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Documento do
Banco Mundial
SOMENTE PARA USO OFICIAL
Relatório nº 62267-BR
BANCO INTERNACIONAL PARA RECONSTRUÇÃO E DESENVOLVIMENTO
DOCUMENTO DE PROGRAMA
SOBRE EMPRÉSTIMO PROPOSTO
NO MONTANTE DE US$ 450 MILHÕES
AO ESTADO DE MINAS GERAIS
COM A GARANTIA DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
PARA O
TERCEIRO PROGRAMA DE PARCERIA PARA O DESENVOLVIMENTO DO
ESTADO DE MINAS GERAIS
EMPRÉSTIMO PARA POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO (DPL)
25 de junho de 2012
Grupo do Setor Público
Unidade de Redução da Pobreza e Gestão Econômica
Unidade de Gestão Nacional - Brasil
Região da América Latina e o Caribe
O presente documento é de distribuição restrita e só pode ser usado por quem o receber no desempenho de suas
funções oficiais. O seu conteúdo não pode ser divulgado sem a autorização do Banco Mundial.
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EXERCÍCIO FISCAL DO GOVERNO DO BRASIL
1º de janeiro a 31 de dezembro
EQUIVALÊNCIA MONETÁRIA
(Taxa de câmbio em 30 de abril de 2012)
Unidade monetária Real (R$) US$ 1,00 R$ 1,91
Pesos e medidas Sistema métrico
SIGLAS E ABREVIAÇÕES
AFD Agência Francesa de Desenvolvimento French Development Agency AGEI Assessorias de Gestão Estratégica e
Inovação Strategic Management and Innovation
Advisory Units ARMBH Agência de Desenvolvimento da Região
Metropolitana de Belo Horizonte Agency of the Metropolitan Region of Belo
Horizonte BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social National Bank of Economic and Social
Development BsM Brasil Sem Miséria Brazil Without Extreme Poverty CEMIG Companhia Energética de Minas Gerais Energy Company of Minas Gerais CGT Comissão de Gestão Territorial Territorial Management Commission COPASA Companhia de Saneamento de Minas Gerais Minas Gerais Sanitation Company CPS Estratégia de Parceria com o País Country Partnership Strategy CRAS Centros de Referência de Assistência Social Social Assistance Reference Centers CRC Conta de Resultados a Compensar Compensation Account DPL Empréstimo para Políticas de
Desenvolvimento Development Policy Loan
FDI Investimento Estrangeiro Direto Foreign Direct Investment FEAM Fundação Estadual do Meio Ambiente State Environment Foundation FEM Fundo de Erradicação da Miséria Fund for the Eradication of Extreme
Poverty FPE Fundo de Participação dos Estados State Participation Fund LRF Lei de Responsabilidade Fiscal Fiscal Responsibility Law FPE Fundo de Participação dos Estados States Participation Fund FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
da Educação Básica Fund for Maintenance and Development of
Basic Education AF Ano Fiscal Fiscal year PIB Produto Interno Bruto Gross Domestic Product GERAES Gestão Estratégica de Recursos e Ações do
Estado Strategic Management of State Resources
and Actions GEE Gás de Efeito Estufa Green House Gas GoMG Governo de Minas Gerais Government of Minas Gerais IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística Brazilian Institute of Geography and
Statistics IBRD Banco Internacional para Reconstrução e
Desenvolvimento International Bank for Reconstruction and
Development ICMS Imposto sobre Operações relativas à
Circulação de Mercadorias e sobre
Prestações de Serviços de Transporte
State Value Added Tax
ii
Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicação IEF Instituto Estadual de Florestas State Forest Institute IEG Grupo Independente de Avaliação Independent Evaluation Group
IGAM Instituto Mineiro de Gestão das Águas State Institute for Water Management IGP-DI Índice Geral de Preços Disponibilidade
Interna General Price Index
IGD-M Índice de Gestão Descentralizada Municipal Index of Decentralized Municipal
Management INPC Índice Nacional de Preços ao Consumidor National Consumer Inflation Index IMF Fundo Monetário Internacional International Monetary Fund IPCA Índice de Preços ao Consumidor Consumer price inflation IPI Imposto Sobre Produtos Industrializados Tax on Industrial Goods LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias Budget Guidelines Law LIBOR Taxa Interbancária London Interbank Offered Rate LOA Lei de Orçamento Anual Annual Budget Law RCL Receita Corrente Líquida Net Current Revenue ONG Organização Não Governamental Non Governmental Organization RLR Receita Líquida Real Net Real Revenue OECD Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico Organization for Economic Co-operation
and Development PAF Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal Fiscal Adjustment Program PDDI Plano Diretor de Desenvolvimento
Integrado da Região Metropolitana de Belo
Horizonte
Integrated Regional Development Master
Plan for the Metropolitan Region of Belo
Horizonte PEFA Método de despesa pública e
responsabilidade financeira Public Expenditure and Financial
Accountability PISA Programa Internacional de Avaliação de
Alunos Programme for International Student
Assessment PIP Programa de Intervenção Pedagógica Pedagogical Intervention Program PMDI Plano Mineiro de Desenvolvimento
Integrado
Minas Gerais Integrated Development Plan
PPA Plano Plurianual Multi-year Plan PPP Parcerias Público-Privadas Public-Private Partnerships PROEB Programa de Avaliação da Rede Pública de
Educação Básica Evaluation Program of the Public Basic
Education Network RMBH Região Metropolitana de Belo Horizonte Metropolitan Region of Belo Horizonte SEDESE Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Social State Secretariat of Social Development
SEDRU Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Regional e Política Urbana State Secretariat for Regional Development
and Urban Policy SEE Secretaria de Estado de Educação State Secretariat of Education SEGEM
Secretaria Extraordinária de Gestão
Metropolitana Secretariat for Metropolitan Governance
SEMAD Secretaria de Estado de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável State Secretariat of Environment and
Sustainable Development SEPLAG Secretaria de Estado de Planejamento e
Gestão State Secretariat of Planning and
Management SIAFI-MG Sistema Integrado de Administração
Financeira Integrated System of Financial
Management SRE Subsecretaria da Receita Estadual State Revenue Under-Secretariat SUAS Sistema Único de Assistência Social Single System of Social Assistance
iii
SWAP Abordagem Setorial Ampla Sector Wide Approach IVA Imposto de Valor Agregado Value Added Tax
Vice-Presidente: Diretor de País:
Diretor de Setor: Gerente de Setor:
Líder de Setor Líderes do Grupo de Trabalho:
Hasan A. Tuluy Deborah L. Wetzel Rodrigo A. Chaves Arturo Herrera Gutierrez Pablo Fajnzylber Roland Clarke Tarsila Velloso
iv
BRASIL
TERCEIRO PROGRAMA DE PARCERIA PARA O DESENVOLVIMENTO
DO ESTADO DE MINAS GERAIS (DPL)
ÍNDICE
I. INTRODUÇÃO 1
II. CONTEXTO NACIONAL E ESTADUAL 2
A. ACONTECIMENTOS ECONÔMICOS RECENTES NO BRASIL 2 B. PANORAMA MACROECONÔMICO 7 C. ESTRUTURA E DESEMPENHO RECENTE DA ECONOMIA DE MINAS GERAIS 11 D. REFORMAS NO SETOR PÚBLICO EM MINAS GERAIS 11 E. FINANÇAS PÚBLICAS EM MINAS GERAIS 13
III. PROGRAMA DO GOVERNO E PROCESSOS PARTICIPATIVOS 22
IV. APOIO DO BANCO AO PROGRAMA DO GOVERNO 27
A. RELAÇÃO COM A CPS 27 B. COLABORAÇÃO COM O FMI E OUTROS DOADORES 28 C. RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO BANCO 29 D. LIÇÕES APRENDIDAS 31 E. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS 32
34
A. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO 34 B. ÁREAS DE RESULTADOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 38
VI. IMPLEMENTAÇÃO DA OPERAÇÃO 51
A. POBREZA E IMPACTOS SOCIAIS 51 B. ASPECTOS AMBIENTAIS 55 C. IMPLEMENTAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO 56 D. ASPECTOS FIDUCIÁRIOS 56 E. DESEMBOLSO E AUDITORIA 57 F. RISCOS E MITIGAÇÃO DE RISCOS 58
ANEXOS
ANEXO 1: CARTA SOBRE A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO 60
ANEXO 2: MATRIZ DE POLÍTICAS E INDICADORES DE RESULTADOS 93
ANEXO 3: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS NA ÁREA DE GESTÃO DO SETOR PÚBLICO 101
ANEXO 4: MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ 106
ANEXO 5: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS EM MATERIA DE PROTEÇÃO SOCIAL 108
ANEXO 6: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS NO SETOR DA EDUCAÇÃO 110
ANEXO 7: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS EM GESTÃO AMBIENTAL 113
ANEXO 8: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS PARA A GOVERNANÇA METROPOLITANA 117
ANEXO 9: ANÁLISE DE SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA 119
ANEXO 10: O PAÍS EM REVISTA 136
A operação DPL Terceira Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais foi elaborada pela seguinte equipe do
BIRD: Roland Clarke, Tarsila Velloso, Pablo Fajnzylber, Patricia Miranda, Rafael Barroso, Gianfranco Bertozzi,
Miguel Navarro, Miguel-Santiago Oliviera, Barbara Bruns, Leandro Costa, Fanny Weiner, Anna Fruttero, Tiago
Peixoto, Garo Batmanian, Barbara Farinelli, Augusto Mendonça, Alberto Costa, Joseph Kizito, Rogerio Santarosa,
José Manuel Rodríguez, Alessandra Campanaro, Flavia Nahmias, Angela Nieves Porto, Tatianna Schlottfeldt,
Patricia Mendez, Rocio Manrique e Ana Mie Horigoshi Reis.
v
vi
BRASIL
TERCEIRO PROGRAMA DE PARCERIA PARA O DESENVOLVIMENTO
DO ESTADO DE MINAS GERAIS (DPL)
RESUMO DO EMPRÉSTIMO E DO PROGRAMA
Mutuário Estado de Minas Gerais
Órgão
implementador
Secretaria de Planejamento e Gestão
Informações sobre
o empréstimo
Empréstimo no valor de US 450 milhões com a garantia da República Federativa do
Brasil.
Tipo de Operação Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento (DPL) em uma única parcela
Principais áreas de
políticas públicas
A operação proposta apoiará reformas políticas em quatro grandes áreas:
Fortalecimento da gestão pública e orçamentária
Inclusão social (contemplando educação)
Gestão ambiental
Governança metropolitana
Principais
indicadores de
resultados
Uma gestão eficaz e descentralizada de programas estratégicos baseada em
resultados
Maior número de programas estratégicos com índice de execução acima de 85%
Maior transparência e credibilidade na execução orçamentária
Redução de 50% do número de itens do orçamento que impliquem gastos acima da
dotação orçamentária anual
Ampliação das avaliações de procedimentos de programas do Governo de 0,79% para
9,12%
Maior participação da sociedade na identificação das prioridades regionais
Outros cinco “cadernos de prioridades estratégicas regionais” publicados,
identificando as prioridades regionais para mais cinco regiões do Estado, produzidos
por meio de consultas formais
Melhor prestação de serviços de assistência social, cofinanciado pelo Estado, através
do Piso Mineiro
A parcela de municípios que recebem cofinanciamento do Estado para a prestação de
serviços sociais aumentou de 25% para 70%
Redução de 50% no número de municípios com IGD-M abaixo de 0,55.
Fortalecimento da gestão e da qualidade do ensino
Aumento do número de estudantes que atingiram níveis de aprendizado adequados ou
superiores no PROEB.
Redução de 80% dos informativos de alteração de servidores da educação que
aguardam inclusão no SISAP-MG.
Melhorar a qualidade da gestão ambiental
100% dos empreendimentos comerciais irregulares são monitoradas após serem
identificados por Operação Especial de Fiscalização, para assegurar que as medidas
de mitigação estejam sendo implementadas.
São estabelecidos pelo menos 108.474 hectares de novas florestas plantadas para
produzir carvão vegetal.
Fortalecer a governança na Região Metropolitana de Belo Horizonte
Realização de reuniões periódicas (pelo menos uma a cada 60 dias) da Comissão de
Gestão Territorial da Região Metropolitana de Belo Horizonte
Redução de 27,52 para 23 dias do tempo de espera médio de análise de pedidos de
autorização prévia para parcelamento do solo na RMBH.
Objetivo(s) de
Desenvolvimento
do Programa e sua
contribuição para a
CPS
A operação proposta tem por objetivo auxiliar o Governo de Minas Gerais no
aprofundamento do seu modelo de gestão inovador e no fortalecimento da sua gestão
orçamentária e das políticas setoriais nas áreas de inclusão social, gestão ambiental e
governança metropolitana. Esta parceria entre o Estado de Minas Gerais e o Grupo Banco
Mundial se caracteriza pelo envolvimento e apoio a longo prazo deste às abordagens
inovadoras em matéria de reformas, consideradas um modelo a ser seguido por outros
vii
estados. A operação proposta está plenamente alinhada e estreitamente relacionada com os
objetivos da CPS. Esta operação é um dos vários Empréstimos para Políticas de
Desenvolvimento (DPL) e das várias Abordagens Multissetoriais (SWAp) subnacionais
concebidas para reforçar a disciplina fiscal, a gestão das finanças públicas e a prestação de
serviços públicos como parte da Estratégia de Parceria de País do Banco Mundial no
Brasil. Ao focar um estado como Minas Gerais, um dos maiores e mais importantes do
ponto de vista econômico, a operação abrangerá todos os quatro pilares da CPS. As
medidas de políticas públicas apoiadas pelo empréstimo estão alinhadas com os objetivos
da CPS de (i) aumentar a eficiência dos investimentos públicos e privados; (ii) melhorar a
qualidade dos serviços públicos oferecidos às famílias de baixa renda; (iii) promover o
desenvolvimento econômico regional; e (iv) melhorar o manejo sustentável dos recursos
naturais e a resiliência ao clima.
Riscos e mitigação
de riscos
Riscos econômicos e fiscais: O Estado de Minas Gerais está consideravelmente exposto à
situação econômica mundial e macroeconômica nacional. Uma desaceleração global de
grandes proporções, que afete particularmente a China (e os preços das commodities),
poderia ter um impacto no setor de mineração e em outras indústrias voltadas para a
exportação, bem como nas receitas do Estado, especialmente em decorrência da queda no
recolhimento do ICMS. De igual forma, uma redução na taxa de crescimento da economia
brasileira resultado de choques nas políticas macroeconômicas de outros países ou do
próprio Brasil pode afetar Minas Gerais. No entanto, esse risco é mitigado pela forte
arrecadação e por ganhos de eficiencia na administração fiscal, assim como pela
capacidade do Estado de se recuperar rapidamente de outras desacelerações e seu bom
histórico econômico ao longo dos últimos nove anos. Além desses riscos fiscais, há
aqueles associados a pressão nacional sobre os gastos com os servidores, incluindo a
possibilidade de novos pisos salariais instituídos por lei para certas categorias do
funcionalismo público. Mas o Governo já mostrou a sua capacidade de administrar essas
pressões no passado, tendo inclusive implementado algumas das reformas apoiadas por
esta operação.
Risco político e institucional: O principal risco político e institucional no Estado de
Minas Gerais é que a implementação da agenda de reformas depende de um número
relativamente pequeno de autoridades, entre as quais o Governador e os principais
Secretários Estaduais. O sucesso de vários componentes do programa de reformas
depende particularmente do comprometimento das Secretarias de Governo. Como
exemplos podemos citar a estratégia de descentralização e a implementação de medidas de
proteção social e de processos de participação popular. A substituição de um número
significativo de autoridades públicas poderia enfraquecer as ações de reforma. Esse risco é
mitigado pela estabilidade da equipe do alto escalão da administração ao longo dos
últimos nove anos, o que permitiu que fosse construída uma forte base de apoio para as
estratégias do Governo do Estado. Ademais, as principais autoridades vêm trabalhando
com o Governador há muito tempo e é pouco provável que deixem seus cargos. Embora
exista a possibilidade de que o programa venha a enfrentar obstáculos internos, estes
provavelmente seriam localizados e, portanto, mais fáceis de solucionar pela forte “cúpula
do governo”. A contratação de um grande número de gestores públicos formados pela
Escola Nacional de Administração Pública (recrutados como “Empreendedores
Públicos”), que vem se disseminando pela administração pública, também facilita na
adesão pelas secretarias de governo, uma vez que estes servidores estão mais em sintonia
com as modernas práticas de gestão pública. Os riscos enfrentados pelo programa de
reformas também serão mitigados graças ao apoio contínuo do Banco Mundial.
Código da
Operação
P121590
1
DOCUMENTO DE PROGRAMA DO BIRD PARA A
PROPOSTA DA TERCEIRA PARCERIA PARA O DESENVOLVIMENTO DO
ESTADO DE MINAS GERAIS - EMPRÉSTIMO PARA
POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO
AO ESTADO DE MINAS GERAIS
I. INTRODUÇÃO
1. Este documento de programa apresenta uma proposta de Empréstimo para
Políticas de Desenvolvimento (DPL) no valor de US$ 450 milhões para o Estado de
Minas Gerais. O DPL foi concebido com a finalidade de apoiar o Governo de Minas Gerais
(GoMG) nas suas ações de promoção de um desenvolvimento fiscal, ambiental e socialmente
inclusivo com sustentabilidade no Estado de Minas Gerais. Apesar de ter sido solicitada como
um DPL independente, a operação faz parte de uma parceria de longa data do Banco Mundial
com o Estado, que remonta ao ano de 2003. Trata-se da quarta operação após o DPL1 em duas
parcelas da Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais no montante de US$ 170
milhões; o Segundo Programa de Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais, um
Empréstimo para Financiamento Específico com Abordagem Multissetorial (SWAp) no valor
de US$ 976 milhões; e seu Financiamento Adicional, no montante de US$ 461 milhões.2
A
operação proposta está plenamente alinhada e intimamente relacionada com os objetivos da
Estratégia de Parceria com o País (CPS) para a República Federativa do Brasil para o período
2012-2015 e apoia medidas relacionadas com os seus quatro pilares.3
2. Ao longo dos últimos nove anos Minas Gerais fez importantes avanços,
particularmente no que concerne ao desenvolvimento de práticas de gestão eficazes.
Após uma série de erros de gestão e de quase ter ido à falência nos anos que antecederam
2003, Minas Gerais conseguiu reestruturar tanto a sua situação fiscal como os seus processos
administrativos para prestação de servicos, tornando-se uma referência para os outros estados
brasileiros. Mesmo assim, o GoMG reconhece a necessidade de outras reformas e inovações
de forma a assegurar a sustentabilidade de seus avanços recentes e a continuidade do
desenvolvimento social e econômico do Estado. Os progressos na área fiscal, na gestão
pública e na prestação de serviços convivem com desafios persistentes associados a questões
como pobreza, desigualdade, educação e diversificação econômica, entre outras. Assim, o
GoMG enfrenta o duplo desafio de assegurar a sustentabilidade do processo de reformas e
1 Apesar de ser a quarta operação, ela representa o terceiro projeto, uma vez que o Segundo Projeto de Parceria
para o Desenvolvimento de Minas Gerais recebeu um Financiamento Adicional. 2O Empréstimo para Política de Desenvolvimento do Programa Parceria para o Desenvolvimento de Minas
Gerais (P088543; BIRD-73770) foi aprovado pela Direção Executiva do Banco em 11 de abril de 2006. O
Segundo Programa Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais (P101324; BIRD-75470) foi aprovado
pela Direção Executiva do Banco em 1º de maio de 2008; e seu Financiamento Adicional (BIRD-78710) foi
aprovado em 6 de abril de 2010. 3Os pilares são: (i) aumentar a eficiência dos investimentos públicos e privados; (ii) melhorar a qualidade dos
serviços públicos oferecidos às famílias de baixa renda e expandir a cobertura destes por meio de canais públicos
e privados; (iii) promover o desenvolvimento econômico regional por meio de melhores políticas, investimentos
em infraestrutura estratégica e apoio aos atores do setor privado nas regiões de fronteira; e (iv) continuar a
aperfeiçoar o manejo sustentável dos recursos naturais, melhorar a resiliência à eventos climáticos extremos,
concomitantemente à maximização das contribuições ao desenvolvimento econômico local, e auxiliar no
atendimento à demanda crescente do mundo por alimentos.
2
intensificar a trajetória de inovação do setor público, estabelecendo, assim, as bases para um
desenvolvimento continuado.
3. Nos últimos nove anos, o GoMG vem liderando o processo de reformas do setor
público no Brasil, tornando-se referência nacional nessa área. Embora o programa
mineiro não seja a única iniciativa recente no sentido de reformar o setor público no país, a
magnitude do desafio enfrentado ao iniciarem as reformas e os esforços contínuos e as
inovações implementadas na gestão pública posicionaram o Estado de Minas Gerais entre os
casos mais notáveis de realização de uma ampla reforma do Estado no Brasil atual. Durante
esse período, o Banco Mundial desenvolveu uma parceria bem-sucedida e mutuamente
vantajosa com Minas Gerais. A operação de DPL proposta visa fornecer apoio para a nova
etapa de reformas concebidas pelo Governo do Estado para avançar em direção ao objetivo de
fazer de Minas Gerais o melhor estado brasileiro para se viver.
4. A operação proposta gira em torno do apoio para aprofundar o modelo de gestão
desenvolvido ao longo dos dois últimos governos. A terceira geração de reformas de gestão
iniciada em 2011 visa fortalecer as reformas institucionais, assegurando que a prática de
gestão por resultados seja incorporada em cada Secretaria de Governo e em cada órgão
estadual, ao invés de ser conduzida de maneira centralizada, como ocorria no passado. O
fortalecimento institucional da gestão é considerado fundamental para melhorar a prestação de
serviços em cada um dos quatro pilares da operação.
5. A operação proposta se sustenta sobre quatro pilares: (i) Orçamento e Gestão do
Setor Público; (ii) Inclusão Social; (iii) Sustentabilidade Ambiental; e (iv) Governança
Metropolitana. Cada um desses pilares contempla inovações substanciais de gestão e política,
desenvolvidas com base nos últimos oito anos de reformas e na parceria com o Banco
Mundial.
II. CONTEXTO NACIONAL E ESTADUAL
A. ACONTECIMENTOS ECONÔMICOS RECENTES NO BRASIL
6. A relativa resiliência do Brasil diante da crise financeira global foi reflexo de
uma boa gestão macroeconômica e de um sistema financeiro robusto. Após a crise global
de setembro de 2008, o Brasil sofreu uma redução brusca no crédito externo e interno e uma
desvalorização cambial considerável. A rápida queda na demanda externa, somada à redução
acentuada de investimentos, levou a uma retração de 4,2% no produto interno bruto (PIB) no
quarto trimestre de 2008, seguida por uma queda de 2% no primeiro trimestre de 2009.
Contudo, o período de recessão não foi além daqueles dois trimestres. A rápida resposta por
parte das autoridades evitou uma crise de crédito e mitigou o impacto da crise financeira
mundial sobre a economia brasileira, que conseguiu se recuperar rapidamente. A política
fiscal anticíclica adotada em 2009 foi acertada e continuou vigorando em 2010, impulsionada
por uma rígida contenção das despesas correntes, pelo ciclo político e pelas dificuldades em
reverter rapidamente as medidas anticíclicas implementadas no ano anterior. Após uma
contração de 0,3% em 2009, a economia cresceu a uma taxa anual de 7,5% em 2010.
7. Pelo menos até meados de 2011, a entrada de capital de grandes investidores
exerceu uma forte pressão de alta sobre o real, acompanhada por um aumento do
endividamento externo do setor privado. Após uma valorização de 11,9% em 2010, no
final de agosto de 2011 o real foi negociado em alta, a R$ 1,59 por dólar norte-americano,
uma valorização de 44% desde o início de 2009. O Banco Central (Bacen) acumulou reservas
3
internacionais rapidamente, indo de US$ 239,1 bilhões em dezembro de 2009 para US$ 374,3
bilhões em abril de 2012. No entanto, esse acúmulo de reservas veio acompanhado por um
aumento de cerca de 50% da dívida externa total de Brasil, que passou de US$ 198 bilhões em
dezembro de 2009 para US$ 297,3 bilhões no final de abril de 2012, dos quais 88% tinham
vencimento com mais de 360 dias. A dívida externa bruta, definida em termos amplos,
incluindo empréstimos entre empresas e participações de não residentes em instrumentos de
renda fixa concedidos no Brasil, aumentou de US$ 373,4 bilhões para US$ 534,6 bilhões
entre dezembro de 2009 e abril de 2012. Já a dívida externa bruta do setor privado teve um
aumento de 69% no período, totalizando US$ 351,9 bilhões. O maior aumento ocorreu no
setor bancário, no qual a dívida externa bruta atingiu US$ 136,9 bilhões em abril de 2012, um
aumento de 115% com relação a dezembro de 2009.
8. Ao mesmo tempo, nos últimos anos a relação entre a dívida pública externa e o
PIB apresentou uma queda acentuada no Brasil, refletindo em boa parte a prudência da
política fiscal adotada pelo país. A dívida externa bruta do setor público como percentual
do PIB caiu de 9,3% em 2005 para 2,7% em 2011 e deve permanecer estável nesse patamar
durante os próximos anos. Outros indicadores de vulnerabilidade do setor externo vem
apresentando um comportamento semelhante. Por exemplo, o total do serviço da dívida
externa (como porcentagem das exportações) apresentou uma queda de 39% entre 2007 e
abril de 2012. Mais impressionante ainda é que a dívida externa total como proporção das
reservas internacionais caiu de 557,1% em 2002 para uma projeção de 82% em 2012. Além
disso, a participação de não residentes na dívida pública, estimada em 3,8% em 2011,
continua relativamente baixa em comparação com a média de 20,4% em mercados
emergentes.
4
Tabela 1: Brasil - Principais indicadores macroeconômicos e projeções, 2005-2015
9. Para evitar o risco de superaquecimento, em 2010 o Banco Central adotou uma
política monetária contracionista, que foi complementada por uma política fiscal mais
restritiva em 2011. A inflação medida pelo índice de preços ao consumidor amplo (IPCA),
conforme calculada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), encerrou 2010
em 5,91%. Para controlar a inflação, a partir de abril de 2010 o Banco Central começou a
aumentar a taxa da política monetária em 375 pontos base, chegando a 12,5% em junho de
2011. Além disso, em fevereiro de 2011, o Governo anunciou cortes de R$ 50 bilhões nos
gastos orçados, o que somado ao bom desempenho das arrecadações permitiu uma projeção
do superávit primário de 3,1% do PIB em 2011, em comparação com os 2,4% de 2010 (veja
os principais indicadores macroeconômicos na Tabela 1).
10. Apesar do rápido aumento da inflação ao longo de boa parte de 2011, em agosto
de 2011 o Banco Central decidiu afrouxar a sua política em resposta ao agravamento da
situação econômica global e nacional. As condições do mercado de trabalho melhoraram
durante boa parte de 2011, com níveis recordes de geração de emprego e taxas de desemprego
historicamente baixas (4,7% em dezembro). A inflação atingiu 6,5% em 2011, um aumento
condizente com o limite superior da meta de inflação. No entanto, em resposta a uma aparente
deterioração da perspectiva de crescimento global, e sabendo que essa situação poderia ter um
impacto deflacionário no Brasil, desde 31 de agosto de 2011 o Banco Central reduziu a taxa
Indicator 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
National Accounts
Real GDP Growth 3.2 4.0 6.1 5.2 -0.3 7.5 2.7 2.5 4.3 4.3 4.2
Gross domestic investment 15.9 16.4 17.4 19.1 18.1 19.5 19.3 19.9 20.6 21.2 21.2
External Sector
Current account 14.0 13.6 1.6 -28.2 -24.3 -47.3 -52.5 -65.8 -69.4 -89.0 -101.9
Trade balance 44.7 46.5 40.0 24.8 25.3 20.1 29.8 18.2 14.8 4.4 1.0
Exports (fob) 118.3 137.8 160.6 197.9 153.0 201.9 256.0 263.4 277.9 295.3 325.5
Imports (fob) 73.6 91.4 120.6 173.1 127.7 181.8 226.2 245.2 263.1 290.9 324.5
Nonfactor services, net -8.3 -9.6 -13.2 -16.7 -19.2 -30.8 -38.0 -39.8 -45.2 -54.9 -59.3
Income and current transfers, net -22.4 -23.2 -25.3 -36.3 -30.3 -36.6 -44.3 -44.2 -39.0 -38.5 -43.5
Direct investment, net 12.5 -9.4 27.5 24.6 36.0 36.9 67.7 55.1 59.0 62.0 65.1
Portfolio investment, net 4.9 9.1 48.4 1.1 50.3 63.0 35.3 25.9 26.4 28.8 31.2
Gross international reserves 53.8 85.8 180.3 193.8 238.5 288.6 352.0 381.3 392.1 404.0 439.7
Current account (% of GDP) 1.6 1.3 0.1 -1.7 -1.5 -2.2 -2.1 -3.0 -2.9 -3.2 -3.4
General Government
Total Revenues and Grants 35.8 35.9 35.7 36.3 35.0 36.6 36.2 36.2 36.5 36.5 36.7
Total Expenditure 39.3 39.5 38.3 37.7 38.1 39.4 38.6 38.8 38.9 39.0 39.1
Current Expenditure 37.2 37.4 36.4 35.3 35.6 35.1 35.8 35.9 35.9 35.9 36.0
of which: Interest payments 7.3 6.8 6.1 5.4 5.2 5.2 5.5 5.8 5.6 5.5 5.4
Capital Expenditure 2.1 2.1 2.0 2.4 2.4 4.3 2.8 2.9 3.0 3.1 3.1
Primary Balance 3.8 3.2 3.4 4.0 2.1 2.4 3.1 3.1 3.1 3.0 3.0
Overall Balance -3.5 -3.5 -2.7 -1.4 -3.1 -2.8 -2.4 -2.6 -2.4 -2.5 -2.4
Gross Public Sector Debt 69.2 66.7 65.2 63.5 66.9 66.8 63.0 61.0 58.1 55.4 53.2
Domestic Debt 59.9 60.0 60.6 58.4 63.2 63.7 60.1 57.9 55.0 52.6 50.4
External Debt 9.3 6.7 4.6 5.1 3.7 3.1 2.9 3.1 3.0 2.9 2.8
Prices
GDP Deflator 7.2 6.2 5.9 8.3 7.2 8.2 7.0 5.5 5.0 5.0 5.0
Consumer Price Index (eop) 5.7 3.1 4.5 5.9 4.3 5.9 6.5 5.0 5.6 5.1 4.8
Producer Prices ( eop) -1.0 4.3 9.3 9.8 -4.1 13.8 4.1 6.0 4.9 4.8 4.7
Memorandum items:
Nominal GDP (in R$ billions) 2,147 2,369 2,661 3,032 3,239 3,770 4,143 4,366 4,781 5,236 5,729
Source: IMF, BCB, IBGE, EIU, WB Calculation
(in US$ billions, unless noted)
(in percent of GDP)
(annual percent change)
Projection
(annual real percent change)
(in percent of GDP)
5
da política monetária em 400 pontos base, até atingir 8,5%. Além disso, em novembro de
2011 o Banco Central reduziu significativamente os requisitos de capital para empréstimos ao
consumidor. Para empréstimos com prazos superiores a 60 meses essa redução foi de até
50%. De maneira análoga, em janeiro de 2012 o Banco Central permitiu que os grandes
bancos usassem até 36% do depósito compulsório sobre depósitos a prazo para garantir a
liquidez de bancos de pequeno e médio porte, e em maio de 2012 o Governo anunciou novas
regras para reduzir o rendimento mínimo garantido das aplicações em caderneta de poupança
isentas de imposto de renda, para facilitar novos cortes na taxa monetária. No que tange a
política fiscal, o Governo pretende manter sua postura política atual de neutralidade. O
Governo se comprometeu particularmente com metas de superávit primário de 3,1% do PIB
em 2012 e 2013. Esse compromisso, respaldado pelo anúncio feito em fevereiro de cortes de
R$ 55 bilhões nas despesas orçadas para 2012, gerou até agora um superávit primário de
R$ 60,2 bilhões nos quatro primeiros meses de 2012, o que representa cerca de 43% da meta
para o ano e acena com uma maior probabilidade de que o Governo atinja a sua meta.
11. O ritmo da atividade econômica caiu consideravelmente em 2011 em função de
fatores domésticos e externos. Por um lado, a desaceleração foi causada por uma postura
mais restritiva na política monetária e fiscal adotada pelo Governo no primeiro semestre. Por
outro, a crise fiscal na zona do Euro levou a um agravamento do quadro econômico global,
acompanhado por uma queda da confiança por parte do empresariado e dos consumidores.
Nesse contexto, o crescimento do PIB caiu para 2,7% em 2011. Após um período de
estagnação durante o terceiro trimestre de 2011, o PIB ensaiou uma tímida recuperação de
0,2% no último trimestre do ano, ficando abaixo da média observada nos quatro últimos
trimestres (de 0,5%). No primeiro trimestre de 2012, o PIB cresceu mais 0,2%. Do lado da
oferta, a fraca série de resultados se deve principalmente à contração do setor agrícola de
7,3% de trimestre a trimestre. A indústria e os serviços registraram um aumento de 1,7% e
0,6% respectivamente com relação ao trimestre anterior. Do lado da demanda, o crescimento
foi impulsionado pelo consumo público (1,5%) e privado (1%), enquanto a formação bruta de
capital fixo registrou queda de 1,8%.
12. Dados mais recentes sugerem que, apesar do crescimento robusto do consumo, o
setor industrial continua limitando o crescimento econômico. A vendas do comércio
varejista restrito registraram um aumento de 9,2% ao ano até abril, enquanto as vendas do
comercio varejista ampliado (incluídos automóveis e material de construção) cresceram 6,2%
ao ano. O desempenho mais tímido do comércio varejista ampliado se deveu principalmente à
desaceleração das vendas de veículos. As vendas no varejo e o consumo privado apresentam
perspectivas positivas, motivados pela queda nas taxas de juros, expansão do mercado de
trabalho, inflação moderada e incentivos fiscais dirigidos ao consumidor. Apesar disso, a
recuperação do setor industrial continua lenta, conforme ilustra a contração de 0,2% da
produção industrial em abril de 2012. Como resultado desse desempenho negativo do setor
industrial e da concomitante desaceleração de formação bruta de capital fixo associada à
crescente incerteza externa, o crescimento do PIB projetado para 2012 caiu radicalmente nos
últimos meses, mantendo-se em 2,5% desde meados de junho.
13. Para combater a recente desaceleração do crescimento, particularmente com
relação à produção industrial doméstica, o Governo tomou medidas para conter a
valorização da moeda e vem acenando com intervenções mais diretas na política
industrial. Em termos específicos, o Governo vem aumentando as restrições à entrada de
capital através da extensão do imposto sobre operações financeiras (IOF) aos fluxos de capital
estrangeiro, cobrindo assim todos os empréstimos com vencimento nos próximos cinco anos.
6
Além disso, o Banco Central aumentou mais recentemente suas intervenções no mercado de
câmbio primário. O resultado dessas ações, junto com a flexibilização da política monetária e
a instabilidade econômica mundial, tem sido uma rápida desvalorização do real de mais de
19% em relação ao dólar, entre fevereiro e meados de junho (de uma média de R$ 1,71/US$
em fevereiro, para R$ 2,04/US$ na primeira quinzena de junho). Além disso, em abril foi
lançado um novo pacote de medidas de estímulo à indústria, que visa reforçar o setor de
manufatura. Entre tais medidas podemos citar uma desoneração da folha de pagamentos nas
indústrias mais afetadas pelas condições internas e mundiais desfavoráveis, além de um novo
aporte de R$ 45 bilhões no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES). Para compensar uma possível queda na receita, incluindo perdas em impostos à
indústria retidos na fonte, estimados em R$ 7 bilhões atualmente, o Governo anunciou um
aumento nas alíquotas do PIS/Cofins, duas contribuições aplicadas a pessoas jurídicas
destinadas à seguridade social.
