado a outra pessoa ou entidade pblica,para o mesmo ou outro cargo;

d) o perodo de servio prestado mesma pessoa ou entidadepblica, relativamente a outro cargo pblico;

e) o perodo de servio prestado mesma pessoa ou entidadepblica, relativamente ao mesmo cargo, porm como interino, substituto,prestador de servios ou ocupante de funo de confiana, antes datransformao da natureza do cargo;

22 (...) A estabilidade a garantia constitucional de permanncia no servio pblicooutorgada ao servidor que, nomeado por concurso pblico em carter efetivo, tenha transpostoo estgio probatrio de dois anos (art. 100, EC-01/69; art. 41 da CF/88). O estgio, pois, operodo de exerccio do funcionrio durante o qual observada e apurada pela Administrao aconvenincia ou no de sua permanncia no servio pblico, mediante a verificao dosrequisitos estabelecidos em lei para a aquisio da estabilidade. Para esse estgio s se contao tempo de nomeao efetiva na mesma Administrao, no sendo computvel o tempo deservio prestado em outra unidade estatal, nem o perodo de exerccio de funo pblica attulo provisrio. (...) Disposio de Lei Municipal que assegura, para fins de estgio probatrio,

a contagem do tempo de servio na interinidade, no mesmo cargo, ou o tempo de servioprestado em outros cargos de provimento efetivo, desde que no tenha havido soluo decontinuidade (Estatuto dos Funcionrios Pblicos Municipais de Congonhal - Lei n 90, de 26de novembro de 1958). Autonomia constitucional das entidades estatais. Norma discrepantecom os preceitos inscritos na EC-01/69, ento vigente. (..) o instituto da estabilidade, que, a parde um direito, para o servidor, de permanncia no servio pblico enquanto bem servir,representa para a Administrao a garantia de que nenhum servidor nomeado por concursopoder subtrair-se ao estgio probatrio de dois anos. Por isto, no pode a Administraofederal, estadual ou municipal ampliar o prazo fixado pelo Texto Constitucional, porqueestaria restringindo direito do servidor pblico; mas tambm no pode diminu-lo ouestend-lo a outros servidores que no os nomeados por concurso, porquanto estariarenunciando a prerrogativas constitucionais consideradas essenciais na relao Estado-agente administrativo. No sendo lcito ao ente federado renunciar a essas prerrogativas,

nula e de nenhum efeito disposio estatutria em desacordo com o preceito constitucional.(...)(STF, RE 0170665, Segunda Turma, Relator Min. MAURICIO CORREA, data dojulgamento 27/09/1996, publicao DJ DATA-28/11/96 PP-47175). (Grifo nosso)


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f) o perodo transcorrido entre demisso do servio e oreconhecimento da reintegrao, por vcio de legalidade no ato sancionador.23

e) Estgio Probatrio e Avaliao de Desempenho

A avaliao de desempenho durante o estgio probatrio especial,obrigatria e realizada por comisso instituda para essa finalidade.

especial porque no se confunde com a avaliao normal dedesempenho, realizada periodicamente pela Administrao, voltada a aferir aqualidade da atuao de servidores estveis. A avaliao no estgio probatrio avaliao global do perodo de prova, embora no seja obrigatoriamenteconcentrada num nico momento, podendo ser desdobrada em etapas, demodo a captar a evoluo do agente ao longo do tempo e suas dificuldades deadaptao.

obrigatria, pois no pode ser dispensada, nem admite a inrcia daAdministrao, tendo sido eliminada do sistema constitucional a hiptese deaquisio da estabilidade por simples decurso de prazo. O servidor tambminteressado na avaliao. Se no efetuada, no h aquisio da estabilidade.Logo, atualmente a avaliao traduz dever da Administrao Pblica e direitosubjetivo do servidor, exigvel inclusive perante o Poder Judicirio.

No pode o Judicirio, porm, substituindo-se ao administrador,conceder estabilidade ao servidor em estgio probatrio ante a omisso daAdministrao, eliminando a utilidade da avaliao especial de desempenho.Mas pode condenar a Administrao em multa diria, nas situaes de atraso

injustificado, responsabilizar os agentes faltosos ou o agente faltoso, casoeventualmente sequer tenha sido nomeada comisso de avaliao, ou adotarmedida de proteo que antecipe, de forma precria, mas efetiva, algunsefeitos da estabilidade ainda no adquirida.

23 O que fazer, porm, quando o agente, para o mesmo cargo, perante a mesmapessoa jurdica, presta novo concurso pblico e vem a ser investido em cargo efetivo idnticoao que j exercita na condio de estvel? A hiptese no absurda: penso em professoraprimria, ocupante de cargo efetivo em determinado Municpio, j estabilizada, habilitada pela

Constituio a acumular dois cargos de professora e que resolve prestar novo concurso paraoutro cargo de professora municipal, obtendo aprovao e investindo-se no novo cargo. A rigor,no deveria haver nova avaliao especial de desempenho, desde que efetuada avaliao nocargo anterior com perfeita identidade de funo. Mas no o que tem entendido o SupremoTribunal Federal, pois o excelso pretrio tem recusado validade a todas as leis estaduais quereduziram ou eliminaram o tempo de estgio ou a exigncia da avaliao no estgio em casode agente que j exercia de modo estvel cargo idntico ou semelhante. Exemplo desteentendimento: CONSTITUCIONAL. CUMULACAO DE DOIS CARGOS DE PROFESSOR. LEIESTADUAL, DE INICIATIVA DE PARLAMENTAR, DISPENSANDO A SUJEIO DOSERVIDOR A NOVO ESTAGIO PROBATORIO. Relevncia jurdica da tese deinconstitucionalidade formal e material, por violao, respectivamente, aos arts. 61, PAR. 1., II,C, e 41, da Carta Federal. Configurao do periculum in mora ante a possibilidade de que,independentemente de estgio probatrio, sejam estabilizados servidores pblicos. Medida

liminar deferida. (STF, ADIn 919, PR, TRIBUNAL PLENO, Relator: Min. ILMAR GALVAO, datado julgamento 08/10/1993, publicao DJ DATA-03/12/93 PP-26356, confira tambm ADIn-89e ADIn-872.)


