estado de bem-estar social - origens e desenvolvimento

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Este texto busca uma aproximaçãoconceitual sobre o sistema de proteçãosocial construído nas últimas décadas doséculo XIX e início do século XX e queatribuiu, paulatinamente, ao Estado umafunção interventiva e regulatória na áreado Bem-estar Social. Embora levando-seem conta que diferenças culturais,históricas, políticas e econômicasimprimem distintos padrões aosmecanismos de atenção social em cadapaís, aspectos comuns podem seridentificados e estruturam explicaçõessobre o papel e a dinâmica do padrãodominante de proteção ao bem-estar nospaíses industriais avançados. Tem aindao objetivo de explicar como o poder demobilização política contribuiu naconstituição do Welfare State a partir dareferência teórica de Esping-Andersen,que enfatiza a interferência significativados mecanismos políticos e institucionaisde representação para a construção deconsensos na condução dos objetivos debem-estar, emprego e crescimento(ESPING-ANDERSEN, 1995).

Palavras-chave: Estado de Bem-estarSocial, proteção social, Estado, consenso,bem-estar.

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Mestre em Serviço Social pela PUC-SP.Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Enfermagem e Professorado Departamento de Serviço Social daUniversidade Federal de Santa Catarina –UFSC.

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This paper seeks a conceptualapproach on the system of socialprotection built in the last decades of the19th and beginning of the 20th centurywhich gradually assigned to the State therole of intervening and regulating theWelfare State. Though taking intoaccount that cultural, historical, politicaland economic differences imprint distinctpatterns on the mechanisms of socialattention in each particular country,common aspects can be identified whichcan help structure explanations for therole and the dynamics of the dominantpattern of Welfare protection found indeveloped countries. This text also hasthe purpose of explaining how the powerof political mobilisation contributed to theformation of the Welfare State throughthe theoretical reference of Esping-Andersen which emphasises theparticipation of political and institutionalmechanisms of representation in thesetting up of consensual ways ofundertaking welfare, employment anddevelopment.

Key words: social protection, socialpolicy, Welfare State, public policies.

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� s afirmações e discus- sões, acaloradas, ideo-

logizadas ou com gran-de rigor teórico, sobre o fim do Esta-do de Bem-estar, a construção denovas formas de solidariedade social,o papel do Estado nas sociedades atu-ais têm um grande mérito – repõem aatualidade do debate e da reflexãosobre mecanismos de proteção soci-al. As formulações explicativas sobrea crise do Estado de Bem-estar Soci-al trazem a tona questionamentos so-bre sua origem e fundamentos, na ten-tativa de ampliar a compreensão mes-ma de sua alardeada crise.

Tal propósito exige, inicialmente,uma aproximação conceitual sobre osistema de proteção social1 construídonas últimas décadas do século XIX einício do século XX e que atribuiu, pau-latinamente, ao Estado uma funçãointerventiva e regulatória na área doBem-estar Social.

Embora levando-se em conta quediferenças culturais, históricas, políti-cas e econômicas imprimem distintospadrões aos mecanismos de atençãosocial em cada país, aspectos comunspodem ser identificados, e estruturamexplicações sobre o papel e a dinâmi-ca do padrão dominante de proteçãoao bem-estar nos países industriaisavançados2.

Essa aproximação conceitualtem, ainda, o objetivo de explicarcomo o poder de mobilização políti-ca contribuiu na constituição doWelfare State a partir da referênciateórica de Esping-Andersen (1991).O mesmo autor enfatiza, ainda, queos estudos comparados sobre políti-ca social e Welfare State evidenci-am a interferência significativa dosmecanismos políticos e institucionaisde representação sobre a construçãode consensos políticos na conduçãodos objetivos de bem-estar, empregoe crescimento (ESPING-ANDER-SEN, 1995).

A partir das indicações acima con-siderou-se oportuna uma revisão dasclassificações do Estado de Bem-es-

tar Social, visto que contemplam asdistintas formas de articulação dosmecanismos de proteção social – Es-tado, mercado e família3 .

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O Welfare State, expressão utili-zada pelos ingleses para designar oEstado de Bem-estar é bem mais re-cente que a expressão Estado-Provi-dência. Esta última, segundo referên-cias históricas encontradas emRosanvallon, foi usada em 1860, porÉmile Ollivier, deputado republicanofrancês, ao criticar o aumento das atri-buições do Estado, na esteira de umaconcepção em voga na época, subor-dinada a uma filosofia social que sóreconhecia o interesse particular decada indivíduo e o interesse geral.Posteriormente é retomada pelo eco-nomista, Èmile Laurent, que defendiaum Estado “erigido numa espécie deprovidência”. Preconizada como al-ternativa o desenvolvimento de asso-ciações de previdência, que faria amediação entre o interesse geral e oparticular de cada indivíduo (ROSAN-VALLON, 1981, p. 111).

A expressão inglesa – Welfare Statefoi criada da década de 40, ainda que amenção à Welfare Policy – Política deBem-estar, ocorra desde o início do sé-culo XX. O Plano Beveridge4 , foi o pri-meiro documento a marcar os princípi-os do Welfare State. Esse documentoteve repercussão em vários países, quepassaram a organizar a política de se-gurança social com as característicasapontadas por Beveridge:

– é um sistema generaliza-do, que abrange o conjuntoda população, seja qual foro seu estatuto de emprego ouo seu rendimento;

– é um sistema unificado esimples: uma quotização úni-ca abrange o conjunto dos

ricos que podem causar pri-vações do rendimento;

– é um sistema uniforme: asprestações são uniformesseja qual for o rendimentodos interessados;

– É um sistema centraliza-do: preconiza uma reformaadministrativa e a criação deum serviço público único(ROSANVALLON, 1981,p.115).

O termo alemão Wohfahrstaatvem sendo usado desde a década de1870, juntamente com o termoSozialstaat, igualmente utilizado paradenominar as reformas dos anos 1880,realizadas por Bismarck. Rosanvallonaponta que foi na Alemanha que sur-giram os primeiros elementos da políti-ca social que desaguaram no Estadode Bem-estar moderno, como frutoda força crescente do partido social-democrata5 . Esse crescimento, quepreocupava sobremaneira o grupo nopoder na época, foi alvo de intensa re-pressão. Os ataques violentos ao par-tido foram compensados com a instau-ração de uma política social que co-bria alguns riscos do trabalho e da pró-pria sobrevivência da classe trabalha-dora. Até 1889, os trabalhadores ale-mães já contavam com o seguro-do-ença, proteção contra acidentes de tra-balho e seguro velhice-invalidez.

As interpretações analíticas a res-peito da lógica, da evolução e da di-nâmica do Welfare State são inúme-ras e de distintas orientações teórico-metodológicas, bem como incursionampelo plano da ética, filosofia, política,economia e direito, ou associam linhasdisciplinares.

O debate sobre a emergência econsolidação do Welfare State foi sis-tematizado, nos últimos anos, por au-tores que utilizaram formas e critéri-os diversos para tal empreitada6 . Par-timos do caminho classificatório ela-borado por Marta Arretche (1995),uma vez que apresenta as variáveis

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centrais utilizadas nas teoriasexplicativas existentes. InformaArretche que sua intenção foi a debuscar os argumentos explicativoscontidos nas construções formuladas,identificando as perspectivas relevan-tes – de ordem econômica e política,que viabilizaram a categorização, e nãouma apreciação sobre as teoriasexplicativas.

Deve-se observar que, em algunscasos, autores são citados tanto nasdeterminações de ordem econômicacomo políticas, visto que ambas estãoestreitamente articuladas em certasabordagens metodológicas.

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Para os autores que perfilam essaposição parece haver, ainda que comreconhecidas divergências internas,um relativo consenso que os progra-mas sociais inclusivos, de cunhouniversalizante, somente foram colo-cados em marcha devido ao exceden-te econômico e o grau de desenvolvi-mento tecnológico obtidos com a in-dustrialização.