14. O sistema financeiro permanece estável e vem lidando bem com a intensificação
da turbulência nos mercados globais. O estoque de crédito ao setor privado chegou a R$ 2,1
trilhões em abril de 2012 ou 49,6% do PIB brasileiro, um salto considerável de 4,1 pontos
percentuais em um ano. Os indicadores de inadimplência em estágio inicial (empréstimos
entre 15 e 90 dias em atraso) vem aumentando gradualmente, sobretudo no segmento de
crédito ao consumidor (de 6,0% em dezembro de 2011 a 6,8% em abril de 2012). Embora
essa evolução leve a crer numa elevação dos índices de empréstimos improdutivos nos
próximos meses, a queda na taxa de juros deve ajudar a aliviar a pressão sobre os mutuários e
a manter a inadimplência em níveis estáveis. Além disso, os bancos parecem estar bem
preparados para resistir aos desdobramentos negativos na qualidade do crédito. Com a
aumento no nível mínimo de capital exigido pelos supervisores em antecipação ao Acordo de
Basiléia III e graças aos lucros substanciais obtidos e capitalizados pelos bancos, o índice de
solvência do sistema como um todo vem se mantendo perto de 16% (desde abril de 2012).
Além disso, a reserva para a cobertura de empréstimos não realizáveis continua amplamente
saudável, chegando a 150% dos empréstimos improdutivos em abril de 2012. Os empréstimos
imobiliários vem crescendo com força: 41% este ano até abril de 2012, respondendo assim
por 18,6% do aumento de 18,1% no crédito total concedido ao setor privado no período.
Contudo, existe um pequeno risco de que o mercado imobiliário brasileiro venha a
desenvolver uma “bolha de ativos”. Na verdade, esses empréstimos ainda representam apenas
10% do crédito total do setor privado e suas taxas de inadimplência caíram significativamente
graças a melhorias nos processos de execução de hipotecas.4
O sistema também contém vários
“colchões” não-tributários para amortecer o impacto de uma possível crise de liquidez: não só
as reservas internacionais atingiram um nível recorde como o Fundo de Garantia de Depósitos
(FGC) tem R$ 19 bilhões em ativos líquidos e os recolhimentos compulsórios chegaram a
R$ 396 bilhões.
15. A conta corrente manteve-se basicamente estável durante 2011, enquanto o
investimento estrangeiro direto (IED) registrou um crescimento robusto apesar da piora
do quadro econômico global. O déficit da conta corrente totalizou US$ 52,6 bilhões em
2011 (2,1% do PIB, contra 2,2% em 2010). No entanto, o investimento direto líquido
aumentou de US$ 36,9 bilhões em 2010 para US$ 67,7 bilhões em 2011. O deficit em conta
corrente deve aumentar em 2012, motivado pelo menor crescimento dos preços de exportação
4 Por exemplo, os empréstimos vencidos há mais de 90 dias caíram mais de 75% desde 2006. Além disso, a
demanda por crédito habitacional está sendo impulsionada principalmente por aqueles que estão adquirindo seu
primeiro imóvel, e não com fins especulativos.
7
e pela redução no superávit comercial. Os fluxos de IED somaram US$ 19,6 bilhões até abril
de 2012 e devem permanecer fortes no médio prazo, apesar das incertezas causadas pelo
cenário externo desfavorável e pela possibilidade de que alguns dos grandes fluxos de IED em
2011 tenham sido fluxos reversíveis sensíveis às taxas de juros que contornaram o IOF sobre
investimentos estrangeiros em renda fixa. A grande liquidez nos mercados internacionais e a
perspectiva de que a economia do país cresça mais nos próximos anos do que a maioria das
economias desenvolvidas deve fazer com que o IED se mantenha forte o bastante para
financiar a maior parte do déficit da conta corrente.
16. A perspectiva de crescimento dos investimentos estrangeiros de portfólio é menos
positiva. Motivados principalmente pelas altas taxas de juros reais no mercado doméstico em
um momento de taxas de juros excepcionalmente baixas no mercado internacional, esses
ingressos exercem forte pressão de alta sobre a cotação do real e levaram as autoridades a
aumentar o IOF sobre investimentos estrangeiros em renda fixa de 2% para 6% em outubro de
2010. Essa medida, junto com o recente aumento da aversão ao risco em nível mundial devido
à crise financeira na Europa, já levou a uma redução nos investimentos de portfólio. O
aumento da turbulência internacional pode vir a reduzir ainda mais essas entradas de capital.
Além disso, embora os diferenciais de juros reais devam continuar elevados, a recente decisão
do Banco Central de reduzir a taxa monetária deve desincentivar as operações de <i>carry
trade<i>. Em termos positivos, os fluxos de portfólio entrantes devem beneficiar-se da
suspensão do IOF sobre investimentos estrangeiros em renda variável, anunciada em
dezembro de 2011, assim como sobre emissões da dívida externa e empréstimos estrangeiros
com vencimento entre 2 e 5 anos. O IOF de 6% passará a ser cobrado apenas sobre títulos
externos e empréstimos com vencimento de até 2 anos. Não obstante o recente aumento dos
investimentos em portfólio, que chegaram a US$ 9,2 bilhões nos primeiros quatro meses de
2012, evidências preliminares sugerem que o efeito composto (mais IED, menos
investimentos de portfólio) foi mais pronunciado que as mudanças de volume que resultaram
das restrições à entrada de capital.
17. O aumento persistente das taxas de juros domésticas deve levar a um aumento
nas reservas, mas também deve servir de incentivo para o aumento do endividamento
externo por parte do setor privado. Nesse contexto, o Banco Central aumentou o
monitoramento dos riscos prudenciais e macroprudenciais relativos a possíveis descasamentos
cambiais por empresas financeiras e não financeiras, aumentando os requisitos de declaração
de empréstimos externos por empresas não financeiras. Além disso, o Bacen tomou medidas
para mitigar esses riscos endurecendo as regras relativas à posição aberta líquida dos bancos,
além de, pelo menos até bem recentemente, aumentar os requerimentos de capital para
desacelerar as concessões de crédito.
B. PANORAMA MACROECONÔMICO
18. O panorama macroeconômico de médio prazo indica que o PIB deve crescer a
uma taxa de 4% a 4,5% ao ano. No curto prazo, a previsão de crescimento é menor que em
períodos anteriores, já que a economia brasileira vem sofrendo as consequências da
deterioração da situação econômica mundial. No médio prazo, a forte demanda doméstica
agregada deve impulsionar o crescimento. O nível de investimento vai aumentar
particularmente devido à exploração de novos campos de petróleo offshore e os preparativos
para os megaeventos esportivos dos próximos anos.
19. Apesar da previsão de crescimento moderado, a inflação deve permanecer acima
da meta de 4,5%. As recentes medidas de estímulo renovaram a preocupação quanto ao
8
compromisso do Bacen de alcançar a meta central de inflação, e as expectativas inflacionárias
para 2012 e 2013 vem seguindo numa trajetória ascendente. A inflação média em 2012 deve
ficar perto de 5%, motivada pelo aumento constante nos preços de alimentos e serviços. A
previsão também leva em conta o repasse relativamente baixo para os preços de mercado da
maior depreciação da taxa de cambio, no contexto de queda dos preços das commodities e do
ritmo lento da atividade econômica.
20. No curto prazo, os possíveis impactos sobre o volume de comércio, termos
comerciais e flutuações da taxa de câmbio tornam o setor externo um dos setores mais
vulneráveis do Brasil a uma desaceleração global. Caso a crise da zona de euro estoure de
vez e agrave ainda mais a economia mundial, a desaceleração dos EUA e/ou da China pode se
traduzir em redução da demanda externa por exportações do Brasil devido à composição de
seu mercado de exportação. Em 2011, as exportações para os EUA, Europa e China
representaram 50% do total das exportações, com a China respondendo por 18%, a UE-25 por
21% e os EUA por 10%. A crescente participação da exportação de commodities, estimada
pelo Governo Federal em 59% em 2011 devido em boa parte ao aumento dos preços dos
principais produtos de exportação, também aumenta a vulnerabilidade do país a fatores
externos. À medida que diminuem as perspectivas de crescimento econômico da China, que
no passado sustentaram o alto preço das commodities, a expectativa é de que as condições
comerciais do Brasil continuem a se deteriorar, enfraquecendo o real ainda mais. No entanto,
a vulnerabilidade do Brasil a eventos externos continua moderada devido aos seus níveis
elevados de reservas e à composição favorável de sua dívida externa.
21. Não obstante a sua posição estável, o setor bancário está vulnerável a uma
persistente desaceleração global e doméstica. Os bancos de pequeno e médio porte, que
atualmente detêm, respectivamente, 8% e 12% dos ativos do sistema bancário, estão expostos
a riscos de liquidez devido à sua dependência de fontes de financiamento doméstico voláteis;
já os grandes bancos, que tem mais acesso a financiamento externo, podem vir a enfrentar
dificuldades em rolar a dívida externa. Na verdade, o crescente endividamento externo do
setor privado, refletindo em boa parte a emissão de títulos por empresas e bancos, vem
levantando dúvidas quanto à capacidade de algumas empresas de administrar suas dívidas.
Contudo, a maioria das métricas tradicionais de estrutura de capital sugerem que, nesta etapa,
o nível e a composição5
da dívida externa do setor privado não apresentam riscos específicos
para a estabilidade do setor financeiro. De modo geral, a avaliação do sistema bancário como
um todo indica que os riscos estão sendo bem gerenciados. O sistema bancário atualmente
apresenta níveis sólidos de liquidez e colchões adequados de capital; além disso, o sistema
tem uma exposição direta limitada em moeda estrangeira: 7,2% dos passivos e 4% dos ativos.
22. O agravamento da conjuntura económica mundial também representa um risco
para o cumprimento das metas fiscais. O cumprimento das metas de superávit primário
pode ser afetado pela desaceleração da atividade econômica, devido a uma possível queda na
receita pública e ao aumento da despesas com proteção social. Ademais, em que pese o atual
compromisso do Governo Federal de privilegiar o uso de alavancas de política monetária para
enfrentar a desaceleração econômica, as recentes medidas adotadas para impulsionar o setor
industrial sugerem que o Governo permanece aberto à adoção complementar de estímulos
fiscais e quase-fiscais caso a atividade econômica venha a desacelerar bruscamente. Existem
várias outras fontes de riscos fiscais para monitorar, como o aumento do salário mínimo de
5 Os níveis da dívida externa do setor privado a curto prazo continuam relativamente baixos, apesar do pequeno
aumento desde 2007.
9
janeiro de 2012, as eleições municipais que se aproximam, a desoneração concedida a certas
indústrias e as atividades quase-fiscais exercidas pelo BNDES.
23. No médio prazo, o Brasil enfrenta desafios estruturais que limitam o seu
potencial de crescimento a longo prazo. Entre os principais desafios estão o
desenvolvimento de um mercado privado para o financiamento a longo prazo e a melhoria do
ambiente de negócios (particularmente pela redução dos custos associados ao cumprimento
das obrigações tributárias e à obtenção de autorizações e licenças comerciais). A necessidade
de aumentar o investimento público e privado para lidar com os gargalos da infraestrutura e
acelerar o aumento da produtividade, bem como de melhorar a efetividade e a custo-
efetividade da despesa pública, também são questões importantes.
10
Quadro 1: O federalismo fiscal brasileiro e o controle do desempenho fiscal estadual
A postura fiscal dos estados brasileiros sempre foi um elemento importante na gestão macroeconômica do Brasil. Até
o final dos anos 90, as políticas tributárias expansionistas dos Estados e a falta de controles efetivos sobre o
endividamento resultavam em crises frequentes de endividamento estadual. Em três diferentes ocasiões (1989, 1993
e 1997), o Governo Federal teve que assumir e reagendar as dívidas dos estados. A maior operação ocorreu em 1997,
sob a Lei nº 9496, quando o Governo Federal reestruturou R$ 200 bilhões (12% do PIB nacional) das dívidas dos
estados.
Na operação de refinanciamento de 1997, as dívidas foram refinanciadas em 30 anos. A dívida refinanciada,
chamada de dívida intralimite, tem uma taxa de juros real de 6%, sendo que o valor nominal da dívida aumenta de
acordo com a inflação. O teto para o serviço da dívida foi estabelecido em 13% da receita corrente líquida dos
estados. Qualquer serviço da dívida que ultrapassar o teto de 13% é recapitalizado e adicionado ao estoque da dívida
intralimite. Caso existam saldos devedores residuais ao final dos contratos (em 2028), caberá ao Estado pagar o
restante em um prazo de 10 anos.
O resgate de 1997 foi condicionado ao cumprimento por parte dos estados de programas de reforma estrutural e
ajuste fiscal no médio prazo. Em troca do pacote de resgate, os contratos de renegociação da dívida obrigam à
implementação de Programas de Ajuste Fiscal (PAF) com três anos de rolagem, a serem acordados pela Secretaria do
Tesouro Nacional e os 25 estados que tiveram sua dívida resgatada pela Secretaria do Tesouro Nacional durante o
período do contrato. Os PAF estabelecem metas anuais de endividamento, saldos primários, gastos com pessoal,
arrecadação tributária e investimento público para garantir uma redução gradual do endividamento. Além disso, os
PAF incluem reformas estruturais como privatização ou outras iniciativas de modernização do setor público.
Os controles do desempenho fiscal estadual foram reforçados com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) de 2000. A LRF institucionalizou a disciplina fiscal em todos os níveis de governo, incorporando rígidas
restrições orçamentárias em um marco único e unificador. A Lei proíbe explicitamente acordos de refinanciamento
da dívida entre os diferentes níveis de governo, resolvendo assim o problema de risco moral nas relações fiscais
intergovernamentais causadas por resgates em série. Resoluções complementares do Senado também proíbem
empréstimos sempre que: (i) a dívida consolidada líquida for superior a duas vezes a receita corrente líquida (RCL);
(ii) uma nova operação de crédito exceder 16% da RCL; e (iii) o serviço da dívida exceder 11,5% da RCL. Também
fica proibido tomar empréstimos caso estes deixem de cumprir os prazos de redução da dívida estabelecidos nos
contratos de renegociação da dívida previstos na Lei nº 9496. Por fim, os governos subnacionais ficam de modo geral
proibidos de emitir títulos da dívida até 2016, mas Estados cuja dívida líquida for inferior a sua receita corrente
líquida poderão emitir títulos após 2011, porém nesses casos o Governo Federal se reserva o direito de revisar a
decisão da emissão de títulos.
Esse sistema de controles vem levando os estados e municípios a obter repetidos superávits, um ajuste que vem sendo
mantido ao longo de quatro governos federais. Além disso, o sistema também tem favorecido a adoção de programas
apropriados de despesa por parte dos governos subnacionais. Além dos controles sobre o endividamento, as
exigências da LRF melhoraram a transparência e reforçaram as práticas orçamentárias.
Transparência: a LRF prevê a divulgação periódica de relatórios sobre casos de orçamento excedido e
descumprimento da LRF, incluindo as medidas corretivas tomadas em cada caso. Os Estados e Municipios que
ultrapassarem os limites fiscais do ano precedente também devem prestar contas ao Ministério da Fazenda. O
cumprimento das metas e tetos fiscais é monitorado pelo Poder Legislativo de cada esfera de governo, auxiliado pelo
seu respectivo Tribunal de Contas.
Instituições Orçamentárias: a LRF introduz requisitos mais rigorosos para as metas fiscais na elaboração da Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO), reforçando o seu papel na elaboração do orçamento e na gestão fiscal em geral. A
LRF também prevê uma avaliação detalhada dos passivos contingentes do governo e reforça a ligação entre a Lei de
Orçamento Anual (LOA) e a LDO. A Lei complementar de Crimes Fiscais tem aplicação em todos os níveis da
administração pública e prevê pena de reclusão para qualquer servidor público que desobedecer à LRF.
24. Apesar dos riscos externos e desafios das políticas públicas domésticas descritos
acima, a estrutura macroeconômica geral do Governo é considerada adequada e
sustentável a médio prazo. A estrutura fiscal do Brasil (veja o Quadro 1 para mais detalhes
sobre o federalismo fiscal brasileiro) proporcionou ao Governo Federal a flexibilidade
necessária para responder com sucesso à crise financeira global de 2008/2009, bem como ao
agravamento da situação externa causada pela crise fiscal europeia, através da implementação
11
de uma série de medidas fiscais, monetárias e externas para estimular a demanda doméstica.
Apesar das dificuldades em manter o equilibrio fiscal em vista da grande necessidade de
investimentos e da pressão exercida pelo aumento das despesas correntes, a expectativa é de
que a dívida bruta do setor público caia de 63% do PIB em 2011 para 58,1% do PIB em 2013.
Além disso, as taxas de câmbio flexíveis e as reservas relativamente grandes de moeda
estrangeira devem ajudar o Brasil a lidar com as consequências de uma potencial crise
externa, entre elas uma possível mudança repentina nas percepções do mercado e a inversão
nos fluxos de capital relacionada a tal mudança.
C. ESTRUTURA E DESEMPENHO RECENTE DA ECONOMIA DE MINAS
GERAIS
25. Minas Gerais é um dos maiores e mais importantes estados brasileiros do ponto
de vista econômico, e tem se beneficiado com o maior crescimento e a estabilidade
econômica do país. O estado tem a segunda maior população do país, de 19,5 milhões de
habitantes (o equivalente a 10% da população do Brasil de acordo com o Censo de 2010). A
economia do estado é a terceira maior do Brasil e pode ser comparada à do Peru em tamanho.
Minas Gerais pode ser considerado um microcosmo do Brasil. O seu PIB per capita em 2008
foi ligeiramente inferior ao do Brasil como um todo (US$ 7.749 em comparação com
US$ 8.706). Além disso, Minas apresenta profundas disparidades regionais, que se
assemelham àquelas encontradas em nível nacional. Por exemplo, existe uma região pobre no
Norte de Minas cujas condições de miséria, agricultura de subsistência, clima semiárido e
seca intermitente assemelham-se às do Nordeste do Brasil, a região mais pobre do país. No
outro extremo, o Estado tem algumas das regiões económicas mais dinâmicas do país, como o
Triângulo Mineiro e a região metropolitana de Belo Horizonte, capital do Estado.
26. De 2003 a 2010, Minas Gerais cresceu a uma taxa média de 4,5% ao ano,
ligeiramente superior à taxa de crescimento da economia nacional de 4,4%. Após
enfrentar uma queda de produção de 4,0% em 2009 em decorrência da turbulência financeira
global, o estado tornou a alcançar taxas de crescimento de dois dígitos (10,3%) em 2010.
Embora tradicionalmente a taxa de crescimento do PIB do estado tenha basicamente
acompanhado as taxas de crescimento nacionais, as flutuações tendem a ter um efeito maior
no estado devido ao maior peso das exportações de minério na economia de Minas Gerais.
Assim, a queda na produção do estado e sua recuperação em 2009 e 2010 foram mais
pronunciadas do que no país como um todo. Em 2010, a produção industrial aumentou 14,8%
em Minas Gerais e 10,4% no país. Enquanto o setor agrícola cresceu cerca de 6% tanto no
estado como no país, os serviços aumentaram 7% em Minas, mas apenas 5% no Brasil como
um todo. Esse rápido crescimento desacelerou em 2011, quando o estado e o país cresceram
apenas 2,7%.
27. A estrutura econômica de Minas Gerais ainda reflete as suas raízes históricas de
mineração, com uma participação razoavelmente forte nas áreas de produtos químicos
industriais, ferro e aço, agroindústria e, mais recentemente, de produtos elétro-
eletrônicos. A indústria de manufatura é a mais importante do estado, respondendo por 59%
do seu PIB industrial.
D. REFORMAS NO SETOR PÚBLICO MINEIRO
28. Ao longo dos últimos nove anos a estratégia do Governo para o setor público
evoluiu em resposta aos principais desafios identificados em cada um dos períodos
administrativos (mandatos de quatro anos de duração). Em 2003, as principais
12
preocupações foram a evidente crise fiscal e a obsolescência, ineficiência e ineficácia das
instituições e procedimentos do setor público estadual. A partir de 2007, o Governo mudou de
foco para melhorar a prestação de serviços e os resultados de desenvolvimento. Desde 2011, o
Governo vem se preocupando cada vez mais em garantir a sustentabilidade das conquistas
alcançadas ao longo do tempo e assegurar a voz de seus cidadãos nas decisões políticas do
Estado. Essas três gerações de reformas ficaram conhecidas pelos seguintes nomes,
respectivamente: “Choque de Gestão”, “Estado para Resultados” e “Gestão para a Cidadania”.
O Choque de Gestão 2003 - 2006
29. Ao assumir o Governo do Estado em 2003, o novo governo se viu diante de uma
evidente crise fiscal, que serviu para colocar em evidência a disfuncionalidade das
instituições públicas. Consequentemente, a reorganização do aparato e dos procedimentos
estatais e a resolução da crise fiscal foram consideradas pré-requisitos para a restauração da
capacidade do Estado de prestar serviços de qualidade e promover o desenvolvimento
econômico.
30. O “Choque de Gestão” estabeleceu um novo modelo de gestão e mecanismos de
responsabilização. A terapia de choque teve por objetivo controlar o gasto público e
estabelecer as bases institucionais para melhorar a gestão pública. Para modernizar a estrutura
administrativa de base e introduzir um sistema de gestão baseado em resultados foram
introduzidas atividades inovadoras junto com as medidas de ajuste tradicionais.
O Estado para Resultados 2007 - 2010
31. Em 2007, o Governo já tinha posto em ordem boa parte das finanças públicas,
posicionando o Estado para a segunda fase (o Estado para Resultados), que viria a
melhorar a prestação de serviços e promover o crescimento econômico. Um dos
principais objetivos do Governo era a implementação mais efetiva de reformas na gestão de
setores críticos para obter uma melhoria significativa no desempenho do setor público no
curto prazo. Nesse sentido, o Banco Mundial apoiou um trabalho analítico focado tanto em
questões transversais de gestão pública como em desafios e estratégias setoriais específicas.
As estratégias setoriais foram incorporadas no plano de desenvolvimento do governo para os
próximos quatro anos, do qual o sistema de gestão baseado em resultados era parte
fundamental. O programa de reforma Estado para Resultados recebeu aportes do Segundo
Projeto de Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais, uma operação SWAp no valor
de US$ 976 milhões. O projeto adotou um desenho SWAp com uma série de componentes
setoriais específicos articulados por um componente “guarda chuva” de gestão pública. A
operação SWAp concentrou-se em sete das áreas de resultados priorizadas pelo Governo.
A Terceira Geração de Reformas: Gestão para a Cidadania 2011 - 2014
32. Na terceira fase de reformas o Governo agregou novas dimensões e arranjos
participativos ao seu modelo de gestão. No entanto, o foco continua sendo a
descentralização da gestão estratégica e o aperfeiçoamento contínuo das funções centrais de
gestão para aumentar a sua eficiência e efetividade. Nesta fase, os esforços para a obtenção de
resultados têm se concentrado no lado da demanda. A delegação de funções-chave às
Secretarias de Governo permitirá uma maior institucionalização dos procedimentos de gestão
estratégica na administração pública.
33. Os contínuos esforços no sentido de fortalecer os sistemas centrais de gestão vêm
contribuindo para aumentar a eficiência e a efetividade da gestão pública. Nesse sentido,
13
as reformas em Minas Gerais têm se caracterizado principalmente pela melhoria constante nos
sistemas e procedimentos da administração central. No inicio das reformas, tais melhorias
foram fundamentais para a introdução de controles mais fortes sobre os gastos com pessoal e
outras despesas e para aumentar a eficiência das compras governamentais, pelo qual foram
também essenciais para as medidas de ajuste fiscal. As melhorias no planejamento e nos
procedimentos orçamentários também contribuiram para estreitar o vínculo entre as políticas
públicas e o orçamento. Essas mudanças produziram melhorias substanciais, particularmente
no que concerne à carteira de programas prioritários, mas a meta do Governo é melhorar
ainda mais a gestão orçamentária do exercício e introduzir elementos para fortalecer a gestão
de despesas no médio prazo.
E. FINANÇAS PÚBLICAS EM MINAS GERAIS
34. Desde 2003, Minas Gerais vem implementando reformas para a criação de
espaço fiscal no estado de modo a aumentar o investimento e melhorar a qualidade dos
serviços públicos. Até 2008, esse esforço também implicou uma progressiva consolidação
fiscal e a redução da razão da dívida. Durante esse periodo, o forte crescimento da receita
junto com a expansão moderada das despesas correntes permitiram que o saldo operacional
bruto e o saldo primário gerados pelo Estado fossem substanciais, permitindo o seu uso para
aumentar o investimento público e reduzir o endividamento (Figura 1).
Figura 1 - Variáveis Fiscais do GoMG, 2004-11 Receitas, Despesas e Saldos Fiscais Dívida Consolidada Líquida / Receita Corrente Líquida
Receitas
35. Entre 2004 e 2011, as receitas aumentaram 7,1% ao ano em termos reais devido a
uma combinação de forte atividade econômica e dos esforços para melhorar a eficiência
da arrecadação tributária.6
A taxa de crescimento foi maior entre 2004 e 2007 (9,1% ao
ano) do que no período de 2007 a 2011 (5,6%). A principal causa dessa diferença foi a crise
economica mundial, mas também o fato de que muitos dos ganhos rápidos obtidos na
administração pública ocorreram no primeiro período. As receitas fiscais como porcentagem
do PIB estadual aumentaram de 7,8% em 2004 para 9,7% em 20107. A principal fonte de
6 Salvo indicação em contrário, todos os dados históricos são expressos em preços constantes de 2011 e todas as
taxas de crescimento serão expressas em termos reais. Os valores das receitas também foram ajustados para que
levassem em consideração o aumento das contribuições do FUNDEB e dos repasses, bem como suas regras
contabilísticas e a reclassificação das contribuições sociais, garantindo a comparabilidade ao longo do período. 7 Os dados do PIB estadual de 2011 ainda não foram divulgados.
14
receita é o ICMS, um imposto semelhante ao IVA, que respondeu por 57,9% das receitas
correntes em 2011.
36. Em 2009, Minas Gerais foi o estado com a menor arrecadação de ICMS do
Brasil. A arrecadação de ICMS registrou queda de 6,9%. Os efeitos da crise foram mais
acentuados em Minas Gerais devido ao maior peso das atividades de extração de minério e da
indústria metalúrgica nesse estado do que no resto do Brasil. Na verdade, as receitas geradas
por essas atividades caíram 58,8% e 45%, respectivamente.
37. Os principais repasses recebidos pelo Estado vem do Fundo de Participação dos
Estados (FPE) e das dotações orçamentárias para as áreas de saúde e educação. Os
repasses para educação cresceram durante todo o período, enquanto os demais repasses
principais registraram uma diminuição de 2008 para 2009, em decorrência da crise. Na
verdade, o FPE só retornou ao seu nível pré-crise em 2011. A queda no FPE e na arrecadação
do imposto sobre produtos industrializados (IPI) resultou tanto da atividade econômica
deprimida quanto das desonerações concedidas pelo Governo Federal para mitigar os efeitos
da crise econômica mundial.
Despesas
38. As despesas totais aumentaram de R$ 31,1 bilhões em 2004 para 50,8 bilhões em
2011, o que equivale a uma taxa anual média real de 7,3%. A participação das despesas
correntes nas despesas totais diminuiu ligeiramente durante o período, de 91% para 88,9%,
em função do objetivo político específico de aumentar o espaço fiscal para investimentos.
Assim como ocorreu no caso das receitas, as despesas aumentaram mais rapidamente no
periodo de 2004 a 2007 (9% ao ano) do que no periodo de 2007 a 2011 (6% ao ano).
Tabela 2 - Composição da despesa em 2004 e 2011 (bilhões de reais - valores de 2011) 2004 2011 Taxa Média de Crescimento
(%)
Valor % Valor % 2011/04 2011/07 2007/04
Despesa com Pessoal 16,4 52.7 26.3 51.8 7,0 7,7 6,0
Funcionários Públicos
Ativos
7,7 24,7 12,6 24,7 7,2 6,6 8,1
Inativos e Pensionistas 6,4 20,7 9,2 18,1 5,2 6,0 4,1
Terceirizados 0,3 0,9 0,7 1,4 13,3 11,6 15,6
Outros 2,0 6,4 3,9 7,6 10,1 16,6 1,9
Serviço da Dívida 2,6 8,3 4,2 8,3 7,2 6,8 7,7
Repasses para os
Municípios
5,6 18,1 8,9 17,6 6,8 5,6 8,6
Bens e Serviços 4,3 13,9 7,4 14,5 7,9 6,2 10,2
Investimentos 2,2 7,0 4,0 7,9 9,0 -3,1 27,5
TOTAL 31,1 100,0 50,8 100,0 7,3 6,0 9,0
39. A evolução da despesa com pessoal apresentou um padrão diferente das outras
despesas. Durante o período de 2004 a 2011, a despesa com pessoal cresceu na mesma
proporção que a receita, e um pouco menos que a despesa total. No entanto, houve variações
significativas durante o período. De 2003 a 2005, o GoMG limitou os aumentos salariais de
modo a respeitar o teto de despesa com pessoal estabelecido pela LRF (equivalente a 60% da
receita líquida). De 2006 a 2008, o peso da folha aumentou significativamente. A taxa média
anual de crescimento real no período foi de 11,7%, devido em parte à introdução da gestão
por resultados. Os aumentos salariais foram interrompidos em 2009 devido à queda na
arrecadação mas foram retomados em 2010, quando a pressão do funcionalismo se somou a
15
exigências federais adicionais (incluindo, em particular, a instituição de um salário mínimo
nacional para os professores) e à competição salarial nacional no setor público em uma
economia dinâmica.
40. A despesa com investimentos aumentou de forma contínua de 2004 a 2008. Em
2004, o GoMG investiu apenas R$ 2,2 bilhões8, o equivalente a 9,5% da receita corrente
líquida (RCL). Esse valor atingiu um pico de 15% em 2008, antes de cair para 8,9% em 2011,
como reflexo da estratégia do Governo de aumentar o espaço fiscal para investimentos,
especialmente em estradas, saúde e educação. A queda do investimento em 2009 e 2010 foi
uma resposta à queda da arrecadação e à crescente pressão das despesas correntes,
particularmente dos gastos com pessoal.
8 Incluindo investimentos físicos e financeiros.
16
Quadro 2 – Despesa com Pessoal e Gestão de RH em Minas Gerais De 2004 a 2011, a despesa com pessoal aumentou devido a vários fatores, incluindo as políticas de
modernização de RH implementadas no Estado. De 2003 a 2005, o GoMG se esforçou em reduzir a despesa com
pessoal para cumprir a LRF, ao mesmo tempo em que preparava um pacote abrangente de medidas para lidar
com as questões de RH. Entre essas medidas estão a centralização da folha de pagamento na SEPLAG, o
estabelecimento de um teto salarial geral para os servidores públicos estaduais, o aumento da contribuição do
funcionalismo para a previdência social e a eliminação de mais de 1.300 cargos. Essas medidas, somadas ao
rápido aumento da receita, ajudaram o Governo a cumprir prontamente com o limite de 49% estabelecido pela
LRF para o Poder Executivo até o final de 2004.
Tabela B2.1 - Despesa com Pessoal - Poder Executivo (milhões de reais - valores nominais)
Obs.: A LRF estabelece um limite de 49% da RCL para a despesa com pessoal da esfera executiva.
A partir de 2005 foram implementados novos planos de carreira para os servidores públicos estaduais. O número
de carreiras foi reduzido de 893 para 137 e os aumentos salariais por antiguidade foram substituídos por critérios
baseados em desempenho e escolaridade. Essa política gerou um aumento de R$ 1,1 bilhão na folha de
pagamento (12% da folha em 2006). Além disso, o número total de servidores públicos aumentou em 21,3%
entre 2004 e 2011.
Tabela B2.2 - Funcionalismo público em números
O Governo conseguiu conter a despesa com pessoal em 2009, no rescaldo da crise financeira global. Em 2010,
no entanto, uma combinação de decisões judiciais, novas leis nacionais e efeitos tardios de decisões
governamentais prévias levaram a um reajuste salarial real de 12,1%, o maior desde 2004.
Entre os principais fatores do aumento da despesa com pessoal em 2010 estão a fixação por lei de um piso
salarial nacional para professores, que acrescentou R$ 1,1 bilhão à folha de pagamento do Estado, e a efetivação
das promoções previstas em lei que vinham sendo seguradas e foram implementadas de uma só vez, por ordem
judicial, a um custo adicional de R$ 506 milhões. Por último, muitas carreiras tiveram aumentos salariais que
tinham sido concedidos por leis previamente aprovadas e que tiveram que ser honrados pela administração em
2009 e 2010. Além disso, uma nova legislação estadual prevê um aumento salarial cumulativo de 107% para as
carreiras de segurança pública entre 2010 e 2015.
Daqui em diante, o Estado espera obter ganhos em eficiência e cortar despesas desnecessárias com pessoal por
meio de um grande projeto de reengenharia de recursos humanos e reformas no processamento da folha de
pagamento. Com isso, o Governo espera economizar de R$ 1,1 a R$ 2,1 bilhões nos próximos cinco anos. O
Governo também promulgou uma lei que condiciona os aumentos salariais ao aumento da receita fiscal e ao
cumprimento da LRF.
Resultados Fiscais
41. O Estado de Minas Gerais alcançou resultados fiscais impressionantes, em boa
parte graças ao rápido aumento da receita. As finanças estaduais foram equacionadas com
a LRF. Além da redução da dívida, o saldo operacional bruto cresceu de R$ 2,5 bilhões em
2004 (15,2% da RCL) para R$ 6,4 bilhões em 2008 (21,9% da RCL). No mesmo periodo, a
despesa com pessoal em percentual da RCL caiu de 58,2 para 52,2 entre 2004 e 2005, após o
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Payroll Expenditures (A) 7,755 8,069 8,502 9,845 11,039 13,382 13,442 16,128 18,361
Net Current Revenues (B) 14,306 16,696 19,550 22,083 23,804 29,242 29,118 33,179 37,284
(A)/(B) 54.2% 48.3% 43.5% 44.6% 46.4% 45.8% 46.2% 48.6% 49.2%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Law Enforcement 54,328 56,601 57,392 60,083 64,241 68,028 69,928 70,584
Education 223,978 226,431 235,127 239,325 254,816 253,536 259,418 276,190
Health 18,069 18,996 18,681 18,574 18,420 19,243 18,569 20,015
Others 26,637 25,873 26,336 26,850 27,765 27,840 27,041 24,912
TOTAL 323,012 327,901 337,536 344,832 365,242 368,647 374,956 391,701
Active Civil Servants
17
qual apresentou uma tendência de alta até atingir 58% 9
em 2011. Ter atingido a meta relativa
ao limite de endividamento imposto pela LRF foi o que permitiu ao GoMG começar a tomar
empréstimos novamente a partir de 2006, para auxiliar no custeio de novos investimentos.
Além disso, o Estado tem conseguido cumprir a maioria das metas fiscais definidas nos
Programas de Ajuste Fiscal (PAF)10
. Embora os indicadores do PAF sejam substancialmente
semelhantes aos da Lei de Responsabilidade Fiscal, suas definições podem apresentar
pequenas diferenças.11
Minas Gerais concluiu a sexta avaliação sob o Contrato de
Renegociação da Dívida de 1998 e vem atingindo boa parte das metas dos PAF desde 2004.