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Esta ltima hiptese foi pioneiramente sugerida entre ns por JUAREZFREITAS, em termos genricos, mas consistentes, em artigo de mrito, nosseguintes termos:

Transcorrido largo lapso temporal sem atendimento da demanda, lcitoat admitir, por exceo, que o Poder Judicirio possa equipar-lo, para vriosefeitos, ao estvel. Ainda neste caso, no entanto, tratar-se- de meraequiparao parcial, porque a bem do rigor, no ser estvel o servidor semque tenha sido avaliado favoravelmente24

A hiptese no acadmica e pode ser explorada a partir de situaesprticas. Pense-se na situao de agentes que, esgotado o prazoconstitucional, sem avaliao ou aquisio da estabilidade, so surpreendidosdurante a inrcia da administrao com a extino de seus cargos ou adeclarao da sua desnecessidade(art. 41, 3o.). Em tese, como assenteno direito brasileiro, o agente em estgio probatrio no est protegido contra aextino de cargo ou a declarao de sua desnecessidade, sendo trivial admitircomo conseqncia dessas medidas a exonerao do agente ainda noestabilizado. Ocorre que na hiptese figurada, em princpio, o agente deveria tersido avaliado e, ante o fato, eventualmente conquistado a estabilidade,permanecendo ento em disponibilidade. Neste caso, diante da violao dodireito avaliao e concluso do estgio probatrio, por inrcia daAdministrao, deve-se reconhecer aos agentes atingidos a possibilidade depermanecerem em disponibilidade condicionalat a concluso da avaliaodo estgio probatrio, permanecendo em disponibilidade, aps a concluso doestgio, apenas aqueles que receberem avaliao positiva da Administrao. 25

A norma constitucional impe ainda que a avaliao seja feita porcomisso, recusando validade ao fiscalizadora exclusiva do chefe imediatoou superior hierrquico. A comisso deve ser integrada apenas por agentesestveis. A construo , aqui, em tudo similar quela elaborada pelajurisprudncia para assegurar a imparcialidade das comisses disciplinares.Somente agentes estveis contam com necessria neutralidade para avaliaragentes em estgio probatrio.

O curso da avaliao de desempenho pode ser interrompido a qualquertempo, antes mesmo do advento dos trs anos, quando o servidor houver

praticado ato desabonador ou ainda fato previsto como infrao administrativa.

24 Emenda Constitucional 19/98 e a Avaliao Especial do Desempenho de ServidorPblico em Estgio Probatrio, in: Revista Interesse Pblico, N. 5, So Paulo, Ed. Notadez,2000, pg. 44.

25 JUAREZ FREITAS, em uma das conversas informais que mantivemos durante assaborosas noites do CONGRESSO BRASILEIRO DE DO ESTADO, formulou outra hiptese deinteresse para a matria: ante a inrcia danosa da Administrao, violadora do direito avaliao, o servidor em estgio deveria ser resguardado da exonerao prioritria previstapelo inciso III do art. 169 da Constituio (hiptese de desligamento por excesso de quadros,ou melhor, excesso de despesa), sendo assimilado aos demais servidores estveis at a

efetiva realizao da avaliao exigida para concluso do estgio probatrio. outra hipteseengenhosa, que no havia cogitado anteriormente, mas que merece igual acolhida como formade atenuao de eventuais danos provocados pela inrcia da administrao na matria.


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O estgio probatrio no impede a realizao, pela Administrao, deprocessos disciplinares, nem obriga a Administrao, em qualquer caso, asuportar durante trs anos o agente faltoso nos seus quadros.

O servidor em estgio probatrio pode ser demitido, sempre que pratiqueato previsto como infrao funcional. A demisso pode ser modo determinao abrupta do estgio probatrio. No dever haver, nestes casos,simples exonerao, pois a primeira importa em juzo de censura ausente nasimples exonerao. Ademais, conforme a lei regente, em certas hipteses ademisso importa em impedimento para a investidura em novo cargo pblico(ex. art. 137 da Lei 8.112/90, que incompatibiliza o servidor demitido para novainvestidura em cargo pblico federal durante 5 anos, desde que infringidas duasproibies que identifica). A simples exonerao no autoriza este efeito.

III. SITUAES JURDICAS FUNCIONAIS E ESTGIO PROBATRIO:Questes Contro versas

a) Possibilidade de promoo no curso do estgio probatrio

Promoo forma de provimento derivado. modo de conferir a alguma titularidade de um cargo, mas pressupe relao jurdica-funcionalpreexistente. Na promoo o servidor, ou o agente, ascende de um cargo paraoutro na mesma carreira. Conforme seja estruturada a carreira, a promoopode admitir uma gradao horizontal e outra vertical, assim como apenas umadessas espcies.

O servidor em estgio probatrio servidor titular de competncias,integrante de uma carreira, tem direito carreira, mesmo que sua estabilidadeou vitaliciedade nela seja dependente de futura confirmao. Mas titulartransitrio, sem fixidez, sem definitividade. Diante desse fato, comum indagar:cabe a sua promoo na carreira?

Respondo afirmativamente. Em diversas situaes surgem vagas nacarreira que no podem ser supridas seno com a promoo de servidores emestgio probatrio. Foi o que ocorreu quando da implantao dos MinistriosPblicos dos territrios federais transformados em Estados ou criados pela

Constituio de 1988 (CF, ADCT, art. 13 e 14), uma vez que o estatutofundamental exige que as funes do Ministrio Pblico s podem serexercidas por integrantes da carreira (CF, art. 129, 2, primeira parte).

Certo, a lei pode limitar a promoo, tratando de forma explcita do tema,restringindo a candidatura ou a escolha de servidores no curso do processo deestgio probatrio at certo limite26. Mas, se a lei no o fizer, no himpedimento constitucional algum a promoo de agentes em estgioprobatrio, pois esses agentes so agentes pblicos, titulares de competncias

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Sobre o direito carreira, tambm denominado direito evoluo funcional, conferiras sempre precisas observaes do Prof. ADILSON ABREU DALLARI, Regime Constitucionaldos Servidores Pblicos, ob. cit. cap. 5, pp. 51- 54.