Essa referência explicativa, segun-do Arretche (1955), pode ser extraí-da de alguns trabalhos de Wilensky,Richard Titmuss e Theodor Marshall,alertando, entretanto, que a discor-dância entre os mesmos incide naexplicação quanto ao seu desenvolvi-mento, mas não quanto à sua emer-gência – “o impacto do processo deindustrialização sobre as formas deintervenção e atuação do Estado”(ARRETCHE, 1955, p. 5).

Para Wilensky (ARRETCHE,1955, p. 6), o crescimento econômicoe demográfico explicam a emergên-cia generalizada do Welfare State.Justifica sua alegação, a partir daconstatação de que os padrões míni-

mos sob fiança governamental, derenda, nutrição, saúde, habitação eeducação, assegurados como direitopolítico, e não como caridade paratodos os habitantes do país, estão re-lacionados aos problemas e possibili-dades advindos do processo de ino-vação industrial7 . Problemas no sen-tido dos efeitos da industrializaçãosobre a população – estratificaçãosocial, processos inovadores de tra-balho para segmentos que vêm daárea rural, aumento da mão-de-obrafeminina – vêm exigindo novos me-canismos de coesão e integração so-ciais. As possibilidades de suaimplementação estão relacionadas aoexcedente financeiro para sustentá-los e expandi-los: “Quanto mais ricosos países se tornam, mais semelhan-tes eles são na ampliação da cobertu-ra da população e dos riscos[...]”(WILENSKY, apud ARRET-CHE, 1995, p.6). Assim, seriamirrelevantes outros mecanismos naconstituição do Welfare State.

Essa tendência, de forte matizdurkheimiana, atribui a emergência doEstado de Bem-estar Social a neces-sidades de coesão e integração dotecido social, uma vez que os meca-nismos tradicionais, especialmente afamília e outras instituições clássicas,perderam suas funções agregadoras.

Draibe e Aureliano creditam aexpansão da proteção pública às ne-cessidades de minimizar os riscos queas formas contemporâneas de produ-ção e reprodução da força de traba-lho exigem (VIANNA, 1998). Tantoé que definem Welfare State como

uma particular forma deregulação social que se ex-pressa pela transformaçãodas relações entre o Estadoe a economia, entre o Estadoe a sociedade, a um dadomomento do desenvolvimen-to econômico. Tais transfor-mações se manifestam naemergência de sistemas naci-onais públicos ou estatal-

mente regulados de educa-ção, saúde, previdência so-cial, integração e substitui-ção de renda, assistência so-cial e habitação que, a pardas políticas de salário eemprego, regulam direta ouindiretamente o volume, astaxas e os comportamentosdo emprego e do salário daeconomia, afetando, portan-to, o nível de vida da popu-lação trabalhadora (DRAI-BE e AURELIANO, apudVIANNA, 1998, p. 37).

Para argumentar e justificar o pon-to de vista adotado sustentam trêsordens de variáveis:

1 – o aumento do número de tra-balhadores dependentes domercado aumenta, bem comoo de aposentados, o de aciden-tados no trabalho, etc., enquan-to o potencial assistencial dasredes primárias – família e co-munidade, diminui;

2 – o caráter cíclico da produçãoexige que se estabeleça algu-ma forma de proteção do tra-balhador desempregado. As-sim, o excedente de mão-de-obra, fenômeno típico do ca-pitalismo monopolista, exigiria,de per si, formas de regulaçãoda força de trabalho via ges-tão estatal;

3 – a mobilização operária, devi-do a urbanização e localizaçãoespacial das fábricas e formasde produção fordista, poten-cializam os riscos de um con-fronto ideológico, que ameaçaà ordem capitalista (ARRET-CHE, 1995 e DRAIBE, 1988).

Alguns autores, ligados ao pensa-mento marxiano, associam a constru-ção do Welfare State às exigênciaspróprias da dinâmica capitalista e suascrises cíclicas. Em razão desta argu-mentação, Francisco de Oliveira (1988)interpreta o Welfare State como um

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padrão de financiamento público daeconomia capitalista, em conseqüên-cia das políticas originalmenteancicíclicas de teorização keynesiana.O fundo público financiaria, a partir deregras pactuadas em uma esfera públi-ca, tanto a produção como a reprodu-ção da força de trabalho.

Os seguidores dessa linha de in-terpretação alegam que se tornou ne-cessária a emergência de um novopadrão de regulação social no capita-lismo monopolista8 , como conseqüên-cia de sua própria dinâmica. Tal ocorredevido às seguintes situações:

· seja porque os assalariados,reunidos em torno de interes-ses coletivos, impuseram a suaparticipação no mercado detrabalho;

· seja porque o caráter cíclicoda produção tornou necessá-ria uma proteção mínima aodesemprego;

· ou pela contribuição que onovo modo de regulação ofe-rece em termos de benefíciosou vantagens para o aumentoda taxas de acumulação, mi-norando os efeitos ou reduzin-do a instabilidade das crisescíclicas do capital.9

Corroborando esta tendência dadimensão econômica, determinadapela expansão do modo de produçãocapitalista contemporâneo, Mota(2000) ressalta a correlação estreitaentre o Welfare State e os princípiose valores da sociedade salarial, espe-cialmente os que se erigiram nos mar-cos do capitalismo monopolista noperíodo de 1940 a 1970.

A nova ordem socioeconômicaremete, portanto,

ao processo de reproduçãoampliada do capitalismo me-diante um mercado de traba-lho e de consumo crescente,tendência ao pleno empregocom forte mobilidade sócio-

profissional e salarial, ampli-ação e diversificação do con-sumo de bens e serviços,crescentes direitos à segu-rança e o bem-estar sociais(garantidos por leis e, sobre-tudo, pactos entre atores so-ciais e políticos e uma cultu-ra de eqüidade e justiça,além de uma democratizaçãodo processo eleitoral-parti-dário articulador e legiti-mador das estratégias diri-gentes, através do sufrágiouniversal e da regra da mai-oria (ABREU, 1997, p.52).

As decorrências deste processo seestendem para os estatutos e garanti-as jurídicas (universalização da cober-tura da proteção social garantida comodireito social – exigindo financiamen-tos com fundos públicos) e regulaçãoeconômica (um padrão de financiamen-to público da economia capitalista, tantona produção como reprodução social,levando os conflitos originários do tra-balho para o interior do Estado). A al-teração de princípios e valores surge apartir da inflexão no padrão de acu-mulação com o escopo de superar umade suas crises cíclicas.

Ainda dentro do espectro econômi-co, James O’Connor parte da análisedas funções do gastos estatais, delegitimação e acumulação, o que, indi-retamente, permitiria inferir a justifica-tiva para o Welfare State – seria a res-posta às necessidades de acumulaçãoe legitimação do sistema capitalista.

Segundo a interpretação doO’Connor, o Estado capitalista tentadesempenhar as suas duas funçõesbásicas que, via de regra, são parado-xais. Ou seja, manter um processocontínuo de acumulação do capital eao mesmo tempo garantir ou criar con-dições de harmonia social, favorecen-do as suas bases de legitimação. Estasduas funções determinam os gastosque o Estado tem: de investimento econsumo social – capital social e o dis-pêndio com despesas sociais, neces-

sários para manter a legitimação doEstado e a harmonia social exigida paraa acumulação do capital.

O’Connor privilegia, portanto, aexpansão capitalista como a variávelcentral para explicar os gastos soci-ais, ou seja, a não compatibilizaçãoentre desemprego/população exce-dente, fruto do capital em sua fasemonopolista, poderia corresponder auma ruptura entre a relação de funci-onalidade entre Estado e setores docapital. Infere que é o processo deri-vado do excedente da população e deprodutos que obriga a uma interferên-cia estatal para o bem-estar(ARRETCHE, 1995).