Tabela 3 - Demonstrativos Financeiros do Governo do Estado de Minas Gerais: 2004-2011
(bilhões de reais - valores constantes de 2011) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
I. RECEITA 33,2 36,4 39,3 43,2 50,1 48,0 52.7 55,3
Ib. RECEITA (excluído o FUNDEB) 31,2 34,1 37,0 40,2 46,2 44,0 48,2 50,4
Impostos 21,8 23,9 25,7 28,1 31,8 30,0 33,9 35,0
Contribuições Sociais 2,6 2,6 3,0 3,2 3,2 3,3 3,4 3,5
Repasses 6,7 7,2 7,7 8,4 10,4 10,3 11,1 11,7
Outras Receitas Correntes 2,2 2,7 3,0 3,5 4,8 4,5 4,3 5,0
II. DESPESAS 28,6 30,0 32,7 35,5 39,8 38,7 43,1 45,7
Remuneração dos servidores 16,4 16,7 18,1 19,5 21,6 21,8 24,4 26.3
Pagamento de juros 2,0 2,2 2,5 2,7 3,0 2,5 2,4 2,6
Outras Despesas Correntes 10,3 11,1 12,1 13,3 15,3 14,5 16,3 16,8
Repasses aos municípios 5,9 6,5 6,9 7,5 8,5 7,9 9,2 9,4
Bens e Serviços 4,3 4,6 5,2 5,8 6,8 6,6 7,1 7,4
III. SALDO OPERACIONAL BRUTO (Ib - II) 2,5 4,1 4,4 4,8 6,4 5,2 5,1 4,7
% da RCL 15,2 20,9 19,8 20,0 21,9 18,0 15,4 12,6
IV. TRANSAÇÕES COM ATIVOS NÃO
FINANCEIROS
2,2 3,7 4,4 4,5 6,1 5,4 5,2 4,0
V. EMPRÉSTIMO / ENDIVIDAMENTO
LÍQUIDO (III - IV)
0,3 0,4 0,0 0,2 0,3 -0,2 -0,1 0,7
VI. SALDO PRIMÁRIO (V + Juros Líquidos) 2,3 2,7 2,5 3,0 3,7 2,2 2,3 2,7
% da RCL 13,8 13,9 11,3 12,7 12,7 7,6 6,8 7,3
VII. TRANSAÇÕES COM ATIVOS NÃO
FINANCEIROS
-0,1 0,0 0,2 0,2 0,6 0,8 1,0 -0,6
VIII. SALDO GLOBAL (VI + VII) 2,2 2,7 2,7 3,2 4,4 3,0 3,2 2,0
Memo Items:
Receita Corrente Líquida (RCL) 16,7 19,6 22,1 23,8 29,2 29,1 33,2 37,3
Investimento Não Financeiro / RCL 9,5 13,9 15,8 14,7 15,0 13,8 12,8 8,9
Dívida / RCL 224,5 203,1 189,1 187,8 175,4 179,5 182,2 181,8
42. Contudo, alguns dos ganhos anteriores foram parcialmente revertidos devido aos
efeitos da crise. Em 2010, a taxa de endividamento atingiu 182,2% da RCL, enquanto a folha
de pagamento representou 57,7% da mesma. O saldo primário ficou em média em 7,2% da
9 Os dados foram informados conforme publicados pelo Governo nos relatórios da LRF até 2010. Em 2011, o
Governo informou um valor de 47,6% devido a uma revisão da metodologia. De acordo com a metodologia
anterior, para fins de comparação a razão entre folha de pagamento e RCL atinge 58%. Note-se ainda que esses
números incluem todos os poderes do Governo, em comparação com aqueles da Tabela B2.1, que se restringem
ao Executivo. 10
O PAF é um plano fiscal trianual permanente negociado com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e faz
parte do acordo de renegociação da dívida contraído em 1997. 11
Por exemplo, enquanto em 2011 a razão entre despesas com pessoal e receita corrente foi de 63% de acordo
com os critérios do PAF, na definição da LRF esse valor foi de apenas 58%.
18
RCL de 2009 a 2011, um índice inferior ao do período anterior, mas ainda suficiente para
cobrir o pagamento de juros. O retrocesso enfrentado pelo estado em 2008 e 2009 mostrou a
sua sensibilidade à perda de receita, mas também a sua capacidade de resposta, por exemplo
pela imposição de limites aos aumentos salariais em 2009.
43. Em resumo, de 2004 a 2008 Minas Gerais consolidou as ações de ajuste fiscal
iniciadas em 2003. O Estado manteve saldos operacionais brutos e superávits primários
substanciais, graças aos quais conseguiu reduzir consideravelmente o seu endividamento, se
manter em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal e alcançar a maioria das
metas estabelecidas como parte dos Programas de Ajuste Fiscal acordados com o Governo
Federal. Mais importante, a consolidação fiscal permitiu ao GoMG expandir o investimento e
restaurar sua capacidade de promover o crescimento e melhorar o fornecimento de bens e
serviços públicos. Em 2009 e 2010, os efeitos combinados da desaceleração do crescimento e
do aumento salarial no setor público reverteram alguns dos ganhos anteriores, mas mesmo
assim o Governo mostrou a sua capacidade de resposta.
Estrutura da Dívida
44. Apesar de ter piorado um pouco durante a crise, o grau de endividamento de
Minas Gerais vem diminuindo desde 2004. A relação dívida consolidada líquida (DCL) /
receita corrente líquida (RCL), um indicador monitorado pela LRF, caiu de 224,5% em 2004
para 175,4 em 2008. A desaceleração do arrecadamento devido à crise levou a taxa de
endividamento relativa a aumentar para 182,2% no final de 2010, mas tornou a cair
ligeiramente para 181,8% em 2011.
45. O Governo Federal é o maior credor do Estado, respondendo por 88% da dívida
do Estado. Isso se deve ao resgate da dívida que o Governo Federal promoveu com todos os
estados em 1997 (Lei nº 9.496/97), quando assumiu boa parte das dívidas estatais e concedeu
a Minas Gerais um prazo de pagamento de 30 anos com uma taxa real de juros de 6% a 7,5%,
indexada pelo índice geral de preços (IGP-DI), e estabeleceu um teto de 13% da receita
líquida real (RLR) para o serviço da dívida. O Estado tem ainda um grande contrato de dívida
com a Companhia Energética de Minas Gerais (CEMIG), que responde por 8% do estoque
total da dívida. Apenas 4% de sua dívida é com credores estrangeiros – instituições
multilaterais e agências governamentais estrangeiras.
Perspectivas Fiscais, Riscos e Sustentabilidade da Dívida em Minas Gerais
46. O GoMG projeta suas receitas e despesas com base nas previsões
macroeconômicas constantes da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) do Governo
Federal. Para 2012, o crescimento do PIB está estimado em 5%. No entanto, essa estimativa
pode ter sido excessivamente otimista; o crescimento do PIB não deve ultrapassar 2,5% em
2012. Espera-se, portanto, que tanto o Governo Federal quanto o Governo Estadual ajustem
suas projeções de crescimento na próxima LDO.
47. No final de 2011 foram implementadas várias alterações na legislação que devem
afetar as estimativas de receita de 2012 em diante. A Assembléia Legislativa de Minas
Gerais aprovou oito leis relativas a impostos e tributos cobrados pelo GoMG. Entre elas está a
criação de um novo tributo sobre as atividades de mineração e um adicional de 2% na alíquota
do ICMS que incide sobre bebidas alcoólicas e cigarros, acompanhada de uma redução na
alíquota de outros itens, como etanol e insumos para a construção civil. O efeito líquido
esperado dessas mudanças é um aumento de R$ 1,1 bilhão na receita de 2012.
48. Do lado da despesa, o maior problema a médio prazo é o gasto com pessoal. A
pressão deve vir sobretudo das áreas de educação e segurança pública. O piso salarial nacional
19
para os professores tem aumento anual instituído por lei12
. De 2011 a 2012, por exemplo, o
aumento foi de 22,2% em termos nominais. Na área de segurança pública, o GoMG aprovou
vários aumentos salariais até 2015. De modo geral, o orçamento vai incorporar um adicional
de R$ 2 bilhões em 2012, enquanto a despesa adicional total no período de 2012 a 2015 será
de R$ 12,4 bilhões.
49. Além de mudanças nas premissas macroeconômicas aplicadas às estimativas
orçamentárias, a receita de Minas Gerais pode ser afetada pelas grandes reformas
institucionais que vem sendo discutidas na esfera federal. A primeira delas é a reforma
fiscal que vem sendo negociada, que afetará sobretudo as regras do ICMS. A redução da
alíquota do ICMS interestadual pode levar o Estado a perder até R$ 810 milhões ao ano. Para
contrabalançar essa perda, o Estado propõe a reintrodução do ICMS sobre as exportações de
bens não-renováveis como o minério de ferro, o que poderia gerar uma receita adicional de
R$ 1 bilhão a R$ 1,6 bilhão. Outras reformas incluem mudanças nos pagamentos feitos pelas
mineradoras ao Governo Federal, que são redistribuídos entre os governos subnacionais, e
mudanças na distribuição do Fundo de Participação dos Estados (FPE)13
, devido a uma
decisão do Supremo Tribunal Federal que determinou a inconstitucionalidade das regras
atuais. A mudança nas regras deve levar a uma desaceleração no crescimento nominal dos
repasses do FPE. Finalmente, o Estado espera receber um adicional de R$ 280 milhões em
royalties do pré-sal, caso as novas regras de partilha que estão transitando no Congresso sejam
aprovadas.
Projeções
50. A receita deve aumentar em média 9,2% entre 2011 e 2015, enquanto a previsão
de aumento da despesa para o mesmo período é de 10,5% . A receita e a despesa foram
projetadas com base em uma taxa média de crescimento do PIB de 3,6% e uma inflação de
4,9% para o período.
51. As projeções mostram que embora o GoMG tenha tomado medidas para
aumentar a receita, terá de exercer cautela no que tange aos planos de investimento. O
aumento maior da despesa deve ocasionar uma leve queda no saldo operacional bruto (em
relação à RCL), especialmente em 2014 e 2015, após a incorporação na base tributária das
medidas para aumentar a receita. O saldo primário também apresenta uma tendência
semelhante. Para manter a tendência de queda da relação dívida/receita, o investimento terá
que ser limitado a menos de 8% da RCL entre 2012 e 2015, em comparação com a média de
13% no período de 2004 e 2011.
52. Além dos riscos de queda da receita destacados acima, existem também
perspectivas positivas. Entre elas está o aumento na receita do ICMS arrecadado de novas
empresas que já assinaram acordos com o Governo para expandir suas operações ou iniciar
novas operações no estado14
. Tais receitas não foram incluídas no cenário de linha de base, já
12
O salário mínimo aumenta na mesma proporção do gasto mínimo por aluno no Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB). O Congresso Nacional está apreciando projeto de lei que
propõe o ajuste do salário mínimo pelo índice de inflação (INPC). 13
O FPE é o maior repasse do Governo Federal para os estados. Ele é composto de 21,5% de receitas do imposto
de renda, tanto de pessoas jurídicas como físicas, e do imposto sobre produtos industrializados (IPI). Em 2011,
Minas Gerais recebeu R$ 2,7 bilhões, o que equivale a 5,4% da receita atual do Estado. Esse valor é
relativamente baixo para o Estado de Minas Gerais, mas pode representar até 35% nos estados mais pobres,
como Alagoas. 14
As receitas incluíram os montantes de R$ 793,2 milhões em 2012, R$ 930,5 milhões em 2013, R$ 1.083,3
milhões em 2014 e R$ 1.135,8 milhões em 2015. Os dados foram fornecidos pelo Governo.
20
que dependem da concretização de investimentos que ainda são incertos. Finalmente, o
Governo está propondo o refinanciamento da dívida da CEMIG (veja abaixo e Anexo 10), o
que vai resultar em receitas extraordinárias de dividendos pagos pela CEMIG ao Estado, no
montante de R$ 281 milhões em 2013, e numa redução no pagamento de juros entre 2013 e
2015. Esses efeitos positivos poderão ter como efeito combinado um crescimento anual da
receita de 11,4%, superando assim o crescimento anual da despesa de 11,2%.
53. O GoMG está adequadamente estruturado do ponto de vista macroeconômico. O
Governo de Minas tem demonstrado um claro compromisso com uma gestão fiscal prudente.
A recente deterioração é resultado da crise econômica mundial e das pressões políticas
nacionais sobre os salários. O GoMG reconhece que no curto prazo a despesa com pessoal
deve aumentar a um ritmo pouco prudente. No entanto, vem tomando medidas para aumentar
a receita e compromete-se a tomar mais medidas caso seja necessário. Mantendo um
crescimento moderado dos investimentos, o Estado será capaz de manter sua taxa de
endividamento em declínio e cumprir suas obrigações no âmbito da LRF. Na verdade, apesar
dos compromissos legais de aumento salarial assumidos pelo Estado, as políticas públicas em
vigor permitem a redução da dívida do seu nível atual de 180% da receita corrente líquida
para 140%. No entanto, as projeções indicam a importância de manter a despesa com pessoal
sob controle, uma vez que os compromissos legais tenham sido honrados.
Tabela 4 - Demonstrações Financeiras de Minas Gerais - Projeções de Linha de Base: 2012-2015
(em bilhões de reais) 2011 2012 2013 2014 2015
I. Receita 55,3 59,2 65,2 71,7 78,6
Ib. Receita (excluído o FUNDEB) 50,4 53,9 59,4 65,4 71,7
Impostos 35,0 38,6 42,6 47,0 51,7
Contribuições Sociais 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5
Repasses 11,7 12,2 13,3 14,5 15,8
Outras Receitas Correntes 5,0 4,4 4,8 5,2 5,6
II. Despesa 45,7 49,7 54,7 61,6 68,1
Remuneração dos servidores 26.3 28,6 31,3 36,1 40,1
Pagamento de Juros 2,6 2,8 3,0 3,3 3,6
Outras Despesas Correntes 16,8 18,3 20,3 22,2 24,3
Repasses aos municípios 9,4 10,3 11,4 12,5 13,7
Bens e Serviços 7,4 8,0 9,0 9,7 10,6
III. Saldo Operacional Bruto (Ib - II) 4,7 4,2 4,7 3,8 3,7
% da RCL 12,6 10,2 10,4 7,7 6,7
IV. Transações com Ativos não Financeiros 4,0 4,6 5,0 5,5 6,1
V. Empréstimo / Endividamento Líquido (III -
IV)
0,7 -0,4 -0,3 -1,7 -2,5
VI. Saldo Primário (V + Juros Líquidos) 2,7 2,2 2,4 1,2 0,8
% da RCL 7,3 5,2 5,4 2,5 1,5
VII. Transações com Ativos não Financeiros -0,6 0,2 0,1 1,9 2,6
VIII. Saldo Global (VI + VII) 2,0 2,2 2,3 3,0 3,3
Memo Items:
Receita Corrente Líquida (RCL) 37,3 41,2 45,3 49,9 54,6
Investimento Não Financeiro / RCL 8,9 7,6 7,3 7,4 7,5
Dívida Consolidada Líquida / RCL 181,8 177,7 164,6 155,9 146,1
54. Os arranjos fiscais entre o Governos do Estado e os Governos Federal e
Municipais também são considerados adequados, já que as transferências líquidas
devem se manter estáveis no médio prazo. Os repasses são o resultado de um sistema
baseado em regras estáveis, o que significa que as transferências líquidas devem continuar
acompanhando as receitas como um todo.
21
Sustentabilidade da Dívida em Minas Gerais
55. As estratégias projetadas para equacionar as questões fiscais e a dívida em Minas
Gerais são consideradas sustentáveis no médio prazo. As projeções da linha de base
apontam uma trajetória sustentável, embora com superavit operacional e superavit primário
menores que no passado. A dívida consolidada líquida deverá cair para 146% da receita
corrente líquida em 2015 (de 182% em 2011). No cenário de linha de base, a dinâmica da
dívida é sustentável e cumpre com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Análise de Risco
56. As projeções fiscais e da dívida foram feitas até 2020 e estão sujeitas a uma série
de choques. O cenário de base mostrou uma queda continua na relação dívida/receita,
chegando a 100,7% em 2020. A análise de risco explorou separadamente o impacto sobre a
trajetória da dívida do crescimento mais lento do PIB (1% menos por ano ao longo do
periodo), aumento mais rápido da despesa com pessoal (três pontos percentuais a mais por
ano) e um choque na receita com uma arrecadação 5% abaixo do previsto durante dois anos
sucessivos (como poderia acontecer em caso de uma crise econômica mundial). Para terminar,
a análise explorou a dinâmica de uma combinação das três condições (baixo crescimento do
PIB, alto crescimento salarial e choque na receita).
57. Em cada um dos choques individuais, a redução da relação dívida/receita se
manteve. O maior impacto veio do choque na receita (receita cinco por cento abaixo da
previsão por dois anos sucessivos), durante o qual a relação aumentou ligeiramente antes de
diminuir gradualmente até 2020. Nesse caso, o Estado só conseguiria atingir uma relação
dívida/receita de 121,6% em 2020. Em uma situação de crescimento mais lento e maior
aumento salarial o impacto seria muito semelhante, com a taxa de endividamento chegando a
111% e 120% por cento, respectivamente. A sustentabilidade só correria perigo no caso do
choque combinado. Nesse caso, contudo, a taxa de endividamento cairia para 155,7 após subir
para mais de 190% em 2014. Assim, mesmo nessa situação extrema a dinâmica da dívida não
se revelou instâvel.
58. A conclusão geral da análise de sustentabilidade da dívida é que, sob qualquer
conjunto plausível de condições externas, as dinâmicas da dívida e do déficit são
sustentáveis e consistentes com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Perfil de amortização e operação de refinanciamento
59. Embora a análise da dívida/déficit até 2020 mostre que a dívida é sustentável sob
qualquer conjunto plausível de condições externas, a análise do perfil de amortização do
estoque existente de dívida indica a possibilidade de que ocorra um problema em 2035.
O problema está na dívida da CEMIG com o Estado, como resultado da negociação
generalizada da dívida com o Governo Federal nos anos 90 (para uma explicação detalhada,
veja o Anexo 10). O contrato de dívida da CEMIG vai gerar um pico no cronograma do
serviço da dívida em 2035. Basicamente, o atual mecanismo de pagamento da dívida da
CEMIG, que envolve a compensação de 65% dos dividendos que a CEMIG deve ao Estado,
deixa restos a pagar no montante de R$ 23,5 bilhões, a serem pagos em um ano (2035).
Também vale notar que a dívida está indexada ao IGP-DI, a uma taxa de juros de 8,18%,
sendo assim a dívida mais cara do Estado de Minas Gerais.
60. O GoMG reconheceu que as disposições atuais representam uma ameaça à
sustentabilidade fiscal futura e entrou em negociações com a CEMIG para chegar um
acordo de refinanciamento. O GoMG e a CEMIG negociaram um desconto para pagamento
à vista de 35% sobre o valor nominal da dívida, desde que a dívida fosse paga imediatamente.
22
Tal desconto de fato reconheceu tanto os termos pouco razoáveis do acordo original da dívida
quanto a probabilidade de que as condições seriam insustentáveis no longo prazo. Com esse
desconto, o valor da dívida a ser refinanciado (em dezembro de 2011) passaria para R$ 3,6
bilhões (US$ 1,94 milhões). Por conseguinte, o refinanciamento da dívida da CEMIG com o
Estado é importante para garantir a sustentabilidade futura das finanças públicas. O
refinanciamento também reduziria o valor nominal da dívida do Estado e o custo do seu
pagamento, aumentando assim o espaço fiscal para investimentos ou fornecendo uma margem
adicional para lidar com eventuais choques externos.
61. Durante a preparação da operação atual, a Tesouro do Banco Mundial prestou
assessoria e orientação quanto à possível estrutura da operação de refinanciamento.
Nessas discussões, o GoMG explorou a possibilidade de uma garantia bancária para um
empréstimo do setor privado. No entanto, o GoMG foi finalmente capaz de obter um
compromisso da Secretaria do Tesouro Nacional de avalizar um empréstimo do setor privado
para refinanciar a dívida com a CEMIG.
62. O GoMG negociou um pacote financeiro com a Agência Francesa de
Desenvolvimento (AFD) e com o banco Credit Suisse, para refinanciar a dívida com a
CEMIG . A AFD fará um empréstimo de € 300 milhões com vencimento em 20 anos. O
Credit Suisse, selecionado em um processo competitivo com outros bancos privados, garantiu
ao GoMG que poderia emprestar até US$ 1,3 bilhões com vencimento em 15 anos e um
período de carência de 5 anos. Assim, o Estado poderia refinanciar 80% da dívida da CEMIG
a uma taxa de juros de 5,3%, com vencimentos entre 15 e 20 anos.
63. Esse pacote de refinanciamento representa uma das primeiras vezes desde a
entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal que um governo estadual obtém
empréstimo do setor privado externo sem a garantia de uma agência de desenvolvimento
multilateral ou bilateral. Nesse sentido, constitui uma inovação importante e representa o
retorno do Estado de Minas Gerais ao mercado financeiro, servindo de exemplo para outros
estados bem administrados e reformistas no Brasil. O empréstimo do Credit Suisse será
coberto por uma garantia do Governo Federal, o que sinaliza para outros estados a
importância de se manter uma gestão fiscal sólida para ganhar acesso a financiamento
privado.
III. PROGRAMA DO GOVERNO E PROCESSOS PARTICIPATIVOS
64. O programa do Governo de Minas Gerais reitera o compromisso do Estado com
o desenvolvimento, que será atingido a partir de uma sólida gestão fiscal e do setor
público, tendo como objetivo maior gerar mais e melhores resultados para a população.
Desde 2003, o Governo de Minas Gerais reafirma seu compromisso no sentido de “tornar
Minas o melhor estado para se viver”. Embora a meta adotada pelo Governo não tenha
mudado, a estratégia para atingi-la foi evoluindo de maneira a responder aos principais
desafios identificados 15
no início de cada governo. Após a posse, o novo governo começou se
debruçou sobre a revisão e atualização plano estadual de desenvolvimento de longo prazo, o
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), para identificar as principais
prioridades e estratégias relativas à elaboração de projetos direcionados a estimular o
15
Conforme rege a Constituição do Estado, o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado é um plano de
desenvolvimento estadual de longo prazo com um horizonte de vinte anos, que estabelece os objetivos gerais e
diretrizes para para as políticas governamentais.
23
desenvolvimento do estado e oferecer melhores condições de vida para a população. Nesse
sentido, foram identificados quatro elementos fundamentais para um melhor lugar para viver:
prosperidade, qualidade de vida, cidadania e sustentabilidade. A estratégia do Governo visa
apoiar melhorias em cada um desses elementos. A estratégia manteve seu foco na melhoria da
eficiência e da eficácia do setor público, tendo como base a gestão fiscal e da administração
pública. Por último, introduziu-se um novo elemento, o da participação popular.
65. A estratégia do Governo tem como foco central a participação da sociedade,
organizada em torno de 11 redes temáticas, que representam os principais desafios a ser
superados. Tais redes substituíram as anteriores “áreas de resultados” e foram criadas para
promover uma maior cooperação e integração entre os órgãos da administração pública de
maneira a atingir os resultados de desenvolvimento traçados. Cada rede tem metas centrais,
que são estabelecidas de acordo com os objetivos e estratégias para os quais está direcionada;
além disso, as metas foram definidas de forma que se possa monitorar o progresso na
consecução dos resultados de desenvolvimento. Por sua vez, os mecanismos de participação
visam incorporar a percepção dos cidadãos na definição de prioridades e no monitoramento
das políticas governamentais, promovendo, assim, uma ativa participação popular. As redes e
suas metas centrais estão representadas a seguir,Figura 2 acompanhadas de uma breve
descrição.
Figura 2 - Mapa Estratégico do Programa do Governo
66. Rede de Governo Integrado, Eficiente e Eficaz. Esta rede reflete a preocupação
central do Governo de Minas com uma gestão eficiente e eficaz como condição essencial à
adequada aplicação das políticas em todas as demais redes. Portanto, representa a base da
estratégia do Governo. Esta rede envolve uma busca constante pela inovação na gestão do
24
setor público e nas políticas públicas, bem como o desenvolvimento de novos instrumentos de
participação social. Ademais, considerando o papel fundamental do funcionalismo público na
geração de resultados, a divulgação da gestão para resultados em todas as áreas da
administração pública é um aspecto central da estratégia do Governo. São objetivos
estratégicos dessa área: (i) ampliar a efetividade das políticas públicas; (ii) ampliar a
capacidade de inovação do Governo para gerar mais e melhores resultados para a sociedade;
(iii) ampliar e melhorar a produtividade e a qualidade dos serviços e do gasto público; (iv)
ampliar a integração intragovernamental; e (v) aumentar a transparência, a participação e o
controle social das ações de governo.
67. Educação e Desenvolvimento Humano. O objetivo central desta rede é promover o
amplo acesso da população a uma educação de qualidade e melhorar sua empregabilidade.
Nos últimos anos, Minas Gerais tem feito grandes avanços na área da educação, tendo
conquistado o primeiro lugar na classificação de qualidade do ensino médio em 2010, e16
quarto entre os estados brasileiros na avaliação PISA. Apesar dos avanços recentes, ainda há
desafios a ser superados para atingir o acesso universal ao ensino e uma educação de
qualidade no Estado. Uma das preocupações centrais do Governo é poder capacitar a força de
trabalho, para elevar a sua produtividade e facilitar o seu ingresso no mercado de trabalho. Os
esforços do Governo para melhorar a qualidade da educação em todos os níveis se
concentram em três programas-chave: (i) Programa de Intervenção Pedagógica 2, que dá
continuidade a um bem sucedido programa de reforma curricular, desenvolvimento de
material didático-pedagógico e apoio direcionado às escolas do ensino médio que apresentem
deficiências; (ii) Reinventando o Ensino Médio, que envolve ações voltadas para reduzir o
número de escolas noturnas de baixa qualidade, bem como uma colaboração mais estreita
com o setor privado; e (iii) uma escola modelo para a formação continuada de professores.
Além disso, o Governo vem apoiando ações para aperfeiçoar a gestão do sistema de ensino,
particularmente com a realização de concursos para gestores educacionais e diretores de
escola.
68. Rede de Desenvolvimento Social e Proteção. A meta síntese desta rede é erradicar a
pobreza no estado e reduzir a desigualdade social. Com uma abordagem integrada de
desenvolvimento social que considera suas diferentes dimensões, visa promover o bem-estar
da população. Esta rede inclui ações de assistência social com foco nos direitos humanos e
sociais e em políticas voltadas para a juventude. Tais ações também levam em conta a
persistência da desigualdade de gênero e racial no estado, que se for medida em termos de
remuneração por hora de trabalho fica acima da média nacional17
. Além disso, as iniciativas
que tem como objetivo identificar os “pobres invisíveis” também têm potencial para reduzir
as desigualdades de gênero, uma vez que o número de lares comandados por mulheres está
superestimado neste grupo. Os objetivos estratégicos do Governo para esta rede são: (i)
erradicar a miséria em Minas Gerais; (ii) romper o ciclo da pobreza e reduzir a desigualdade
social; (iii) aumentar as expectativas dos jovens quanto ao futuro e o seu protagonismo na
16
O Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA) é um estudo internacional para avaliar sistemas
educacionais do mundo inteiro por meio de provas de habilidades e conhecimentos aplicadas em alunos de 15
anos de idade nos paises/economias que participam do estudo. A pontuação de Minas Gerais foi de 422, melhor
que a média do Brasil, de 401, porém bem abaixo da média da OCDE, de 496,67. 17
Em 2009, a remuneração por hora trabalhada no principal emprego de trabalhadores negros e pardos foi de
56,8% e 64,3%, respectivamente, da remuneração de trabalhadores brancos, contra a média nacional de 57,4%
em ambos os casos. Quanto ao gênero, a renda média das trabalhadoras ocupadas de 16 anos de idade ou mais
em Minas Gerais foi de 68,7% da renda média dos trabalhadores do sexo masculino, contra uma média nacional
de 70,8%.
25
sociedade; (iv) promover os direitos humanos; e (v) ampliar e efetivar o sistema de garantias
de direitos da criança e do adolescente.
69. Rede de Desenvolvimento Econômico Sustentável. O Governo objetiva alcançar
uma economia dinâmica, mais diversificada e competitiva, com crescimento sustentável e
inclusivo. Apesar de ocupar uma posição central na economia nacional, o PIB per capita do
Estado é apenas o nono no país, inferior ao dos outros estados da região Sudeste. A
produtividade total dos fatores de produção do estado também é menor que a de outros das
regiões Sul e Sudeste, devido à menor produtividade da mão-de-obra. Assim, a estratégia
estadual busca promover uma maior produtividade da mão-de-obra e um desenvolvimento
econômico competitivo e estável, que atraia investidores. Esse desenvolvimento deve basear-
se em um crescimento mais limpo e mais inclusivo.
70. Rede de Cidades. Por se tratar de um estado predominantemente urbano (85% da
população vive em cidades), o Governo mineiro busca melhorar gradualmente a qualidade dos
centros urbanos como forma de melhorar a qualidade de vida da sua população. Portanto, esta
rede tem como objetivo garantir o acesso a serviços públicos e privados de qualidade e
assegurar o cumprimento das normas de uso do solo, por meio de uma governança e um
planejamento da infraestrutura adequados. Outro objetivo estratégico desta rede é reduzir as
desigualdades regionais.
71. Rede de Atenção à Saúde. O objetivo central desta rede é elevar a qualidade e a
expectativa de vida da população. Com a atual transição demográfica em Minas Gerais (e no
Brasil em geral), os desafios enfrentados pelo setor de saúde têm uma característica dupla. Por
um lado, é necessário assegurar o acesso universal ao atendimento básico com foco na
redução das desigualdades regionais no Estado e combatendo a mortalidade infantil. Por
outro, é necessário consolidar as redes de saúde do estado de maneira que possam atender às
mudanças no perfil de saúde causadas pelo aumento da morbidade e da mortalidade por
doenças crônicas e cardiovasculares e por causas externas. A estratégia do Governo para o
setor de saúde visa enfrentar esse duplo desafio.
72. Rede de Defesa e Segurança. O objetivo central desta rede é reduzir a violência e a
criminalidade em geral no Estado, com o qual aumentaria a sensação de segurança entre a
população. Desde 2005, Minas Gerais vem experimentando uma melhoria gradual no índice
de homicídios, passando do 15º maior do país em 2005 para o 5º18
menor em 2010. Outros
tipos de crime apresentaram reduções ainda mais impressionantes do que a de homicídios. No
entanto, a taxa de homicídios permanece acima dos níveis observados na década de 1990 e a
sensação de segurança por parte da população ainda é relativamente baixa: 51,3 % da
população teme ser vítima de algum crime. Assim, os objetivos estratégicos do Governo no
âmbito desta rede são reduzir a violência por meio do aperfeiçoamento da gestão estratégica
dentro das forças policiais19
(Polícias Militar e Civil), da integração das ações destas
corporações e do combate a fontes específicas de violência, como o consumo e o tráfico de
drogas.
73. Rede de Ciência, Tecnologia e Inovação. Com as ações empreendidas no âmbito
desta rede o Governo pretende promover o desenvolvimento, a difusão e a aplicação de
conhecimentos e tecnologias em diferentes áreas para aumentar a competitividade económica
e a qualidade de vida em Minas Gerais. O objetivo estratégico desta rede é reestruturar e
18
Núcleo de Estudos em Segurança Pública da Fundação João Pinheiro (NESP-FJP). 19
Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública de UFMG (CRISP-UFMG)
26
ampliar a oferta de ensino tecnológico de maneira alinhada à demanda do setor empresarial,
bem como ampliar os ambientes de inovação, atraindo e retendo talentos.
74. Rede de Desenvolvimento Rural. A meta síntese desta rede é elevar a produção e a
qualidade dos produtos da agricultura familiar e do agronegócio em Minas Gerais. Essa meta
será alcança por meio de medidas que promovam uma maior produtividade e mais
competitividade na área rural e que elevem o valor agregado da produção agrícola do estado.
75. Rede de Identidade Mineira. O Governo tem como objetivo desta rede promover a
produção cultural e o turismo no estado, bem como a prática de esportes. Minas Gerais tem
uma forte identidade, caracterizada pela importância histórica do estado no desenvolvimento
nacional. Essa singularidade representa uma oportunidade para o desenvolvimento do setor
turístico no estado. Nos últimos anos, Minas vem recebendo um número cada vez maior de
turistas estrangeiros e criou novos postos de trabalho em torno desse setor. O Governo
pretende apoiar novos empreendimentos na área, inclusive relacionados aos novos
investimentos em eventos esportivos internacionais no país.
76. Rede de Infraestrutura. Apesar dos avanços na última década, a infraestrutura de
Minas Gerais precisa ser ampliada e modernizada para suportar um novo ciclo de
desenvolvimento. Assim, o objetivo do Governo é desenvolver uma infraestrutura adequada
para proporcionar maior competitividade e qualidade de vida. Os objetivos estratégicos desta
rede incluem a redução do tempo e dos custos de deslocamento de bens, pessoas e cargas no
Estado; a ampliação e diversificação da infraestrutura, proporcionando maior dinamismo e
integração; e a expansão e modernização da infraestrutura econômica social.
Processos Participativos
77. Como descrito acima, o GoMG tem como tradição promover amplas consultas
durante o processo de elaboração do seu plano de desenvolvimento de longo prazo (o
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado) e do seu plano plurianual (PPA).
Conforme determina a legislação estadual, ambos os documentos devem ser elaborados
através de um processo participativo, com a participação ativa da sociedade civil. As
consultas são realizadas com a participação de uma ampla gama de atores, entre eles os
governos municipais, o setor privado, a sociedade civil e organizações não governamentais. O
PMDI é desenvolvido pela Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, que é
integrado por representantes do governo, do setor privado e da sociedade civil. Na
composição do Conselho, as organizações não governamentais têm mais da metade de
integrantes. A proposta do PPA é debatida em audiências públicas pela Comissão de
Participação Popular da Assembléia Legislativa, nas quais são incorporadas algumas
alterações a partir dos subsídios apresentados pelos cidadãos. Essa mesma Comissão de
Participação Popular analisa o PPA anualmente e realiza audiências públicas para debatê-lo.
Por último, há 41 Conselhos de Políticas Públicas, compostos por representantes de órgãos
governamentais estaduais e municipais e da sociedade civil organizada e atuante no Estado.
78. Todos estes processos se caracterizam pela total transparência com relação às
informações, que são divulgadas com a devida antecedência na internet e através de
redes da sociedade civil existentes no Estado. A participação da população com opiniões e
sugestões é um elemento inerente ao processo participativo, uma vez que o Governo presta
contas periodicamente às organizações da sociedade civil. Essas ocasiões são uma
oportunidade para colher as impressões dos diferentes setores da sociedade a respeito do
processo participativo em curso e para propor medidas corretivas no processo e no programa
de governo.
27
79. Em 2011, o Governo começou a introduzir novos mecanismos de participação como
parte do seu processo de planejamento. Tais mecanismos buscam promover consultas
intersetoriais e dentro do governo, porém com um foco regional para fomentar um diálogo
entre a administração pública estadual e as regiões e, ao mesmo tempo, consolidar a
coordenação entre os diferentes setores do Estado em nível regional. Numa segunda fase
serão realizadas reuniões regionais tendo como participantes organizações da sociedade civil
da região, com o objetivo de apresentar a estratégia do governo aos diferentes setores e áreas
de políticas públicas. Com a apresentação dessas estratégias, é dada à sociedade civil a
oportunidade de escolher que políticas priorizar na sua região. Nesse sentido, assegurar uma
representação adequada e diversa é um aspecto que recebe particular atenção. Além de
mapear as organizações da sociedade civil, o Governo empreendeu algumas iniciativas de
divulgação para garantir que o processo seja o mais abrangente possível. Cabe observar que
os resultados preliminares dos pilotos sugerem que o processo participativo vem tendo
sucesso em integrar sectores da sociedade que no passado foram sistematicamente excluídos
dos processos decisórios no Estado, e com isso ampliou-se a representatividade global das
preferências da sociedade, se comparada com a situação anterior.
80. Os produtos gerados pelo processo deliberativo conduzido junto aos atores da
sociedade civil são um “caderno de prioridades estratégicas regionais” e a eleição de
representantes para acompanhar as atividades do Governo na região, além da criação de
um Fórum Participativo Regional após a realização de dois encontros regionais, integrado por
representantes da sociedade civil e do governo e por outros atores, como membros do
legislativo estadual, empresários locais, associações da indústria e universidades. Do ponto de
vista de inovação na área de políticas públicas, a abordagem atual pode vir a representar uma
contribuição significativa para a segunda geração de arranjos participativos estaduais no
âmbito do sistema federativo, com um bom potencial de replicação.
IV. APOIO DO BANCO AO PROGRAMA DO GOVERNO
A. RELAÇÃO COM A CPS
81. O Estado de Minas Gerais tem uma parceria de longa data com o Grupo Banco
Mundial. Esta parceria se caracteriza pelo envolvimento e apoio a longo prazo do Banco às
abordagens inovadoras em matéria de reformas, que são consideradas um modelo a ser
seguido por outros estados. A 20
Estratégia de Parceria para o Brasil (CPS) 2012-2015
reconhece conquistas significativas no enfrentamento dos desafios ao desenvolvimento por
meio de abordagens inovadoras. A CPS também atende à demanda por produtos mais
flexíveis, eficazes e adequados às necessidades nacionais e, ao mesmo tempo, mantém a mira
nas principais questões relativas ao desenvolvimento a longo prazo.
82. O objetivo desta operação é a manter o apoio às reformas que Minas Gerais está
realizando e desenvolver soluções para os entraves ao desenvolvimento, que possam ser
usadas por outros Estados e outros países. Apesar de Minas ser um estado relativamente bem
desenvolvido, seus desafios refletem aqueles enfrentados de modo geral pelo país, tanto no
que se refere ao desenvolvimento institucional como à pobreza e marginalização. Trabalhando
com um Estado como Minas Gerais, que possui uma capacidade relativamente alta, as
políticas e inovações apoiadas pelo Banco podem servir de modelo para outros estados
20
Estratégia de Parceria com o País 2012-2015 (Relatório nº 63731-BR) discutido pela Direção Executiva em 1º
de novembro de 2011.