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pblicas, vinculados ao exerccio de uma funo permanente do Estado.27

Sendo assim, no entanto, usual indagar: a promoo de agente pblicoem estgio probatrio importa em terminao do estgio probatrio ou equivalea ato tcito de sua confirmao antes dos trs anos de exerccio do cargo?

Entendo que a resposta deve ser negativa, nas duas hipteses. No sealegue que o agente promovido por merecimento estaria desde logo julgado,considerado apto para o exerccio do mister, avaliado quanto ao cumprimentodos requisitos necessrios para recomendar a sua efetivao no cargo e a suapermanncia na carreira. Durante o perodo do estgio probatrio aAdministrao sempre poder, quando verificar fato incompatvel com oexerccio profissional ou que indique inaptido para o exerccio da funo,recusar efetivao e confirmao ao agente, observada a exigncia defundamentao. A promoo, por si s, no tem o condo de conferirestabilidade ou vitaliciedade ao agente em estgio probatrio.

certo que o desligamento dos agentes eventualmente noconfirmados, mas anteriormente promovidos, demandar fundamentaoreforada. Exige-se da Administrao coerncia com os seus atos anteriores(proibio de "venire contra factum proprium")28. O precedente administrativoaberto com a promoo, entretanto, no impede a alterao do juzo demerecimento e aptido do agente pblico por ocasio da avaliao final doestgio probatrio, quer sob o fundamento de ocorrncia de fatosuperveniente promoo, quer sob o fundamento de ignorncia ou erro de

27 Nos Tribunais a matria no tem sido ventilada. O nico precedente que tenhonotcia do Superior Tribunal de Justia: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.MEMBROS DO MINISTERIO PUBLICO. VITALICIEDADE. INTERSTICIO. () Processoadministrativo. Legalidade de sua instaurao para apurao de falta funcional grave, quantomais que improcedente o bice da vitaliciedade, ainda no alcanada por carncia do requisitoconstitucional do interstcio (cf, art. 128, pargrafo 5., inciso i, letra "a"); exigncia que no sereleva pelo fato de uma antecipada promoo na carreira funcional.(STJ, ROMS 4738/AP, DJDATA:02/10/1995, PG:32390, Relator Min. JOS DANTAS, Data da Deciso 06/09/1995,OrgoJulgador T5 - QUINTA TURMA).

28Aproibio de ir contra os prpriosatos interdita o exerccio de direitos subjetivos ouprerrogativas unilaterais quando o agente procura emitir novo ato em contradio manifesta

com o sentido objetivo dos seus atos anteriores, ferindo o dever de coerncia para com o outrosujeito da relao sem apresentar justificao razovel. uma decorrncia direta da tutela daboa f, exigvel tambm da Administrao Pblica, em face do princpio da moralidade (CF,art.37, caput). Sobre o tema, inclusive com referncia jurisprudencial, conferir texto base daexposio que fizemos no I Congresso Mineiro de Direito Administrativo, na sesso do dia30.11.1994., sob o tema Controle Jurdico do Comportamento tico da AdministraoPblica no Brasil, publicado na RDA . Na literatura estrangeira, conf. ALEJANDROBORDA, La Teoria de los Actos Propios, 2 ed, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1993; JOSPUIG BRUTAU. Actos Propios, In: Nueva Enciclopedia Jurdica, Tomo II, Barcelona,Francisco Seix Editor, 1950; LUIS DEZ-PICAZO, La Doctrina de Los Propios Actos: un estudiocrtico sobre la jurisprudencia del Tribunal Supremo, Barcelona, Ed. Bosch, 1963; EDUARDOGARCA DE ENTERRA, La Doctrina de los Actos Propios e el Sistema de la Lesividad, In:Revista de Administracin Publica, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, a. VII, n. 20,

mayo/agosto, 1956; LAUREANO LPEZ ROD, Pesupuestos Subjetivos para la Aplicacindel Principio que Prohibe Ir Contra los Propios Actos, In: Revista de Administracin Publica,Madrid, Instituto de Estudios Polticos, a. III, n. 9, set./dez, 1952.


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informaes sobre fatos anteriores. No entanto, estas sero hipteses raras,exigentes de fundamentao detida e individualizada.

b) Designao do Agente em Estgio Probatrio para Cargo deConfiana

Tem-se discutido sobre a designao de agentes em estgio probatriopara cargos de confiana. Os Tribunais de Contas tm enfrentado a hiptese,admitindo a possibilidade. 29

Analiso o problema em duas partes. No reconheo impedimento algum nomeao de agentes em estgio probatrio para cargos de confiana, masno admito a contagem do tempo de servio prestado no exerccio do cargo delivre designao e exonerao para o fim de clculo do tempo necessrio acompletar o estgio probatrio. O prazo deve ser suspenso, voltando a sercontabilizado apenas com o retorno do servidor ao cargo efetivo.

DIOGENES GASPARIN manifesta-se em sentido divergente ao exposto.Segundo o autor, dadas as finalidades do estgio probatrio, no possvel,ainda que lei a regulamente, a designao ou nomeao do servidor emestgio probatrio para exercer outro cargo, e muito menos entendemos vivelseu comissionamento em outra entidade. O afastamento do servidor do efetivoexerccio do cargo efetivo, durante o estgio probatrio, impede a necessria