Claus Offe (1984), caminhandopor outra via, ainda que dentro destamesma tendência, sinaliza que a in-dustrialização e, conseqüentemente,o desenvolvimento do capitalismo,gerou problemas ao destruir formasjá estruturadas de vida social e tam-bém precisar, de certo modo, conven-cer a população desalojada do cam-po e que vivia na periferia das cida-des, que o assalariamento apresen-tava algumas compensações em re-lação às outras formas de satisfaçãode necessidades básicas, como, porexemplo, a segurança contra os ris-cos através de programas sociais quegarantiriam essa proteção e aindaatenderiam parte das suas exigênci-as de sobrevivência. As políticas so-ciais seriam, assim, um preço a serpago pelo progresso tecnológico, con-forme indica Arretche ao analisar aposição de Offe:

Mais que funcional, oWelfare State é um desdobra-mento necessário da dinâmi-ca de evolução dessas soci-edades, uma vez que há pe-quena margem para opções.Isto é, segundo o autor, aemergência de programassociais não é o resultado deescolhas, posto que as alter-nativas de políticas são pe-quenas. São as condições

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econômicas e sociais quedeterminaram a emergênciado Welfare State e não op-ções do campo do político(ARRETCHE, 1995, p. 16).

Depreende-se que não há intencio-nalidade ou princípio moral na lógicado Welfare State, mas sim que essese configura, tanto como um antepa-ro, uma prevenção a um problemasocial potencialmente desastroso,como uma “forma pela qual o Estadotenta resolver o problema da trans-formação duradoura do trabalho nãoassalariado em trabalho assalariado”(LENHART e OFFE, 1984, p. 37).Para os dois autores, o desenvolvi-mento do Welfare State se vincula ànecessidade de compatibilização entreduas exigências contraditórias – daclasse trabalhadora e de acumulaçãodo capital. Sua conformação decorrede como reage a estas duas ordens depressão, estabelecendo uma seleti-vidade que é definida no âmbito dasestruturas estatais (cálculo econômicoda burocracia, por exemplo)10 .

Giddens (1996), ao analisar as fon-tes estruturais do Welfare State afir-ma que os seus elementos básicos, ouo seu núcleo central, já estavam emevidência muito antes da PrimeiraGuerra Mundial e se relacionavam ànecessidade de enfrentar a questão dodesemprego em massa. Indica comoobjetivos estruturais do Welfare State:

· definir um papel centralpara o trabalho nas socie-dades industriais, como umaforma de viver;

· promover a solidariedade na-cional, sendo os sistemasprevidenciários parte de umprocesso mais global de cons-trução do Estado-nação;

· administrar os riscos de“uma sociedade criadora deriquezas e orientada para ofuturo – em especial, é cla-ro, aqueles riscos que nãosão subordinados na rela-

ção trabalho-salário (GID-DENS, 1996, p. 156).

Não descarta, em sua interpreta-ção, a influência das teorias keyne-sianas, com seu potencial de controlesobre os processos econômicos e so-ciais, para a consolidação efetiva doWelfare State.

Há entre os estudiosos, ressalvan-do-se algumas divergências, o reco-nhecimento de que:

[...] com as mudanças ope-radas no processo de acumu-lação a partir dos anos 30,redefine-se o papel do Esta-do, criando-se as bases eco-nômicas, políticas e ideoló-gicas para o provimento pú-blico do bem-estar. [...]a di-fusão do fordismo como mo-delo de organização indus-trial e a imensa aceitaçãodas propostas keynesianasforam elementos essenciaispara a construção do con-ceito de Seguridade Social(VIANNA, 1998, p.17).

É a constatação que o surgimentoe consolidação do Welfare State nãopodem ser explicados sem se levar emconta o processo de expansão do ca-pitalismo contemporâneo.

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Na esteira do clássico trabalho deTheodor Marshall (1967), a construçãoda cidadania social, fenômeno típico doSéculo XX, seria como um dos funda-mentos nucleares do Welfare State. Aparticipação na riqueza socialmente pro-duzida, aliada ao reconhecimento deuma igualdade intrínseca entre as pes-soas – razão ético-política do Estado-nação moderno, seriam as basesfundantes dos atuais Welfare States.

De acordo com Barbalet (1989),a cidadania tem, primordialmente, um

estatuto político mas é, também, umaquestão de capacidades não políticasdos cidadãos, derivadas dos recursossociais que dominam e tem acesso.Assim, “um sistema político com igual-dade de cidadania é na verdade me-nos do que igualitário se faz parte deuma sociedade dividida por condiçõesde desigualdade” (BARBALET,1989, p.11).

A cidadania em seu sentido moder-no, para Marshall (1967)11 , conteria umconjunto de direitos12 de natureza di-versa: os civis, políticos e sociais.

Os direitos civis seriam os refe-rentes e necessários à liberdade indi-vidual, tais como o direito de ir e vir,de pensar livremente, de expressaruma fé, de possuir uma propriedade,de estabelecer contratos válidos eespecialmente o direito à justiça. Esseúltimo garante, ao indivíduo, os demaisdireitos, independente de quaisquerrequisitos ou critérios.

Os direitos políticos estão relacio-nados a escolhas de projetos e pro-postas de sociedade, através do exer-cício do voto – votar e ser votado, istoé, participar no poder político de umadas duas formas indicadas. A cons-trução do direito político se inicia noséculo XIX e se consolida, efetiva-mente, com o aparecimento de umaclasse social capaz e preparada paralutar por sua garantia na estruturasocial. O intenso processo de urbani-zação daquela época favoreceu osurgimento dos partidos de massa, quetensionaram sobremaneira a amplia-ção dos direitos políticos, estendendo-os, paulatinamente, para os trabalha-dores, mulheres e mais recentementepara os analfabetos.

Os direitos sociais, típicos do sé-culo XX, incluem

o direito a um mínimo de bem-estar econômico e de segu-rança, ao direito de partici-par, por completo, na heran-ça social e levar a vida deum ser civilizado de acordo

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com os padrões que se esta-belecem na sociedade(MARSHALL, 1967, p.1113).

Segundo Arretche (1995), Rosan-vallon foi o autor que mais se apro-priou das concepções de Marshall aoexplicar a crise do Estado de Bem-estar e, ao explicar a crise, contribuiupara uma das interpretações sobre suaorigem e desenvolvimento.

Ao analisar a dinâmica do EstadoProvidência, parte do suposto que éimpossível compreendê-lo sem umretrospecto histórico que remonta aconstrução do Estado moderno. Alertaque as explicações que o situam emrelação ao movimento do capitalismoe socialismo nos séculos XIX e XXsão empobrecedoras, apenas deslo-cando a sua dinâmica para o capita-lismo, e propõe que a chave para acompreensão da emergência doWelfare State deve ser buscada nomovimento de constituição do Esta-do-nação moderno.

Para Rosanvallon, o atual Estadode Bem-estar é um “aprofundamentoe uma extensão do Estado protetorclássico” (1981, p. 18), que se insti-tuiu entre os séculos XV e XVIII13 , eque pode ser definido como Estado-protetor – protetor das prerrogativascivis individuais – vida e liberdade,através de um pacto social estabele-cido entre os homens e entre estes eo poder monárquico.