28
brasileiros. A operação proposta ajudará Minas a continuar desenvolvendo e
institucionalizando a sua capacidade de gestão e de prestação de serviços, ao mesmo tempo
em que fortalecerá a disciplina fiscal e financeira, em face da crescente pressão sobre as
despesas.
83. A operação proposta está plenamente alinhada e estreitamente relacionada com
os objetivos da CPS 2012-2015. Esta operação é um dos vários Empréstimos para Políticas
de Desenvolvimento (DPL) e das várias Abordagens Multissetoriais (SWAp) subnacionais
concebidas para reforçar a disciplina fiscal, a gestão das finanças públicas e a prestação de
serviços públicos como parte da Estratégia de Parceria com o País do Banco Mundial no
Brasil. Ao focar um estado como Minas Gerais, um dos maiores e mais importantes do ponto
de vista econômico do país, a operação abrangerá todos os quatro pilares da CPS. As medidas
de políticas públicas apoiadas pela operação estão alinhadas com os objetivos da CPS de (i)
aumentar a eficiência dos investimentos públicos e privados; (ii) melhorar a qualidade dos
serviços públicos oferecidos às famílias de baixa renda; (iii) promover o desenvolvimento
econômico regional; e (iv) melhorar o manejo sustentável dos recursos naturais e a resiliência
ao clima.
84. Ao apoiar políticas direcionadas a fortalecer o modelo de gestão por resultados e a
gestão do orçamento, a reduzir a exclusão social, melhorar a gestão ambiental e desenvolver a
governança metropolitana, a operação irá contribuir para melhorar em todo o país os
respectivos indicadores de resultados da CPS. Estão previstas contribuições indiretas na forma
de transferência de conhecimentos e de lições aprendidas no Brasil.
85.
B. COLABORAÇÃO COM O FMI E OUTROS DOADORES
Colaboração com o FMI
86. Como o Fundo Monetário Internacional (FMI) não trabalha diretamente com
governos estaduais, não houve colaboração direta com esse organismo na operação em
questão. No entanto, as equipes do Banco e do Fundo trabalham em estreita colaboração
quando se trata do programa geral para o Brasil. Essa colaboração atende ao disposto no
Plano de Ação de Gestão Conjunta, que orienta as equipes do Banco e do Fundo a se
consultar pelo menos uma vez por ano durante a preparação dos seus programas de trabalho, a
fim de melhorar sua coordenação no nível nacional. As equipes do Banco e do Fundo no
Brasil também se reuniram regularmente.
Colaboração com outros parceiros nacionais e internacionais
87. A equipe do Banco vem trabalhando em estreita colaboração com a Agence
Française de Développement (AFD), que está preparando um aporte paralelo de € 300
milhões destinado à redução das desigualdades sociais e regionais no Estado de Minas
Gerais. A AFD tem como mandato geral financiar investimentos que conduzam a um
crescimento inclusivo, de maneira ambientalmente sustentável. Assim, esta operação terá o
formato de complementação orçamentária e se baseará na estratégia do Governo de ampliar a
cobertura da infraestrutura básica e da habitação nas regiões mais carentes do estado. A
operação da AFD se direciona a apoiar o refinanciamento da dívida do estado com a CEMIG.
Embora o financiamento de amplas reformas na administração pública não figure entre os
mandatos da AFD , a agência reconhece o progresso feito pelo Governo de Minas Gerais com
o apoio do Banco Mundial e a importância do programa de reformas atual. Disso resulta que a
aprovação da operação proposta pela Direção Executiva do Banco Mundial seja condição para
a assinatura do acordo de empréstimo entre a AFD e o Estado de Minas Gerais. Na preparação
29
da presente operação houve uma estreita cooperação com a equipe da AFD, inclusive missões
conjuntas em Minas.
C. RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO BANCO
88. A operação proposta é o terceiro programa financiado pelo Banco no âmbito da
Parceria com Minas Gerais.21
O primeiro empréstimo, o DPL Parceria para o
Desenvolvimento de Minas Gerais (Empréstimo nº 73770) foi aprovado pela Direção
Executiva em 11 de abril de 2006 e acompanhou a primeira fase do “Choque de Gestão”. Suas
principais áreas de atuação foram gestão fiscal, gestão pública e desenvolvimento do setor
privado. O sucesso na execução desse projeto teve como resultado o fortalecimento da Lei de
Responsabilidade Fiscal e a geração de superávits fiscais, assim como um melhor
desempenho da economia e dos investimentos.
89. O segundo programa Parceria para o Desenvolvimento de Minas
Gerais(Empréstimo nº 75470) seguiu o modelo de sucesso da primeira operação. Aprovado pela Direção Executiva em 1º de maio de 2008, teve como objetivo estender as
principais realizações na área fiscal e de gestão para resultados alcançadas na segunda fase do
“Choque de Gestão” às principais Secretarias de Governo. As principais áreas apoiadas são os
programas de investimentos prioritários e as reformas dos setores público, privado, de saúde,
educação e transportes. Em 31 de março de 2010, foi aprovado pela Direção Executiva do
Banco o Financiamento Adicional (Empréstimo nº 78710) deste projeto.
90. O Programa também contempla o apoio a ações de capacitação no Ministério
Público de Minas Gerais. O Banco está implementando o Fundo de Desenvolvimento
Institucional (FDI) para o Fortalecimento Institucional do Ministério Público de Minas
Gerais (Carta-acordo TF095718), que tem como objetivo fortalecer a capacidade institucional
do MP e, particularmente, aperfeiçoar a administração do sistema de gestão ambiental. Este
projeto surgiu de uma solicitação do Ministério Público em consequência do sucesso dos dois
primeiros projetos com o Estado.
91. As iniciativas de redução dos gases de efeito estufa e de sustentabilidade
ambiental tem estado presentes nos programas de apoio do Banco no Estado de Minas
Gerais desde 2001. A área 3 da operação proposta se soma ao esforço do Estado para reduzir
a emissão de gases de efeito estufa e promover o crescimento verde. Essa área vem recebendo
apoio do Banco desde 2001 através do Projeto Plantar Minas Gerais em parceria com o
Fundo Protótipo de Carbono (TF050682), um fundo fiduciário que disponibiliza recursos a
projetos voltados para a redução das emissões de gases de efeito estufa. A experiência da
empresa Plantar, que é apoiada com recursos desse subsídio, é tida hoje como um modelo em
expansão do uso do carvão vegetal renovável no estado e no resto do país.
92. Fortalecer a eficiência do setor público é um tema transversal da carteira
estadual do Banco Mundial no Brasil. Na esteira do sucesso de operações estaduais bem-
sucedidas, o Banco tem uma parceria de longa data com vários estados por meio de sucessivas
operações DPL e SWAp. O Banco vem aprofundando a sua participação no nível estadual e
está preparando vários projetos com foco na reforma da gestão pública e em governança:
Paraná (Projeto de Desenvolvimento Multissetorial P126343), Recife (Programa de
Desenvolvimento da Educação e da Gestão Pública no Município de Recife - SWAp
P126372), Rio Grande do Norte (Desenvolvimento Regional e Governança P126452), Rio de
21
Apesar de ser o terceiro projeto, esta é a quarta operação, já que o Segundo Projeto de Parceria para o
Desenvolvimento de Minas Gerais recebeu um Financiamento Adicional.
30
Janeiro (Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento do Estado do Rio de Janeiro III
P126465), Bahia (DPL Desenvolvimento Econômico e Inclusão Social na Bahia P126351),
Pernambuco (Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento de Expansão de Oportunidades
e Aumento da Equidade no Estado de Pernambuco P106753) e o SWAp Rio Grande do Sul
(P120830).
Escolha do Instrumento
93. DPL v. Empréstimo para investimento. A operação apoia uma abordagem
multissetorial diretamente ligada aos objetivos estratégicos traçados pelo Governo de Minas
Gerais no seu plano de desenvolvimento estratégico. O programa de reformas do Estado é
robusto e traz incorporados temas transversais como o aprofundamento da abordagem
gerencial, na qual Minas tem sido pioneiro nos últimos oito anos. A operação apoia o
processo de reformas políticas com o qual o governo estadual está firmemente empenhado. A
operação de DPL é, portanto, o veículo apropriado. A estratégia global de desenvolvimento,
as áreas prioritárias de gastos públicos e a gestão das finanças públicas dão sólidos motivos
para acreditar que os recursos vão contribuir para a redução da pobreza. Além disso, o
histórico de Minas Gerais na bem-sucedida implementação de dois programas de reformas ao
longo dos últimos oito anos – ambos apoiados pelo Banco – constitui uma garantia da
capacidade do Estado de ter êxito na implementação do programa proposto e de atingir seus
objetivos de desenvolvimento.
94. DPL v. Garantias de Apoio às Políticas (PBG). Nas primeiras fases de identificação
da operação proposta, explorou-se a opção pelo instrumento PBG, a pedido do Governo de
Minas Gerais. A principal vantagem do PBG era a possibilidade de alavancar um maior
volume de recursos do setor privado, em lugar de se recorrer a empréstimos tradicionais para
obter o mesmo valor. Como o Governo Federal conseguiu oferecer garantias para o
empréstimo pelo setor privado, acordou-se que a maneira mais eficiente de aplicar os recursos
do Banco seria na forma de uma operação DPL padrão, dado o custo mais baixo do
empréstimo.
95. DPL em parcela única v. DPL em duas parcelas. A opção por um DPL em uma
única parcela deveu-se a dois motivos. Em primeiro lugar, a parceria de longa data entre o
Banco e o Estado de Minas Gerais, através de duas operações anteriores que constituem um
apoio semiprogramático do Banco ao Estado. Em segundo lugar, a capacidade relativamente
maior do Governo mineiro em comparação com os outros estados e seu firme compromisso
com a elevação da capacidade e da eficiência da administração pública, que reafirmam a
escolha pela parcela única.
96. Empréstimo programático para políticas de desenvolvimento (DPL) v. série de
operações independentes. Embora uma série de DPLs programáticos pudesse ter sido um
bom veículo para apoiar as reformas em curso no Estado de Minas, as exigências impostas
pela legislação brasileira para que os estados tomem empréstimos inviabilizam esse tipo de
operação. Em consequência, desde o início da parceria com Minas o Banco vem utilizando
operações independentes para apoiar o programa de governo. Além disso, o uso de operações
independentes viabilizou o apoio ao estado tanto na forma de um DPL como de empréstimos
para investimento, em consonância com as reformas em questão. Por exemplo, a presente
operação proposta, semelhante à primeira, apoia as reformas transversais e setoriais lideradas
por secretarias-chave. No caso do Programa Parceria para o Desenvolvimento de Minas
Gerais II, um empréstimo para investimento com um enfoque SWAp foi a maneira ideal
31
encontrada para estimular mais as secretarias a focar na consecução de resultados. A operação
SWAp reforçou o sistema de Estado para Resultados introduzido pelo Governo.
D. LIÇÕES APRENDIDAS
97. Por tratar-se de um DPL subnacional, a operação se assemelha em termos de
projeto e natureza a outras operações do Banco junto a governos estaduais no Brasil. A
preparação e supervisão de diversas operações estaduais recentes no Brasil proporcionaram ao
Banco experiência substancial em apoiar programas de reformas na esfera subnacional. O
Banco encontra-se numa boa posição para apoiar Minas Gerais nas suas iniciativas
direcionadas a melhorar a igualdade, a eficiência e a governança. Entre as principais lições
baseadas na experiência do Banco encontram-se:
a. Manter um diálogo estreito com o Estado durante a preparação da operação proposta
é importante. A equipe do projeto trabalhou em estreita parceria com o Governo
estadual na definição das reformas e ações que serão apoiadas pelo DPL e para que
sejam estabelecidas medidas que auxiliem na sua implementação.
b. Saber utilizar o instrumento adequado é importante. O Governo de Minas Gerais está
bem preparado para uma operação DPL em uma única parcela graças à robustez da
sua estrutura política, à boa definição dos seus programas e à solidez de seus sistemas
de monitoramento e avaliação.
c. As ações prévias ao programa devem se restringir a um pequeno número de reformas
políticas e institucionais chave. Sem esse enfoque, tanto a implementação por parte do
mutuário como a supervisão pelo Banco correm o risco de perder de vista as
prioridades da operação. Esta operação consiste em 10 ações prioritárias, divididas em
quatro áreas: (i) fortalecimento da gestão pública e orçamentária; (ii) promoção da
inclusão social; (iii) melhoria da sustentabilidade ambiental; e (iv) desenvolvimento de
uma estrutura de governança metropolitana.
d. Apropriação do programa pelo cliente. Um firme comprometimento do cliente com o
programa de reformas é fundamental para a eficácia na elaboração e na
implementação do projeto. O GoMG desempenhou um papel proativo na definição do
seu programa de reformas no início do mandato e está comprometido com a sua
implementação. O sucesso de Minas na implementação dos programas de reformas
anteriores, contando para tanto com o DPL e o projeto SWAp, também sugere que o
GoMG possui um sólido histórico em implementação de reformas. O GoMG encontra-
se atualmente implementando a terceira fase dessa reforma, que acrescenta novas
dimensões e mecanismos de participação ao seu modelo de gestão e se volta para a
melhoria da sua eficiência e eficácia. A matriz política proposta contempla medidas
viáveis e de alto impacto para o curso da operação.
e. Forte liderança. É importante que haja uma liderança forte nos escalões mais altos do
Governo para que as reformas sejam bem-sucedidas. Como prova o histórico de mais
de oito anos no governo, o GoMG conta com a necessária liderança na cúpula do
Governo. O sucesso das reformas no âmbito das políticas públicas propiciaram um
ambiente político estável, que levou à reeleição em 2006 e 2010, com uma vantagem
esmagadora, o governo eleito em 2002. Minas Gerais tornou-se uma referência para
outros estados e municípios em reformas do setor público, além do que conta com um
forte estímulo para seguir avançando nesse caminho de reformas.
32
f. Estreita coordenação com o Governo Federal: A experiência com as operações DPL
estaduais mostra a importância da coordenação dos trabalhos com o Governo Federal.
Nesse sentido, a operação conta com a participação e o apoio do Tesouro Nacional
desde o início.
E. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
98. Resultados de estudos setoriais e nacionais utilizados como subsídios na
concepção da presente operação. Como já descrito em parágrafos anteriores deste
documento, a atual CPS e o plano de desenvolvimento do Estado de Minas Gerais constituem
a base para a seleção das áreas de políticas públicas e do alinhamento da operação com os
objetivos estratégicos desses dois documentos. Conforme descrito em vários Relatórios de
Conclusão de Execução (ICR) e na seção anterior, as lições aprendidas a partir das operações
anteriores também foram levadas em consideração e, o que é mais importante, foram
utilizadas na concepção do programa as lições aprendidas a partir da experiência de Minas
com reformas. Como foi mencionado, as medidas propostas objetivam promover o modelo de
gestão para resultados e trabalhar os pontos fracos identificados na implementação anterior.
99. Um estudo do IEG22
sobre o envolvimento do Banco Mundial no nível estadual
confirmou a relevância e o impacto das operações subnacionais para o desenvolvimento.
O IEG descobriu que o envolvimento do Banco com os estados brasileiros que apresentam
alto desempenho ajudou claramente a fortalecer a capacidade interna do Estado e estimulou
uma transferência de conhecimento entre estados. O IEG concordou com a ênfase dada pelo
Banco ao aperfeiçoamento da gestão no setor público estadual. A gestão das finanças públicas
continua sendo a principal área de envolvimento, servindo frequentemente de ponto de
entrada para estendê-lo a outras áreas. Descobriu-se também que o trabalho de análise e o
compartilhamento e a transferência de conhecimentos tem um impacto mais importante que
os conceitos e as teorias no que se refere à prática do que fazer e o que não fazer.
100. As avaliações das práticas adotadas pelo setor público nacional e estadual nas
áreas de gestão financeira e de investimentos identificaram problemas semelhantes entre
os governos estaduais brasileiros. Em 2009, o Banco realizou uma avaliação de Despesas
Públicas e Responsabilidade Financeira (PEFA) e uma da Gestão dos Investimentos Públicos
na esfera federal, bem como avaliações PEFA de algumas unidades federativas (Minas
Gerais, Ceará, Distrito Federal e Pernambuco), que indicaram em sua totalidade que os
problemas relativos a orçamento e investimentos do setor público mineiro são comuns em
muitos estados brasileiros. Minas Gerais tem sido pioneiro no campo das reformas e melhorou
significativamente sua relação entre orçamento e políticas públicas. No entanto, ainda há
espaço para melhorias na área de gestão das finanças públicas. Uma das áreas que atrai a
atenção do Banco é a de Gestão dos Investimentos Públicos, para a qual tem sido utilizada a
“Matriz de análise da eficácia dos investimentos públicos”.
101. Assim como ocorre em muitos outros países em desenvolvimento, o Brasil
enfrenta o duplo desafio de promover o desenvolvimento e de reduzir as emissões de
gases de efeito estufa. O Estudo de Baixo Carbono no Brasil aponta os desafios que o país
deve enfrentar para tornar sua matriz energética menos intensiva em carbono e que exigirão
mais investimentos em opções de baixas emissões. No entanto, tais iniciativas para reduzir as
22
O Grupo de Avaliação Independente (IEG) é uma unidade autônoma dentro do Banco Mundial que avalia o
resultado de projetos e programas.
33
emissões de gases de efeito estufa, que proporcionam outros importantes benefícios, não
deveriam encarecer o custo do desenvolvimento. Reduzir o congestionamento e a poluição
atmosférica no setor de transporte urbano, melhorar a coleta de resíduos, gerar empregos,
cortar custos na indústria e conservar a biodiversidade são alguns dos benefícios que essas
opções podem proporcionar. No futuro, tudo isso poderá representar uma vantagem
competitiva na produção de bens e serviços graças à associação de índices de emissões mais
baixos ao ciclo de vida dos produtos.
102. Um estudo recente sobre o sistema de educação no Brasil reconheceu as
melhorias significativas ocorridas nas últimas duas décadas. A média de escolaridade e a
parcela de adultos com o ensino médio completo quase dobraram nesse período, conforme
aponta o estudo; no entanto, o índice de desistência e a falta de incentivos para os professores
ainda são questões que precisam ser enfrentadas. O estudo sugere reforçar o desempenho dos
professores, apoiar as crianças na fase inicial de desenvolvimento e reformar o ensino médio.
Como o sistema educacional no Brasil é muito descentralizado, cabe ao Governo do Estado o
papel de aprofundar as iniciativas de reforma do sistema.
Quadro 3 : Fundamentos Analíticos Redução da
pobreza Uma perspectiva comparativa sobre redução da pobreza no Brasil, na China e na
Índia, Banco Mundial, 2009. Relatório nº WPS 5080 Educação Atingindo uma educação de nível mundial no Brasil: Próximos Passos. Estudo
sobre o Brasil, Banco Mundial, 2011 Meio
ambiente Estudo de Baixo Carbono no Brasil. Banco Mundial, 2010. Relatório nº 63029-
BR
Carbon Rights in Brazil, World Bank, 2010 Report No. 65866-BR Áreas
urbanas Brasil - Elementos para Uma Estratégia Urbana e de Cidades para o Brasil: uma
contribuição com foco nas cidades e municípios, Banco Mundial, 2008. Relatório
nº 35749-BR Estadual Participação do Banco Mundial no nível estadual: Os casos de Brasil, Índia,
Nigéria e Rússia. Banco Mundial, IEG, 2010.
Leis de responsabilidade fiscal para a disciplina subnacional - A experiência
internacional. Banco Mundial, 2011
Pro-cyclical Fiscal Policy in Brazil - Evidence from the States, World Bank 2009 CPS Estratégia de Parceria de País para a República Federativa do Brasil. Exercícios
Fiscais 2012-2015. Banco Mundial, 2011. Relatório nº 63731-BR
Relatório de Progresso da Estratégia de Assistência ao País para 2008-2011.
República Federativa do Brasil. Banco Mundial, 2010 ICRs Empréstimo para Política de Desenvolvimento do Programa Parceria para o
Desenvolvimento de Minas Gerais. Relatório nº ICR0000845, 2008
DPL do Projeto de Políticas de Sustentabilidade Fiscal, Desenvolvimento
Humano e Competitividade. Relatório nº ICR00001836, 2011
DPL do Programa de Sustentabilidade Fiscal para o Crescimento do Rio Grande
do Sul. Relatório nº ICR00001926 Budget and
Public
Sector
Management
The World Bank’s Approach to Public Sector Management 2011-2020: “Better
Results from Public Sector Institutions”, World Bank, 2012
Rajaram, A; Le Minh, T; Biletska, N. and Brumby, J. ‘Framework for Reviewing
Public Investment Efficiency’, World Bank, 2008
Brumby, J. et al. (2011) Investing in Public Investment: An Index of Public
Investment Efficiency. IMF, Washington DC.
“Minas Gerais-World Bank Partnership: Building on a Strong Foundation and
34
Leading to Next Steps” Report No. 40036-BR, June 2007
Minas Gerais. Escritório de Prioridades Estratégicas. (2011) Caderno de
Indicadores 2011: Indicadores da Gestão para Cidadania Governo de Minas
Gerais. Minas Gerais. Escritório de Prioridades Estratégicas, Belo Horizonte.
Relatórios do Projeto Agenda de Melhorias 23
Programa de
Governo Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, PMDI 2011-2030 - Gestão para a
cidadania, 2011
O Choque de Gestão em Minas Gerais - Políticas da gestão pública para o
desenvolvimento, Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, 2006
A. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO
103. O objetivo da operação proposta é auxiliar o Governo de Minas Gerais a
aprofundar o seu modelo de gestão inovador, reforçar a sua gestão orçamentária e sua
gestão de políticas setoriais nas áreas de inclusão social, gestão ambiental e governança
metropolitana. Cada um desses objetivos está diretamente vinculado a aumentar a qualidade
da prestação de serviços e a assegurar que os ganhos obtidos nos últimos anos possam ser
sustentados no futuro, para além da atual administração. Além disso, a operação apoiará
reformas que irão fornecer lições úteis e a possibilidade de transferência de conhecimento
para outros estados do Brasil.
104. A operação proposta consiste em um Empréstimo de Política de Desenvolvimento
(DPL) independente, parte de um compromisso semiprogramático de longo prazo com o Estado de Minas Gerais. O empréstimo de US$ 450 milhões será desembolsado em uma
única parcela assim que a operação se tornar efetiva. O empréstimo está subordinado aos
seguintes fatores: (i) progresso satisfatório na realização do Programa de Governo, incluindo
notadamente a conclusão, por parte do Governo, de ações anteriores, (ii) manutenção de um
programa de despesas adequado, níveis sustentáveis de dívida e arranjos fiscais adequados
com o Governo Federal; e (iii) presença de um estrutura macroeconômica nacional aceitável
para o Banco. As quatro áreas de resultados apoiadas pela operação proposta são descritas na
próxima seção e maisTabela 5. As referidas áreas são: (i) fortalecimento da gestão pública e
orçamentária; (ii) promoção da inclusão social; (iii) melhoria da sustentabilidade ambiental; e
(iv) desenvolvimento de uma estrutura de governança metropolitana. As ações listadas como
pré-requisito à apresentação da operação à Direção Executiva do Banco Mundial para
aprovação foram acordadas entre o Banco e o Governo de Minas Gerais.
105. Além do conjunto de ações de políticas governamentais nas quatro áreas citadas
acima, o Banco continua apoiando a implementação do programa de reforma através do
23
Em 2010, com o apoio de parceiros, o Governo de Minas Gerais desenvolveu uma avaliação do seu sistema de
entrega de resultados e de práticas específicas, bem como propostas para o avanço da agenda de reformas. Os
relatórios estão disponíveis em: < http://www.agendademelhorias.org.br/>.
35
componente de assistência técnica da Parceria SWAp com Minas Gerais. A operação
SWAp vem apoiando as reformas no setor público e o desenvolvimento do Plano Integrado de
Desenvolvimento Metropolitano ao longo dos próximos 18 meses. Seguindo os princípios de
boas práticas de condicionalidades, a matriz de políticas da operação usará previamente um
número limitado de ações, escolhidas de acordo com sua importância para a consecução de
resultados. Essas ações fazem parte de um plano geral de reforma com um sólido histórico de
implementação.
36
Tabela 5. Resumo dos objetivos operacionais propostos, áreas de resultados de políticas e ações
prévias ao desembolso Objetivos Ações Prévias ao Desembolso do Empréstimo
Área 1. Fortalecimento do Setor Público e Gestão Orçamentária
1.1 Aumentar a robustez e
sustentabilidade do Modelo
de Gestão Baseada em
Resultados
Ação Prévia 1. O Mutuário: (i) estabeleceu 22 Assessorias de Gestão Estratégica
e Inovação com vistas a descentralizar as funções de gestão baseada em
resultados do Mutuário, como evidenciado pela Lei Delegada nº 180, de 20 de
janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Mutuário, em 21 de janeiro de
2011; e (ii) operacionalizou as 22 Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação,
como evidenciado por 22 Decretos promulgados pelo Mutuário e devidamente
publicados no seu Diário Oficial, cada Decreto estabelecendo a competência de
cada uma das 22 assessorias.
1.2 Aumentar a
previsibilidade e o controle
da execução orçamentária
Ação Prévia 2. O Mutuário adotou medidas para incentivar o plantio de florestas
em seu território com o objetivo de fornecer matéria-prima para as indústrias nele
localizadas, como evidenciado pelo Decreto nº 45.906, de 6º de março de 2012,
publicado no Diário Oficial do Estado em 7 de março de 2012.
Ação Prévia 3. O Mutuário adotou medidas para avaliar projetos de valor
superior a R$ 5 milhões e cofinanciados através de Transferências Voluntárias
pelo Garantidor, efetuadas no território do Mutuário antes de apresentar tais
projetos à Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças para
aprovação, como evidenciado pelo Decreto nº 45.906 do Mutuário, de 6 de
fevereiro de 2012, publicado no Diário Oficial em 7 de fevereiro de 2012.
1.3 Aumentar a
participação cidadã na
definição de prioridades
regionais
Ação Prévia 4. O Mutuário: (i) criou dois comitês regionais no seu território, um
para a região Norte de Minas e um para a região do Rio Doce, para implementar
em caráter piloto um processo participativo para aumentar a participação da
sociedade. O objetivo é identificar as prioridades regionais no âmbito das
políticas públicas do Mutuário dentro das respectivas regiões sob jurisdição de
cada Comitê, como evidenciado pelo Decreto nº 45.584 do Mutuário, de 8 de
abril de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 9 de abril de 2011, e
alterado pelo Decreto do nº 45.753 do Mutuário, de 6 de outubro de 2011,
publicado no Diário Oficial do Estado em 7 de outubro de 2011; e (ii)
operacionalizou os dois comitês regionais, como evidenciado por: (A) uma cópia
da ata da reunião do Comitê Regional para a região Norte de Minas, realizada em
16 de junho de 2011; (B) uma cópia da ata da reunião do Comitê Regional para a
região do Rio Doce, realizada em 31 de maio de 2011; (C) uma cópia da lista de
participantes da reunião do Comitê Regional para a região Norte de Minas com
organizações da sociedade civil, em 17 e 18 de outubro de 2011; (D) uma cópia
da lista de participantes da reunião do Comitê Regional para a região do Rio
Doce com organizações da sociedade civil, em 18 de agosto de 2011; (E) uma
cópia do Caderno Regional Norte de Minas; e (F) uma cópia do Caderno
Regional do Rio Doce.
Área 2. Promoção da Inclusão Social
2.1 Reduzir a pobreza nas
áreas mais desfavorecidas,
a fim de reduzir a exclusão
e as desigualdades regionais
Ação Prévia 5. O Mutuário, através da SEDESE: (i) estabeleceu o Piso Mineiro,
como evidenciado pela Resolução nº 459 da SEDESE, de 29 de dezembro de
2010, publicada no Diário Oficial do Estado, em 30 de dezembro de 2010; e (ii)
está implementando o Piso Mineiro, como evidenciado por carta enviada pela
SEPLAG em 2 de maio de 2012. A carta contém o relatório orçamentário de
janeiro até dezembro de 2011, que trata da transferência do orçamento necessário
do Mutuário para 214 municípios no seu território no âmbito do Piso Mineiro.
Essa transferência foi efetuada de acordo com o artigo 4º da Resolução da
SEDESE nº 459, de 29 de dezembro de 2010, publicado no Diário Oficial do
Estado em 30 de dezembro de 2010.
Ação Prévia 6. O Mutuário alterou a regulamentação sobre o Programa Travessia
de forma a incluir, entre outras disposições, uma que prevê a realização pelo
Mutuário de um diagnóstico sobre educação, saúde e qualidade de vida nos
municípios selecionados que se encontrem em áreas de vulnerabilidade social no
37
Objetivos Ações Prévias ao Desembolso do Empréstimo
território do Mutuário, como evidenciado pelo Decreto nº 45.694 do Mutuário, de
12 de agosto de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 13 de agosto de
2011.
2.2 Fortalecimento da
gestão da educação
Ação Prévia 7. O Mutuário adotou e está implementando um processo de seleção
baseado no mérito para superintendentes escolares regionais e diretores escolares
do seu território, como evidenciado pelas seguintes disposições: (i) Lei Delegada
nº 182, de 21 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado, em 22 de
janeiro de 2011; (ii) Resolução nº 1.812, publicada pela Secretaria de Educação
do Mutuário, de 22 de março de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado em
23 de março de 2011; e (iii) carta enviada pela SEPLAG em 2 de maio de 2012,
que confirma a nomeação de superintendentes escolares regionais e diretores de
escola e remete cópias dos instrumentos formais para a sua nomeação. Área 3. Melhoria da Sustentabilidade Ambiental
3.1 Aumentar a capacidade
do Estado de fazer frente
aos desafios ambientais
Ação Prévia 8. O Mutuário estabeleceu, dentro de sua Secretaria de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, uma Subsecretaria de Gestão e
Regularização ambiental e uma Subsecretaria de Controle e Fiscalização
Ambiental, como evidenciado pelas disposições: (i) Decreto nº 45.824 do
Mutuário, de 20 de dezembro de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em
21 de dezembro de 2011; e (ii) Lei Delegada nº 180, de 20 de janeiro de 2011,
publicada no Diário Oficial do Estado, em 21 de janeiro de 2011.
Ação Prévia 9. O Mutuário adotou medidas para incentivar o plantio de florestas
em seu território com o objetivo de fornecer matéria-prima para as indústrias nele
localizadas, como evidenciado pelo Decreto nº 45.919, de 1º de março de 2012,
publicado no Diário Oficial do Estado em 2 de março de 2012.
Área 4. Desenvolvimento de uma estrutura de governança metropolitana
4.1 Fortalecer a
Governança Metropolitana
para permitir a
coordenação de políticas
públicas estaduais e
municipais na Região
Metropolitana de Belo
Horizonte (RMBH)
Ação Prévia 10. O Mutuário, através do Conselho Deliberativo de
Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte, adotou um plano
diretor de desenvolvimento regional integrado para a região metropolitana de
Belo Horizonte, como evidenciado pela ata de reunião de 11 de julho de 2011,
que registra a reunião do Conselho Deliberativo de Desenvolvimento da Região
Metropolitana de Belo Horizonte naquele dia.
38
Quadro 4. Princípios das Boas Práticas em matéria de Condicionalidades Princípio 1: Reforçar a adesão A operação baseia-se na estratégia e nas prioridades do Governo, como refletido em seu plano multianual de
desenvolvimento integrado (PMDI), no seu plano plurianual (PPA) e em outros documentos de setores
específicos. As prioridades de desenvolvimento do Governo refletem não apenas as rigorosas análises técnicas
conduzidas, mas também um processo verdadeiramente participativo de tomada de decisão. A administração do
Estado tem um sólido histórico de reformas e de inovação na gestão do setor público e das políticas públicas.
Seu atual programa foi construído sobre os sólidos alicerces do Choque de Gestão e do Estado para Resultados, e
implementado com o objetivo de continuar avançando em direção aos seus objetivos de desenvolvimento. A
operação tem contado com uma forte adesão pelos altos níveis do Governo do Estado. Todas as Secretarias
envolvidas no DPL têm demonstrado compromisso com o programa de reformas do Governo. A equipe
trabalhou intensamente com o Governo para acordar o conjunto de ações prévias que ocupa o centro da
estratégia de desenvolvimento do Governo.
Princípio 2: Acordar, desde o início, uma estrutura de articulação de responsabilidades entre Governo e
outros parceiros financeiros. O apoio oferecido pelo Banco encontra-se resumido em uma matriz de políticas breve e específica, baseada nas
metas prioritárias do Governo. Indicadores de resultados e metas foram identificados e discutidos com o
Governo, que possui vasta experiência na definição e monitoramento de indicadores. Os indicadores de
resultados da operação serão monitorados pelo sólido sistema de monitoramento e avaliação do Governo.
Princípio 3: Personalizar a estrutura de responsabilidades e as modalidades de apoio do Banco às
circunstâncias de cada país O rigoroso regime de controle fiscal do Brasil, que tem contribuído muito para a sustentação da responsabilidade
fiscal desde a década de 90, tem proporcionado uma poderosa estrutura para garantir que todas as formas de
empréstimo, inclusive as do BIRD, sejam consistentes com um ambiente fiscal sustentável. O programa reflete
as prioridades do Governo do Estado. O Governo Federal deu sua autorização para que a operação seja
preparada.
Princípio 4: Escolher somente ações que sejam essenciais para a obtenção de resultados como condições para
o desembolso. A Matriz de Políticas do Banco utiliza um número limitado de ações prévias. Tais ações fazem parte de um
plano de reformas das políticas públicas abrangente com um histórico sólido. O compromisso do Governo com
seu programa de reformas está claramente expresso na Carta de Política de Desenvolvimento.
Princípio 5: Realizar avaliações de progresso transparentes que proporcionem um apoio financeiro previsível
e baseado em desempenho. O programa foi desenvolvido através de estreita e regular colaboração da equipe com o Estado. Essa colaboração
continuará durante o processo de supervisão de forma a garantir que o progresso esperado seja realizado. A
matriz de políticas contém um número limitado de indicadores que serão avaliados como parte da
implementação da operação e estão intimamente vinculados às ações das políticas apoiadas.
B. ÁREAS DE RESULTADOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Área 1: Fortalecimento do Setor Público e Gestão Orçamentária
106. O objetivo do Governo nesta área é aprofundar seu modelo de gestão inovador,
fortalecer a gestão do seu orçamento e promover maior uma participação da sociedade
na definição de suas prioridades regionais. Como mencionado acima, a base da estratégia
do GoMG consiste em fortalecer sua administração pública. Uma gestão eficaz e eficiente é
vista como pré-requisito para melhorar a prestação de serviços e a implementação de políticas
públicas. Portanto, esta tem sido uma das principais preocupações do Governo, tanto nos dois
governos anteriores quanto no atual.
1.1 Aumentar a robustez e sustentabilidade do Modelo de Gestão Baseada em Resultados
107. O Governo pretende continuar consolidando as práticas de gestão baseadas em
resultados na máquina do Estado através da descentralização das práticas de gestão
estratégica e do fortalecimento das competências das Secretarias de Governo. A
39
estratégia nesta área baseia-se na criação das Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação em
22 secretarias estaduais e na delegação de funções-chave de gestão estratégica originalmente
detidas pela SEPLAG para secretarias de Governo. Esta delegação de funções está sendo
acompanhada por atividades de capacitação e monitorada de perto pela SEPLAG, de forma a
garantir que as secretarias de Governo sejam capazes de utilizar eficazmente as ferramentas e
metodologias de gestão baseada em resultados desenvolvidas pelo Governo ao longo dos
últimos dois governos. À medida que mais funcionários são treinados para realizar essas
atividades e que esses procedimentos são regularmente utilizados na gestão das Secretarias de
Governo, o modelo se torna cada vez mais institucionalizado e menos dependente da
existência de uma Secretaria de Planejamento central forte.
108. Um dos principais desafios identificados pelo Governo foi a necessidade de
consolidar os avanços obtidos em matéria de gestão do setor público para evitar deslizes
ao longo do ciclo político e superar as fraquezas restantes. Como discutido acima, as fases
anteriores da reforma tinham um forte viés de “centro do governo” e como tal eram altamente
dependentes dos papéis exercidos pelas Secretarias da Fazenda e Planejamento e da Unidade
de Estado para Resultados. Embora isto tenha sido fundamental para a introdução de novas
práticas e para a melhoria contínua do modelo baseado em resultados, em estágios mais
avançados da implementação das reformas do Estado para Resultados este “controle”
exercido pelo centro do governo na implementação das políticas setoriais começou a ser
considerado contraproducente. Além disso, uma fraqueza fundamental do modelo foi o fato
de que este poderia facilmente ser desmontado a partir do centro por uma futura
administração, bem como, por exemplo, pela definição de metas mais fáceis ou pelo
afrouxamento dos controles. Tais medidas poderiam manter a aparência de um modelo de
gestão baseado em resultados forte mas que de fato promoveria incentivos mais fracos no
campo da aplicação para a obtenção de resultados. Para corrigir tais deficiências, o Governo
desenvolveu uma estratégia de descentralização para delegar funções-chave para as
secretarias de Governo, promovendo, portanto, uma maior institucionalização dos
procedimentos de gestão estratégica na administração pública e a construção de capacidades
em todo o aparato administrativo.