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Ementa: NOMEAO DE SERVIDOR, EM ESTGIO PROBATRIO, PARA CARGODE CONFIANA. I- A Constituio Federal no estabelece bice nomeao de servidor -integrante de quadro de carreira tcnica ou profissional e que esteja no perodo do estgioprobatrio - para o exerccio de funes de confiana (cargo comissionado ou funogratificada). No entanto, nos termos do preconizado pela Lei Maior, artigo 37, I, normainfraconstitucional poder estabelecer requisitos para o provimento destas funes deconfiana, dentre os quais poder figurar a exigncia do cumprimento do estgio probatrio. Nahiptese de no haver vedao de natureza legal, a nomeao deste servidor - no curso doestgio probatrio, para exercer funes de confiana - implicar a SUSPENSO do perodoprobatrio, que s voltar a ser computado a partir do retorno do servidor ao exerccio do cargoefetivo. Neste caso, se o servidor no for estvel no servio pblico, a suspenso do estgioprobatrio implicar, necessariamente, a suspenso da contagem do tempo de servio paraefeito da estabilidade funcional. S aps o cumprimento integral do estgio probatrio, onde a

autoridade administrativa ter a oportunidade de aferir a sua aptido (assiduidade, idoneidademoral, eficincia, etc.) para o exerccio do cargo efetivo, que o servidor poder serconsiderado estabilizado no servio pblico.Sendo, contudo, o servidor j detentor deestabilidade funcional - em decorrncia do exerccio de cargo efetivo anterior, no mbito domesmo Ente Estatal e sem que tenha havido soluo de continuidade entre os doisprovimentos efetivos - no haver alterao na sua estabilidade funcional, de sorte que apenaso perodo probatrio ficar suspenso. Ressalte-se, por fim, que na hiptese de haverMANIFESTA CORRELAO entre as atribuies das funes de confiana e as atribuies docargo efetivo do servidor, no h que se falar em suspenso do estgio probatrio nem dacontagem do prazo para efeito de estabilidade funcional. II- Nos termos do artigo 19 do Ato dasDisposies Constitucionais Transitrias (C.F.), considerado estvel no servio pblico, spodendo ser demitido em razo de processo administrativo ou sentena judicial irrecorrvel, oservidor que em 05 de outubro de 1988 (data da promulgao da Lei Maior) contasse com pelo

menos 05 (cinco) anos de tempo de servio pblico (TCE-PE, Deciso T.C. N: 0408/96,RGO JULGADO: FAC.DE FORM.DE PROFES.DE BELO JARDIM-PRESIDENTE, DataPublicao: 11/04/96)


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verificao de sua aptido para o exerccio das atribuies do cargo quetitulariza.30

O argumento, embora respeitvel, no convence. Confunde apossibilidade de comissionamento (que recusada pelo autor citado) com oproblema da avaliao no cargo efetivo (que pode ser suspensa). Havendosuspenso, no h prejuzo algum para a avaliao exigida pelo estgioprobatrio, que reiniciar quando houver retorno do servidor ao seu cargoefetivo.

certo que a matria entregue lei, que pode autorizar ou no asuspenso do perodo do estgio, a partir da aceitao pelo servidor dadesignao para o cargo comissionado. Mas a hiptese no pode serconsiderada invivel de forma liminar.31

c) Remunerao do Agente em Estgio Probatrio

No deve ser admitida a reduo de remunerao dos agentes emestgio probatrio. Ressalvada a hiptese de existir cargo destinadoespecialmente aos agentes em perodo de estgio, a remunerao de agenteem perodo de estgio deve ser idntica remunerao dos exercentes dasmesmas funes que j tenham adquirido a estabilidade.

possvel admitir reduo, ou remunerao parcial, apenas parahipteses de estgio experimental, cursos de formao, que colham indivduosainda no curso de concursos pblicos.

d) Estgio Probatrio e Estabilidade Sindical

O Supremo Tribunal Federal enfrentou a questo da compatibilidade daconcesso da estabilidade sindical a servidores em estgio probatrio.

Tratou a questo sob dois prismas. Numa primeira linha de deciso,considerou a estabilidade sindical incompatvel com o regime jurdicoadministrativo de todos os servidores estatutrio e, conseqentemente, dosservidores em estgio probatrio. Numa segunda linha de argumentao,negou igualmente o reconhecimento da estabilidade sindical porincompatibilidade com o estgio probatrio, entendendo que a admisso da

estabilidade durante o estgio probatrio importaria em supresso doestgio.32

30Direito Administrativo, 5a.ed, So Paulo, Saraiva, 2000, p. 181.31 A Lei 9.527/97 introduziu um pargrafo terceiro no art. 20 na Lei 8.112/90

autorizando expressamente a designao de servidores em estgio probatrio, verbis: Art. 20,3o.O servidor em estgio probatrio poder exercer quaisquer cargos de provimento emcomisso ou funes de direo, chefia ou assessoramento no rgo ou entidade de lotao, esomente poder ser cedido a outro rgo ou entidade para ocupar cargos de NaturezaEspecial, cargos de provimento em comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores DA, de nveis 6, 5 e 4, ou equivalentes.

32Dois acrdos ilustram essas duas linhas de argumentao. O primeiro: O servidorpblico em estgio probatrio, ainda que exercendo cargo de direo ou representao


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As duas orientaes, como parece evidente, embora afastem oreconhecimento da estabilidade sindical, no recusam a possibilidade deconcesso de licena para desempenho de mandato classista durante oestgio probatrio. Se houver deferimento deste tipo de licena, porm, comovimos, deve ser suspensa a contagem do perodo de efetivo exerccio paraprocesso de avaliao a que est sujeito o servidor licenciado.

e) O Momento da Confirmao do Servidor

Discutiu-se durante algum tempo sobre quando deveria ser realizada aavaliao de desempenho durante o estgio probatrio. As orientaes sedividiram: alguns entenderam que a avaliao final somente seria vlida serealizada antes do trmino do prazo constitucional de prova (perodo de efetivoexerccio em avaliao)33; outros entenderam que o perodo de efetivoexerccio previsto na lei fundamental deveria ser integralmente considerado naavaliao do estgio probatrio.34

A questo, embora no tenha perdido relevo, hoje desperta menorinteresse porque no se pode cogitar mais de aquisio de estabilidade pordecurso de prazo ou, por igual, em esgotamento do processo de estgioprobatrio pelo simples transcurso do tempo.