O acordo pactuado garantiria osdireitos civis que levariam à produçãoda segurança e à redução da incerte-za, condições essenciais para manu-tenção da ordem necessária ao desen-volvimento dos Estados-nações. OEstado moderno, como forma políticaespecífica, representa um poder co-mum que protege as pessoas dos ata-ques dos estranhos e de seus seme-lhantes. O contrato social, cujo arca-bouço liberal se fundamenta nas obrasde Locke e Hobbes e o democrata-burguês em Rousseau, conforma, as-sim, o Estado-nação moderno, que seconsolida quando cumpre as funções

de proteger os seus integrantes, espe-cialmente garantindo seu direito à vidae à liberdade – de ir e vir, de estabele-cer contratos, de ter e negociar propri-edades14. A afirmação da necessida-de do contrato social surgiu como “[...]demandas da burguesia em ascensão(no momento em que essa classe re-presentava todos os que não eram aris-tocratas nem membros do clero, ou seja,todos os que constituíam o que os fran-ceses chamavam ‘terceiro Estado’”(COUTINHO, 1997, p. 150). A aspi-ração e a conquista obtida pela bur-guesia, foi, em termos civis, a garantiada posse da propriedade, sendo a li-berdade, entendida, também, como di-reito à posse da terra.

Naquele período histórico, a rele-vância do papel revolucionário da afir-mação que os indivíduos têm direitos,independentemente do status que ocu-pam na sociedade, é ressaltada porCoutinho (1997), ao lembrar que osmesmos se constituíram em uma sal-vaguarda contra as pretensões despó-ticas do absolutismo e um brado con-tra a desigualdade de direitos sancio-nada pela ordem sócio-política feudal.

Posteriormente, com a nova ordemsócio-política consolidada, a industria-lização e o desenvolvimento das for-ças produtivas favoreceram, tanto aprosperidade material como a emer-gência de uma classe trabalhadora nãoproprietária, que lutou pela ampliaçãoda cidadania democrática – condiçãoessencial para expansão e alargamen-to dos direitos políticos e sociais,viabilizando, conforme sugere Rosan-vallon, a radicalização e a correçãodo15 Estado-protetor. Dessa forma,

se o verdadeiro cidadão sópode ser proprietário, é ne-cessário tornar ‘quase pro-prietários’ todos os cidadãosque não o sejam, isto é, ins-tituir mecanismos sociais quelhes forneçam um equivalen-te de segurança que a socie-dade garante (ROSAN-VALLON, 1981, p.20).

A concepção da proteção socialsob a responsabilidade do Estadoocorreu lentamente, tendo em vistaque, historicamente, foi uma das for-mas de controle – através da igrejaou organizações religiosas e leigas –sobre a classe trabalhadora. Ou seja,

a pobreza não era definidacomo a condição de ausên-cia de recursos, mas surgiaem relação às necessidadesda indústria.[...] A relaçãodo pauperismo com a falta deeducação moral era bastan-te clara: ‘trabalho paraaqueles que irão labutar,castigo para aqueles quenão vão fazê-lo e pão paraaqueles que não podem fazê-lo (GIDDENS, 1996, p.154).

A pobreza e a miséria não eramenfocadas como questão social, comodecorrência de uma construção soci-al injusta, mas como “frouxidão mo-ral”, “desígnio divino”, cabendo, por-tando, à Igreja ou à sociedade abrigaros pobres e desvalidos. Essa posiçãodeslocava a origem da desigualdadepara o âmbito moral ou religioso, e nãopara a esfera dos direitos e da res-ponsabilidade pública16 .

O Estado Providência expri-me a idéia de substituir a in-certeza da proteção religio-sa pela certeza da providên-cia estatal. Nesse sentido, éo Estado que põe termo à suasecularização, transferindopara suas prerrogativas osbenefícios aleatórios que sóo poder divino podia dispen-sar. Assume a tarefa de res-gatar hic et nunc as desi-gualdades ‘naturais’ ou osinfortúnios da sorte.[....] Aosacasos da caridade e da pro-vidência sucedem-se as regu-laridades do Estado (RO-SANVALLON, 1981, p. 21).

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Rosanvallon se distingue, ainda,tanto dos analistas marxistas quantodos funcionalistas, no que se refereas explicações sobre as formas,descontínuas e não lineares, da im-plantação dos Welfare States. Ao re-lacionar a progressão dos Estado deBem-estar Social “por saltos” às si-tuações de crise, acredita ser, nestesmomentos que se recompõem as ba-ses do contrato social, ou seja, se re-fundam os pactos sociais face às exi-gências decorrentes das crises e dacapacidade de articulação orgânicaentre interesses divergentes. Explicitasua posição claramente:

se o Estado-providência sereafirma e se compromete naexperiência do conflito arma-do, é porque tudo se passacomo se a sociedade voltas-se às suas origens imaginá-rias, à formulação do pactosocial. A troca simbólica docontrato original entre os in-divíduos e o Estado reafirma-se nestes períodos (ROSAN-VALLON, 1981, p.22).

A posição enunciada por Rosan-vallon é reconhecida em Turner (apudBARBALET, 1989), quando afirmataxativamente ser o estado de guerra ea imigração, componentes essenciais nadeterminação da cidadania moderna.Esta idéia vem sendo construída oujustificada a partir de três hipóteses:

· primeira, para empreender aguerra há necessidade do Es-tado obter o consentimento dapopulação, o que pode ser bar-ganhado com o alargamentoda cidadania

· segunda, a guerra promovemudanças sociais com amobilização das massas e in-tervenção do Estado, surgin-do uma nova apreciação daresponsabilidade coletiva ecompartilhada, e uma partici-pação significativa na comu-nidade nacional pode ser

conseguida através da expan-são da cidadania, especialmen-te da cidadania social;

· terceira, o estado de guerrapromove o pleno emprego emercados de trabalho rarefei-tos, com amplas possibilidadesde incorporação de demandasda classe trabalhadora e, con-seqüentemente, com amplia-ção da cidadania (BARBA-LET, 1989).

Na linha aberta por Marshall, que éa preferencial dos teóricos franceses,Raymond Plant, citado por DonaldMoon (1997), indica que um dos meiosmais inteligentes para entender o Esta-do-providência consiste em relacioná-los aos direitos do homem, combinan-do-os com os direitos sociais.

Anunciando a origem liberal desua concepção, Plant, segundo Moon(1997), retoma Locke, apresentandoos direitos do homem como funda-mento moral do Estado-providência:da mesma forma que Locke preconi-zava um Estado constitucional, comcompetências limitadas para protegeros direitos à vida, à liberdade, à saúdee os bens, pode-se dizer que o Estadodeve garantir um conjunto mais am-plo de direitos, especialmente os quedizem respeito ao emprego, à segu-rança econômica e à instrução(MOON, 1997, p. 28).

No mesmo eixo de raciocínio, Moon(1997, p.29) cita também Dworkin, quedefine o Estado-providência como aparte econômica do liberalismo funda-do sobre a igualdade. Para Dworkin(apud MOON, 1997, p.29),

a igualdade supõe que osmeios consagrados à exis-tência das pessoas conside-radas individualmente sejamos mesmos e que se deve dis-tinguir a igualdade de pro-teção – mesmo grau de bem-estar para todos – do que sepoderia chamar de igualda-de instantânea, ou seja o

acesso aos mesmos bens atodo o tempo. Segundo suaposição, a igualdade de re-cursos implica que cada umpague o preço real da vidaque quer levar.

Outra referência explicativa parao surgimento do Estado de Bem-es-tar Social, de ordem política, é a queaponta como seu fundamento, a idéiada solidariedade social – de umsolidarismo protetor que transfereparte da responsabilidade individualpara a esfera social. O direito sociale a solidariedade seriam, assim, osprincípios reguladores da vida social.A gênese do Estado –providência nãose explica, portanto, por movimentospolíticos conscientes. É um movimen-to lógico da ampliação da democra-cia, que “tem sua expressão no planodos referenciais políticos de uma so-ciedade” (ARRETCHE, 1995, p. 22).