109. O processo de criação das Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação e de
institucionalização de novas funções de gestão estratégica dentro das Secretarias de
Governo constitui uma ação prévia para esta operação.
Ação Prévia 1. O Mutuário: (i) estabeleceu 22 Assessorias de Gestão Estratégica e
Inovação com vistas a descentralizar as funções de gestão baseada em resultados do
Mutuário, como evidenciado pela Lei Delegada nº 180, de 20 de janeiro de 2011,
publicada no Diário Oficial do Mutuário, em 21 de janeiro de 2011; e (ii)
operacionalizou as 22 Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação, como evidenciado
por 22 Decretos promulgados pelo Mutuário e devidamente publicados no seu Diário
Oficial, cada Decreto estabelecendo a competência de cada uma das 22 assessorias.
110. As Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação foram criadas em janeiro de
2011, por meio da Lei Delegada nº 180. Tais assessorias são responsáveis por liderar a
gestão estratégica dentro da Secretaria, incluindo o fornecimento de suporte direto às equipes
de programas e projetos sobre o uso de metodologias de gestão de projetos e na definição de
indicadores e metas de monitoramento. Estas unidades também oferecem suporte direto ao
Secretário de Estado na gestão da estratégia do setor e para assegurar que as metas do governo
sejam alcançadas. Algumas medidas foram introduzidas para garantir a coerência do trabalho
feito nas Assessorias de vários setores, tais como: (i) a adoção de Decretos uniformes
40
instituindo as competências das unidades; (ii) o desenvolvimento de planos de trabalho para
cada unidade, que são monitorados de perto pela SEPLAG; (iii) a revisão das metodologias e
ferramentas pela SEPLAG e o desenvolvimento de manuais; (iv) a condução de treinamentos
com o pessoal destas unidades; e (v) a adoção de um sistema de TI unificado para a gestão da
estratégia de governo com o objetivo de reunir informações sobre os progressos alcançados
em todas as Secretarias. Como próximos passos, a SEPLAG planeja revisar os planos de
trabalho, desenvolver indicadores de desempenho para facilitar o acompanhamento das
unidades, e atuar cada vez mais como uma empresa de consultoria, oferecendo suporte
imediato às unidades quando necessário. Como mencionado acima, o resultado esperado
dessas medidas é a consolidação de práticas de gestão baseada em resultados no aparato do
Estado. Espera-se que as Unidades setoriais sejam inicialmente capazes de pelo menos manter
os bons índices de execução dos programas estratégicos observados durante os últimos anos,
quando a administração estratégica foi realizada de maneira centralizada pela SEPLAG, e
aumentar esses índices ao longo do tempo. Espera-se também que ao longo do tempo as
práticas de gestão estratégica sejam usadas para um conjunto mais amplo de programas e
projetos de governo, melhorando a eficiência e eficácia da administração pública do Estado.
1.2 Aumentar a previsibilidade e o controle da execução orçamentária
111. Embora o Estado tenha sido bem sucedido em instituir ampla disciplina fiscal,
particularmente durante os primeiros anos do processo de reforma, reconheceu-se que o
simples controle agregado e centralizado de recursos não era uma ferramenta de gestão
eficiente para a gestão do orçamento. Apesar de terem sido observadas importantes
melhorias na credibilidade do orçamento e no alinhamento entre planejamento e orçamento
nos últimos anos, alguns pontos fracos têm persistido no processo de execução do orçamento,
que por vezes impediram que este fosse executado de forma ordenada e previsível,
especialmente quando as receitas ficavam aquém das estimativas iniciais. Além disso, a falta
de integração (ou mesmo a inexistência) de dados sobre os compromissos contratuais com o
sistema de execução orçamentária implicou que os ajustes no orçamento realizados durante o
curso da sua execução fossem conduzidos necessariamente de forma ad hoc e fossem
ineficientes no que se refere ao seu impacto na implementação do projeto. A crise de 2009
reforçou fortemente essa mensagem e mostrou a necessidade de controles mais eficazes que
sejam baseados em uma melhor gestão do processo de execução orçamentária dentro das
Secretarias. Uma análise do processo de execução orçamentária realizado em 2010 mostrou
que uma das grandes fraquezas no processo de execução orçamentária foi a má qualidade do
planejamento dentro das Secretarias para ajustes durante o exercício, além da ausência de tais
informações dentro do sistema de execução orçamentária.24
112. Na área de execução orçamentária, o principal objetivo das reformas é aumentar
a previsibilidade e eficiência da execução orçamentária, assim como garantir que os
projetos de investimento sejam rentáveis e sustentáveis a médio prazo. Isso está sendo
alcançado através da introdução e institucionalização de melhores controles sobre as despesas
e de requisitos de planejamento financeiro dentro das unidades de gastos. Além disso, o
Estado está introduzindo procedimentos para avaliar, e se necessário rever, todos os projetos
de investimento financiados por acordos com o Governo Federal. Os objetivos deste processo
incluem tanto melhorar a qualidade dos investimentos quanto garantir que seus custos sejam
24
Embora as Secretarias de Governo tenham preparado os planos de execução do orçamento que foram
apresentados à SEPLAG, o fizeram em planilhas de Excel. Isso basicamente tornou impossível para a SEPLAG
conciliar a informação e usá-la de forma eficaz para orientar a execução orçamentária.
41
sustentáveis no futuro. A intenção também é desenvolver esses processos e, no futuro,
institucionalizá-los para todos os programas principais em curso.
113. A falta de dados sistemáticos sobre os compromissos contratuais e de um
processo ordenado para rever investimentos prejudicou a alocação eficiente de recursos
ao longo do ciclo orçamentário. A outra área de fraqueza relacionada foi a falta de
programação abrangente sobre os compromissos contratuais dentro do sistema orçamentário.
Embora as Secretarias tivessem a obrigação de manter os registros de compromissos
contratuais, estes eram mantidos fora do sistema de execução orçamentária, em planilhas
Excel, com dados atualizados apenas esporadicamente e de forma não sistemática. O
resultado foi o aparecimento frequente de pagamentos “inesperados”, que acabaram exigindo
ajustes de orçamento no curto prazo, ou alegações de que tais pagamentos eram necessários
enquanto os fundos eram utilizados para outros fins. Por último, a iniciativa de avaliar
projetos de investimento cofinanciados pelo Governo Federal reflete uma resposta ao fato de
que esses projetos não foram previamente avaliados, e que, em alguns casos, acabaram sendo
muito mais caros do que o previsto ou apresentando mais dificuldades na implementação e
menos benefícios do que inicialmente previsto. No entanto, o desenvolvimento de
procedimentos de avaliação e seleção sistemáticos também é visto como parte de um amplo
processo de introdução de seleção prévia de todos os principais programas de despesas. O
mesmo pode ser dito da institucionalização de tais técnicas de avaliação para garantir que as
despesas sejam eficientes e sustentáveis.
114. A introdução de novos procedimentos de planejamento da execução
orçamentária e de avaliação de investimentos constituem uma ação prévia para esta
operação.
Ação Prévia 2. O Mutuário adotou o Módulo de Programação Orçamentária do
Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI/MG, como evidenciado pelo
Decreto nº 45.906 do Mutuário, de 6 de fevereiro de 2012, publicado no Diário Oficial
em 7 de fevereiro de 2012.
115. Os procedimentos adotados para exigir o planejamento financeiro foram
concebidos com base em um estudo de processos de execução orçamentária conduzido
em 2010. Tais procedimentos foram introduzidos informalmente em meados de 2011 através
de adaptações no sistema de execução orçamentária, bem como com a integração dos sistemas
de compras e de execução orçamentária. Eles se tornaram obrigatórios em 2012 e tiveram
como efeito que os planos financeiros e o registo de compromissos contratuais se tornassem
pré-requisitos para a liberação de recursos para as unidades de gastos. Os novos
procedimentos asseguram que os compromissos futuros sejam completamente registrados e ao
mesmo garantem que haja incentivos no âmbito das unidades de gastos para que o
planejamento financeiro elaborado por elas seja preciso. Por sua vez, isso permite que a
execução orçamentária ocorra de forma mais organizada, com muito menos ajustes no meio
do exercício e permitindo um processo de ajuste orçamentário intra-exercício mais coerente
no caso de contingências externas. O resultado esperado destas medidas é o aumento da
previsibilidade e da eficiência na execução orçamentária.
Ação Prévia 3. O Mutuário adotou medidas para avaliar projetos de valor superior a
R$ 5 milhões e cofinanciados através de Transferências Voluntárias pelo Garantidor,
efetuadas no território do Mutuário antes de apresentar tais projetos à Câmara de
Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças para aprovação, como
42
evidenciado pelo Decreto nº 15.906 do Mutuário, de 6 de fevereiro de 2012, publicado
no Diário Oficial em 7 de fevereiro de 2012.
116. Esta reforma também foi precedida pelo desenvolvimento de uma metodologia de
triageme avaliação. Tal metodologia foi formalmente utilizada durante 2011 para avaliar 10
projetos de investimento (com valor total de R$ 296 milhões) e implementada informalmente
em caráter piloto para analisar o portfólio de 81 programas estratégicos (com valor total de
R$ 24 bilhões). O decreto de Programação Orçamentária tornou obrigatória a avaliação (e se
necessário o ajuste) de todos os projetos cofinanciados com valor superior a R$ 5 milhões. A
intenção é formalizar também a exigência de avaliação de programas estratégicos até 2013, à
medida que a metodologia é desenvolvida. O resultado esperado da medida é a progressiva
institucionalização de um processo de seleção de projetos de investimento e programas de
governo, garantindo assim que estes sejam rentáveis e sustentáveis a médio prazo. Embora o
Governo inicialmente pretenda estabelecer um processo de seleção para todos seus projetos e
programas de investimento, este também pretende (como parte de seus próximos passos)
desenvolver medidas adicionais para uma avaliação mais detalhada dos projetos de
investimento.
1.3 Aumentar a participação cidadã na definição de prioridades regionais
117. Uma das principais metas do Governo é introduzir a participação cidadã
inovadora e eficaz no planejamento e implementação de políticas, com representação
regional. As medidas apoiadas no âmbito desta área de resultados reúnem ferramentas
(p.ex., tecnologias da informação e comunicação) e metodologias (p.ex., modelos
descentralizados de participação) inovadoras para criar instituições participativas mais
inclusivas, eficazes e adaptadas às características do Estado (p.ex., sua grande área
geográfica e população). A nova abordagem participativa é estruturada de forma a promover
a integração e colaboração intersetoriais dentro do governo para resolver os desafios regionais
e promover a participação efetiva dos cidadãos no nível regional. O novo modelo foi,
portanto, organizado de acordo com as regiões do estado. Além disso, se divide em três fases:
mapeamento da sociedade civil regional, encontros regionais e, finalmente, criação de fóruns
participativos regionais. Este novo modelo de participação, que combina colaboração
intersetorial e processos participativos em nível regional, representa uma inovação
importante, com potencial de replicação em nível estadual no Brasil e em outros sistemas
federativos.25
118. Embora o GoMG tenha assegurado a participação através de consultas e
conselhos de políticas públicas, a participação mais ampla da sociedade civil ainda se
fazia necessária, especialmente com um foco regional, para permitir uma priorização
mais precisa das políticas voltadas para a redução das desigualdades regionais.
Anteriormente, o governo promoveu consultas significativas com uma ampla gama de atores
como parte do processo de desenvolvimento e aprovação de seus planos de desenvolvimento a
longo prazo e dos planos plurianuais. Além disso, por meio dos Conselhos de Políticas
25
A participação da população com opiniões e sugestões é um elemento inerente ao processo participativo, uma
vez que o Governo presta contas periodicamente às organizações da sociedade civil. Essas ocasiões são uma
oportunidade para colher as impressões dos diferentes setores da sociedade a respeito do processo participativo
em curso e para propor medidas corretivas no processo e no programa de governo. As informações sobre as
diversas etapas do processo participativo são totalmente abertas ao público com a devida antecedência pela
internet e pelas redes da sociedade civil existentes no estado.
43
Públicas foi assegurada a criação de um foro permanente de diálogo26
.No entanto, um grande
desafio identificado pelo Governo com este arranjo participativo permanente foi o fato de que
ele se limitou a uma dimensão setorial (saúde, por exemplo), o que tende a favorecer a
participação de alguns poucos setores da sociedade civil organizada: muitas vezes apenas os
maiores, aqueles com ampla cobertura estadual, forte representação na capital do Estado e
melhor capacidade organizacional. O novo modelo proposto pelo Estado atende a este
desafio, adicionando uma camada de representação territorial no arranjo participativo. Os
dados coletados durante os pilotos sugerem que o novo processo é de fato bem-sucedido na
integração de um número maior de organizações da sociedade civil (incluindo representantes
de minorias étnicas e comunidades tradicionais) caracterizadas por sua esfera de ação local e
estrutura organizacional pequena. Em outras palavras, a nova proposta de projeto participativo
obteve sucesso na integração de setores da sociedade civil que eram anteriormente excluídos
sistematicamente dos processos de tomada de decisão do Estado. Os resultados preliminares
dos pilotos sugerem que o processo participativo tem sido até agora bem-sucedido na
integração de setores da sociedade que anteriormente eram sistematicamente excluídos de
processos de tomada de decisão do Estado.27
119. A introdução e aplicação destes novos mecanismos participativos em caráter
piloto constituem uma ação prévia para esta operação.
Ação Prévia 4. O Mutuário: (i) criou dois comitês regionais no seu território, um para a
região Norte de Minas e um para a região do Rio Doce, para implementar em caráter
piloto um processo participativo para aumentar a participação da sociedade. O objetivo
é identificar as prioridades regionais no âmbito das políticas públicas do Mutuário
dentro das respectivas regiões sob jurisdição de cada Comitê, como evidenciado pelo
Decreto nº 45.584 do Mutuário, de 9 de abril de 2011, e alterado pelo Decreto do nº
45.753 do Mutuário, de 6 de outubro de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado
em 7 de outubro de 2011; e (ii) operacionalizou os dois comitês regionais, como
evidenciado por: (A) uma cópia da ata da reunião do Comitê Regional para a região
Norte de Minas realizada em 16 de junho de 2011; (B) uma cópia da ata da reunião do
Comitê Regional para a região do Rio Doce realizada em 31 de maio de 2011; (C) uma
cópia da lista de participantes da reunião do Comitê Regional para a região Norte de
Minas com organizações da sociedade civil, em 17 e 18 de outubro de 2011; (D) uma
cópia da lista de participantes da reunião do Comitê Regional para a região do Rio
Doce com organizações da sociedade civil, em 18 de agosto de 2011; (E) uma cópia do
Caderno Regional Norte de Minas; e (F) uma cópia do Caderno Regional do Rio Doce.
26
Os Conselhos de Políticas Públicas foram instituídos pela Constituição Federal de 1988. Em Minas Gerais,
existem 48 conselhos. Estes conselhos podem ter funções variadas, entre elas as de: fiscalização, consulta,
deliberação, gestão, execução, normatização ou formulação de propostas. Os conselhos reúnem uma grande
variedade de atores, e alguns deles, como o Conselho Estadual de Promoção da Igualdade Racial (CONEPIR) e
o Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável (CONSEA), incluem representantes de minorias
étnicas. O Estado também demonstra o seu compromisso com as minorias étnicas ao incluir a promoção dos
direitos humanos de minorias historicamente discriminadas como um dos principais objetivos do PMDI 2011-
2030. 27
Os pilotos têm se concentrado nas regiões mais pobres do estado, onde vive a maioria dos povos indígenas,
comunidades quilombolas e comunidades tradicionais. As reuniões e oficinas incluíram representantes desses
grupos sociais vulneráveis. Foi dada especial atenção a garantir uma representação adequada. Além de mapear as
organizações da sociedade civil em cada região, o Governo tem feito esforços de divulgação para garantir que o
processo seja o mais inclusivo possível.
44
120. Os pilotos foram conduzidos em duas regiões do Estado, mais especificamente as
regiões do Rio Doce e Norte Grande. Do ponto de vista legal, a descentralização
administrativa a e colaboração intersetorial em nível regional já fazem parte da legislação (Lei
Delegada nº 180/2011). De igual maneira, os Comitês Regionais, que têm o mandato
específico de conceber os processos participativos, já foram regulamentados legalmente
(Decreto nº 45.584/2011). O processo de consulta é realizado de forma sequencial. No
primeiro estágio, foi realizado um mapeamento das organizações da sociedade civil de acordo
com seu domínio de intervenção. Este mapeamento foi seguido por reuniões regionais
conduzidas com organizações da sociedade civil, que lhes permitiram priorizar políticas no
âmbito de suas regiões. Os resultados desse processo deliberativo realizado com os atores da
sociedade civil são um “Caderno de Prioridades Estratégicas Regionais” e a eleição de
representantes para monitorar as atividades governamentais na região. Após isso foi
estabelecido um Fórum Participativo Regional, que inclui membros da sociedade civil,
representantes do governo e outros atores, como membros da Assembleia Legislativa
Estadual, setor privado, associações da indústria e universidades. O resultado esperado dessas
medidas é aumentar a participação da sociedade na definição de prioridades de políticas para
reduzir desigualdades regionais.
Área 2. Promoção da Inclusão Social
2.1 Reduzir a pobreza nas áreas mais desfavorecidas, a fim de reduzir a exclusão e as
desigualdades regionais
121. O Governo reconhece que o fortalecimento da gestão dos serviços de proteção
social e o aumento da oferta de serviços para os mais pobres questões fundamentais para
erradicar a pobreza extrema em Minas Gerais. Nesse sentido, o Governo desenvolveu um
conjunto de medidas que expandem o quadro definido pelo Governo Federal para o Programa
Brasil Sem Miséria (BsM) e tem como objetivo reforçar e melhorar a coordenação entre os
programas de transferência de renda, inclusão produtiva e maior acesso a serviços públicos.
Estas medidas visam fortalecer a prestação de serviços através do cofinanciamento de
serviços sociais prestados pelos municípios, além da melhoria na identificação das famílias
pobres que têm direito a receber assistência de programas sociais federais, estaduais e
municipais.
122. Minas Gerais tem mostrado um bom progresso recentemente em termos de
redução da pobreza. No entanto, ainda há desafios a ser superados. 28
Em 2001, 9% da
população vivia na pobreza extrema, enquanto em 2009 esse número havia caído para apenas
3%, o que sugere uma redução maior que a observada nos demais estados da região Sudeste.29
No mesmo período, na região Sudeste a pobreza extrema diminuiu de 5,6% para 2,3%. No
entanto, cerca de 6% da população vive em áreas rurais em extrema pobreza e há uma grande
variação nas taxas de pobreza extrema nos 853 municípios do Estado. Um dos desafios em
um estado como Minas Gerais é a capacidade desigual de gestão entre os municípios, o que
prejudica a implementação de programas de inclusão social em nível municipal. Embora a
Constituição Federal de 1988 tenha estabelecido a responsabilidade compartilhada e a divisão
do trabalho com relação a políticas sociais entre entes federativos, por muitos anos o papel
dos estados foi marginal e dependia amplamente dos governos federal e municipal. Isso
mudou recentemente, e tem havido um movimento na direção do “federalismo social”. A
instituição do BsM e a criação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) fortaleceu o
28
Isto é, com uma renda mensal per capita inferior a R$ 67,07 por mês, em setembro de 2009. 29
As taxas nacionais são de 10,5% e 5,2% para 2001 e 2009, respectivamente (IPEA, 2012).
45
papel dos estados na complementação das ações tomadas pelos governos federal e municipal.
O GoMG está cumprindo seu papel e lançou um ambicioso programa de repasses para os
municípios, a fim de reforçar a oferta de serviços sociais.
123. Alinhado com as recentes mudanças no âmbito da assistência social no Brasil, o
GoMG tomou medidas para apoiar o esforço nacional para erradicar a pobreza
extrema. Desde 2008, o GoMG vem implementando um programa inovador para reduzir a
pobreza e a vulnerabilidade, focando os municípios com baixo Índice de Desenvolvimento
Humano. O Programa Travessia é coordenado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Social (SEDESE) e implementado de forma integrada por diversos órgãos e entidades do
governo estadual com o objetivo de melhorar as condições de vida da população. As políticas
públicas são implementadas de forma coordenada e integrada às necessidades específicas de
cada município selecionado. Em 2011, o programa foi reestruturado para incluir ações de
apoio ao Cadastro Único de Beneficiários do Governo Federal (CadÚnico), que atualmente
representa um marco fundamental para vários programas sociais no país30
. A principal ação
nesse sentido é a realização de diagnóstico para identificar ativamente as principais
vulnerabilidades e necessidades de cada município, bem como a busca de famílias pobres que
deveriam estar cadastradas no CadÚnico. Esta iniciativa foi chamada de Programa “Porta-a-
Porta.
124. A instituição de um regime de cofinanciamento para apoiar a prestação de
serviços sociais no nível municipal e a implementação do programa “Porta-a-Porta”
constituem ações prévias para o DPL proposto.
Ação Prévia 5. O Mutuário, através da SEDESE: (i) estabeleceu o Piso Mineiro, como
evidenciado pela Resolução nº 459 da SEDESE, de 29 de dezembro de 2010, publicada
no Diário Oficial do Estado, em 30 de dezembro de 2010; e (ii) está implementando o
Piso Mineiro, como evidenciado por carta enviada pela SEPLAG em 2 de maio de
2012. A carta contém o relatório orçamentário de janeiro até dezembro de 2011, que
trata da transferência do orçamento necessário do Mutuário para 214 municípios no seu
território no âmbito do Piso Mineiro. Essa transferência foi efetuada de acordo com o
artigo 4º da Resolução da SEDESE nº 459, de 29 de dezembro de 2010, publicado no
Diário Oficial do Estado em 13 de dezembro de 2011.
125. Em consonância com a política nacional de assistência social, o GoMG tem
trabalhado com os municípios para fortalecer a rede de Centros de Referência de
Assistência Social (CRAS), que são responsáveis pelo prestação e coordenação de serviços
de assistência social no âmbito municipal, inclusive do Bolsa Família e do BsM. Para apoiar
os serviços de assistência social prestados pelos municípios, o GoMG estabeleceu sua Rede
de Seguridade Social (Piso Mineiro de Assistência Social). O Piso Mineiro consiste em uma
transferência básica para o cofinanciamento dos serviços e benefícios por parte do Estado,
complementando as verbas federais e municipais. Esta medida responde a uma antiga
reivindicação dos gestores municipais, tanto em termos do custo de cofinanciamento de
30
Embora na última década o CadÚnico tenha sido utilizado quase que exclusivamente como um registro para o
Bolsa Família, atualmente vem cumprindo o papel mais amplo para o qual foi concebido, servindo de
instrumento de identificação e caracterização de pessoas e famílias em situação de pobreza em todos os
municípios do Brasil, para todos os programas sociais. Na verdade, hoje em dia é visto como um meio de
promover a convergência de iniciativas governamentais dirigidas a pessoas de baixa renda. Considerando a
função central que o CadÚnico exerce como o cadastro único para os beneficiários de programas sociais, sua
qualidade e abrangência são essenciais. Estados e municípios de todo o Brasil estão trabalhando para melhorar o
sistema de identificação e registo de famílias que se enquadram no CadÚnico.
46
benefícios de assistência social e serviços, mas também em termos de assegurar os recursos
flexíveis necessários para atender às demandas e necessidades da população local em situação
de vulnerabilidade e risco social. O montante do cofinanciamento é regulamentado pela
Resolução da SEDESE nº 459/2010, em dezembro de 2010. A base de cálculo para a
transferência, nos primeiros quatro anos de implantação, é de R$ 1,80 por família cadastrada
no CadÚnico, com exceção dos 100 municípios que já recebem cofinanciamento estadual para
a manutenção de CRAS, que já vêm recebendo R$ 2,20 por família cadastrada. Até 2015,
todos os 853 municípios vão receber cofinanciamento de R$ 2,20 por família cadastrada. O
resultado que se espera desta medida é o aumento da oferta de serviços para as populações em
situação de pobreza extrema e moderada em Minas Gerais.
Ação Prévia 6. O Mutuário alterou a regulamentação sobre o Programa Travessia de
forma a incluir, entre outras disposições, uma que prevê a realização pelo Mutuário de
um diagnóstico sobre educação, saúde e qualidade de vida nos municípios selecionados
que se encontrem em áreas de vulnerabilidade social no território do Mutuário, como
evidenciado pelo Decreto nº 45.694 do Mutuário, de 12 de agosto de 2011, publicado
no Diário Oficial do Estado em 13 de agosto de 2010.
126. Com o objetivo de universalizar os benefícios para os pobres e a consolidação do
Sistema Único de Assistência Social no Estado, o GoMG está trabalhando em parceria
com os municípios para melhorar sua capacidade de gestão para a realização de buscas
ativas de famílias pobres e o desenvolvimento de programas sociais. O Governo reconhece
que aperfeiçoar a gestão das atividades de assistência social é fundamental para reduzir a
pobreza no estado. O programa Porta-a-Porta apoia os municípios mapeando as principais
vulnerabilidades, identificando famílias pobres ainda não incluídas no CadÚnico e dando
suporte à definição de programas sociais para abordar as principais necessidades sociais dos
municípios. Com este apoio, a GoMG desenvolve trabalhos de capacitação em nível
municipal e garante que os fundos de assistência social sejam melhor alocados pelos governos
municipais. Os resultados esperados desta medida são o fortalecimento da capacidade dos
municípios de identificar as famílias pobres e as suas principais necessidades e
vulnerabilidades, o desenvolvimento de programas adequados para abordá-las e a melhoria da
gestão dos serviços de proteção social no nível municipal.
2.2 Fortalecimento da gestão da educação
127. O setor da educação tem um papel fundamental na promoção da inclusão e da
igualdade social. Nos últimos 15 anos, o Brasil fez enormes progressos na melhoria da
igualdade e do acesso à educação. Enquanto em 1993 uma criança cujos pais não tinham
instrução formal completaria uma média de apenas quatro anos de estudo, em 2009 a média
de anos de estudo completos dos alunos brasileiros foi de 11 anos, independentemente do
nível de educação de seus pais. Isso representa um enorme passo para a conquista da
educação universal em uma única geração no Brasil. Além disso, ao contrário de muitos
outros países da América Latina, o Brasil elevou sua pontuação no teste PISA, da OCDE, para
estudantes de baixa renda mais rápido do que para estudantes de quinto ano de renda mais
alta. Em Minas Gerais, as estratégias-chave da Secretaria de Educação (SEE) estão bem
alinhadas com os objetivos de uma educação mais equitativa. Seus programas de melhoria da
qualidade (Planos de Intervenção Pedagógica - PIP 1 e PIP 2) têm forte ênfase em garantir
que todas as crianças desenvolvam sólidas habilidades de leitura e matemática, e incluem
programas com foco específico naquelas crianças que não acompanham a turma. O programa
da SEE de “reinventar o ensino secundário” está melhorando a qualidade do currículo,
47
oferecendo mais opções profissionais relevantes e reduzindo o número de alunos que
frequentam cursos noturnos, o que traz mais benefícios a alunos de grupos de baixa renda.
128. Embora com um público-alvo menos amplo, as ações da SEE criadas para
melhorar a eficiência global do sistema da gestão do sistema educacional apoiadas por
este DPL podem ter um grande impacto positivo sobre os alunos de baixa renda em
bairros mais pobres e com pior desempenho escolar. Garantir que todos os gestores do
sistema atendam aos padrões mais elevados de formação profissional e que sejam
selecionados e nomeados via concurso elevará a qualidade média dos gestores do
sistema, eliminando os menos eficazes e melhorando o desempenho dos piores distritos
escolares e escolas.
129. A introdução de novos processos meritocráticos para a seleção dos
superintendentes regionais e diretores de escola é, portanto, uma ação prévia para esta
operação.
Ação Prévia 7. O Mutuário adotou e está implementando um processo de seleção
baseado no mérito para superintendentes escolares regionais e diretores escolares do
seu território, como evidenciado pelas seguintes disposições: (i) Lei Delegada nº 182,
de 21 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado, em 22 de janeiro de
2011; (ii) Resolução nº 1.812, emitida pela Secretaria de Educação do Mutuário, de 22
de março de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado em 23 de março de 2011; e
(iii) carta enviada pela SEPLAG em 2 de maio de 2012, que confirma a nomeação de
superintendentes escolares regionais e diretores de escola e remete cópias dos
instrumentos formais para a sua nomeação.
130. Em janeiro de 2011, a Lei Delegada nº 182 determinou, pela primeira vez, a
condução de um processo transparente e meritocrático para a seleção dos 47 diretores
regionais da SEE. Os diretores regionais são responsáveis perante a Secretaria da Educação
pelo desempenho de todas as escolas de seu distrito, com cada diretoria regional
supervisionando cerca de 75 escolas. A aplicação do novo processo em 2011 resultou na
substituição de 26 dos 47 diretores regionais, com melhoria significativa na média de suas
qualificações técnicas. Ao mesmo tempo, foram criados departamentos de Recursos Humanos
em cada diretoria regional para substituir o sistema centralizado e ineficiente anteriormente
em vigor, que havia gerado uma acumulação de informativos de alteração de dados dos
servidores e na folha de pagamento. Os 47 novos diretores de RH estão sendo alocados nas
diretorias regionais de ensino com o objetivo de gerir o pessoal no nível regional, fazendo-o
com a orientação e supervisão técnica do Departamento de Recursos Humanos central da
Secretaria de Estado de Educação, mas sempre sob gestão direta dos Diretores Regionais, que
também têm o objetivo de melhorar a gestão de pessoal em seu distrito com um todo. Por
último, em março de 2011 a SEE aprovou um conjunto de novas reformas destinadas a tornar
o processo de seleção para diretores de escolas mais transparente e meritocrático. As
mudanças incluem um teste de conhecimentos pedagógicos e de gestão aplicado
externamente, uma avaliação objetiva da experiência e do histórico dos candidatos e um mesa
de entrevista. Como resultado do novo processo, 1.202 (de um total de 3.557) diretores do
sistema mineiro foram substituídos.
131. Os novos diretores regionais e de escolas assumiram suas funções em janeiro de 2012,
e espera-se que um melhor desempenho gerencial deste novo quadro seja visível a curto
prazo, além de gerar impactos a longo prazo no desempenho das escolas sob sua supervisão.
Os novos diretores de recursos humanos foram nomeados em 2011, com o objetivo específico
48
de reduzir a acumulação de alterações pendentes nos registros do pessoal. Os resultados
esperados com estas medidas são uma melhoria global na gestão de serviços de educação no
estado e uma melhoria na qualidade da educação, avaliada em termos de níveis de
aprendizagem dos alunos pelo exame anual PROEB (Programa de Avaliação da Rede Pública
de Educação Básica).
Área 3. Aumentar a Sustentabilidade Ambiental
3.1 Aumentar a capacidade do Estado de fazer frente aos desafios ambientais
132. Embora o sistema de regulação ambiental existente em Minas Gerais seja efetivo,
o Governo reconhece a necessidade de esforços contínuos no sentido de melhorar sua
eficiência. Até recentemente, uma empresa rural precisaria de até três licenças diferentes ou
autorizações de três órgãos diferentes para funcionar: uma para autorizar o uso da terra, outra
para estabelecer o volume de consumo de água permitido e, finalmente, uma como parte dos
requisitos de mitigação de impactos ambientais. Além disso, com a equipe
predominantemente envolvida na análise e expedição de licenças, o monitoramento pós-
licenciamento se mostrou ineficaz. E mesmo quando uma empresa não cumpre com as
normas ambientais, não há um real acompanhamento para garantir que as medidas de
mitigação definidas estejam sendo adotadas. Para mudar esse cenário, o GoMG tomou
medidas para integrar as funções de gestão ambiental na administração de maneira que as
ações de regulação e fiscalização ocorram de forma mais sistemática e coordenada. Uma
revisão dos papéis dos diferentes órgãos ambientais levou à centralização de todas as
competências regulatórias em uma única subsecretaria e de todas as funções de controle e
fiscalização em outra subsecretaria, subordinada à Secretaria Estadual de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável (SEMAD).
133. Outro desafio é a necessidade de promover um crescimento de baixo carbono no
estado, especialmente no que se refere à produção de aço e ferro. Minas Gerais é o maior
produtor nacional de aço e ferro, responsável por 60% da produção nacional. O estado
tem 62 usinas de ferro-gusa para abastecer o setor. Muitas destas usam carvão vegetal para
gerar energia e como termo-redutor. No entanto, a maior parte do carvão vegetal provém do
desmatamento ilegal do bioma Cerrado (um mosaico que inclui de florestas secas a vegetação
tipo savana). Para lidar com esse problema, o GoMG promulgou a Lei nº 18.365/09, que
praticamente proíbe o uso de carvão vegetal oriundo de desmatamento a partir de 2018, já
que até essa data pelo menos 95% do carvão consumido no estado deverá vir de plantações
sob manejo. Um desafio importante, porém, é que o plantio de árvores tem que começar logo
para poder atender à demanda a partir de 2018. O risco é que, em resposta a esta lei, a
indústria decida usar carvão mineral em vez de carvão vegetal de origem nativa, com o qual
aumentariam as emissões de gases do efeito estufa (GEEs) do estado. O Governo do Estado
está preocupado com esta possibilidade e assinou um memorando de entendimento com o
Banco Mundial e a Agência Alemã de Desenvolvimento KfW em 2010, com o objetivo de
desenvolver alternativas para promover o plantio de árvores a fim de suprir a demanda de
carvão vegetal. Um objetivo-chave do governo é criar incentivos e condições para que essa lei
seja seguida como previsto originalmente, levando a uma redução de emissões de GEE.
134. A operação está apoiando duas ações prévias na área de gestão ambiental para adotar
medidas que reestruturem as instituições de gestão ambiental e promovam alternativas de
incentivo ao plantio de árvores para produção de carvão.
Ação Prévia 8. O Mutuário estabeleceu, dentro de sua Secretaria de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável, uma Subsecretaria de Gestão e Regularização Ambiental
49
e uma Subsecretaria de Controle e Fiscalização Ambiental, como evidenciado pelas
disposições: (i) Decreto nº 45.824 do Mutuário, de 20 de dezembro de 2011, publicado
no Diário Oficial do Estado em 21 de dezembro de 2011; e (ii) Lei Delegada nº 180, de
20 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado, em 21 de janeiro de 2011.
135. Como mencionado acima, essas medidas irão melhorar a eficiência do sistema de
controle e fiscalização ambiental. Como ação prévia, aprovou-se a Lei Delegada nº
180/2011, que cria a Subsecretaria de Controle e Fiscalização Ambiental e a Subsecretaria de
Gestão e Regularização. As competências dessas novas duas Subsecretarias também foram
definidas e institucionalizadas por meio do Decreto nº 45.824. Esta medida consolida todas as
emissões de licenças numa única Subsecretaria e todas as funções de execução em outra
Subsecretaria. Como resultado, o processamento de licenças deve ser mais rápido e mais
completo, já que todos os aspectos regulatórios ambientais serão analisados em conjunto. No
lado do controle, o planejamento centralizado da fiscalização permitirá um acompanhamento
mais eficaz do cumprimento das normas. Tal acompanhamento terá também uma perspectiva
mais abrangente das diferentes dimensões ambientais (por exemplo, a do uso do solo, a gestão
de recursos hídricos e os impactos ambientais) que antes eram competência de diferentes
entidades. Por último, essa reestruturação permite a alocação de mais funcionários para
monitorar a adequada implementação das condições previstas nas autorizações/licenças. Tais
medidas de reestruturação também contemplam alterações nas competências de outros órgãos
ambientais do Estado, a saber, o Instituto Estadual de Florestas (IEF), o Instituto Mineiro de
Gestão das Águas (IGAM) e a Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM). O resultado
que se deseja alcançar por meio dessas medidas é que 100% das empresas encontradas em
situação de não conformidade com a legislação ambiental sejam monitoradas de perto para
garantir que as medidas de mitigação sejam plenamente implementadas.