Antes da Emenda Constitucional n. 19/98, especialmente em decisesmais antigas, a primeira orientao era predominante.35 Porm, com a

sindical, no tem direito estabilidade sindical (CF, art. 8, VIII), tendo em vista a omissodeste dispositivo na remisso constante do art. 39, 2, da CF, assim como a

incompatibilidade do sistema dos servidores pblicos com o sistema dos empregadosregulados pela legislao trabalhista quanto ao instituto da estabilidade. Com base nesseentendimento, a Turma, por maioria, manteve acrdo do Tribunal de Justia do Rio Grande doSul para afastar a tese da recorrente que fora exonerada, por inaptido para o serviopblico, do cargo de atendente de creche de prefeitura municipal , no sentido de seemprestar interpretao extensiva ao art. 8, VIII, da CF. Vencido o Min. Seplveda Pertence,sob o entendimento de que a estabilidade sindical prevista no art. 8, VIII, da CF garantiaconferida ao sindicato e no ao trabalhador.(STF, RE 204.625-RS, rel. Min. Octavio Gallotti,02.10.98, Observao: retirado do Informativo N.125 do STF). O segundo:ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO CIVIL. ESTABILIDADE SINDICAL. A Constituio,conquanto haja estendido ao servidor pblico o exerccio de prerrogativas prprias doempregado regido pelo direito comum do trabalho (art. 39, 2), cuidou de estabelecerlimitaes indispensveis a que o exerccio de tais direitos no entre em choque com as vigasmestras do regime administrativo que preside as relaes funcionais, entre essas, a relativa estabilidade sindical do art. 8o., VIII, que importaria a supresso do estgio probatrio, a queesto sujeitos todos os servidores. Recurso no conhecido (STF, RE 208436-RS, Relator:ILMAR GALVAO, Primeira Turma, Data do Julgamento: 13/10/1998 Publicao: DJ DATA-26/03/99 PP-00017 EMENT VOL-01944-04 PP-00856)

33 Cf., por todos, PALHARES MORAIS REIS, Os Servidores, A Constituio e oRegime Jurdico nico, Braslia, Centro Tcnico de Administrao Ltda, 1993, pg. 68.

34 Cf., por todos, JUAREZ FREITAS, ob. cit., pg.45.35Ementa: ESTAGIO PROBATORIO. Se o ato de exonerao praticado depois de

expirado o perodo probatrio fixado em lei, quando j consumada a confirmao dofuncionrio no servio publico, ofende-lhe direito liquido e certo e no pode prevalecer.

Segurana concedida. (STF, MS 19953, DF, TRIBUNAL PLENO, Relator: Min. XAVIER DEALBUQUERQUE, Publicao: DJ DATA-15/06/73 PG-04327 EMENT VOL-00914-01 PG-00151, RTJ VOL-00067-03 PG-00380, data do Julgamento: 09/05/1973).


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considerao de situaes concretas variadas, houve lenta evoluo para asegunda orientao, flexibilizando-se o limite mximo do estgio, exigindo-separa a validade do ato final de avaliao que o processo de apurao daaptido do agente fosse iniciado durante o prazo constitucional do estgio.36

A exigncia intransponvel de avaliao no curso do estgio probatrio,que a rigor impe a prpria redefinio do estgio como um processo deavaliao e adaptao do agente nomeado por cargo efetivo, aps oconcurso pblico, tornou anacrnica a discusso sobre o prazo fatal deavaliao. Hoje h direito avaliao, exigvel pelo servidor, e dever de realizaravaliao, imposto ao administrador pblico.

O transbordamento do prazo constitucional para avaliao omissoilegtima, mas no autoriza a aquisio da estabilidade de ofcio, poisatualmente o servidor permanecer sem adquirir a estabilidade at a efetivaconcluso do processo. Os danos que essa situao provocar, tendo causajurdica na omisso de agentes pblicos, podero ensejar responsabilidadepatrimonial do poder pblico e responsabilidade funcional e patrimonial dosagente que lhe deram origem. A omisso ilegtima pode estimular a impetraode aes coletivas ou individuais, mas nunca autorizar a dispensa de condioconstitucional para a aquisio da estabilidade ou vitaliciedade.

Vimos antes, ainda, que a omisso ilegtima pode autorizar oreconhecimento de medidas de proteo especial aos agentes sem estgioconcludo ante situaes de extino do cargo ou declarao de suanecessidade. Nestes casos, pode ser deferida o que denominei estabilidadecondicional, como forma de acautelar situaes jurdicas at a concluso doprocesso de avaliao com a confirmao do agente ou sua exonerao.

g) O Desligamento do Servidor em Estgio Probatrio

antiga a orientao jurisprudencial que reconhece aos agentes emestgio probatrio o direito ao devido processo, especialmente ao contraditrioe ampla defesa.

Dispem as Smulas 20 e 21 do Supremo Tribunal Federal:

36STJ: SERVIDOR PBLICO. ESTGIO PROBATRIO. LEI N 8.112/90, ART. 20, 1. PERODO DE AVALIAO. EXONERAO. SMULA 21 DO STF.1. O perodo deavaliao do servidor, chamado de estgio probatrio, inicia-se com sua entrada em exerccio ese estende at o vigsimo quarto ms, sendo que no vigsimo ms submetida Administrao uma avaliao, que poder ser homologada, ou no, dentro do perodo dequatro meses (Lei n 8.112/90, Art. 20, 1), ultrapassados os quais impem-se que aapurao ou avaliao sejam efetivadas em um processo administrativo no qual se obedea osprincpios do contraditrio e da ampla defesa, sob pena de ampliar-se o prazo legal do estgioprobatrio sem justificativa plausvel. 2 Iniciado processo administrativo para formalizar aexonerao do servidor que no alcanou o nmero suficiente de pontos, no qual observou-seo devido processo legal, ainda que logo aps vencido o prazo de vinte meses e s findo aps odo decurso do prazo total do estgio probatrio, no h falar-se em ilegalidade do ato

administrativo. 3. Recurso a que se nega provimento. (STJ, ROMS 9946, DF, data da deciso:17/08/1999, QUINTA TURMA, Ministro Relator: EDSON VIDIGAL, Fonte: DJ DATA:20/09/1999PG:00073)


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Smula 20 necessrio processo administrativo, com ampla defesa,para demisso de funcionrio admitido por concurso.