A existência de uma cidadaniasocial, construída sobre o conceito denação, esbarra em aspectos referen-tes a uma integração política mais oumenos densa, expressa na metáforausada por Vianna (1998, p.28), – “es-tar no mesmo barco” – o que implicaa existência de uma esfera públicainclusiva, que se constituiu em um pro-cesso anterior a própria existência doWelfare State. Em outras palavras,afirma que é necessário o reconheci-mento de uma perspectiva políticapositiva sobre a medida de igualdaderepresentada pelo pertencimento àcomunidade. “Estar no mesmo bar-co”, a noção compartilhada por todosque embasa a solidariedade e oWelfare State social-democrático, re-quer que todos estejam realmente ese reconheçam como estando no mes-mo barco” (VIANNA, 1998, p. 28).Argumenta a autora que há, nessaproposição, uma idéia de justiçadistributiva vinculada diretamente aomundo concreto de pessoas ou grupode pessoas que divide, troca e parti-lha bens sociais. Na mesma direçãoaponta Figueiredo (1997, p. 95):

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No que diz respeito a segu-rança e welfare, o ‘perten-cimento’ assume uma impor-tância definidora dessa esfe-ra: a primeira coisa que osmembros de uma comunida-de devem aos seus pares é a‘provisão comunitária’ debem-estar e segurança. [...]Toda comunidade política é,portanto, um welfare state,onde são realizadas provi-sões gerais (por exemplo,abastecimento de alimentos)e provisões particulares (ali-mentos para viúvas e órfãos).

No sentido de confirmar a relevân-cia da argumentação, Vianna (1998)repõe, ainda, a posição de Offe sobrebem público, estatuto fundamental paraconsolidação da cidadania, visto quesignifica a ampliação da medida deigualdade que coloca a todos comopertencendo ao mesmo grupo tendo,portanto, os mesmos direitos. Importaressaltar que subjacente a consolida-ção dos direitos, inicialmente os civis eposteriormente os demais17 se supõea emergência do Estado como entecivilizador universal, capaz de assegu-rar uma identidade inclusiva para anação. Esta identidade inclusiva não éa sua qualidade de benfeitor, mas a deguardião da esfera pública – instânciapública, separada do mundo privado,que garante a primazia de regras enormas universais. Ou seja, a sua efe-tiva capacidade para garantir os direi-tos civis e políticos (liberdade e parti-cipação – elementos da cidadania paraMarshall) ou seja, o que Offe (1989)considera como o Estado de Direito ea “voz ativa” nacional18 .

Consoante com a argumentaçãoacima, o maior ou menor fortalecimen-to da esfera pública é a “única refe-rência possível para o ‘nós’ inclusivonuma sociedade de classes”(VIANNA, 1998, p.28), desempe-nhando um papel fundamental naconstrução do Welfare State e expli-cando as suas peculiaridades.

As distintas maneiras de incorpo-ração dos atores no cenário políticodefinem como se expressam os inte-resses dos mesmos na esfera públi-ca. Ou bem se expressam em parti-dos políticos – forma de expressão dosinteresses desiguais diante de umainstância que obriga a todos igualmen-te, ou os mais fortes se incrustam noaparelho do Estado e inviabilizam aformação de uma dimensão pública.Nesse último caso, o Estado não setorna o guardião de uma esfera públi-ca porque essa inexiste e somentepode, quando muito, tornar-se um Es-tado benfeitor, que, entretanto, nãogarante direitos.

Segundo Vianna (1998, p.29),

a constituição de uma esferapública inclusiva, legitima-dora de um conjunto de obri-gações e direitos que emboraformais são crucias para fun-dar um mínimo de solidarieda-de social, não assegura, porsi só, evidentemente a eqüida-de. Diversamente do que pen-sava Rousseau, são as partesorganizadas do corpo social– partidos políticos e sindica-tos, sobretudo – que podemexercer um papel ativo nestesentido. Ambas as dimensões,o espaço comum e a represen-tação das diferenças, estãolonge de inibir os conflitos ine-rentes às sociedades de clas-se. Mas permitem, justamente,que sejam encaminhadas deforma menos perversa para os‘de baixo’.

Dentro da esfera política, Esping-Andersen (1991, p. 111) observa queos dois tipos de abordagem que estru-turam as explicações do WelfareState, as estruturalistas e as que par-tem das instituições e atores políticos,não conferem relevância a três fato-res que seriam importantes: “a natu-reza da mobilização de classe (princi-palmente classe trabalhadora); as

estruturas de coalizão política de clas-ses; e o legado histórico da institucio-nalização do regime”. Partindo des-ses três fatores, quais os graus deinteração entre os mesmos que levama instauração de níveis diferenciadosde proteção social? Alerta que a es-trutura das coalizões de classe é muitomais decisiva que as fontes de poderde qualquer classe tomada de per si.

Reafirmando ser a cidadania so-cial a idéia fundamental do WelfareState, qualifica operacionalmente oconceito, que deve envolver a garan-tia de direitos sociais; com status le-gal e prático de direitos de proprieda-de, invioláveis e assegurados na baseda cidadania e não no desempenho.Traz à discussão, na definição doWelfare State, a possível antinomiaentre status e posição de classe(grifos meus), sendo que o status decidadão pode competir com o de clas-se. Introduz ainda um outro vetor paracompreensão do Welfare State que éa forma como se entrecruzam os pa-péis do mercado, da família e do Es-tado em termos de provisão social.

Ampliando os níveis de garantia esegurança o século XX integrou, ain-da que de forma assimétrica e desi-gual, e unicamente nos países capita-listas desenvolvidos ocidentais, a pro-teção dos direitos civis, políticos e so-ciais. Essa caminhada foi viabilizadapela expansão da educação pública,pela emergência dos partidos de mas-sa e o processo de intensa urbaniza-ção que caracterizou as últimas dé-cadas do século XIX.

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Reconhecidamente consideradapelos estudiosos do Welfare Statecomo uma tipologia clássica, situa-sea estabelecida por Titmuss em 195819 .Para este autor, no plano analítico, osmodelos de Welfare State seriam três– o residual welfare model of soci-

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al policy, o industrial achievementperformance model of social policye o redistributive model of socialpolicy20 .

Partindo da tipologia acima diversosautores21 vêm buscando desenvolvê-las,acrescentando ingredientes que inclu-em outras categorias analíticas.

Esping-Andersen, comparando ospadrões de proteção social de dezoitopaíses capitalistas desenvolvidos, ana-lisou os condicionantes que deramorigem às formas distintas de aten-ção social encontradas nos mesmos.Segundo Arretche (1995, p. 27), “maisdo que distinguir a existência de trêsdistintos regimes de distribuição deserviços sociais – esforço, aliás, jáenunciado por Titmuss –, Esping-Andersen articula sua existência àscondições de sua emergência, valedizer, à matriz de poder que os tor-nam viáveis”.

O autor citado tem por suposto quea reforma social22 faz parte do pro-cesso de constituição das classes tra-balhadoras enquanto “classe para si”,tendo como objetivo histórico a suaemancipação, que transita peladesmercadorização da força de traba-lho23 e do consumo, da ordenação dasociedade sob um princípio solidário,da correção das desigualdades produ-zidas pelo sistema capitalista de pro-dução e do anteparo ao risco social.

Esping-Andersen, a partir do quedenomina nível ou grau de democra-tização social do capitalismo avança-do, classificou os países estudados emtrês modalidades ou regimes deWelfare State: o liberal, o conserva-dor e o social-democrata, que corres-ponderiam às tendências dos sistemaspolíticos dominantes.