Ação Prévia 9. O Mutuário adotou medidas para incentivar o plantio de florestas em seu
território com o objetivo de fornecer matéria-prima para as indústrias nele localizadas,
como evidenciado pelo Decreto nº 45.919, de 1º de março de 2012, publicado no Diário
Oficial do Estado em 2 de março de 2012.
136. A medida proposta é um passo significativo para a promoção da produção de
carvão vegetal sustentável. O Decreto supracitado apoia a implementação da Política
Estadual de Biodiversidade e Florestas. Ele define os mecanismos financeiros e técnicos a ser
utilizados para promover o plantio de árvores sob rigorosos parâmetros de sustentabilidade
ambiental para propriedades rurais de todos os portes. Além disso, o Decreto estabelece o
processo para o desenvolvimento de um Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL)
programático no âmbito do Protocolo de Quioto, com o objetivo de aumentar a atratividade
das plantações e fornecer importantes recursos iniciais aos agricultores. Isso resolve uma das
principais limitações à promoção do plantio de árvores, já que os agricultores requerem
financiamento seis anos antes da primeira colheita de carvão vegetal. O processo descrito pelo
Decreto também assegura o envolvimento de toda a cadeia produtiva, desde o plantio até o
consumo nas usinas, incluindo o processo de carbonização. O resultado esperado almejado
por esta proposta de DPL para produção de carvão vegetal sustentável é que cerca de 108 mil
hectares de novas plantações para produção de carvão vegetal sejam estabelecidos até 2013.
50
Área 4. Desenvolvimento de uma estrutura de governança metropolitana
4.1 Fortalecer a Governança Metropolitana para permitir a coordenação de políticas
públicas estaduais e municipais na Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
137. O Governo tem como objetivo melhorar a qualidade de vida de sua população
urbana através da promoção do desenvolvimento integrado das áreas metropolitanas,
conduzido com base em acordos de governança metropolitana. Desde 2004, o Governo
vem introduzindo a legislação necessária para permitir o reconhecimento formal das regiões
metropolitanas do Estado e para a criação de mecanismos de governança que promovam uma
maior coordenação entre as políticas estaduais e municipais nestas áreas. Atingir um nível
elevado de coordenação é visto como um requisito para a melhoria da qualidade dos serviços
públicos e, por conseguinte, da qualidade de vida nas áreas urbanas. É necessário que haja
uma coordenação eficaz não só entre o Estado e os municípios que compõem a RMBH, mas
também entre os órgãos do Governo estadual que têm competência no âmbito das políticas
públicas da área metropolitana, e a sociedade civil. Nos últimos anos, notadamente em 2011,
foram dados importantes passos na introdução efetiva de mecanismos de Governança
Metropolitana para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), a capital do Estado.
138. Minas Gerais é um Estado predominantemente urbano, com 85%da população
vivendo em cidades. Portanto, o foco na melhoria do entorno urbano beneficia a maioria da
população. Diferente de outros estados, Minas Gerais tem um número significativo de cidades
de pequeno e médio porte. A RMBH concentra cerca de 25% da população de Minas Gerais,
enquanto esse percentual é de 74% no Estado do Rio de Janeiro. A Região Metropolitana de
Belo Horizonte é o grande centro de prestação de serviços avançados, seguido pela Região
Metropolitana do Vale do Aço e Juiz de Fora. A qualidade dos serviços públicos nas áreas
urbanas depende de um alto grau de coordenação das ações de Governo nas cidades.
139. O Estado de Minas Gerais adotou o conceito de “cidades sustentáveis”, que exige
um alto nível de governança e de compromisso tanto com a comunidade quanto com o meio
ambiente, envolvendo um novo conceito de gestão urbana e qualidade de vida. Tal conceito
também é crucial para atrair investimentos, especialmente para assegurar a disponibilidade de
mão-de-obra altamente especializada para incentivar o desenvolvimento de serviços
avançados. Embora a promoção de arranjos de governança seja vista como requisito para
alcançar tais metas, o Governo também se concentra em perseguir os seguintes objetivos
estratégicos: (i) intervir em áreas urbanas onde a pobreza e a vulnerabilidade social se
concentram através de uma combinação de investimentos estruturais e medidas coordenadas
de desenvolvimento social, qualidade ambiental, geração de empregos e distribuição de
serviços públicos locais; (ii) melhorar a mobilidade e a acessibilidade nas principais cidades
através da ampliação, integração e melhoria dos diferentes modais de transporte; (iii)
promover o fortalecimento do planejamento e das práticas de gestão no nível municipal; (iv)
apoiar a elaboração de planos de desenvolvimento regional de forma participativa e facilitar a
criação de consórcios intermunicipais, quando for o caso; e (v) promover a cooperação entre o
Estado, municípios e entidades privadas para acelerar a redução do déficit habitacional por
meio de projetos sustentáveis.
140. O fortalecimento dos mecanismos de Governança Metropolitana para a RMBH é
apoiado pelo DPL proposto. Embora várias medidas tenham sido tomadas pelo Governo no
ano passado, a ação prévia descrita a continuação foi selecionada porque representa a
culminação de um longo trabalho conduzido pelo Estado em estreita parceria com os
municípios que compõem a RMBH.
51
Ação Prévia 10. O Mutuário, através do Conselho Deliberativo de Desenvolvimento da
Região Metropolitana de Belo Horizonte, adotou um plano diretor de desenvolvimento
regional integrado para a região metropolitana de Belo Horizonte, como evidenciado
pela ata de reunião de 11 de julho de 2011, que registra a reunião do Conselho
Deliberativo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte naquele
dia.
141. A aprovação do PDDI representa a conclusão bem-sucedida de um longo
processo de fortalecimento da coordenação de mecanismos de governança metropolitana
para a RMBH, considerados únicos tanto no Brasil quanto na América Latina. Um
primeiro passo rumo à implementação desse modelo foi a Emenda nº 65 da Constituição
Estadual, aprovada em 25 de novembro de 2004, que introduziu uma disposição que permite a
criação de regiões metropolitanas para facilitar a implementação de planos diretores de
desenvolvimento integrados. Outras leis complementares promulgadas entre 2006 e 2009
implementaram os mecanismos para a governança de fato da RMBH, como o Fundo
Metropolitano, a Assembleia Metropolitana, o Conselho Metropolitano e, finalmente, a
Agência Metropolitana, em 2009. Além disso, em 2011 o Estado criou uma Secretaria
Extraordinária de Gestão Metropolitana, separando os assuntos relacionados às áreas
metropolitanas da Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana e, portanto,
conferindo maior importância à governança metropolitana. O Estado vem promovendo desde
2008 um processo conjunto de planejamento para a RMBH, com ampla participação dos
municípios e da sociedade civil, para promover a coordenação política eficaz dos diferentes
atores governamentais na RMBH. Tal processo participativo culminou na produção do Plano
Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH (PDDI), que foi aprovado pelo Conselho
Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano em julho de 2011. O PDDI é tido como o
principal instrumento que norteará a coordenação e articulação de políticas públicas na
RMBH e orientará a atualização dos planos diretores municipais para alcançar uma maior
coerência no desenvolvimento da RMBH. O PDDI é um plano estratégico para o
desenvolvimento integrado da RMBH. Como tal, traz diretrizes e sugestões de políticas
públicas e investimentos que possam promover o desenvolvimento da região. Não se trata de
um plano de investimento. Como resultado dessas medidas espera-se uma melhoria da
qualidade de vida da população da RMBH por meio da promoção do desenvolvimento
integrado da área metropolitana.
VI. IMPLEMENTAÇÃO DA OPERAÇÃO
A. POBREZA E IMPACTOS SOCIAIS
142. Ao focar as principais barreiras para o desenvolvimento sustentável, a inclusão
social e os processos democráticos de governança pública, as políticas apoiadas por esta
operação devem ter um impacto positivo considerável na redução da pobreza e das
desigualdades sociais e regionais em Minas Gerais. As mudanças nas politicas públicas
apoiadas pela operação visam: (i) aumentar a participação cidadã no planejamento das
políticas e processos decisórios, fortalecer o controle da sociedade civil sobre as políticas
públicas e promover o fortalecimento da cidadania; (ii) melhorar a eficiência, a qualidade e a
sustentabilidade fiscal do Estado; (iii) promover a sustentabilidade ambiental por meio da
criação de incentivos e instrumentos que facilitem o cumprimento de medidas para assegurar
um crescimento com baixa emissão de carbono, que são fundamentais paras as atividades
centrais da economia estadual (ferro-gusa, liga de ferro e aço); (iv) promover a inclusão social
52
pelo ajuste das politicas de assistência social e educação para alcançar os grupos sociais mais
vulneráveis nos municípios mais carentes; e (v) reduzir as disparidades regionais,
direcionando as ações para as regiões mais pobres do Estado. Espera-se que tais mudanças
tenham impactos sociais e econômicos positivos para a população mais vulnerável.
143. Para avaliar os potenciais efeitos distributivos que essas mudanças nas políticas
públicas tiveram na sociedade e na pobreza, a equipe se baseou na análise de dados
secundários, entrevistas e consultas com grupos focais envolvendo os principais atores e
especialistas.31
A análise enfocou o contexto socioeconômico de referência e seus atributos,
os potenciais impactos benéficos e adversos e os principais riscos relacionados com essas
políticas. Os efeitos distributivos dessas políticas foram desagregados de acordo com fatores
como região, situação rural/urbana, gênero e geração, que historicamente tem tido um papel
determinante na intensidade da pobreza e na desigualdade social.
144. A informação de linha de base que compõe o perfil de entrada contra o qual os
impactos das políticas poderão ser comparados revela uma redução na pobreza e na
pobreza extrema nos últimos anos. No entanto, 4,6% da população do estado ainda vive
abaixo da linha de pobreza extrema e 9,5% vive abaixo da linha da pobreza. A pobreza
extrema atinge com mais intensidade os domicílios chefiados por mulheres solteiras e/ou
pessoas analfabetas, os domicílios rurais e os habitantes de municipios pequenos. Os índices
de pobreza e de pobreza extrema variam bastante de uma região para outra. Apesar da
redução das desigualdades regionais, estas continuam significativas nas regiões do Norte de
Minas, Rio Doce, Jequitinhonha e Mucuri. Quase todos os municípios dessas quatro regiões
apresentam índices de pobreza e pobreza extrema acima da média estadual.
145. As consultas com os principais atores envolvidos mostraram que as mudanças
nas políticas públicas relativas a gestão pública, participação civil e inclusão social não
enfrentam oposição e devem ter impactos sociais e distributivos positivos. Ao aumentar a
transparência, a participação da sociedade, a apropriação social e a responsabilização, os
processos participativos são amplamente considerados como sendo capazes de aumentar a
legitimidade e o controle social no planejamento e na implementação de políticas públicas,
contornando assim as interferências políticas e o clientelismo e melhorando as respostas do
Estado às reais necessidades locais e regionais. Os resultados esperados das mudanças nas
políticas de gestão pública são os seguintes: uma sociedade civil mais consciente de seus
direitos e deveres, autoridades políticas que respondem mais por seus atos públicos e
instituições estaduais mais fortes e eficientes. Os atores envolvidos também expressaram o
seu forte apoio aos esforços envidados pelo estado para abordar a pobreza como fenômeno
multidimensional, buscando ativamente as famílias miseráveis e com frequência “invisíveis”,
e adequando os serviços de proteção social às suas demandas reais. Considerando que essas
políticas devem ajudar a superar as visões tradicionais da assistência social como caridade e
concessão de favores pessoais, que criam um sentimento de dívida para com os políticos, o
projeto deve produzir impactos positivos mais amplos. Espera-se ainda que as políticas
tenham um impacto forte e positivo na redução das desigualdades de gênero, já que os
31
As entrevistas foram realizadas durante os meses de setembro e outubro de 2011. Entre os entrevistados
participaram representantes das segunites entidades: AMDA (Associação Mineira de Defesa Ambiental), AMS
(Associação Mineira de Silvicultura), FAEMG (Federação da Agricultura e Pecuária do Estado de Minas
Gerais), FETAEMG (Federação dos Trabalhadores da Agricultura do Estado de Minas Gerais), Sindifer
(Sindicato da Indústria de Ferro no Estado de Minas Gerais), Sinfersi (Sindicato da Indústria de Ferro Ligas e
Silício Metálico de Minas Gerais); Comissão Pastoral da Terra (CPT); Fundação João Pinheiro, a Procuradoria
do Estado e outros órgãos estaduais relevantes; e, finalmente, participantes da primeira oficina do “Estado em
Rede (Vale do Rio Doce)”.
53
domicílios chefiados por mulheres solteiras representam a vasta maioria entre os “pobres
invisíveis”. Tais domicílios são mais vulneráveis aos efeitos negativos das desigualdades de
gênero na medida em que a gravidez na adolescência e a responsabilidade única pela criação
dos filhos se somam às normas culturais tradicionais baseadas em gênero para aumentar a
pobreza das mulheres, comprometer o seu nível de escolaridade, restringir a sua entrada
formal (e mais bem remunerada) no mercado de trabalho e ameaçar as suas oportunidades e
realizações econômicas.
146. As reformas nas políticas públicas relativas à governança metropolitana foram
implementadas por meio de um amplo processo participativo e devem produzir
impactos sociais positivos no desenvolvimento metropolitano como um todo. As políticas
propostas fortalecerão a articulação entre os órgãos estaduais e municipais, promoverão uma
maior coerência e sinergia entre os planos diretores municipais elaborados no futuro e
aumentarão o engajamento da sociedade civil em processos decisórios sobre questões
metropolitanas. O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana de
Belo Horizonte (PDDI) foi elaborado de forma muito participativa, envolvendo milhares de
representantes da sociedade civil, e servirá de orientação para o processo de fortalecimento da
governança metropolitana. As melhoras nos processos de articulação e governança também
trarão resultados sociais positivos à medida que permitirem a implementação de ações para
lidar com as questões fundamentais e desafios relativos a condições de vida precárias em
áreas mais periféricas da região metropolitana. Entre elas estão o acesso limitado a
infraestrutura e serviços públicos, falta de oportunidades de emprego, insegurança nas
condições habitacionais, transporte caro e ineficiente, maior exposição à violência e ao crime
e maior vulnerabilidade aos riscos e desastres naturais. Os resultados gerais positivos dessas
políticas irão beneficiar sobretudo os grupos sociais mais vulneráveis, que representam a
maioria da população nessas periferias.
147. O nível de consenso em torno das mudanças nas políticas públicas para
promover a sustentabilidade ambiental e o crescimento verde é menor. As consultas
realizadas sugerem que as mudanças nas políticas relativas à centralização do ambiente
regulatório e às funções de fiscalização contam com apoio amplo e generalizado. Os
resultados esperados são (i) maior eficiência e efetividade no controle/resposta e menor
impunidade para os crimes ambientais; (ii) redução da concorrência desleal enfrentada por
aqueles que reduzem seus custos de produção pelo não cumprimento da legislação ambiental;
e (iii) acesso mais fácil e rápido aos órgãos estatais de regulação e fiscalização, com resposta
mais ágil às demandas. Espera-se que ao fortalecer a organização e a gestão do controle
ambiental e aumentar a capacidade de resposta do governo estadual aos desafios ambientais as
políticas possam reforçar o cumprimento da legislação ambiental e levar a uma ampliação das
áreas florestais protegidas (Reservas Legais e Áreas de Proteção Permanente). Caso isso
ocorra, poderão ainda reduzir as pressões sobre os recursos naturais advindas da expansão
tanto da fronteira agrícola quanto do setor florestal. Considerando que as comunidades
tradicionais e os agricultores familiares dependem destes recursos para sua subsistência e
bem-estar, as políticas devem trazer benefícios para as populações mais vulneráveis que
residem em áreas rurais. No entanto, e considerando as tendências históricas de
desenvolvimento do setor florestal, os atores envolvidos diferem quanto aos efeitos
distributivos que podem ser esperados das mudanças nas políticas públicas relativas ao
desenvolvimento das normas de implementação e dos arranjos institucionais necessários para
a efetivação da Lei nº 18.365/09, que proíbe o uso do carvão vegetal de fontes não renováveis
a partir de 2018.
54
148. O desenvolvimento do setor florestal está vinculado a um legado de degradação
ambiental e expectativas frustradas quanto à criação de empregos, redução da pobreza e
desenvolvimento socioeconômico nas regiões mais deprimidas do estado, o que têm
alimentado um debate acalorado. Por um lado, alguns movimentos sociais e ONGs
ambientais mostram-se desconfiados, relutantes ou radicalmente opostos à concessão de
incentivos para o carvão vegetal renovável, já que associam o desenvolvimento da silvicultura
para fins energéticos a impactos ambientais e sociais adversos. Por outro, aqueles que apoiam
o setor florestal e a proibição do uso de carvão vegetal de fontes não renováveis destacam o
papel fundamental dos setores florestal e metalúrgico na economia de muitos municípios das
regiões mais deprimidas do 32
estado. Os apoiadores também têm enfatizado o papel positivo
das florestas renováveis como sumidouros de carbono em um cenário de aquecimento global;
na proteção e recuperação de áreas degradadas pela erosão, pecuária extensiva e mineração;
na melhoria da fertilidade do solo, reciclagem de nutrientes e proteção de bacias e da
biodiversidade; e como barreiras às pressões sobre as matas nativas. Finalmente, foram
observadas melhorias nas condições socioeconômicas de municípios cuja principal atividade
econômica é o desenvolvimento da silvicultura. Outros benefícios incluem as melhorias que
estão acontecendo nas relações trabalhistas dentro do setor e os resultados sociais e
ambientais benéficos esperados da ampliação dos incentivos e do uso do carvão vegetal
renovável. 33
149. Apesar das controvérsias e riscos descritos acima, espera-se que as reformas nas
políticas propostas para promover o crescimento verde por meio da proibição do uso de
carvão vegetal renovável tragam impactos positivos e beneficiem algumas parcelas da
população rural nas regiões mais deprimidas do estado. Para começar, a expansão das
florestas renováveis é fundamental para atender à demanda de carvão vegetal dos segmentos
de ferro-gusa, ligas de ferro e aço, assim como para evitar o aumento da pressão sobre as
matas nativas dentro e fora de Minas Gerais que aumentará à medida que a indústria
metalúrgica baseada em carvão vegetal se recupere e alcance o seu nível médio de
produtividade. O estado apresenta um grande potencial para ampliar o uso e a produção de
carvão vegetal renovável em áreas de pastagens ociosas, subutilizadas e degradadas, motivo
este pelo qual a expansão de florestas renováveis não precisa competir com outros usos da
terra – sobretudo com a produção de alimentos – ou ameaçar o sustento dos agricultores
familiares. 34
Considerando que o desenvolvimento da silvicultura baseia-se em modelos que
limitam a área de cada terreno que pode ser destinada a florestas renováveis e/ou concedem
incentivos para a combinação de florestas renováveis e nativas, pode ocorrer uma diminuição
nos conflitos agrários entre o setor florestal e os pequenos e médios proprietários rurais e o
desenvolvimento da silvicultura pode vir a se tornar uma fonte de renda adicional e
ambientalmente sustentável em pequenas e médias propriedades rurais.35
Finalmente, espera-
32
Esses setores são responsáveis pela oferta de aproximadamente 511 mil postos de trabalho diretos e indiretos
no estado. O setor florestal desenvolve-se sobretudo nas regiões mais carentes e tem papel de destaque na
economia de 56 municípios, cujos índices de pobreza e de miséria são muito mais elevados que a média estadual. 33
Quais sejam: potencial de geração de empregos no setor florestal, fixação de pessoas em áreas rurais,
promoção de nova fonte de renda para produtores rurais e redução da pressão do setor florestal sobre pequenas
propriedades de agricultura familiar. 34
Na verdade, a área de pastagens plantadas degradadas é superior a 1,2 milhão de hectares, o equivalente a
quase 80% da área de florestas plantadas. 35
Há uma demanda garantida para o carvão vegetal renovável e mercados competitivos para produtos florestais.
Devido a economias de escala, é possível que os pequenos proprietários rurais não consigam se beneficiar do
desenvolvimento da silvicultura e continuem sendo assediados pelas carvoarias ilegais (que costumam se
oferecer para comprar as árvores de seus terrenos). Assim, na ausência de outras fontes de renda, continuarão
55
se que a intensificação das atividades de fiscalização por parte de órgãos ambientais federais e
estaduais e órgãos de fiscalização do trabalho reduzam as atividades ilegais, a degradação
ambiental e as condições de trabalho insatisfatórias.
B. ASPECTOS AMBIENTAIS
150. De modo geral, espera-se que ao promover melhorias na gestão pública e no
cumprimento da legislação ambiental as reformas das políticas públicas apoiadas por
este DPL tenham impactos ambientais positivos e significativos. Tais melhorias na gestão
do setor público podem ser muito importantes para melhorar a sustentabilidade ambiental. As
políticas apoiadas por esta operação, que visam fortalecer a capacidade de gestão pública para
o gerenciamento de riscos ambientais e promover o crescimento verde, deverão ter impactos
positivos diretos consideráveis nas condições ambientais do estado.
151. O fortalecimento da capacidade de gestão do setor público deve aumentar a
eficiência e a efetividade dos programas de manejo ambiental. Os principais desafios
ambientais identificados em Minas Gerais têm a ver com a ocupação não planejada de áreas
ambientalmente sensíveis. As melhorias na governança e na articulação do setor social devem
gerar efeitos regionais positivos, melhorando o cumprimento dos instrumentos de gestão
territorial e reduzindo o desmatamento.
152. É fundamental garantir e monitorar o cumprimento da legislação ambiental. A
criação da Subsecretaria de Controle e Fiscalização Ambiental Integrada, criada pela Lei
Delegada nº 180/2011, responsável pela implementação da legislação ambiental, é
fundamental para melhorar o seu cumprimento. A medida consolidou a emissão de
autorizações/licenças ambientais em um único lugar, permitindo uma análise mais abrangente
dos possíveis impactos causados por qualquer empreendimento. Além disso, a reorganização
do quadro do pessoal junto com a implementação de planos de monitoramento mais
abrangentes devem melhorar o monitoramento e a fiscalização do cumprimento da legislação,
após a emissão de autorizações/licenças.
153. Os programas associados devem contribuir para a proteção do meio ambiente na
região. O fortalecimento da capacidade de gerenciamento e avaliação do projeto tem
impactos positivos na proteção ambiental, e a inclusão de aspectos ambientais na elaboração
do projeto tem um papel importante para assegurar o desenvolvimento sustentável do estado.
154. A medida proposta para incentivar a produção de carvão vegetal renovável visa
promover resultados ambientais positivos. Tal medida deve contribuir para a redução da
pressão pelo desmatamento sobre o já ameaçado bioma Cerrado, diminuindo ao mesmo tempo
as emissões de GEE do estado e levando assim ao crescimento verde. Na ausência dessa
medida o maior cumprimento da legislação ambiental resultaria em uma diminuição do
desmatamento, porém também acabaria promovendo o uso do carvão mineral em substituição
do carvão vegetal, o que levaria ao aumento das emissões de GEE.
155. A capacidade jurídica, regulatória e institucional do Estado de Minas Gerais indica
que o programa proposto pode ser desenvolvido em conformidade com as práticas adequadas
de gestão ambiental, minimizando os efeitos ambientais negativos, mitigando os impactos de
implementação e produzindo resultados líquidos positivos para a sociedade.
sendo uma ameaça para as matas nativas. O programa estadual “Bolsa Verde”, que prevê incentivos para
proprietários rurais que preservam as florestas nativas em suas propriedades, junto com uma fiscalização
ambiental mais eficiente por parte dos órgãos estaduais, podem tornar essas ofertas menos atrativas e
contrabalançar a tentação das propostas feitas pelas carvoarias ilegais.
56
C. IMPLEMENTAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
156. A Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) responderá pela
implementação global da operação proposta, pela elaboração e apresentação de
relatórios de progresso e pela articulação das ações com as outras secretarias de
Governo envolvidas no programa. A SEPLAG ficará a cargo de liderar as ações da Área 1
(Orçamento e Gestão dos Órgãos do Setor Público), monitorar a implementação do programa
cuidadosamente e coletar as evidências e dados necessários. As Secretarias Estaduais de
Desenvolvimento Social (SEDESE) e Educação (SEE) serão co-responsáveis pela execução
das reformas da Área 2 (Inclusão Social e Produtiva). A Secretaria Estadual de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD) e o Instituto Estadual de Florestas (IEF)
liderará a implementação das reformas da Área 3 (Sustentabilidade Ambiental). Por último, a
Secretaria de Governança Metropolitana (SEGEM) e a Agência de Desenvolvimento da
Região Metropolitana de Belo Horizonte (ARMBH) responderão pelas ações da Área 4
(Governança Metropolitana).
D. ASPECTOS FIDUCIÁRIOS
157. O Banco Mundial realizou uma avaliação do ambiente fiduciário para a gestão de
recursos públicos em Minas Gerais. No geral, o Estado tem um forte histórico de
implementação de reformas na gestão pública destinadas a melhorar a eficiência, a
transparência e a responsabilização no uso dos recursos públicos. Entre elas estão atividades
para fortalecer os vínculos entre o planejamento estratégico e o processo de elaboração do
orçamento, aumentar a capacidade no que se refere às funções de contabilidade e auditoria
interna e modernizar os sistemas de informação. A estratégia de desenvolvimento do Governo
traduz o seu desejo de seguir fortalecendo a gestão dos recursos públicos no estado.
158. O ambiente de gestão financeira do setor público baseia-se em um marco jurídico
sólido caracterizado por sólidas regras e controles internos e uma definição clara das
responsabilidades e arranjos institucionais. O grau de transparência das informações
financeiras prestadas no Brasil, de modo geral, e no Estado de Minas Gerais, em particular,
costuma ser elevado. O processo de elaboração do orçamento é governado por regras claras e
um calendário; nos últimos anos houve um fortalecimento do vínculo entre as políticas
públicas e o orçamento. O Estado vem conseguindo sistematicamente preparar demonstrações
financeiras detalhadas dentro dos prazos estipulados. As obrigações relativas à preparação
dessas demonstrações financeiras estão claramente descritas nas leis e regulamentos
pertinentes. O Estado vem tomando medidas para garantir que essas obrigações sejam
cumpridas, incluindo, entre outras, a manutenção de um ambiente de forte controle interno.
159. Minas Gerais e o Governo Federal do Brasil possuem um grau elevado de
transparência orçamentária. O Governo Estadual publica oportunamente versões impressas
e eletrônicas de sua proposta orçamentária anual e de seu orçamento aprovado. Também
apresenta relatórios periódicos de execução orçamentária para o público em geral. O Governo
Federal, por sua vez, apresenta o mesmo nível de transparência. De fato, a avaliação PEFA
concedeu ao Governo Federal a pontuação “A” com relação ao acesso do público a
informações-chave sobre as finanças públicas (PI-10).
160. Destacam-se ainda as iniciativas do Estado de preparação para a convergência
das normas brasileiras de contabilidade aplicadas ao setor público com as normas
57
internacionais de contabilidade aplicadas ao setor público (IPSAS)36
e o progresso nesse
sentido. Em preparação para a convergência, o Estado criou um Comitê de Coordenação das
Atividades de Preparação e o Contador Geral vem participando ativamente no
desenvolvimento de diretrizes para apoiar a convergência. Além disso, Minas Gerais adotou e
adequou o Quadro dos Dados Contábeis Consolidados nacional, que será utilizado para
registrar as transações contábeis sob o novo regime e recebeu prioridade alta na
implementação do Sistema Integrado de Gestão Governamental (GRP Minas)37
.
161. Minas Gerais também vem implementando ações para fortalecer o controle
interno. A principal reforma da área nos últimos anos foi a reestruturação da Auditoria Geral
do Estado, com a atribuição de mais autonomia e a reestruturação de seus departamentos
internos. A modernização das metodologias de auditoria utilizadas está em andamento,
particularmente para introduzir uma abordagem mais baseada em riscos.
162. O Tribunal de Contas do Estado (TCE), órgão estadual de auditoria externa, tem
o mandato constitucional de auditar o uso de todos os recursos estaduais. A avaliação
inicial do Banco Mundial indica que esta é uma das instituições de auditoria mais fortes do
Brasil. A instituição vem implementando uma série de reformas dirigidas à introdução de
modernas práticas de auditoria e ao alinhamento de sua abordagem com as normas
internacionais.
Ambiente de Controle Cambial
163. O FMI realizou uma avaliação das medidas de salvaguarda tomadas pelo Banco
Central do Brasil (Bacen) e concluiu que este não apresenta vulnerabilidades
generalizadas que pudessem vir a comprometer os recursos do Fundo. O Banco Mundial
examinou ainda as demonstrações financeiras do Bacen referentes aos exercícios findos em
31 de dezembro de 2006 a 2010 para determinar se o ambiente de controle cambial
continuava adequado. O Banco Mundial concluiu que o ambiente de controle permanece
adequado.
E. DESEMBOLSO E AUDITORIA
164. O empréstimo proposto seguirá os procedimentos de desembolso do Banco
Mundial para empréstimos para políticas de desenvolvimento. Os recursos do
empréstimo serão desembolsados com a condição de que o programa de políticas de
desenvolvimento seja implementado de maneira satisfatória e não estarão vinculados a
compras específicas.O Banco Mundial depositará os recursos do empréstimo em conta
designada pelo Estado no Banco do Brasil S.A. (Nova Iorque) assim que o empréstimo for
aprovado pelo Conselho Diretor. (Nova Iorque). O Banco do Brasil S.A. (Nova Iorque) é um
banco comercial considerado aceitável pelo Banco Mundial por ser uma instituição financeira:
(i) financeiramente sólida; (ii) autorizada a manter a conta na moeda acordada entre o Banco
Mundial e o Estado; (iii) auditada regularmente, tendo recebido relatórios de auditoria
36
O Governo Federal vem liderando uma iniciativa para a convergência das normas brasileiras de contabilidade
aplicadas ao setor público com as normas internacionais de contabilidade aplicada ao setor público (IPSAS), e
estabeleceu um cronograma para que todos os entes federativos concluam o processo até 2013. Este processo de
convergência visa melhorar a qualidade e a relevância da informação financeira disponível para a tomada de
decisões pelos gestores públicos. 37
Espera-se que o Sistema Integrado de Gestão Governamental melhore o atual nível de integração de sistemas
dentro do SIAFI, o sistema estatal de informações financeiras, e facilite a introdução das novas normas
contáveis. Além disso, deve aumentar a capacidade dos sistemas de informação do Estado de coletar, manter e
gerar os dados financeiros necessários para a preparação de demonstrativos financeiros.
58
satisfatórios; (iv) capaz de executar um grande volume de transações de maneira expedita; (v)
capaz de desempenhar uma ampla gama de serviços bancários satisfatoriamente; (vi) capaz de
fornecer demonstrativos detalhados da conta; (vii) que integra uma rede satisfatória de
correspondentes bancários; e (viii) que cobra tarifas razoáveis pelos seus serviços.
165. A conta no Banco do Brasil S.A. (Nova Iorque) é mantida em moeda estrangeira e
não faz parte das reservas oficiais de moeda estrangeira do país. Contudo, o Bacen será
informado do depósito dessa quantia. O Estado garantirá o crédito de igual quantia no
sistema de gestão orçamentária do Estado assim que os recursos do empréstimo forem
depositados na conta supracitada.O Estado fornecerá uma confirmação ao Banco Mundial de
que: (i) os recursos do empréstimo foram recebidos na conta em moeda estrangeira, e (ii) uma
quantia equivalente foi creditada na conta que financia as despesas orçadas.Tal confirmação
deverá ser enviada ao Banco Mundial no prazo de 30 dias após o pagamento. Caso os recursos
do empréstimo forem utilizados para propósitos não elegíveis no âmbito do Contrato de
Empréstimo, o Banco Mundial solicitará ao Estado a restituição da quantia utilizada.Em
virtude das conclusões sobre a adequação do ambiente de gestão das finanças públicas do
Estado, não serão estabelecidas outras disposições fiduciárias para esta operação.
F. RISCOS E MITIGAÇÃO DE RISCOS
166. Considera-se que a operação proposta apresenta riscos moderados.
167. Riscos econômicos e fiscais: O Brasil tem boas condições de lidar com uma nova
crise, mas poderia ser afetado mesmo assim. Os seguintes riscos devem ser monitorados: a
dívida soberana e a crise financeira da Europa, um nova recessão da economia dos EUA, um
pouso forçado da economia chinesa e o aumento dos preços do petróleo. Os principais riscos
para o Brasil são a forte dependência da exportação de commodities e as necessidades
elevadas de financiamento bruto do setor público (perto de 20% do PIB). Também será
preciso monitorar de perto o endividamento externo do setor privado. Pelo lado positivo, as
crescentes reservas internacionais e o colchão fiscal do Brasil para pagamentos da dívida são
fortes fatores de mitigação de riscos. A exposição de Minas Gerais à economia global e
particularmente à economia chinesa é igualmente relevante devido à importância da
mineração e de outros setores de exportação na receita pública do Estado, particularmente
pelo impacto nas receitas do ICMS. A redução da taxa de crescimento da economia brasileira
também pode ter um impacto no Estado. No entanto, esse risco é mitigado pela forte
arrecadação e ganhos de eficiencia na administração fiscal, assim como pela capacidade do
Estado de se recuperar rapidamente de outras desacelerações e seu bom histórico econômico
ao longo dos últimos 9 anos. Além desses riscos fiscais, há aqueles associados a pressão
nacional sobre os gastos com os servidores, incluindo a possibilidade de novos pisos salariais
instituídos por lei para certas categorias do funcionalismo público. Mas o Governo já mostrou
a sua capacidade de administrar essas pressões no passado, tendo inclusive implementado
algumas das reformas apoiadas por esta operação.
168. Risco político e institucional: O principal risco político e institucional no Estado de
Minas Gerais é que a implementação da agenda de reformas depende de um número
relativamente pequeno de autoridades públicas, entre as quais o Governador e os principais
Secretários Estaduais. O sucesso de vários componentes do programa de reformas depende
particularmente do comprometimento das Secretarias de Governo. Entre estes componentes
estão a estratégia de descentralização, a implementação de medidas de proteção social e os
processos de participação da sociedade. A mudança de um número significativo de
autoridades públicas poderia enfraquecer as ações de reforma. Esse risco é mitigado pela
59
estabilidade do quadro superior da administração ao longo dos últimos nove anos pelo
Governo Estadual, o que permitiu que fosse construída uma forte base de apoio para as suas
estratégias. Ademais, as principais autoridades já trabalham com o Governador há muito
tempo e é pouco provável que deixem seus cargos. Embora exista a possibilidade de que o
programa venha a enfrentar obstáculos internos, estes provavelmente seriam localizados e
portanto mais fáceis de solucionar pela forte “cúpula do governo”. A contratação de um
grande número de gestores públicos formados pela Escola Nacional de Administração Pública
(recrutados como “Empreendedores Públicos”), que vem se disseminando pela administração
pública, também facilita na adesão pelas Secretarias de Governo, uma vez que estes
servidores estão mais em sintonia com as modernas práticas de gestão pública. Os riscos
enfrentados pelo programa de reformas também serão mitigados pelo apoio contínuo do
Banco Mundial.
60
ANEXOS
ANEXO 1: CARTA SOBRE A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO
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Unofficial English translation
Belo Horizonte, 30 May, 2012
Mr. Robert Zoellick
President
World Bank
Washington, DC
United States
Dear Mr. Zoellick,
In this Letter of Development Policy, I intend to present the achievements of the strategy
adopted by the state of Minas Gerais for promoting the sustainability and enhancement of its
management model and the ongoing reforms, for which we would like to count on the
assistance of the World Bank. As you are aware, in 2003, the first round of public
administration reforms, called “Management Shock,” was launched and focused on the pillars
of fiscal adjustment and public sector modernization. In 2007, improvements were made to
the “Management Shock” program and a second round of reforms was started, called “State
for Results,” which sought to strengthen and enhance the change process started in 2003, with
priority being accorded to the monitoring and evaluation of results based on outcome
indicators. During both rounds of reforms, the World Bank served as an important partner for
the state, providing not only financial and technical resources, but also making it possible for
Minas Gerais to participate in international networks that offer public policy discussions and
learning opportunities.
At this juncture, we are seeking World Bank assistance with third generation public sector
reforms aimed at strengthening the quality of fiscal policy and public service delivery,
promoting social inclusion and reducing regional inequalities, improving metropolitan
governance and promoting environmentally sustainable growth. It is our hope that the
assistance sought be in the form of a Development Policy Loan. All the loan proceeds,
disbursement of which is being sought in a single tranche, will be used to put Minas Gerais on
a more viable fiscal path and expand its investment capacity.