Smula 21 Funcionrio em estgio probatrio no pode serexonerado nem demitido sem inqurito ou sem as formalidades legais deapurao de sua capacidade.

conhecido tambm o magistrio de HELY LOPES MEIRELLES sobreo assunto:

O que os Tribunais vm sustentando e com inteira razo que aexonerao na fase probatria no arbitrria, nem imotivada. Deve basear-seem motivos e fatos reais que revelem inaptido ou desdia do servidor emobservao, defeitos, esses, apurveis e comprovveis pelos meiosadministrativos consentneos (ficha de ponto, anotaes na folha de servio,investigaes regulares sobre a conduta no trabalho, etc.), sem o formalismode um processo disciplinar. O necessrio que a Administrao justifique, combase em fatos reais, a exonerao, como, afinal, sumulou o STF, nestestermos: Funcionrio em estgio probatrio no pode ser exonerado nemdemitido sem inqurito ou sem as formalidades legais de apurao de suacapacidade (Smula 21).

preciso cautela, no entanto, na leitura do trecho citado. O fato doestgio probatrio no corresponder a processo disciplinar no significa queno importe em processo administrativo, exigente de bilateralidade,contraditrio e ampla defesa. Se ningum pode ser privado de sua liberdade ebens sem o devido processo legal (art. 5o, LIV, CF) e se, como reza a lei maior,aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geralso assegurados o contraditrio e a ampla defesa, como os meios e recursos aela inerentes (art. 5o, LV, CF), no possvel admitir como juridicamente vlidadeciso simplesmente motivada para o desligamento de agentes pblicos,independente do estabelecimento prvio do contraditrio.

No merecem aplauso, pois, as seguintes decises do Superior Tribunalde Justia:

Administrativo. Servidor pblico. Estgio probatrio. Avaliao dedesempenho insatisfatria. Investigao sumria. Exonerao. Legalidade.Princpio da hierarquia das normas. - Durante o estgio probatrio, o servidorpblico no possui a garantia da estabilidade no servio pblico, podendo serexonerado desde que no demonstre os requisitos prprios para o exerccio dafuno pblica, tais como idoneidade moral, aptido, disciplina, assiduidade,eficincia e outros, circunstncia afervel por mera investigao sumria,desprovida do contraditrio. - A instaurao do procedimento de exonerao efetuado mediante ato da autoridade administrativa competente que tomecincia do desempenho funcional insatisfatrio do servidor, por representaooferecida por seu chefe imediato. - Antes da reforma introduzida pela EmendaConstitucional n 19/98, a Carta Magna de 1988 estabelecia o prazo de dois

anos para que o servidor pblico em estgio probatrio alcanasse a garantiada estabilidade no servio. - A reduo do prazo para o encaminhamento da


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representao para fins de instaurao do procedimento de exonerao pornorma de carter municipal importa em violao ao princpio constitucional dahierarquia das normas. - Recurso ordinrio desprovido.(STJ, ROMS 10993, SP,Relator: Min. VICENTE LEAL, data de deciso: 04/04/2000, SEXTA TURMA,fonte: DJ DATA:15/05/2000 PG:00204).

Administrativo. Recurso especial. Concurso pblico. Anulao. Fraude.Candidatos aprovados e nomeados. Exonerao. Ilegalidade. Inexistncia.Smula n. 473, do STF. Embargos de declarao. Multa. Cabimento. Carterprocrastinatrio. CPC, artigo 538, nico. - A exonerao de servidor pblicoconcursado em estgio probatrio deve ser efetuada com observncia dodevido processo legal e do princpio da ampla defesa, desde que reconhecida avalidade da nomeao para o cargo efetivo em que se logrou aprovao. -Constatada a realizao de concurso pblico sob patentes pechas deirregularidades, aplica-se o pensamento construdo no verbete da Smula 473,

do Colendo Supremo Tribunal Federal, que assegura Administrao Pblicao poder de anular seus prprios atos, de ofcio, quando eivados de ilegalidade,sem a necessidade de instaurao do procedimento administrativo prprio. - cabvel a aplicao da multa processual prevista no art. 538, pargrafo nico,do CPC, se os embargos declaratrios mostram-se claramente protelatrios,mormente quando destinados reapreciao do julgamento que se apresentoudesfavorvel ao interesse do embargante. - Recurso especial conhecido eprovido.(STJ, RESP 243971, BA, Relator: Min. VICENTE LEAL, Sexta Turma,Data de Deciso: 09/05/2000, DJ DATA:29/05/2000 PG:00214).

Segundo o que dimana da lei fundamental, no entanto, o devido

processo legal, assegurador da ampla defesa e do contraditrio, deve sergarantido a todos os brasileiros, com ou sem estabilidade, durante o estgioprobatrio ou fora dele, havendo ou no argio de ilegalidade no concursopblico de ingresso. Havendo possibilidade de leso a interesse, risco deprejuzo a bens jurdicos, acusao em geral, o devido processo, o contraditrioe a ampla defesa so inescusveis, sob pena de transgresso de garantiaconstitucional expressa.

Os Tribunais Superiores, registre-se, tm agasalhado essa orientaocontemplada h muito tempo nas Smulas 20 e 21 do STF cada vez com maiorfora, com maior nitidez, superando preconceitos e concepes anacrnicas.

fcil comprov-lo com algumas poucas referncias:RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA.

ADMINISTRATIVO. EXONERAO DE SERVIDORES CONCURSADOS.ESTGIO PROBATRIO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. AMPLA DEFESA. 1.Os servidores pblicos concursados, nomeados e empossados, que estejamem estgio probatrio, gozam dos direitos constitucionais do devido processolegal e da ampla defesa quando em processo de demisso ou exonerao. 2.Precedentes do Superior Tribunal de Justia. 3. Recurso provido.(STJ, ROMS9408/SE ; DJ DATA:18/12/2000, PG:00238, Relator(a) Min. HAMILTONCARVALHIDO, Data da Deciso 10/10/2000, Orgo Julgador T6 - SEXTA

TURMA).