No primeiro tipo, liberal ou resi-dual, a intervenção estatal, sempreex-post, ocorre em casos onde os ris-cos sociais não têm possibilidades, porquaisquer razões, de serem resolvidospelas instâncias usuais: o esforço in-dividual, a família, as redes comunitá-rias solidárias e o mercado. O esgo-

tamento dos canais tradicionais exigeuma ação positiva do Estado, que deveser limitada, temporária e pontual, exi-gindo mecanismos de inclusão extre-mamente seletivos aos programas deproteção social. Os custos da repro-dução social são financiados basica-mente pela contribuição individual emecanismos de seguros privados.Constata-se a tendência de mercan-tilizar ao máximo a força de trabalhoatravés das políticas sociais e estimu-lar a centralidade do mercado na sa-tisfação das necessidades. Os esque-mas privados como espaço deredistribuição funcionam, também,fragmentando os benefícios prestadose promovendo, de certo modo, umaestratificação social útil ao sistema, namedida em que estimula a iniciativaindividual e a competitividade, no sen-tido do indivíduo ampliar seu espectrode proteção social via mercado.

Nesse tipo de atenção social ocor-re, com freqüência, mecanismos deculpabilização das vítimas, ou seja, osriscos sociais são atribuídos à incom-petência ou desleixo das pessoas enão decorrência de processos deriva-dos das formas de redistribuição derenda e riqueza.

No que se refere ao direito a bense serviços extra mercado, suadesmercadorização vincula-se ao es-tatuto de necessidade absoluta, e nãoao trabalho. As reformas sociais, quepoderiam construir patamares de ga-rantias sociais e políticas aos direitos,foram limitadas pelas normas tradici-onais e liberais do culto ao trabalho.

A conseqüência,

é que esse tipo de regimeminimiza os efeitos dadesmercadorização, contémefetivamente o domínio dosdireitos sociais e edifica umaordem de estratificação queé uma mistura de igualdaderelativa da pobreza entre osbeneficiários do Estado, ser-viços diferenciados pelo mer-

cado entre as maiorias e umdualismo político de classeentre ambas as camadas so-ciais (ESPING-ANDERSEN,1991, p. 108).

O modelo meritocrático ou conser-vador contém, em seu núcleo duro, osuposto de que a proteção deve ser res-ponsabilidade de cada um pelo seu mé-rito, pela sua capacidade produtiva, en-fim, pela sua performance individual.

A intervenção estatal é parcial,mais no sentido de organizar a prote-ção e não financiá-la ou subsidiá-la:

[...] este modelo também nãopode assegurar automatica-mente uma desmercado-rização substancial, pois de-pende muito da forma de ele-gibilidade e das leis que re-gem os benefícios [...]. Osbenefícios dependem quaseinteiramente de contribui-ções e, assim, de trabalho eemprego (ESPING-ANDER-SEN, 1991, p.103).

Assim, não é apenas a presençado direito social que garante adesmercadorização, mas normaliza-ções e pré-condições que sinalizampara a cobertura dos programas deproteção e bem-estar social. Segun-do Vianna (1998, p.24), este modelo

[...] se caracteriza por vin-cular estreitamente a ação‘protetora’ do Estado ao de-sempenho dos grupos prote-gidos. Quem merece, ou seja,quem contribui para a rique-za nacional e/ou consegueinserção no cenário sociallegítimo, tem direitos a bene-fícios, diferenciados confor-me o trabalho, o status ocu-pacional, a capacidade depressão, etc.[...] este padrãose caracteriza por serhierarquizante e segmen-

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tador.[...] deitaria raízes numconjunto de influências con-servadoras, tais comoestatismo, reformismo pater-nalista, catolicismo, corpora-tivismo hierarquizante.

Corresponde, em termos de pro-teção, ao que Wanderley Guilhermedos Santos (1979) designa como ci-dadania regulada, onde a regulaçãoé pelo ingresso no mercado formal detrabalho. Assemelha-se ao modelobismarckiano de proteção social, “pro-tegendo” a força de trabalho, que re-tribui com “lealdade e subordinação”ao Estado (ESPING-ANDERSEN,1991). A ênfase na diferença de ca-tegorias profissionais teria, como ob-jetivo político, consolidar divisões nointerior da classe trabalhadora. Des-sa forma, seu desenho dificulta, quan-do não impede, a organização em tor-no de interesses comuns e coletivos,de vontades universais. Este modelopode ser encontrado, segundo Esping-Andersen (1991), em países onde osmovimentos operários tiveram fortevinculação com a Igreja, com socie-dades estratificadas e segmentadas.O mesmo autor aventa a hipóteseque a forte influência da Igreja, noregime corporativo, influenciou a pre-ocupação com a preservação da fa-mília tradicional, com o estímulo àmaternidade e o desestímulo a quais-quer iniciativas que pudessem ame-açar a “convivência familiar”, comocreches e serviços de proteção a ido-sos e crianças.

No que se refere aos direitos so-ciais, contrariamente ao tipo anteriorde Welfare State, o culto à mercado-ria nunca foi marcante mas a relevân-cia da ação é baseada ou fundada napreservação das distinções de status,sendo mais de cunho político.

Este corporativismo estavapor baixo de um edifício es-tatal inteiramente pronto asubstituir o mercado enquan-to provedor de benefícios so-

ciais; por isso a previdênciaprivada e os benefíciosocupacionais extras desem-penham realmente um papelsecundário. De outra parte,a ênfase estatal na manuten-ção das diferenças de statussignifica que seu impacto emtermos de redistribuição édesprezível (ESPING-ANDERSEN, 1991, p.109).

O terceiro tipo corresponde aosocial democrata24 e, em países ondese consolidou as políticas de proteçãosocial são inclusivas, e o bem-estar évisto como estrutural à essas socie-dades contemporâneas (DRAIBE,1990). As políticas sociais, nessescasos, têm um cunho universalista eabrangente e incluem áreas distintas,tanto na esfera econômica como so-cial, tais como educação, saúde, ha-bitação, trabalho, previdência, etc. Osserviços e benefícios são compreen-didos e garantidos como direitos soci-ais, como forma da sociedade, solida-riamente organizada, resguardar umpatamar de igualdade para todos. Oupartilhar os riscos, conforme apontaGiddens (1996).

Aparece, segundo Esping-Ander-sen (1991), em países onde a classe tra-balhadora construiu interesses coletivoscom articulações suficientes para torná-los visíveis, em uma dimensão pública.Especifica ainda que, quando

os direitos sociais adquiremstatus legal e prático de di-reitos de propriedade, quan-do são invioláveis, e quandosão assegurados com base nacidadania em vez de terembase no desempenho, impli-cam uma desmercadorizaçãodo status dos indivíduos vis-a-vis o mercado (1991, p.101).

Os benefícios e serviços extra-mercados destinam-se às novas clas-ses médias, sendo esse tipo de prote-ção social denominado, por Esping-

Andersen, de regime social-democra-ta, uma vez que a força políticaimpulsionadora das reformas que le-varam a cabo sua implantação foi asocial-democracia. 25

Em vez que tolerar umdualismo entre Estado emercado, entre a classe tra-balhadora e a classe média,os social-democratas busca-ram um welfare state que pro-movesse a igualdade com osmelhores padrões de qualida-de, e não uma igualdade dasnecessidades mínimas, comose procurou realizar em todaparte. Isso implicava, em pri-meiro lugar, que os serviços ebenefícios fossem elevados aníveis compatíveis até mesmocom o gasto mais refinado dasnovas classes médias; e, emsegundo lugar, que a igual-dade fosse concedida garan-tindo-se aos trabalhadoresplena participação na quali-dade dos direitos desfrutadospelos mais ricos (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 109).

Existe a dissociação entre satisfa-ção de necessidades, mercado e mé-rito, onde o direito social é garantidode per si, não havendo contrapartidafinanceira direta e distinta para cober-tura dos benefícios. A intervençãoestatal é ex-ante, tratando de asse-gurar padrões de satisfação iguais,distribuídos com base na igualdade deresultados, como estatuto de cidada-nia. Este sistema alterna, em termosde benefícios universais, mecanismosde integração e substituição de ren-da, oferta de equipamentos públicospara prestação de serviços essenci-ais, contemplando, ainda, a redis-tribuição de renda e recursos.