Progress Made with Results-Based Management in Minas Gerais
The results obtained, as evidenced by the positive trend in outcome indicators,
demonstrate how the model implemented, which began with the “Management Shock”
program and was strengthened with the “State for Results” program, helped restore the role of
the state, significantly improved responsiveness to the needs of the people of Minas Gerais,
and fueled the growth of the state’s economy.
The achievement of fiscal balance and the improvement in public accounts made it
possible for the state to fulfill the requirements of the Fiscal Responsibility Law, which paved
the way for the state’s access to new sources of investment via credit operations that were
previously unavailable. Improvement in the state’s fiscal position was achieved in the context
of a new management policy focused on delivering results to the population. Brazil has a poor
track record with respect to its capacity to execute public programs and projects. Over the past
eight years, the government of Minas Gerais has improved its capacity in this area through the
adoption of intensive management approaches to priority projects as well as performance-
based contracts. As a result, in 2009, the average rate of execution for Strategic Projects,
80
which are a priority of the government of Minas Gerais and yield the highest benefit for
citizens, exceeds 80 percent.
More effective work by the state has produced tangible results for the citizens of
Minas Gerais, thus improving their quality of life. This improvement is reflected, based on
objective indicators, in the priority areas of education, health, public safety, economic
development, and the poverty level of the population. By combining management
improvements with tangible results for the population, Minas Gerais is now recognized as a
model of good practices in the area of public management.
Fostering Social Inclusion and Reducing Inequalities
Social assistance policies were only recently introduced in Brazil. The year 1993 is
viewed as a milestone year for social assistance in the country. That year, the Social
Assistance Organic Law [Lei Orgânica da Assistência Social LOAS] No. 8,742 was enacted.
It regulates social assistance public policies and establishes standards and criteria for the
organization of social assistance. The LOAS made decentralization and participation into
guidelines and gave states and municipalities more latitude with respect to the execution of
social assistance policies while paving the way for greater input by civil society in the
formulation of these policies.
Since 1993, social assistance policies have followed LOAS guidelines. A National
Social Assistance Policy [Política Nacional de Assistência Social PNAS] was formulated and
revised periodically, and in 2005 the Unified Social Assistance System [Sistema Único de
Assistência Social SUAS] was introduced. States were required to coordinate and execute
programs at the state level and provide technical and financial support to municipalities so
that they could offer social assistance services and technical and financial support to poverty
reduction services, programs, and projects.
In line with the new responsibilities assumed by states, given the LOAS and the
effects thereof, the government of Minas Gerais has been developing its capacity to formulate
social assistance policies. In June 2011, the Unified Social Assistance System (SUAS)
became a state law. As a result, social assistance was organized in a decentralized and
participatory manner. Two major programs should be noted in the context of the social
assistance policies of the state of Minas Gerais: the Social Assistance Floor Program [Piso
Mineiro de Assistência Social] and the Door-to-Door [Porta a Porta] Program, which is part
of the Travessia Program [Programa Travessia]. Each offers different but complementary
approaches in the broader effort to eradicate extreme poverty at the federal level, and we
would appreciate it if they were considered as priority actions by the World Bank in its
assistance.
In addition to the social assistance policies, we highlight the evolution of the state’s
educational policy, which can have a major impact in the lives of our young citizens. The
state of Minas Gerais has shown successive improvements in education indicators, and the
Basic Education Development Index [Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDEB],
for instance, places the state in the higher ranks among the states in the country, with regard to
both the initial and the final years of elementary school.
One of the goals of the education program of the state, and underlying these
advancements, is the improvement of the quality of education in state schools by way of a
more efficient management of the educational system. In this regard, the State Secretariat of
81
Education is renowned for its reforms and innovative programs that serve as examples for
education systems across the country. Therefore, we would like to select the actions to
improve management in education as priorities for the World Bank in its assistance.
Minas Gerais Social Assistance Floor Program. The Social Assistance Floor Program
offers a basic amount of state government funding, in addition to federal and municipal
funding (co-financing), for the payment of social assistance benefits and services. During the
first year of its implementation, the plan was to extend benefits to 214 municipalities. Of these
municipalities, 100 were already receiving state co-financing for their Social Assistance
Reference Centers [Centros Referenciais de Assistência Social CRASs]. The remaining 114
will be added based on the general priority criterion that has been adopted—i.e., population of
the municipality, from the smallest to the largest.
All 853 municipalities in Minas Gerais will receive state co-financing by 2014. They
will be gradually incorporated into the program as funds become available, following the
general priority criterion. Calculation of the pass-through to the municipalities will be based
on the number of families they have on the Unified Social Programs Registry [Cadastro
Único para Programas Sociais CADÚNICO]. The funds will be transferred to municipal
accounts after verifying that the computer-based service plans are consistent with the
municipal plans approved by the Municipal Social Assistance Councils.
The current state of implementation of the Unified Social Assistance System in the
country as a whole makes it challenging to improve current financing modalities as a means
of expanding opportunities for the investment of available resources. The old model for the
application of these resources would only allow them to be used to cover costs and services
provided by the CRASs; they could not be used to address other social assistance needs. With
establishment of the Social Assistance Floor, it is now possible to give social assistance
managers the flexibility to tailor allocation of the financial resources in the special funds so
that they can be used to meet the needs of the most vulnerable users of social assistance
services. Based on local diagnoses and planning, municipalities will be able to use the Social
Assistance Floor to finance social assistance projects and activities where the needs are
greatest.
Door-to-Door and Social Deprivation Map. The effort to eradicate extreme poverty and
inequality in the state’s population has involved not only more effective work with the
municipalities, but also the reorientation of public policy to incorporate socially vulnerable
groups. For this purpose, the government of Minas Gerais has adopted a Multidimensional
Poverty Index [Índice de Pobreza Multidimensional IPM], in keeping with the methodology
introduced by the UNDP in 2010, to gain a broader picture of conditions for people living in
deprivation. The IPM seeks to portray those aspects of poverty that go beyond economic
variables and include health, education, and living conditions.
The Door-to-Door Program was created in Minas Gerais because leaders recognized
the importance of identifying broader criteria to define the dimensions of poverty. The project
aims to perform a complete household diagnosis that will reveal the vulnerability status of
families in terms of the three dimensions of the IPM. The information gained will enable
public policies to reach the people who have been “invisible.” The information entered in the
database will make it possible to construct a Deprivation Map, a tool that will provide a
detailed picture, from the municipal level down to individual homes, of the critical variables
that are holding back the development of vulnerable groups.
82
Drawing up the Deprivation Map is a fundamental step in planning government
actions in the social area. It is also a requirement for implementing the Travessia Plan, which
contains specific and detailed plans of work based on local need, to be agreed upon by the
state and the municipalities in question. As of the end of 2011, a Deprivation Map will be
prepared for each of 61 municipalities in the state, to be selected according to the following
criteria: low Human Development Index (HDI) score, small population, and planning region
in which it is located. The methodology used to select the municipalities has made it possible
to cover all the planning regions in the state and to identify various situations of social
vulnerability, rather than focusing on a single region. In addition, the Door-to-Door Program
is also reaching out to shantytowns and poor neighborhoods in large cities such as Juiz de
Fora and Sabará.
Thus, the policies mentioned here are aimed at rectifying the weaknesses and
deficiencies that have pervaded social policies for many years. Working in concert with
federal poverty-reduction programs, the government of Minas Gerais is committed to making
an effective contribution toward enabling the people of the state to transition from exclusion
to inclusion in the social protection networks in the medium term, and ultimately, to eradicate
poverty in its multiple dimensions.
Strengthening Education Management. The State Secretariat of Education [Secretaría de
Estado de Educação SEE] has implemented two important actions that could have great
repercussions on the management of regional and local educational systems, and deliver
tangible medium and long term results to the improvement of the quality of education in the
state.
The first of these actions refers to a new selection process for Regional
Superintendence Directors of the SEE. This new procedure is based on the principle of
meritocracy, as determined under Delegated Law No. 182 of 2011. The certification of
superintendents was established under Bidding Document No. 02/2011, which outlines the
processes of certification, appointment and swearing-in of 47 new regional superintendents of
the SEE. Interviews and analyses of CVs are steps of the process that are worth mentioning.
Similarly, and in seeking to achieve excellence in the management of state schools, the
SEE restructured the selection process for school principals. SEE Resolution No. 1812,
published on March 22, 2011 determines that principals be nominated by the community, and
that occupational certification be a requirement.
It is expected that the quality of the service provided in the locations will improve as a
direct result of ensuring that all education managers fulfill professional qualification
requirements in order to perform their duties. And indirectly, this will contribute to improve
the performance of students in the public schools.
Strengthening Public Sector and Budgetary Management
In recent years, the state of Minas Gerais has been making progress in the
modernization of state-level public management. Following on what has already been
accomplished, a new round of reforms has been introduced under the title “Management for
Citizen Empowerment: The Networked State” [Gestão para Cidadania–Estado em Rede]. It
is premised on (i) planning and implementation of region-wide policies with a view to
reducing the regional inequalities that affect the state; and (ii) operating in a network, being
receptive to the needs of the people, and turning their requests into local results. At the same
83
time, the new reforms seek to enhance and consolidate the robustness of the latest
management model by drawing on the experience of previous rounds, and to guarantee that it
remains in place.
From this perspective, the government strategy for public management can be divided
into three sets of reforms: (i) enhancement and sustainability of the results-based management
model that has been adopted for the state; (ii) increased fiscal quality and sustainability, with
greater predictability and control of public spending and (iii) promotion of increased citizen
participation in setting regional priorities and implementing policies at the local level.
Enhancement and sustainability of the model. In recent years, the government has been
able to introduce a results-oriented management model that promotes greater assumption of
responsibility and commitment by civil service agencies, with the results passed on to the
population. The monitoring and evaluation systems that were implemented have been key to
this process because they have made it possible to construct verifiable indicators that are
capable of measuring the effects of an intervention outside the scope of the actual activities
that were carried out. The positive evolution of socioeconomic indicators and improvements
in the delivery of services to the population suggest that the new management model has been
capable of promoting major progress in the state.
Despite this progress, sizable challenges remain, especially the development of
crosscutting programs that enlist action from several areas of government. The planning and
implementation of projects and programs that involve different areas of intervention—health,
education, social welfare, transportation, etc.—call for a high degree of articulation between
the secretariats in order to achieve a synergistic effect. In the previous model, responsibility
for this articulation was concentrated in the secretariats at the central level (especially the
State Secretariat for Planning and Management [Secretaria de Estado de Planejamento e
Gestão SEPLAG] and the Office of the Vice Governor). Regular meetings of the so-called
“results committees” [comitês de resultados] brought together the responsible officials in the
different areas to work toward an intersectoral outcome. This strategy made it possible to
introduce an intersectoral approach in state-level public administration, even though it was
centered on the Governor and the Vice Governor.
Now, the government has decided to de-concentrate this existing and tested model in
an effort to turn the intersectoral approach into an ongoing central activity with project
planning and implementation carried out in all the secretariats. Thus, with a view to
promoting progress in enlisting the participation of all areas, the government is now seeking
to create arrangements in which not only the central agencies but also the secretariats assume
responsibility; encouraging the sectoral areas to commit to target outcomes; and offering
incentives for articulation between the different areas to become routine.
This approach implies the adoption of networking as a management tool for
strengthening the crosscutting programs. Networking, in turn, assumes that the sectoral areas
are ready to use management tools to ensure both horizontal and complementary articulation
between the different areas and, above all, to channel their interests toward shared results.
Two strategies were adopted within the framework of the new management round—i.e., the
“Networked State.”
In the first strategy, with the decision to de-concentrate the results-based management
model, support is being given to empower the sectoral secretariats and shore up their
institutional capacity. Accordingly, management tools and methodologies tested and adopted
84
under the leadership of SEPLAG have been disseminated to all the sectoral secretariats. Thus,
the secretariats now have their own management units, called Strategic Management and
Innovation Advisory Units (Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação AGEIs). Creation
of the Advisory Units is intended to strengthen results-based management at all levels of
public administration, and in so doing, to expand the capillarity of this management
methodology to reach the sectors closest to the target areas. The aim is not only to enhance
the model, but also to promote its sustainability once its survival ceases to depend on the
presence of a strong central secretariat.
In the second strategy, designed to correct distortions in the previous model, in which
responsibility for crosscutting outcomes was concentrated at the center, the government has
introduced the concept of Program Managers and Project Managers. The Program Manager
will be responsible for ensuring intersectoral coordination and a crosscutting perspective in
the implementation of public policies. The Project Managers, in turn, will be responsible for
sectoral activities under specific programs. Thus, the Program Manager will be the main
liaison to ensure that the work of a given project is integrated with that of other projects in the
network, that they are complementary, and that optimal use has been made of resources.
In this model, the SEPLAG projects office will continue to monitor the programs
actively, but now from a crosscutting perspective, and it will also monitor and evaluate target
outcomes. On the other hand, the close monitoring of sectoral projects is the responsibility of
the respective sectoral project offices (in the AGEIs). This new institutional arrangement for
management introduces, in practice, a clear line of responsibility for sectoral and crosscutting
results, while also creating incentives for achieving the desired results for the networks.
Fiscal Quality and Sustainability. The reform process initiated under “Management Shock”
in 2003 was focused mainly on achieving fiscal balance, given a history of budget shortfalls
and the need to create a fiscal space for investment. At that time, the notion of fiscal quality
was still associated primarily with meeting the requirements of the Fiscal Responsibility Law
and reducing costs, based on a logic that emphasized improving public accounts. Once the
goal of fiscal balance was achieved starting in 2004, fiscal quality was expanded to include
the idea of optimizing allocation efficiency by gearing it to budget priorities using the
mechanism of Strategic Projects, in which expenditures are tied to actions, and the latter in
turn are linked to the government’s strategic objectives.
This model paved the way for what has been a positive fiscal path in recent years, but
the global financial crisis of 2008-2009 exposed the fragility of the fiscal quality approach
adopted by the government, which was not prepared with institutionalized contingency
mechanisms to deal with adverse conditions and had little control over expenditures
committed for future years. In this context, the government took on the challenge of retuning
its approach to fiscal quality and proceeded to incorporate new institutional tools for
improving risk management and adopt a multi-year approach to budget execution in order to
ensure the sustainability of outcomes.
The government strategy for fiscal management has two kinds of policies to ensure
that the new approach to expenditure quality will be effective: (i) reforms to the Integrated
System for the Administration of Materials and Services [Sistema Integrado de Administração
de Materiais e Serviços SIAD], for the management of contracts; and (ii) introduction of a
triage system for investments funded under Federal Government agreements.
85
Reforms in the SIAD system. The main weakness found in the above-mentioned system was
that despite being connected to the budget execution system, it did not permit the
programming of contractual payments during budget execution. For example, information on
the dates of financial disbursements under contracts was not computerized, so that obtaining
and managing this information was difficult. There was no mechanism to allow budget
managers to identify commitments for contract payment flows already recorded, and thus
there was no way to avoid making commitments in excess of the funds available under the
respective budget lines, especially when these payments referred to contracts recorded in
previous years. Moreover, without a general idea of the payments to be made, managers could
not prioritize payments in the event of falling revenues or identify the need for intra-year
budget adjustments.
The impact of this poor contract management became apparent when adjustments had to be
made in the budget as a result of the financial crisis. At that time, it was possible to delay
contract payments on an ad hoc basis. However, this solution ended up resulting in losses due
to not only the inefficient contract management but also higher contract costs, since suppliers
then incorporated these risks into their contract prices.
The recent reforms in the SIAD system are aimed at enabling policy makers to have control
over cumulative contract commitments so that they can make any budget adjustments that are
needed, especially in the event of adverse external conditions. Thus, in requiring the agencies
to use this operational and financial programming module, the government effectively
introduced multi-year management of commitments, which has helped to make budgetary
management more efficient and has provided the central secretariats—Planning and the
Treasury—with an important fiscal risk management tool for the future.
Screening system for investments funded under Federal Government agreements. With
regard to the introduction of a project evaluation checklist, the motivation behind the reform
has been to improve fiscal quality and reduce fiscal risks. The system was initially introduced
as a form of triage for projects funded at the federal level with co-financing by the state.
Traditionally, these projects have not been very precise in terms of their design, their
alignment with the strategic objectives of the state government, or their fiscal implications,
since the targeted areas, in a desire to capture resources, tended to adjust their needs to the
requirements of the funds being offered by the Federal Government, which did not always
coincide with the strategic objectives of the state government.
The state government recognizes that this practice poses the risk that projects of poor quality
or little relevance are agreed to with the Federal Government, resulting in co-financing
commitments at the state level, as well as a contingent liability in the form of financial
responsibility for covering the cost of project over-runs. Moreover, once project execution has
initiated, the state is responsible for future operating and maintenance costs.
Therefore, accepting resources from the Federal Government must take into account the
state’s ability to assume new financial commitments in the short and medium term and has to
be in line with the list of strategic projects. To make this initial assessment, a project triage
process has been introduced. It currently covers projects financed by agreements amounting to
over US$5 million and will eventually be extended to all large investment projects.
The selection methodology considers the following main points: (i) rationale for alignment
with the government’s strategic policy objectives; (ii) implementation methodology, including
how the project will be managed, participation of civil society, and the complementary and
86
maintenance activities required; (iii) technical viability of the project considering the
resources available; (iv) cost-benefit analysis; (v) analysis of impact on the parties and
partners concerned; and (vi) assessment of environmental impact.
Thus, the main objective of the prior review process is to gain a general overview of all
qualified projects in each network and indicate the extent to which they contribute to
attainment of the strategic objectives of the Minas Gerais Integrated Development Plan [Plano
Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI]. Projects and programs can be classified to
allow identification of gaps and ensure consistency throughout the portfolio, but they can be
taken out of the portfolio if they make only limited contributions to the government’s strategic
objectives. In this way, prior analysis will provide a solid basis for the management and
monitoring of programs and contribute to the planning of a more realistic budget, including,
in particular, the ability to forecast future maintenance needs and operating costs.
Promotion of region-wide citizen participation. The government’s strategy to promote
increased intersectoral and crosscutting articulation in state-level public policies stems from
the need for public administration to establish stronger ties with citizens through participatory
arrangements. The intersectoral approach imposes the challenge to understand the people who
benefit from public policy in their totality, taking into account every aspect of their individual
and collective needs. In order for crosscutting policies to be deemed effective, they must take
into account the pressing needs of the most vulnerable groups, as well as the priorities
identified by the people in each territory.
In a state as large as Minas Gerais, a spatial approach involves considering the particular
circumstances in each region. Therefore, the government’s strategy for getting closer to the
people of Minas Gerais has two axes: on the first axis, reaching out to the regions, and on the
second axis, as a necessary consequence of the first, opening up to citizen participation.
With this perspective in mind, representatives of organized civil society from each of the
regions are being invited to participate in regional meetings for the purpose of setting
priorities for each territory within state-level public policies. Once the list of priorities has
been defined, these stakeholders will be called in to participate in monitoring and
implementing the policies on an ongoing basis. Incorporation of the regional dimension in the
state-level participatory process—a process that has heretofore been limited to a sectoral
perspective within the sectoral councils concerned with public policy—represents an
innovative approach to public policy-making before society.
The spatial focus, as opposed to the sectoral approach, makes it possible to include social
groups that had previously been excluded from decision-making processes, which in turn
makes it possible to go beyond the agenda proposed by organized civil society. Moreover,
holding regional meetings with members of civil society who are active locally offers the
opportunity to have a more qualified discussion of all aspects of a region’s needs. The first
round of meetings produced a List of Priorities [Caderno de Prioridades], which became the
subject of an agreement between the Governor and the representatives of each region.
Once the List of Priorities, which will guide government action with regard to each region,
citizen participation will also take place during implementation of the priority projects.
Representatives of organized civil society will be invited on a regular basis to follow the
status of execution of the projects, lending greater transparency and accountability to the
initiatives under way. In these meetings, the representatives will not only be briefed on the
87
initiatives, but also given access to information that will better qualify them to participate in
the process.
At the same time, the sectoral secretariats will be responsible for execution of the actions
itemized in the regional List of Priorities, thus guaranteeing that the needs expressed by civil
society have in fact been incorporated into the government’s agenda and that their solutions
are becoming a reality. It should be noted that the model is still in its pilot phase, but it is
already receiving strong support from various offices in the government, especially the
secretariats affected by the initiative, as well as from organized civil society.
Increasing Environmental Sustainability
In recent years, Minas Gerais has been recognized as a pioneer in the way it has
handled the environmental factor in public policy making. Making the brown, green, and blue
agendas operational at the state level has involved direct action by the State Secretariat of
Environment and Sustainable Development [Secretaria de Estado de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável SEMAD] to establish baselines for the implementation of
policies. Still, many challenges remain, especially in terms of the state’s ability to respond to
the sometimes conflicting demands of civil society and the business sector. Moreover, despite
government efforts to create the legal and institutional parameters for promoting and
regulating environmental issues, there is still much to be done to extend the reach of these
policies throughout the state.
The government’s environmental strategy is based on two sets of reforms: (i)
increasing management capacity to address environmental challenges, and (ii) promoting a
low-carbon economy, especially in the steel sector, which is the linchpin of the state’s
economy.
Increasing management capacity to address environmental challenges. If the state is to be
capable of timely intervention in environmental matters, environmental management needs to
be more efficient, especially with regard to licensing businesses and agricultural modules,
regulating conservation areas, and, above all, overseeing compliance with environmental
legislation. The key lies in being able to generate a better business climate that evolves in the
context of environmental guidelines while at the same time ensuring protection of the
environment, since environmental supervision and regulation are the basis of an effective
environmental policy.
Recently, SEMAD implemented a policy to unify environmental supervision and
regulation by creating an Under-Secretariat for Environmental Control and Inspection
[Subsecretaria de Controle e Fiscalização Ambiental] and an Under-Secretariat for
Management and Regulation [Subsecretaria de Gestão e Regulamentação]. This institutional
reform is intended to improve the efficiency of the activities in question by centralizing the
management of both processes and, at the same time, decentralizing environmental actions. In
addition, the reform opens the way for more proactive policies focused on specific areas in
institutions that have also been engaged in these activities, namely: the State Institute for
Water Management [Instituto Mineiro de Gestão das Águas IGAM], the State Environment
Foundation [Fundação Estadual de Meio Ambiente FEAM], and the State Forest Institute
[Instituto Estadual de Florestas IEF], with operational support from the Minas Gerais
Military Police.
88
Supervision is handled by the State Environment System [Sistema Estadual de Meio
Ambiente SISEMA], an important player in environmental management. In addition to its
educational function and its enforcement power in dealing with environmental violations, its
environmental regulation component provides feedback from oversight that can give new
direction to the use of natural resources based on typologies shared by different ecosystems.
Up until 2011, the Steering Committee on Integrated Environmental Supervision
[Comitê Gestor de Fiscalização Ambiental Integrada CGFAI] was responsible for organizing
inspection operations, which were carried out by teams from agencies linked to SEMAD, IEF,
IGAM, and FEAM. The state considered that inspection had improved under CGFAI, which
sought to integrate the work of all SISEMA agencies. However, its uncoordinated execution
of inspection was perceived as a problem that was undermining the effectiveness of
government action. Under the old model, inspection ran into challenges because of the size of
the territory and the many settlements on the land. Minas Gerais has 550,000 rural
establishments and more than 700,000 producers engaged in a wide range of undertakings,
plus more than 100,000 industrial establishments in a variety of industries, and these are
spread across 853 municipalities and approximately 4,000 rural communities. The vast
distances made it logistically challenging to conduct inspection activities.
Other difficulties included lack of integrated procedures, inconsistent guidelines, and
poor coordination between the different SEMAD agencies responsible for supervision and
monitoring. In addition, there was a shortage of needed human resources, equipment, and
appropriate vehicles. In the face of these challenges, the model was the target of constant
public criticism, especially by the production sector. Response delays were common, with an
average of two years waiting time.
The need to restructure the environmental oversight process was clear. It was
concluded that decentralization, this time coordinated by only one agency, offered the
prospect of greater effectiveness in the deployment of environment-related resources. These
resources would be closer at hand to gauge the impact of environmental degradation and take
advantage of knowledge about the environment available in local communities.
The process of regulating the environment depends on consistent application of all the
enforcement measures included in the environmental standard popularly known as
Environmental Licensing [Licenciamento Ambiental]. In the state of Minas Gerais, the
regulatory process is integrated, taking into account the various agendas involved, and the
task is carried out by the nine regional offices of SEMAD, called Regional Superintendencies
for the Environment and Sustainable Development [Superintendências Regionais de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável SUPRAMs]. In this scenario, the entrepreneur with
a business that is subject to regularization can meet the requirements by adopting
interventions that affect both forest and water resources, if applicable, in a single
administrative process.
In light of the criticisms and difficulties faced by SISEMA, similar to those cited in
connection with supervision, a bold project was undertaken by the government programs
involved, working in concert, to improve the management of environmental regulation
throughout the state. A number of initiatives have been taken over the last year, and this work
has been consolidated as part of a foundation for further progress.
In line with this effort, Delegated Law 180 of January 20, 2011, modified the organic
structure of the state’s Executive Power in the area of public administration. The new
89
structure of SEMAD includes an Under-Secretariat of Integrated Environmental Control and
Supervision [Subsecretaria de Controle e Fiscalização Ambiental Integrada SUCFIS] and a
newly created Under-Secretariat of Integrated Environmental Management and Regulation
[Subsecretaria de Gestão e Regularização Ambiental Integrada]. The actions of both these
under-secretariats are decentralized to the SUPRAMs and their many regional nuclei, but the
management of both processes continues to be centralized.
Promoting a low-carbon economy. Much of the state’s energy matrix is fueled by organic
matter, based on a cultural and economic tradition of using charcoal and firewood to produce
energy and other inputs. A high proportion of the firewood is used by the so-called “green
iron and steel industry,” which uses charcoal to produce pig iron and steel—a unique situation
in the world that traces back to the introduction of this practice in the state during the first half
of the twentieth century.
Since the 1970s, Minas Gerais has been investing in the scientific and technological
development of forest plantations. Currently, some 1.4 million hectares of eucalyptus forest
supply companies that produce pig iron, steel, alloy iron, paper, and cellulose. The state’s
forest plantation activity has nationwide impact. Today this sector represents 7 percent of
state GDP, accounts for R$3.8 billion in exports, and employs 731,000 people. According to
the State Secretariat of Science, Technology, and Higher Education [Secretaria de Estado de
Ciência, Tecnologia e Ensino Superior SECTES], forest plantations in Minas Gerais account
for approximately 20 percent of total national production. It is the state with the largest
planted area in Brazil.
Meanwhile, the production of pig iron for steel-making still exerts strong pressure on
the remaining indigenous peoples in Minas Gerais and neighboring states because a large
proportion of the charcoal comes from native species. In 2010, approximately 23.9 percent of
the charcoal used in the state’s iron and steel industry came from native plant species. The
demand is putting heavy pressure on this vegetation and thus posing a threat to the ecosystems
of Minas and other states.
Providing industries that make forest-based products with inputs that preserve
biodiversity and promote social inclusion in rural areas is a major challenge for the state and
its production sectors. In this regard, Law 18,365, enacted in 2009, on forest policy and
protection of the state’s biodiversity, provides an excellent opportunity to reduce greenhouse
gas emissions. Adoption of the measures established in this law and its regulatory decree
45,166/2009 has both direct and indirect implications for carbon balance in the agriculture
and forest sectors, since CO2 emissions and removal are addressed, as well as deforestation,
especially stemming from the collection of native wood for charcoal production, and
reforestation on rural lands.
With this concern in mind, the state published Decree No. 45919/2012 on 2 March
2012, which, inter alia, proposes a specific program for exchanging the use of charcoal from
native forests for charcoal from planted forests in order to meet the goal of reducing the use of
native charcoal to 5 percent by 2018, as announced in Law 18,365.
“Art. 4: As an additional instrument to comply with the obligations foreseen in
articles 64 and 66 of decree No. 43710 of 2002, the Executive will develop, within
one hundred days of the publication of this decree, a program of incentives for the
acquisition and planting of forests based upon sustainable production, including
existing systems for trading of carbon credits, such as the Clean Development
90
Mechanism (CDM), among others, in order to generate additional economic
incentives for the planting of new forests.
Metropolitan Governance Development
Although the consolidating and expansion of Brazil’s industrial sector has triggered
the rapid growth of cities, development has not always brought equal distribution of the
benefits and opportunities afforded by the country’s industrial and economic progress.
Urbanization has been an intense phenomenon in Brazil, characterized historically by such
processes as the rise of marginal communities on the outskirts of cities, metropolitan sprawl,
informalization, poor environmental quality, and social and spatial inequalities.
This situation means that it is essential for the country’s states and municipalities to
turn their attention to metropolitan governance. In Minas Gerais, the issue has been being
addressed since 1974, although the process has run into a number of setbacks. At that time, a
planning body was created, Belo Horizonte Metropolitan Region Planning [Planejamento da
Região Metropolitâna de Belo Horizonte PAMBEL], and entrusted with the task of preparing
a plan for the metropolitan region surrounding the state capital, Belo Horizonte, as well as
overseeing its implementation. However, the political influence of PAMBEL was undermined
by creation of the State Secretariat of Metropolitan Affairs [Secretaria de Estado de Assuntos
Metropolitanos] in 1987. In 1989, the administrative structure of the Belo Horizonte
Metropolitan Region [Região Metropolitana de Belo Horizonte RMBH] was modified
following promulgation of the Minas Gerais State Constitution [Constituição do Estado de
Minas Gerais CEMG/89], and as a result, PLAMBEL was sidelined. Metropolitan affairs
were turned over to the Belo Horizonte Metropolitan Assembly [Assembleia Metropolitana de
Belo Horizonte AMBEL]. Thus weakened, PLAMBEL was disbanded in 1996 under State
Law 12,153 and its functions were assumed by SEPLAG and the João Pinheiro Foundation
[Fundação João Pinheiro FJP].
Since 2004, it can be seen that the state of Minas Gerais has made a significant effort
to resume metropolitan planning and management, starting with the promulgation of State
Constitutional Amendment 65, which introduced a structural change. This amendment was
followed by Supplementary Laws 88, 89, and 90 of January 2006, which confirmed the new
institutional arrangement for planning and management of the Metropolitan Region and
established the following bodies: the Metropolitan Development Agency [Agência de
Desenvolvimento Metropolitano], the Metropolitan Assembly [Assembleia Metropolitana],
and the Metropolitan Development Consultative Council [Conselho Deliberativo de
Desenvolvimento Metropolitano CDDM].
In 2009, the executive arm of metropolitan governance became a reality when the
work of the Belo Horizonte Metropolitan Region Development Agency [Agência de
Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte ARMBH] got under way.
ARMBH is a territory-based independent body established under State Supplementary Law
107/2009, which has the specific functions of planning, overseeing urban regulation,
introducing integrated development solutions in the Belo Horizonte Metropolitan Region, and
supporting the execution of common interest public functions.
Capping this momentum, State Delegated Law 180/2011 created the Secretariat for
Metropolitan Governance [Secretaria Extraordinária de Gestão Metropolitana SEGEM],
which complements the institutional architecture already described. This move sends a clear
signal that metropolitan governance is a priority issue at the high levels of administration in
91
Minas Gerais. Under the new law, SEGEM is responsible for helping the government to put
the state’s metropolitan strategy into effect, which includes, specifically, strengthening
RMBH, implementing an arrangement for metropolitan governance of Vale do Aço (“Steel
Valley,” where the state’s steel industry is concentrated), and urban regulation of this region.
The new law also moves ARMBH from the Secretariat for Regional Development and Urban
Policy [Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana SEDRU], where it had
been until 2010, to SEGEM.
Democratic participation. The state’s current model of metropolitan governance has become
a national example for the resumption of metropolitan planning in the post-democratization
period. The agencies and instruments used in Brazil in the past to address metropolitan issues
were technocratic, managed from the top down, and imposed on society. By contrast, the
current arrangement is premised on the participative process, in which decisions at the
metropolitan level are submitted to deliberative bodies. In these forums—namely, the
Metropolitan Development Consultative Council and the Metropolitan Assembly—the
programs to be carried out in the metropolitan territory are discussed and agreed upon by
stakeholders representing civil society and the executive and legislative powers at the state
and municipal levels.
The strengthening of democratic institutions engaged in discussion and decision-
making on metropolitan public policies culminated in the preparation and consolidation of the
Master Plan for Integrated Development of the Belo Horizonte Metropolitan Region [Plano
Diretor de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana de Belo Horizonte PDDI].
The plan sets medium- and long-term guidelines for the region and establishes an economic,
social, and environmental development strategy for implementing policies related to common
interest public functions. Just as important as the work outlined in the PDDI was the
democratic approach used to develop it. The process involved the participation of more than
3,000 stakeholders in society: representatives of the academic community, business, civil
society, municipal governments, and the state government. With validation of the PPDI by the
Metropolitan Assembly in August 2011, it became an effective instrument for guiding the
policies of ARMBH.
Integrated transverse planning. Use of this approach to planning, an innovation in
metropolitan governance, has created a new model for territorial governance and economic
planning in the state of Minas Gerais. Still in the development stage is a transverse directive
to promote planning, organization, and land use and settlement in the Belo Horizonte
Metropolitan Region. It is transverse because five state secretariats—Planning, Metropolitan
Governance, Economic Development, Environment, and Transportation and Public Works—
serve on a Mixed Commission that will be responsible for proposing policies to stimulate
constructive economic development as a basis for spatial planning, with observance of
environmental guidelines, as well as for assessing the economic impact of business
undertakings in the outlying municipalities on the urban fringe of the RMBH, among other
functions.
The Mixed Commission, formally established by a joint resolution, has seats for the
heads of each of the secretariats, thus creating a strategic and integrated perspective on issues
of regional governance. The value of this new forum that is about to become a reality lies in
the integrated perspective that it provides the state on the subjects of land use and land
settlement. Input is being received from not just one state secretariat but a technical
92
multisectoral deliberative body that is equipped to assess the viability and impacts of new
economic undertakings and infrastructure on the urban fabric.
Request for Financial Assistance
Bearing in mind the reform program that has been presented, the government of the
state of Minas Gerais stands firmly committed to the sustainability of the measures outlined
above and would appreciate financial assistance from the World Bank.
We would be grateful for early consideration of a Development Policy Loan to support
the reforms currently being implemented by the government of Minas Gerais.
Cordially,
Antonio Augusto Anastasia
Governor of the State of Minas Gerais
93
ANEXO 2: MATRIZ DE POLÍTICAS E INDICADORES DE RESULTADOS
Tabela A2.1. Matriz de Políticas
Objetivos do Governo Estratégia Ações prévias apoiadas por este DPL
Área 1. Fortalecimento do Setor Público e Gestão Orçamentária
1.1 Aumentar a robustez e
sustentabilidade do Modelo de Gestão
Baseada em Resultados
Continuar consolidando as práticas de gestão baseadas em
resultados na máquina do Estado através da descentralização
das práticas de gestão estratégica e do fortalecimento das
competências das Secretarias de Governo.
Ação Prévia 1. O Mutuário: (i) estabeleceu 22 Assessorias de
Gestão Estratégica e Inovação com vistas a descentralizar as
funções de gestão baseada em resultados do Mutuário, como
evidenciado pela Lei Delegada nº 180, de 20 de janeiro de
2011, publicada no Diário Oficial do Mutuário, em 21 de janeiro
de 2011; e (ii) operacionalizou as 22 Assessorias de Gestão
Estratégica e Inovação, como evidenciado por 22 Decretos
promulgados pelo Mutuário e devidamente publicados no seu
Diário Oficial, cada Decreto estabelecendo a competência de
cada uma das 22 assessorias.
1.2 Aumentar a previsibilidade e o
controle da execução orçamentária
Introdução e institucionalização de melhores controles sobre
as despesas e de requisitos de planejamento financeiro dentro
das unidades de gastos.
Introdução de procedimentos de avaliação em todos os
projetos de investimento financiados por acordos com o
Governo Federal, para melhorar a qualidade dos
investimentos e garantir que seus custos sejam sustentáveis no
futuro.
Ação Prévia 2. O Mutuário adotou o Módulo de Programação
Orçamentária do Sistema Integrado de Administração
Financeira - SIAFI/MG, como evidenciado pelo Decreto nº
45.906 do Mutuário, de 6 de fevereiro de 2012, publicado no
Diário Oficial em 7 de fevereiro de 2012.
Ação Prévia 3. O Mutuário adotou medidas para avaliar
projetos de valor superior a R$ 5 milhões e cofinanciados
através de Transferências Voluntárias pelo Garantidor, efetuadas
no território do Mutuário antes de apresentar tais projetos à
Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e
Finanças para aprovação, como evidenciado pelo Decreto nº
45.906 do Mutuário, de 6 de fevereiro de 2012, publicado no
Diário Oficial em 7 de fevereiro de 2012.