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ADMINISTRATIVO - CONCURSO PUBLICO - CANCELAMENTO. ilegal o ato de exonerao de servidores aprovados em concurso publico,estando em estgio probatrio, sem processo administrativo em que seassegure ampla defesa. recurso provido. (STJ, RESP 1970/MA, Relator Min.GARCIA VIEIRA, Data da Deciso 31/10/1990, DJ 26/11/1990, PG:13764, T1 -PRIMEIRA TURMA)

Servidor estadual em estgio probatrio: exonerao no precedida deprocedimento especfico, com observncia do direito ampla defesa e aocontraditrio, como impe a Smula 21 - STF: nulidade. Nulidade daexonerao: efeitos. Reconhecida a nulidade da exonerao deve o servidorretornar situao em que se encontrava antes do ato questionado, inclusiveno que se refere ao tempo faltante para a complementao e avaliao regulardo estgio probatrio, fazendo jus ao pagamento da remunerao como sehouvesse continuado no exerccio do cargo; ressalva de entendimento pessoal

do relator manifestado no julgamento do RE 247349." (STF, RE 222532/MG,rel. Min. SEPLVEDA PERCENTE, DJ 01/09/00).

'POLICIAL MILITAR. DISPENSA. ESTGIO PROBATRIO.CONTRADITRIO E AMPLA DEFESA. O policial militar, conquanto em fase deestgio probatrio, somente pode vir a ser desligado da Corporao medianteregular processo administrativo, em que lhe seja garantida a oportunidade dedefender-se, utilizando-se, para tanto, de provas, sob a gide do contraditrio.Recurso conhecido e provido.' A estabilidade dos servidores pblicos militares,ao contrrio do que ocorre com os servidores civis, matria afeta leiordinria, por fora do disposto no art. 42, par. 9, da CF. (STF, RE-230540 /

SP, Relator Ministro ILMAR GALVAO, DJ DATA-13-08-99 PP-00022, EMENTVOL-01958-08 PP-01634, Julgamento 20/04/1999 - Primeira Turma)

"AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINRIO.CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DEMISSO DE SERVIDORPBLICO NO ESTVEL. GARANTIA DO CONTRADITRIO E DA AMPLADEFESA. INOBSERVNCIA. 1. Servidor pblico no estvel. Demisso pormotivo de convenincia administrativa e interesse pblico. Inexistncia deprocesso administrativo. Nulidade do ato de dispensa por inobservncia dagarantia constitucional do contraditrio e da ampla defesa. 2. Agravo regimentalno provido." (STF, AGRRE 223927/MG, rel. Min. MAURCIO CORRA).

EMENTA: ADMINISTRATIVO. SERVIDOR EXONERADO NA FASE DOESTGIO PROBATRIO. EXIGNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO,COM OPORTUNIDADE PARA AMPLA DEFESA. Caso em que o acrdo,aps exame da prova produzida, concluiu pela inobservncia da formalidade.Recurso no conhecido. (STF, RE-228074 / SP, Relator Ministro ILMARGALVAO, DJ DATA-06-08-99 PP-00050 EMENT VOL-01957-09 PP-01844Julgamento 06/04/1999 - Primeira Turma)

Em alguns julgados os princpios expostos esto igualmente acolhidos,mas utilizada terminologia diversa. Ao revs de processo administrativo,

menciona-se sindicncia com ampla defesa, restringindo-se a locuoprocesso administrativo apenas aos processos disciplinares. Nestes casos,


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embora menor a preciso dos conceitos, tambm esto asseguradas asgarantias constitucionais.

h) Perda ou desistncia do estgio probatrio e retorno ao cargo efetivoanteriormente ocupado

Questo interessante, ainda no tratada adequadamente, o problemadas conseqncias da perda ou desistncia do estgio probatrio.

A matria parece simples: o servidor que desiste ou no recebeaprovao no estgio probatrio exonerado do cargo no qual era avaliado.

A Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, no entanto, no se contentouem prever a exonerao. Diferenciou as conseqncias jurdicas daexonerao considerando o fato do agente avaliado (e inabilitado) ter ocupadocargo pblico como estvel. Se o agente inabilitado no era servidor pblico

estvel, cabe-lhe apenas a exonerao. Se porventura ocupou cargo nacondio de estvel deve, segunda a lei, ser reconduzido ao cargo original ou,se este estiver ocupado, ser aproveitado em outro cargo.

A disciplina da situao tecida por trs disposies, enredadas umasnas outras, verbis:

Art. 20. (.)

2 O servidor no aprovado no estgio probatrio ser exonerado ou,se estvel, reconduzido ao cargo anteriormente ocupado, observado o

disposto no pargrafo nico do art. 29.

Art. 29. Reconduo o retorno do servidor estvel ao cargoanteriormente ocupado e decorrer de:

I - inabilitao em estgio probatrio relativo a outro cargo;

II - reintegrao do anterior ocupante.

Pargrafo nico. Encontrando-se provido o cargo de origem, o servidorser aproveitado em outro, observado o disposto no art. 30.

Art. 30 O retorno atividade de servidor em disponibilidade far-se-mediante aproveitamento obrigatrio em cargo de atribuies e vencimentoscompatveis com o anteriormente ocupado. (Grifos nossos).

A Lei 8.112/90 no disciplina a situao do servidor estvel que,voluntariamente, resolve desligar-se do novo cargo no curso do estgioprobatrio.

Mas a lacuna recebeu preenchimento judicial. O Pleno do ColendoSupremo Tribunal Federal, em deciso integradora, deliberou aplicar os

preceitos citados tambm para o desligamento voluntrio de servidor estvel.No caso, a situao apresentava peculiaridades, pois o agente havia sedesligado de cargo da Imprensa Nacional (Unio) e ingressado em cargo de


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Agente de Polcia do Distrito Federal. Na ocasio, os ministros do SupremoTribunal Federal contornaram o problema ao argumento de ser a polcia civil doDistrito Federal mantida pela Unio (art. 21, XIV, CF).37