Com a exclusão do mercado, nãocomo espaço de oferta ou de circula-ção de mercadoria, mas da reduçãode sua função distributiva direta, há a

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facilidade da adesão, praticamenteuniversal, ao Welfare State – todosparticipam de seu benefício, todos deledependem e assim, sentem-se coagi-dos positivamente a assumir sua ma-nutenção via pagamento de impostos,etc. O suposto é eliminar a insegu-rança absoluta e o reconhecimento deque o mercado é insuficiente para re-alização de tal tarefa, devendo ser amesma um atribuição estatal.

Segundo Esping-Andersen, o re-gime de proteção social-democratadefende tanto o mercado (enquantoagente distribuidor não regulador),quanto a família. A proteção ao mer-cado é apontada, também, por DeFelice (1998), ao analisar a relaçãopúblico e privado na saúde. Afirmaque o sistema público não está emcontradição com o mercado, mas opressupõe, e a intervenção específi-ca do poder público, atualmente, é ade eliminar as desigualdades entre aspartes que o integram (o mercado).

Ao contrário do modelocorporativista-subsidiador, oprincípio aqui não é esperaraté que a capacidade de aju-da da família se exaura, massim de socializar antecipada-mente os custos da família.[...] Neste sentido o modeloé uma fusão peculiar de li-beralismo e socialismo. O re-sultado é um Welfare Stateque garante transferênciasdiretamente aos filhos e as-sume responsabilidade dire-ta pelo cuidado com as cri-anças, os velhos e os desva-lidos (ESPING-ANDER-SEN, 1991, p.110).

Nota-se a preocupação efetiva eintensa com o pleno emprego, que épercebido e adotado como estruturalao sistema, uma vez que dele depen-de para sua concretização, tendo omesmo status tanto o trabalho comoa renda. Em situações onde tal nãoocorre, por razões políticas ou econô-

micas, acentua-se a debilidade dospactos e dos arranjos que se fazemem contradição com os direitos legais,casos que vêm ocorrendo nos paísescapitalistas tardios.

De sua reflexão, resgata aspectosessenciais para compreensão do quedenomina as três economias políticasdo Welfare State:

· as forças históricas por trásdas diferenças dos regimes deWelfare State não são cate-gorias estáticas, mas relacio-nais, interativas;

· essas forças determinam o mo-delo de formação política da clas-se trabalhadora e da formaçãode consensos políticos na fase detransição de uma sociedade ru-ral para uma sociedade de clas-se média, o que condiciona oucontribui, decisivamente, para ainstitucionalização das preferên-cias de classe e do comporta-mento político;

· a localização dos princípios queestruturam os Welfare State per-mitem identificar agrupamentosdistintos de regimes e não vari-ações quantitativas em torno deum denominador comum (ES-PING-ANDERSEN, 1991).

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A proteção social em uma socie-dade contemporânea tem sua origemno conceito de justiça social, conside-rada “como um atributo das institui-ções sociais que, no conjunto, deter-minam o acesso – ou as possibilida-des de acesso– dos membros de umasociedade a recursos que são meiospara satisfação de uma grande varie-dade de desejos” (FIGUEIREDO,1997, p. 73). No centro da questão dejustiça estão colocados as demandase os conflitos de interesse entre aspessoas no que se refere à distribui-ção de bens e recursos disponíveis em

uma sociedade26 . Os princípiosordenadores da justiça distributiva:direito, necessidade e mérito, vêmsendo ordenados de forma diferenci-ada e expressam as distintas manei-ras que se articulam os mecanismosdistributivos, os agentes responsáveispela distribuição e os critérios que adeterminam. Em outras palavras, de-finem os modelos de política social,seguridade social ou, ainda, tipos deWelfare State.

O Welfare State, como padrão depolítica social, surge como um fenô-meno do século XX e as teoriasexplicativas sobre sua gênese e desen-volvimento são inúmeras. Há um con-senso, entretanto, que se constitui comoum elemento estrutural ao capitalismocontemporâneo, sendo que significoumais do que um incremento nas políti-cas sociais. Representou um esforçode reconstrução econômica, moral epolítica do mundo industrial desenvol-vido e um anteparo à possível amplia-ção de propostas comunistas. Econo-micamente significou o abandono da“ortodoxia do mercado”. Moralmentesignificou a defesa das idéias de justi-ça social solidariedade e universalismo.Politicamente foi parte de um projetode construção nacional da democra-cia liberal em reação às ditaduras fas-cista e bolchevista (ESPING-ANDERSEN, 1994).

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Assim, a produção teórica de au-tores brasileiros é incipiente, tenden-do a se ampliar, ainda que, articuladaà outras categorias teóricas.

A retomada de pesquisas e estu-dos sobre os sistemas de bem-estar,em um momento que se insinua aconstrução de uma Welfare Society,seja substituindo ou complementar aoWelfare State, me parecem relevan-tes. Especialmente em momentoscomo os atuais, em que

trabalho voluntário, uso so-cial do tempo de lazer(potencializado pela tecno-logia produtiva), coopera-tivismo – toda uma práxis dacidadania solidária – junta-mente com formas empresa-riais de proteção, insinuam aconstrução de uma WelfareSociety, não substitutiva doWelfare State e sim complemen-tar a ele (VIANNA, 1998, p.13).

Outros autores, como Rosan-vallon (1981, 1998), Santos (1997),consideram, também, que está seconstruindo uma nova sociedade pro-tetora, que estabelece um outro vín-culo com o Estado.

Em países onde o atendimento àsnecessidades básicas ainda não foi ga-rantido, até que ponto a emergência deuma sociedade de Bem-estar não re-presenta uma forma de espoliação eapropriação de direitos universais e so-lidários já conquistados? Ou, pelo con-trário, aponta para novas contratua-lidades em decorrência das experiênci-as e iniciativas da sociedade civil, se bemque embrionárias e em processo de se-dimentação? Ou, ainda, como sugere equestionaVianna (1998, p.13),

alternativas que renovam asutopias de justiça social,factíveis na medida em queas batalhas por maior homo-geneidade sócioeconômica eaprofundamento da demo-

cracia são vencidas. Terãoelas, todavia, viabilidade nocaso brasileiro?

A resposta será dada a conhecer emfuturo não remoto, a partir de especula-ções sobre o quadro político nacionalapós as eleições municipais de 2000.

As formas de absorção e o tiposde encaminhamento, no plano admi-nistrativo municipal, locus da execu-ção da proteção social, das novas for-mas de relação Estado/sociedade comvistas à proteção social, serão deci-sivas para a ampliação da democra-cia social, tornando-se o Estado real-mente guardião dos direitos e não so-mente um benfeitor solidário e presoa interesses particularistas.

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1 Proteção social, conforme apontaPereira (2000, p. 16), “é umconceito amplo que, desde meadosdo século XX, engloba a seguri-dade social (ou segurançasocial), o asseguramento ougarantias a seguridade e políticassociais”(grifos da autora).Seguridade social diz respeito a umarcabouço instituiconal progra-mático de segurança contra osriscos da sociedade contempo-rânea e o asseguramento dizrespeito às garantias e regulamen-tações legais que afirmam aseguridade como um direito.

2 Não se pretende uma exaustivarevisão, visto que a densidade domaterial já produzido é suficiente,não só para qualquer análise quese pretenda, como enfoca distintasabordagens. Entre os estudiososque se debruçam sobre o tema,podemos encontrar no Brasil, entreoutros autores, Sônia Draibe,Elaine R. Behring, Marta T.S.Arretche, Maria Lúcia TeixeiraWerneck Vianna, MarcosCoimbra e Ana Elizabete Mota.

3 Não se desconhece as transfor-mações que vêm ocorrendo nossistemas de proteção social, a partirda década de 70, sendo que“muitas das premissas queconstruíram a construção desseswelfare states não são mais

vigentes” (ESPING-ANDER-SEN, 1995, p. 73). As respostasdos países às transformaçõeseconômicas e sociais a esse fatosão distintas e três estratégiasforam identificadas por Esping-Andersen: a expansão do plenoemprego no setor público; adesregulamentação dos salários edo mercado de trabalho, combina-da a um certo desmonte dowelfare state e uma estratégia deredução induzida da oferta de mãode obra.

4 O Plano Beveridge, que surge dorelatório elaborado por WilliamBeveridge, sobre o sistema britânicode segurança social, em 1942.

5 Segundo o marxista austro-alemãoHeimann (apud ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 89) asreformas conservadoras alemãsforam motivadas pelo desejo dereprimir a mobilização dostrabalhadores mas tornaram-secontraditórias: “o equilíbrio dopoder de classe altera-se funda-mentalmente quando os trabalha-dores desfrutam de direitos sociais,pois o salário social reduz adependência do trabalhador emrelação ao mercado e aosempregadores, e assim setransforma numa fonte potencialde poder”.

6 Dentre os autores brasileiroscitados na nota acima, comexceção de Ana Elizabete Mota eElaine R. Behring, todos realizaramuma sistematização das teoriasexplicativas do Welfare State.

7 “Tudo o que queremos destacar éque todas as sociedades industriaisenfrentam problemas semelhan-tes; suas soluções a estes proble-mas, embora variadas, são fre-qüentemente prescritas em maiormedida pela industrialização em simesma do que por outroselementos culturais”(WILENSKY e LEBEAUX apudARRETCHE, 1995, p. 6).

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8 O conceito de capitalismo mono-polista de Estado representa oresultado de um conjunto estudosque pretendem a explicar adinâmica e as contradições docapitalismo no pós-guerra, nospaíses desenvolvidos do PrimeiroMundo. Tem como características:a intensificação do papel doEstado; a forte concentração docapital, via fusões/incorporaçõesde setores estratégicos da econo-mia; interpenetração entre capitalbancário e grupos industriais e oaumento da massa de trabalha-dores assalariados (BEHRING,1998).

9 Offe (1984) e Singer (1994) podemser consultados para um aprofun-damento da questão. Elaine R.Behring (1998), analisa, de formacircunstanciada, como os mecanis-mos de política social vão seerigindo no mundo capitalista, e emespecial, no capitalismo tardio.

10 Segundo Arretche, Claus Offe aotransitar de uma posição queconsidera o Estado como capaz deautonomamente criar os desenhosde seletividade, internamenteestruturais, afasta-se das análisesmarxistas de um Estado de Classe,que tem como limite a expansãocapitalista. Carlos Nelson Coutinho(1989) ao referir-se à mesmaquestão, ou seja, quais os limites deuma sociedade capitalista emrelação à ampliação dos direitos,constata que não se pode ampliardemandas sociais além de um pontoque ameace ou impeça a repro-dução do capital global.

11 Coimbra aponta algumas fragili-dades na concepção de cidadaniade Marshall, devido a sua linea-ridade e a ausência de contex-tualização histórica e os processossubjacentes a afirmação de cadaum dos direitos (COIMBRA,1987, p. 82).

12 Offe (apud VIANNA, 1998, p.28),retoma o que considera signifi-

cativo na teoria de Marshall, paraa compreeensão da constru-çãodos direitos, especialmente ossociais, que é o reconhecimento daimportância de uma esfera públicapara sua legalização. Tal dimensãopública seria a garantia douniversalismo sobre os particu-larismos dos poderes dominantes.

13 Luciano Gruppi (1980, p.8) afirmaque o Estado moderno – “ unitário,dotado de um poder próprioindependente de quaisquer outrospoderes – começa a nascer nasegunda metade do século XV naFrança, Inglaterra e Espanha; [...]”.

14 Para Gruppi, o fato que altera,fundamentalmente, a natureza darelação de poder entre o indivíduoe o poder absoluto, é o surgimentodo “ habeas corpus (que tenhaso seu corpo), dispositivo quedificulta as prisões arbitrárias, semuma denúncia definida. O habeascorpus estaqbelece algumasgarantias que transformam o‘súdito’ num cidadão” (GRUPPI,1980, p. 13).

15 Grifos meus.

16 As Leis dos Pobres, surgidas naInglaterra em meados do séculoXVI, formavam um conjunto deregulações que se destinavam acontrolar as pessoas situadas forado mercado de trabalho, comoidosos, inválidos, órfãos, criançascarentes, desocupados. Osincapacitados para o trabalhotinham direito à assistência socialnas workhouses (casas detrabalho), que funcionavam comoverdadeiras prisões. São asprimeiras manifestações, ainda naépoca pré-capitalista – de controle,ainda que, aparentemente, deproteção à força de trabalhoincapacitada para atividadesprodutivas (PEREIRA, 2000).

17 Convém lembrar que nem todas associedades e países seguiram acronologia apontada por Marshallem relação aos direitos, sendo

evidenciado que alguns países nãotêm ainda nem as garantias civis,quanto menos as sociais e políticas.

18 Menezes, criticando essa abor-dagem, aponta que “da para-fernália teórico-metodológicasobrou o que havia de maisnebuloso, (re)buscado na subje-tividade da vontade política, onde,no interior das expressões criadaspor esses teóricos, pode-seperceber o consenso comosinônimo de verdade” (1993, p.57).

19 Consoante indicação de Arretche(1995), Esping-Andersen (1991) eVianna (1998).

20 Coimbra (1987) aponta as críticasque Gough tece à tipologia deTitmuss, considerando-a “empírica,eclética e multidisciplinar. [....] semque uma síntese teóricaemerja”(1987, p. 74).

21 Dentre estes destaca-se GostaEsping-Andersen (1991), e osbrasileiros Marcos Coimbra (1987)e Sonia Draibe (1988).Ascoli foi outro autor que, partindodas modalidades indicadas porTitmuss, introduziu alguns acrés-cimos, como, por exemplo,subdividindo o modelo merito-crático em dois: particularista ecorporativo.

22 Esping-Andersen considerareforma social as alteraçõesocorridas entre as décadas de 1940a 1970, nos países capitalistasavançados, abrangendo as dimen-sões políticas, econômicas, éticas,jurídicas e administrativas.

23 A mercadorização das pessoasocorreu quando os mercadostornaram-se hegemônicos e obem-estar dos indivíduos passou adepender inteiramente de relaçõesmonetárias. Ou, “despojar asociedade das camadas institucio-nais que garantiam a reproduçãosocial fora do contrato de trabalhosignificou a mercadorização daspessoas” (ESPING-ANDERSEN,

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1991, p. 102). Adesmercadorização do status daforça de trabalho ocorre, portanto,para Esping-Andersen, quando seinstitui o salário social e os direitosde cidadania superam a satisfaçãodas necessidades via mercado.

24 Ascoli (apud DRAIBE, 1990)denomina tal modelo de Institu-cional-redistributivo.

25 Giddens (1996), com posiçãocontrária, afirma que as bases doWelfare State foram construídas,no período que antecedeu aSegunda Guerra Mundial, porgovernos direitistas e as razõespara tanto podem ser encontradasno receio da desintegração e caossocial.

26 As fórmulas “a cada um segundoseus direitos”, “a cada um deacordo com suas necessidades” ouainda “a cada um de acordo comsuas possibilidades” expressam asdivergências entre situações dejustiça, ou seja o que é o corretoou aceitável em relação aoscritérios substantivos de justiça.

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estado de bem-estar social - origens e desenvolvimento

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