A questo no parece to simples. Pode-se questionar seriamente aconstitucionalidade deste direito ao regresso. O 2o. do art. 20 compatvelcom o princpio da igualdade e da exigncia de concurso pblico para oingresso em cargo pblico? O agente pblico sujeito a estgio probatrio foiempossado no novo cargo, desligando-se do seu cargo de origem por decisovoluntria. quase certo que os dois cargos no poderiam ser acumulados,seja em razo das funes, seja em razo da incompatibilidade de horrios ehouve necessidade de uma opo. O cargo vago foi objeto de novo concursoou de promoo de servidor da carreira. Se o cargo integra estruturaadministrativa de outra unidade da Federao, a deciso administrativa de umaunidade federativa no deve produzir efeitos sobre a outra, nem esta unidade

federativa pode disciplinar os efeitos da desaprovao de seus agentes paraoutras unidades da Federao. Fica-se ento a indagar: pode o legislador daUnio oferecer o benefcio do direito de regresso unicamente a seus ex-servidores estveis, ou das unidades administrativa que mantenha,dispensando-os de concurso pblico para novo ingresso? Entendo que no possvel a hiptese, em homenagem ao princpio da igual acessibilidade detodos aos cargos pblicos, sem distino, inclusive distino decorrente doanterior situao funcional, bem como, por igual, da proibio do provimentoderivado no decorrente do direito carreira.38 O princpio da igualdaderestringe aqui a criatividade legislativa. verdade que, consoante o art. 37, II,da CF, os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros

que preencham os requisitos estabelecidos em lei. No se deve entender,porm, que a disciplina de requisitos possa encerrar disciplina que dispensa oprprio concurso pblico.

37Ementa: Estgio probatrio. Funcionrio estvel da Imprensa Nacional admitido, porconcurso pblico, ao cargo de Agente de Polcia do Distrito Federal. Natureza, inerente aoestgio, de complemento do processo seletivo, sendo, igualmente, sua finalidade a de aferir aadaptabilidade do servidor ao desempenho de suas novas funes. Conseqentepossibilidade, durante o seu curso, de desistncia do estgio, com retorno ao cargo de origem(art. 20, 2, da Lei n 8.112-90). Inocorrncia de ofensa ao princpio da autonomia dasUnidades da Federao, por ser mantida pela Unio a Polcia Civil do Distrito Federal(Constituio, art. 21, XIV). Mandado de segurana deferido. (STF, MS 22933, DF, TribunalPleno, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI, data do Julgamento: 26/06/1998, publicao: DJ DATA-13/11/98 PP-00005 EMENT VOL-01931-01 PP-00169

38 Basta observar que, acertadamente, aps a Constituio Federal de 1988, oSupremo Tribunal Federal tem recusado validade a todas as formas de provimento derivadono decorrentes de promoo, tais como os antigos institutos da ascenso funcional, atransformao de cargos e o aproveitamento. Conf. ADIN 231-RJ, RTJ 144/24; ADIN 248-1,RDA 196/107; ADIN 89-MG, RTJ 150/341; ADIN 1.329-7-AL, RDA 207/219; ADIN 308-DF, RTJ

152/361; ADIN 112-BA, RTJ 157/737. A regra geral, estabelecida pela Constituio Federal,para a investidura em caros ou empregos pblicos a aprovao prvia em concurso pblico,art. 37, II. As excees esto expressamente previstas. (STF, ADIN 979, RDA 199/246).


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IV. CONCLUS O

O estgio probatrio no simples lapso de tempo. Traduz o primeiromomento da relao jurdica-funcional de determinados agentes pblicos com oEstado. Encerra um complexo de situaes jurdicas marcadas pela condioainda precria de agentes pblicos empossados em cargos de provimentoefetivo, depois de concurso pblico, mas j responsveis por determinadaesfera de atribuies estatais. O estgio pode tambm ser percebido comoprocesso administrativo de avaliao e adaptao em efetivo exerccio deagentes nomeados aps concurso para cargos de provimento efetivo.

Este trabalho enfrentou diversos aspectos do tema, sem a pretenso dotratamento exaustivo. Mas as variadas situaes consideradas, muitas delasainda insuficientemente exploradas pela literatura jurdica, demonstram que oassunto merece renovada reflexo e maior desenvolvimento na doutrina jurdicae nos Tribunais. Antigos preconceitos merecem questionamento e novosproblemas so colocados para discusso.

A releitura dos diversos aspectos problemticos do tema deve partir,porm, de uma considerao simples: o agente empossado, submetido aprocesso de estgio probatrio, detm status jurdico de agente pblico, asgarantias do devido processo legal e goza dos mesmos direitos e deveres dosservidores estabilizados e efetivados, salvo aqueles que guardemincompatibilidade com a sua condio precria.

Tanto o servidor estvel quanto o servidor em estgio probatrio gozamdo direito ao devido processo legal, com os direitos correlatos ao contraditrio e ampla defesa. O que particulariza a estabilidade, como bem definia PONTESDE MIRANDA, a indemissibilidade sem processo administrativo, em que seassegure ampla defesa, ou sem sentena judiciria, mais a garantia dadisponibilidade, se se extingue o cargo39. Vale dizer, a fixidez, a titularidadedefinitivade funo, que protege o agente contra a extino do cargo ou adeclarao de sua desnecessidade. No o devido processo, ou a simplesindemissibilidade sem processo administrativo, pois essa garantia a leifundamental estendeu a todos os brasileiros (art. 5o, LIV e LV).

O desafio de hoje dar efetividade exigncia constitucional do estgioprobatrio. Realiz-lo como processo administrativo contnuo, ordenado,garantidor dos direitos subjetivos dos agentes pblicos, mas ao mesmo tempocapaz de depurar do resultado do concurso pblico realizado os agentes querealmente esto aptos ao desempenho de funes pblicas. O estgioprobatrio no pode transcorrer mais como simples lapso de tempo ou serpercebido com excessiva estreiteza, como se nada significasse. O tempo dirse o desafio foi aceito e se o instituto floresceu entre ns como merece.

39PONTES DE MIRANDA, Comentrio Constituio de 1967, com a Emenda n. 1, de1969, Tomo III, Rio de Janeiro, Forense, 1987, pg. 453.


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Referncia Bibliogrfica (ABNT: NBR-6023/2000):

MODESTO, Paulo. Estgio Probatrio: questes controversas. Revista DilogoJurdico, Salvador, CAJ - Centro de Atualizao Jurdica, n. 12, maro, 2002.

Disponvel na Internet: . Acesso em: xx dexxxxxxxx de xxxx

(substituir x por dados da data de acesso ao site).

Publicao Impressa:

Texto publicado na coletnea Direito do Estado: novos rumos, Volume 2, SoPaulo, Ed. Max Limonad, 2001, pp. 49-88.ISBN: 85-86300-83-7

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