1.3 Aumentar a participação cidadã na
definição de prioridades regionais
Criar oportunidades para a participação cidadã na priorização
e no monitoramento das políticas públicas e promover uma
integração transversal e a colaboração dentro governo para
solucionar os desafios regionais.
Ação Prévia 4. O Mutuário: (i) criou dois comitês regionais no
seu território, um para a região Norte de Minas e um para a
região do Rio Doce, para implementar em caráter piloto um
processo participativo para aumentar a participação da
sociedade. O objetivo é identificar as prioridades regionais no
âmbito das políticas públicas do Mutuário dentro das respectivas
94
Objetivos do Governo Estratégia Ações prévias apoiadas por este DPL
regiões sob jurisdição de cada Comitê, como evidenciado pelo
Decreto nº 45.584 do Mutuário, de 8 de abril de 2011, publicado
no Diário Oficial do Estado em 9 de abril de 2011, e alterado
pelo Decreto do nº 45.753 do Mutuário, de 6 de outubro de
2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 7 de outubro de
2011; e (ii) operacionalizou os dois comitês regionais, como
evidenciado por: (A) uma cópia da ata da reunião do Comitê
Regional para a região Norte de Minas realizada em 16 de junho
de 2011; (B) uma cópia da ata da reunião do Comitê Regional
para a região do Rio Doce realizada em 31 de maio de 2011;
(C) uma cópia da lista de participantes da reunião do Comitê
Regional para a região Norte de Minas com organizações da
sociedade civil, em 17 e 18 de outubro de 2011; (D) uma cópia
da lista de participantes da reunião do Comitê Regional para a
região do Rio Doce com organizações da sociedade civil, em 18
de agosto de 2011; (E) uma cópia do Caderno Regional Norte
de Minas; e (F) uma cópia do Caderno Regional do Rio Doce.
Área 2. Promoção da Inclusão Social
2.1 Reduzir a pobreza nas áreas mais
desfavorecidas, a fim de reduzir a
exclusão e as desigualdades regionais
Fortalecer a gestão de serviços de proteção social no âmbito
municipal e aumentar a oferta de serviços para a população
em situação de pobreza extrema a moderada.
Fortalecer a capacidade dos municípios para identificar as
famílias pobres e as suas principais necessidades e
vulnerabilidades, e desenvolver programas adequados para
abordá-las.
Ação Prévia 5. O Mutuário, através da SEDESE: (i) estabeleceu
o Piso Mineiro, como evidenciado pela Resolução nº 459 da
SEDESE, de 29 de dezembro de 2010, publicada no Diário
Oficial do Estado, em 30 de dezembro de 2010; e (ii) está
implementando o Piso Mineiro, como evidenciado por carta
enviada pela SEPLAG em 2 de maio de 2012. A carta contém o
relatório orçamentário de janeiro até dezembro de 2011, que
trata da transferência do orçamento necessário do Mutuário para
214 municípios no seu território no âmbito do Piso Mineiro.
Essa transferência foi efetuada de acordo com o artigo 4º da
Resolução da SEDESE nº 459, de 29 de dezembro de 2010,
publicado no Diário Oficial do Estado em 30 de dezembro de
2010.
Ação Prévia 6. O Mutuário alterou a regulamentação sobre o
Programa Travessia de forma a incluir, entre outras disposições,
uma que prevê a realização pelo Mutuário de um diagnóstico
95
Objetivos do Governo Estratégia Ações prévias apoiadas por este DPL
sobre educação, saúde e qualidade de vida nos municípios
selecionados que se encontrem em áreas de vulnerabilidade
social no território do Mutuário, como evidenciado pelo Decreto
nº 45.694 do Mutuário, de 12 de agosto de 2011, publicado no
Diário Oficial do Estado em 13 de agosto de 2011.
2.2 Fortalecimento da gestão da educação Garantir que todos os gestores do sistema atendam aos
padrões mais elevados de formação profissional para elevar a
qualidade média dos gestores do sistema, especialmente nos
distritos escolares e escolas que apresentam pior desempenho.
Ação Prévia 7. O Mutuário adotou e está implementando um
processo de seleção baseado no mérito para superintendentes
escolares regionais e diretores escolares do seu território, como
evidenciado pelas seguintes disposições: (i) Lei Delegada nº
182, de 21 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do
Estado, em 22 de janeiro de 2011; (ii) Resolução nº 1.812,
publicada pela Secretaria de Educação do Mutuário, de 22 de
março de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado em 23 de
março de 2011; e (iii) carta enviada pela SEPLAG em 2 de maio
de 2012, que confirma a nomeação de superintendentes
escolares regionais e diretores de escola e remete cópias dos
instrumentos formais para a sua nomeação.
Área 3. Aumentar a Sustentabilidade Ambiental
3.1 Aumentar a capacidade do Estado de
fazer frente aos desafios ambientais
Integrar as funções de gestão ambiental na administração de
maneira que as ações de regulação e fiscalização ocorram de
forma mais sistemática e coordenada.
Criar incentivos para novos empreendimentos associados à
sustentabilidade ambiental e ao crescimento com baixa
emissão de carbono.
Ação Prévia 8. O Mutuário estabeleceu, dentro de sua Secretaria
de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, uma
Subsecretaria de Gestão e Regularização ambiental e uma
Subsecretaria de Controle e Fiscalização Ambiental, como
evidenciado pelas disposições: (i) Decreto nº 45.824 do
Mutuário, de 20 de dezembro de 2011, publicado no Diário
Oficial do Estado em 21 de dezembro de 2011; e (ii) Lei
Delegada nº 180, de 20 de janeiro de 2011, publicada no Diário
Oficial do Estado, em 21 de janeiro de 2011.
Ação Prévia 9. O Mutuário adotou medidas para incentivar o
plantio de florestas em seu território com o objetivo de fornecer
matéria-prima para as indústrias nele localizadas, como
evidenciado pelo Decreto nº 45.919, de 1º de março de 2012,
publicado no Diário Oficial do Estado em 2 de março de 2012.
96
Objetivos do Governo Estratégia Ações prévias apoiadas por este DPL
Área 4. Desenvolvimento de uma estrutura de governança metropolitana
4.1 Fortalecer a Governança
Metropolitana para permitir a
coordenação de políticas públicas
estaduais e municipais na Região
Metropolitana de Belo Horizonte
(RMBH)
Melhorar a qualidade de vida de sua população urbana através
da promoção do desenvolvimento integrado das áreas
metropolitanas, conduzido com base em acordos de
governança metropolitana.
Ação Prévia 10. O Mutuário, através do Conselho Deliberativo
de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo
Horizonte, adotou um plano diretor de desenvolvimento
regional integrado para a região metropolitana de Belo
Horizonte, como evidenciado pela ata de reunião de 11 de julho
de 2011, que registra a reunião do Conselho Deliberativo de
Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte
naquele dia.38
38
O PDDI é um plano estratégico para o desenvolvimento integrado da RMBH. Como tal, traz diretrizes e sugestões de políticas públicas e investimentos que possam
promover o desenvolvimento da região. Não se trata de um plano de investimento.
97
Tabela A2.2. Indicadores de Resultados
Objetivos do Governo Próximos passos Indicadores de Resultados
(Linha de base 2011)
Resultados esperados em dezembro
de 2013
Protocolo/Evidências
para verificação
Área 1. Fortalecimento do Setor Público e Gestão Orçamentária
1.1 Aumentar a robustez e
sustentabilidade do Modelo de
Gestão Baseada em Resultados
Desenvolver procedimentos para
monitorar o progresso feito pelas
Assessorias de Gestão Estratégica e
Inovação e identificar as
necessidades de fortalecimento.
Parcela de Projetos Estratégicos com
índice de execução acima de 85%.
(Linha de base: Média 2009-2011:
61%)
Maior número de programas
estratégicos com índice de execução
acima de 85%. (Meta: 63%)39
Relatório de Progresso a ser
elaborado pela SEPLAG.
1.2 Aumentar a previsibilidade
e o controle da execução
orçamentária
Implementar o orçamento com base
nas informações fornecidas pela
nova estrutura de planejamento
financeiro.
Analisar a dispersão entre itens
planejados e executados e fornecer
feedback para os diferentes setores.
Revisar a matriz de avaliação do
projeto de investimento com base
nas lições aprendidas.
Treinar as Assessorias de Gestão
Estratégica e Inovação no uso e
aplicação da matriz de avaliação.
Percentual de itens do orçamento
com contratos acima da dotação
orçamentária anual. Linha de base
16,12% (1º trimestre de 2012)40
Percentual de programas e projetos
de governo para os quais os
procedimentos de triagem e
avaliação se encontram operacionais
(baseado no montante em relação ao
valor total do PPA) (Linha de base:
0,79%)
Redução no percentual de itens do
orçamento com contratos acima da
dotação anual. (Meta 8% - redução de
50% em 2013)
Maior número de programas e
projetos de governo para os quais os
procedimentos de triagem e avaliação
se encontram operacionais (baseado
no montante em relação ao valor total
do PPA) (Meta: 9,12%)
Relatórios trimestrais
elaborados SEPLAG a
partir de dados do data
warehouse identificando o
número de itens
contratados a mais.
Relatório de Progresso a ser
elaborado pela SEPLAG.
1.3 Aumentar a participação
cidadã na definição de
prioridades regionais
Conduzir a fase de planejamento
regional dentro do governo para
identificar as prioridades regionais
Nível de participação cidadã na
identificação de prioridades
regionais. (Linha de base: cinco
Maior participação da sociedade na
identificação de prioridades regionais.
(Meta: cinco prioridades estratégicas
Ata do Fórum Regional41
39
Este indicador tem por objetivo medir se o modelo de gestão descentralizada baseada em resultados continua sendo pelo menos tão eficaz como o modelo anterior,
centralizado. Portanto, o objetivo proposto encontra-se apenas ligeiramente acima da linha de base. 40
Não há dados disponíveis para o período anterior à implementação do novo sistema, em janeiro de 2012. No entanto, espera-se que com a implementação do sistema o
planeamento financeiro venha a melhorar com o tempo e reduzir o número de alterações pontuais introduzidas no orçamento. A maneira mais eficaz de se medir isso é o
número de itens do orçamento que tenham contratos por montantes acima das dotações orçamentárias. 41
Atualmente não são confeccionadas atas nos Fóruns Regionais. No entanto, a fim de facilitar a verificação deste indicador a SEPLAG irá preparar as atas dessas
reuniões nas próximas cinco regiões.
98
Objetivos do Governo Próximos passos Indicadores de Resultados
(Linha de base 2011)
Resultados esperados em dezembro
de 2013
Protocolo/Evidências
para verificação
para as demais oito regiões do
Estado.
Planejar o cronograma de consultas
para identificar as prioridades
regionais para as demais oito regiões
do estado.
prioridades estratégicas identificadas
para cada uma das duas regiões do
Estado - Norte e Rio Doce - com a
participação da sociedade civil).
identificadas para outras cinco
regiões do Estado com a participação
da sociedade civil).
Área 2. Promoção da Inclusão Social
2.1 Reduzir a pobreza nas áreas
mais desfavorecidas, a fim de
reduzir a exclusão e as
desigualdades regionais
Melhorar o cadastramento das
famílias no CadÚnico.
Aumentar a oferta de serviços para
as populações carentes.
Percentual de municípios que
recebem cofinanciamento do Estado
para prestação de serviços sociais
(Linha de base: 25%)
Número de municípios com IGD-M
abaixo de 0,55 (validação e
qualidade dos cadastros). (Linha de
base: 90 municípios)
Aumentar a porcentagem de
municípios que recebem
cofinanciamento do Piso Mineiro de
Assistência Social. (Meta: 70%)
Reduzir o número de municípios com
IGD-M abaixo de 0,55 (validação e
qualidade dos cadastros). (Meta: 45
municípios)
Declaração sobre o número
de Planos de Serviços
firmados com municípios e
relatório do SIAFI-MG
sobre transferências
(empenhos) efetuadas no
âmbito do Programa Piso
Mineiro para os municípios
participantes.
Relatório Bianual de
Desempenho do IGD-M
para os municípios.
2.2 Fortalecimento da gestão da
educação
Treinar os novos Superintendentes
Regionais e Diretores de Escola.
Acompanhar o trabalho dos recursos
humanos e dos funcionários de
contabilidade nas superintendências
regionais.
Acumulação de Informativos de
Alteração dos servidores da
educação que aguardam inclusão no
SISAP-MG42
.(Linha de base: 91.917
alterações a serem incluídas)
Percentual de estudantes que
atingiram níveis de aprendizado
adequados ou superiores no PROEB.
[Linha de base: Português: 5º ano -
42,1%; 9º - 33,7%; 12º - 29,7 %.
Redução do número de informativos
de alteração de servidores da
educação que aguardam inclusão no
SISAP-MG. (Meta: redução de 80%
em relação à linha de base de 2011)
Aumento do número de estudantes
que atingiram níveis de aprendizado
adequados ou superiores no PROEB.
[Meta: Português: 5º ano - 46,5%; 9º
- 36,3%; 12º - 37,5 % . Matemática:
Relatório de Progresso a ser
elaborado pela SEPLAG.
Relatório a ser elaborado
pela SEE a partir de dados
do PROALFA e PROEB
fornecidos pelo Centro de
Políticas Públicas e
42
O SISAP-MG é o Sistema de Administração de Pessoal do Estado.
99
Objetivos do Governo Próximos passos Indicadores de Resultados
(Linha de base 2011)
Resultados esperados em dezembro
de 2013
Protocolo/Evidências
para verificação
Matemática: 5º ano - 57%; 9º -
21,2% ; 12º - 3,7% (2011)]
5º ano - 61,5 %; 9º - 25,8% ; 12º -
5,5%
Avaliação da Educação da
Universidade Federal de
Juiz de Fora (CAEd /
UFJF).
Área 3. Aumentar a Sustentabilidade Ambiental
3.1 Aumentar a capacidade do
Estado de fazer frente aos
desafios ambientais
Percentual de empreendimentos
irregulares monitorados após serem
identificados em operações especiais
de fiscalização43
para garantir que as
medidas de mitigação sejam postas
em prática. (Linha de base: zero)
Área (em hectares) de florestas
plantadas para servir de matéria-
prima para a produção de carvão.
(Linha de base: 94.325 hectares,
2011)
Maior número de empreendimentos
irregulares monitorados após serem
identificados em operações especiais
de fiscalização para garantir que as
medidas de mitigação sejam postas
em prática. (Meta: 100%)
Maior área de florestas plantadas para
servir de matéria-prima. (Meta: pelo
menos 108.474 hectares de novas
plantações florestais )
Planilhas de monitoramento
para cada Operação
Especial de Fiscalização
identificando as empresas
irregulares (as atividades de
monitoramento também
devem ser registradas
nessas planilhas).
Relatório da Associação
Mineira de Silvicultura ,
publicado anualmente em
abril.
Área 4. Desenvolvimento de uma estrutura de governança metropolitana
4.1 Fortalecer a Governança
Metropolitana para permitir a
coordenação de políticas
públicas estaduais e municipais
na Região Metropolitana de
Belo Horizonte (RMBH)
Continuar aperfeiçoando a
coordenação intersectorial em
matéria de uso do solo na Região
Metropolitana de Belo Horizonte
Implementar o Plano Diretor de
Desenvolvimento Integrado da
RMBH
Realização de reuniões ordinárias da
Comissão de Gestão Territorial
(CGT) da RMBH. (Linha de base:
zero)
Duração média, em dias, da análise
de requerimento de autorização
prévia para parcelamento do solo na
RMBH. (Linha de base: 27,52 dias)
São realizadas reuniões ordinárias da
Comissão de Gestão Territorial da
Região Metropolitana de Belo
Horizonte (Meta: pelo menos uma a
cada 60 dias)
Reduzir a duração média, em dias, da
análise de requerimento de
autorização prévia para parcelamento
do solo na RMBH. (Meta: 23 dias)
Atas dessas reuniões.
Relatórios de progresso
elaborados pela SEGEM.
43
Essas operações especiais de fiscalização são planejadas pela SEMAD com base na percepção de risco de descumprimento da legislação ambiental. Foi acordado que
seriam realizadas pelo menos 10 dessas Operações Especiais de Fiscalização. O número de empreendimentos que se encontram em situação irregular com relação à
legislação ambiental identificados nestas operações será o conjunto-base que será considerado para avaliar este indicador.
100
101
ANEXO 3: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS NA ÁREA DE GESTÃO DO
SETOR PÚBLICO
1. Ao longo dos últimos nove anos a estratégia do Governo para o setor público
evoluiu em resposta aos principais desafios identificados em cada um dos períodos
administrativos (mandatos de quatro anos). Em 2003, as principais preocupações foram a
evidente crise fiscal e a obsolescência, ineficiência e ineficácia das instituições e
procedimentos do setor público estadual. A partir de 2007, o Governo mudou de foco para a
melhoria do desempenho do setor público, a fim de melhorar a prestação de serviços e os
resultados de desenvolvimento. Desde 2011, o Governo vem se preocupando cada vez mais
em garantir a sustentabilidade das conquistas alcançadas ao longo do tempo e a voz de seus
cidadãos nas decisões políticas do Estado. Essas três gerações de reformas ficaram conhecidas
pelos seguintes nomes, respectivamente: “Choque de Gestão”, “Estado para Resultados” e
“Gestão para a Cidadania”. A figura A3.1 traz os elementos-chave de cada fase da reforma.
Figura A3.1 – Reformas no setor público em Minas Gerais
O Choque de Gestão e o Estado para Resultados
2. Em 2003, no início do mandato, o novo governo se viu diante de uma evidente
crise fiscal, que serviu para colocar em evidência a disfuncionalidade das instituições
públicas. Consequentemente, a reorganização do aparato e dos procedimentos estatais e a
resolução da crise fiscal foram consideradas pré-requisitos para a restauração da capacidade
do Estado de prestar serviços de qualidade e promover o desenvolvimento econômico.
3. O “Choque de Gestão” estabeleceu um novo modelo de gestão e mecanismos de
responsabilização. A terapia de choque teve por objetivo controlar o gasto público e
estabelecer as bases institucionais para melhorar a gestão pública. Para modernizar a estrutura
102
administrativa de base e introduzir um sistema de gestão baseado em resultados foram
introduzidas atividades inovadoras junto com as medidas de ajuste tradicionais. O Governo
criou a unidade de Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado (GERAES) para
gerenciar a implementação de seus projetos estratégicos. Esta unidade recebeu funções de
controle orçamentário sobre a carteira de programas estratégicos, passando a poder fixar
estrategicamente tetos para empenhos e pagamentos ao longo do ano, em consonância com a
situação de execução dos projetos. Além disso, foram definidos acordos de resultados entre
cada secretaria e o Governador, que foram acompanhados de perto. Por último, para reforçar o
modelo geral o Estado introduziu novo talento gerencial para a administração pública, na
forma de “Empreendedores Públicos” (Empreendedores Públicos) Que eram jovens gestores
profissionais treinados, que poderiam ajudar a mudar a cultura burocrática da administração.
4. Em 2007, o governo tinha posto boa parte das finanças públicas em ordem,
posicionando o Estado numa segunda fase que iria melhorar a prestação de serviços e
promover o crescimento econômico.44
Um dos principais objetivos do Governo foi
implantar de maneira mais eficaz reformas de gestão em setores críticos para melhorar
significativamente o desempenho do setor público a curto prazo. Nesse sentido, o Banco
Mundial apoiou um trabalho analítico focado tanto em questões transversais de gestão pública
como em desafios e estratégias setoriais específicas. As estratégias setoriais foram
incorporadas no plano de desenvolvimento do governo para os próximos quatro anos, do qual
o sistema de gestão baseado em resultados, o chamado Programa “Estado para Resultados”,
era parte fundamental.
5. O Programa “Estado para Resultados” identificou 11 áreas de resultados, cada
uma com objetivos específicos para o médio e longo prazo. Além disso, o programa
estabeleceu uma lista de projetos e mudanças na gestão que contribuiriam para a consecução
desses objetivos, bem como definições claras para medir a consecução dessas metas. O
programa também introduziu um sistema de monitoramento e avaliação mais intensivo e
formal na Coordenação do Programa Estado para Resultados, bem como estabeleceu acordos
de resultados de segundo nível entre cada Secretário e suas equipes, que mostraram ser mais
flexíveis e eficazes do que os acordos de resultados estabelecidos no âmbito do Programa
“Choque de Gestão”. Os acordos de resultados especificam um conjunto de metas para
resultados, produtos (implementação de projetos estratégicos), aperfeiçoamento de processos
e utilização de insumos (redução das despesas correntes). Os gerentes são responsáveis não só
pelas metas de resultados de seus programas, mas também por melhorias na eficiência dos
gastos, pela introdução de inovações nos processos e pelo tempo de entrega de resultados.
6. O programa de reforma Estado para Resultados recebeu aportes do Segundo
Projeto de Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais, uma operação SWAp no
valor de US$ 976 milhões. O projeto adotou um desenho SWAp com uma série de
componentes setoriais específicos articulados por um componente “guarda chuva” de gestão
pública. A operação SWAp concentrou-se em sete das áreas de resultados priorizadas pelo
Governo. Em cada uma dessas áreas o Banco prestou apoio técnico e financeiro ao governo,
para enfrentar questões transversais e fortalecer as estratégias setoriais correspondentes. No
início de 2010, um financiamento adicional no montante de US$ 461 milhões foi preparado
para o SWAp de Minas Gerais em virtude de um déficit de financiamento decorrente de
44
Veja “Minas Gerais-World Bank Partnership: Building on a Strong Foundation and Leading to Next Steps”
Relatório nº 40036-BR, de junho de 2007, preparado como parte do Programa de Assistência de Análise e
Assessoramento.
103
circunstâncias imprevistas relacionadas com a desaceleração económica ocorrida em 2009,
resultado da crise financeira de 2008.
A Terceira Geração de Reformas: Gestão para a Cidadania
7. Na terceira fase de reformas o Governo agregou novas dimensões e arranjos
participativos ao seu modelo de gestão. No entanto, o foco continua sendo a
descentralização da gestão estratégica e o aperfeiçoamento contínuo das funções centrais de
gestão para aumentar sua eficiência e efetividade. Nesta fase, os esforços para a obtenção de
resultados têm se concentrado no lado da demanda. Assim, foram criados mecanismos para
permitir uma participação mais explícita da sociedade no processo de planejamento e
implementação de políticas. Simultaneamente, o desafio de consolidar os avanços
conquistados na gestão do setor público e na superação dos pontos fracos existentes no
modelo deu origem a uma estratégia de descentralização. A delegação de funções-chave às
Secretarias de Governo permitiria uma maior institucionalização dos procedimentos de gestão
estratégica na administração pública.
8. Embora a orientação para resultados tivesse se disseminado amplamente em Minas
Gerais, uma grande preocupação do novo Governo foi a dependência que o modelo de gestão
baseado em resultados tinha da liderança do então Governador e de Secretarias Estaduais
chave. Contar com um “centro de Governo” forte era fundamental para a introdução de
medidas de ajuste fiscal durante a primeira fase de reformas e a implementação do Estado
para Resultados, mas o forte “controle” exercido a partir dele na execução de políticas
setoriais começou a ser considerado contraproducente à medida que se avançava na
implementação da segunda fase de reformas. Confrontado com esta situação, e com o objetivo
de continuar a melhorar o seu modelo de gestão, o GoMG desenvolveu a estratégia de
descentralizar para as Secretarias de Governo as principais práticas de gestão estratégica. Tal
estratégia tem a dupla vantagem de consolidar ainda mais o modelo de gestão, uma vez que
institucionaliza nos diferentes setores metodologias de gestão estratégica e ferramentas
comprovadas, e de fortalecer as secretarias, o que gera um maior apoio às reformas a médio e
longo prazo.
9. A principal medida desta estratégia de descentralização foi a criação de 22 Assessorias
de Gestão Estratégica e Inovação (AGEIS) no âmbito das Secretarias de Governo, por meio
da Lei Delegada nº 180/201145
. Esta medida veio acompanhada de mudanças na estrutura
organizacional da Secretaria de Planejamento com o objetivo de concentrar a supervisão das
práticas de gestão estratégica em uma Subsecretaria. A fim de garantir que tais unidades
agiriam conforme pretendido, bem como de assegurar o sucesso das reformas, foram
produzidos um plano de implementação detalhado e mecanismos de condução para a
estratégia. Por exemplo, embora a nomeação dos chefes das AGEIS fosse feita pelas
Secretarias do Governo, os nomes indicados tinham antes que ser aprovados pela SEPLAG,
de maneira a garantir que possuiam o perfil adequado e conhecimentos de práticas de gestão
estratégica. A fim de assegurar que todas as unidades estariam preparadas para o desempenho
de suas funções, foi implantado um programa de treinamento, foram revistas as metodologias
e ferramentas adotadas pelo Estado e foram preparados manuais. Por último, foi criado um
fórum de diálogo permanente para as AGEIS e a SEPLAG e foi desenvolvida uma dinâmica
45
Três outras AGEIS informais foram estabelecidos nas Secretarias Extraordinárias, dado que as metodologias e
ferramentas utilizadas pelas unidades foram consideradas muito úteis para garantir a consecução dos objetivos
dessas secretarias.
104
de monitoramento para permitir à SEPLAG identificar potenciais pontos fracos e
desempenhos deficientes a serem abordados.
10. Uma característica fundamental das reformas no Estado de Minas Gerais são os
esforços contínuos para fortalecer a gestão financeira pública e os sistemas de gestão centrais.
Ambos são vistos como pré-requisitos para se alcançar maior eficiência e eficácia na
administração do Estado e como elementos fundamentais para uma melhor gestão fiscal a
curto e médio prazo. Apesar de terem sido observadas importantes melhorias nos sistemas
subjacentes, na credibilidade do orçamento e no alinhamento entre planejamento e orçamento
nos últimos anos, alguns pontos fracos têm persistido no processo de execução do orçamento,
que por vezes impediram que este fosse executado de forma ordenada e previsível,
especialmente quando as receitas ficavam aquém das estimativas iniciais. Além disso, a falta
de integração (ou mesmo a inexistência) de dados sobre os compromissos contratuais com o
sistema de execução orçamentária implicou que os ajustes no orçamento realizados durante o
curso da sua execução fossem conduzidos necessariamente de forma ad hoc e fossem
ineficientes no que se refere ao seu impacto na implementação do projeto.
11. O planejamento financeiro foi elaborado pelas Secretarias de Governo em planilhas de
Excel até 2011, o que significa que era praticamente impossível consolidar a informação. Na
prática, isso significa que a SEPLAG não era capaz de monitorar de maneira eficaz se as
unidades de gastos estavam executando o orçamento como planejado. Embora as despesas
totais fossem controladas, a capacidade da SEPLAG de conduzir a execução do orçamento de
acordo com as prioridades do Governo era limitada, exceto no caso dos programas
estratégicos, que foram objeto de um acompanhamento intensivo pela GERAES46
.
12. Como resultado, o Governo desenvolveu uma estratégia para aumentar a
previsibilidade e eficiência da execução orçamentária, assim como garantir que os projetos de
investimento sejam rentáveis e sustentáveis a médio prazo.
13. As principais medidas do Governo com relação a esta situação foram: (i) adotar novos
requisitos e procedimentos para o planejamento financeiro nas unidades de gastos; (ii)
implementar o planejamento de compras; e (iii) introduzir novos requisitos para o registro de
despesas contratuais. Essas três medidas foram possibiltadas com a adoção de novos módulos
no sistema integrado de gestão financeira do Estado, o SIAFI-MG, e no Portal de Compras, e
foram estabelecidas através do Decreto de Programação do Orçamento de 2012. Esses novos
procedimentos e módulos no sistema mudaram significativamente as práticas em todo o
governo e parecem ter sido bem recebidos pelas secretarias de Governo, especialmente pelos
Superintendentes de Planejamento, Gestão e Finanças, que são responsáveis pela execução do
orçamento e pelas compras nas secretarias. Da mesma forma que ocorria com a SEPLAG,
eles não tinham dados sistematizados e abrangentes sobre os diferentes planos de despesas
dos programas e sobre os recursos empenhados, o que dificultou o seu trabalho. Os novos
módulos e a sua integração com o SIAFI-MG permitem um maior controle e um melhor
planejamento dos gastos; por conseguinte, espera-se que o planejamento geral da execução do
orçamento melhorará progressivamente no Estado.
14. No caso das mudanças introduzidas no processo de aprovação dos projetos de
investimento cofinanciados pelo Governo Federal, a explicação é que elas respondem ao fato
de que esses projetos não foram previamente avaliados, e que, em alguns casos, acabaram
sendo muito mais caros do que o previsto ou apresentando mais dificuldades na
implementação e menos benefícios do que inicialmente previsto. De modo geral, o Brasil
46
A GERAES é a Unidade de Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado.
105
carece de uma tradição forte em matéria de realização de avaliações prévias de projetos de
investimento. Tais projetos geralmente estão sujeitos a um processo de seleção preliminar
para avaliar o seu vínculo com a estratégia global do Governo antes de entrar no orçamento, e
pouco mais além disso. Em Minas Gerais, essa situação começou a mudar em 2003 com o
desenvolvimento de uma Estratégia de Governo coesa, que foi usada na identificação de
projetos de investimento. Quase todos os investimentos públicos em Minas Gerais foram
feitos por meio de programas estratégicos, que representaram o cerne da Estratégia do
Governo. Uma exceção foram aqueles investimentos cofinanciados pelo Governo Federal,
que se basearam nas oportunidades oferecidas por determinados ministérios. Tais
investimentos geralmente são negociados pelas Secretarias de Governo e quando são
confirmados pelo Governo Federal requerem que o o Estado faça aportes. Como em muitos
outros estados do Brasil, normalmente são alocados recursos de contrapartida do Estado para
a execução do projeto. Uma característica comum desses projetos é que os custos excedentes
normalmente são responsabilidade do Estado.
15. As medidas tomadas pelo Governo para introduzir um processo de seleção e avaliação
desses investimentos buscam assegurar que os projetos cofinanciados estejam alinhados com
as prioridades do Governo e melhorar o desenho do projeto antes de iniciar sua
implementação. Além disso, esses procedimentos oferecem uma avaliação prévia dos custos
de manutenção e operação futuros, que geralmente não são cofinanciados pelo Governo
Federal, para avaliar sua sustentabilidade no futuro. Embora tais procedimentos sejam hoje
aplicáveis formalmente apenas aos investimentos cofinanciados, o Governo tem feito
avaliações dos seus Projetos Estratégicos usando a mesma matriz de avaliação. Com isso
pretende-se que no futuro esses processos estejam formalizados em todos os grandes
programas.
106
ANEXO 4: MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ
1. “O Estado em rede: Gestão Regionalizada, Gestão Participativa” é o título da reforma
institucional sendo executada atualmente pelo Governo de Minas Gerais (GoMG), para
fomentar novos mecanismos de participação cidadã na definição de prioridades e no
monitoramento de políticas públicas. Embora o GoMG já conte com outros processos
participativos que garantem uma participação efetiva através de consultas e conselhos de
políticas públicas, a promoção de uma maior participação da sociedade civil em geral,
especialmente com um enfoque regional, foi considerada necessária para melhor priorizar as
políticas públicas de forma a reduzir desigualdades regionais. Como tal, a nova participação
cidadã tem um novo enfoque regional e é baseada em dois pilares de intervenção. O primeiro
refere-se à descentralização administrativa e à colaboração intersetorial entre diferentes áreas
(por exemplo, entre secretarias estaduais) do Governo Estadual, em nível regional. Este pilar
visa promover um diálogo entre a administração estadual e as regiões e, ao mesmo tempo,
reforçar a coordenação entre os diferentes setores do Estado em nível regional.
2. O segundo pilar de intervenção refere-se ao componente de “gestão participativa”
propriamente dito e introduz novos mecanismos de participação cidadã com foco regional,
baseando-se nas dez regiões do Estado. A implementação dos novos arranjos teve início em
2011, nas duas regiões mais pobres do estado, e será expandida para todas as 10 regiões até o
final de 2013. O modelo é dividido em três fases: mapeamento da sociedade civil regional,
encontros regionais e, finalmente, criação de fóruns participativos regionais. Na primeira
etapa, será conduzida a identificação e classificação das organizações da sociedade civil na
região. As organizações são classificadas de acordo com seus domínios de intervenção nas
diferentes áreas de políticas públicas (por exemplosaúde, educação). Este mapeamento é feito
tanto por meio de entidades da administração pública que operam em nível regional quanto
com 47
a assistência de uma organização sem fins lucrativos que trabalha com questões de
governança48
.
3. Posteriormente, serão realizados “encontros regionais” com organizações da sociedade
civil, onde será apresentada a estratégia do governo para as diferentes áreas e setores de
influência das políticas e para conduzir um processo participativo de priorização das políticas.
Os produtos gerados pelo processo deliberativo conduzido junto aos atores da sociedade civil
são um “caderno de prioridades estratégicas regionais” e a eleição de representantes para
acompanhar as atividades do Governo na região, além da criação de um Fórum Participativo
Regional após a realização de dois encontros regionais, integrado por representantes da
sociedade civil e do Governo e por outros atores, como membros do legislativo estadual,
empresários locais, associações da indústria e universidades.
4. O projeto institucional proposto surge como um ponto positivo do Estado em Rede. A
referida combinação de participação e colaboração intersetorial com um foco regional permite
que o Governo possa tanto perceber quanto resolver as preocupações e exigências da
sociedade civil de forma integrada. Entre outros aspectos positivos, o novo modelo inclui a
capacidade de promover a inclusão de setores da sociedade que se encontravam antes
excluídos dos processos de consulta mais tradicionais institucionalizados no Estado (como,
por exemplo, audiências públicas sobre o plano plurianual e Conselhos de Políticas Públicas)
e a introdução de uma dimensão territorial, indo além da dimensão setorial que prevalecia nos
47
As entidades regionais apresentam uma lista de organizações que operam em sua região e área de política. 48
Instituto de Governança Social
107
Conselhos de Políticas Públicas. A dimensão setorial tende a favorecer o predomínio de
alguns setores da sociedade civil organizada: em geral as maiores, com forte representação na
capital do Estado. Embora o novo projeto participativo tenha sido executado em caráter de
piloto em apenas duas regiões do estado (Rio Doce e Norte), os dados coletados durante as
reuniões sugerem que o novo processo integra de forma bem-sucedida setores da sociedade
civil anteriormente excluídos de outros processos participativos.49
5. Uma questão importante é o grau de influência da participação cidadã no processo de
tomada de decisão, ou seja, até que ponto os insumos gerados nas consultas são capazes de
subsidiar as ações do governo e alterar o seu curso. O novo modelo inclui mecanismos para
assegurar a visibilidade dos impactos. A partir das prioridades estratégicas e políticas públicas
selecionadas pelos encontros regionais, o Fórum Participativo Regional irá selecionar alguns
produtos específicos, que serão promovidos 50
na região. Tais produtos serão validados pelo
governador do Estado e formalizados através de um “acordo” com a região. Eles se tornarão
parte de uma Agenda Regional, que será incluída nos acordos de resultados das secretarias de
Governo, passando a ser monitorados no âmbito do modelo do Estado de gestão para
resultados51
. Finalmente, estes resultados também serão monitorados pelo Fórum Participativo
Regional, que representará uma instância adicional de supervisão externa e controle social.
Em resumo, o conjunto dos mecanismos acima descritos, contendo uma série de dispositivos
limitantes e de reforço, assegurará que os resultados do processo participativo se tornem
prioridades governamentais de fato.
6. Uma questão que resta resolver diz respeito a até que ponto o processo participativo
está institucionalmente incorporado à estrutura do Estado. O Governo optou por realizar a
experiência em caráter piloto durante o ano de 2011 como uma forma de gerar apoio político
e administrativo e de promover a colaboração na concepção do projeto. Nesse sentido, o
modelo atual foi moldado pela interação com as diferentes instituições governamentais,
organizações da sociedade civil e especialistas em participação pública. Do ponto de vista
legal, a descentralização administrativa e a colaboração intersetorial em nível regional já estão
previstas na legislação (Lei Delegada nº 180/2011). De igual maneira, os Comitês Regionais,
que têm o mandato específico de conceber os processos participativos, já foram
regulamentados legalmente (Decreto nº 45.584/2011).
7. Em conclusão, da perspectiva de inovação em políticas, a abordagem atual representa
uma contribuição significativa para uma segunda geração de arranjos participativos estaduais
inseridos nos sistemas federativos, com grande potencial de replicação em outros estados. A
existência de um ambiente propício a inovações institucionais, o que exige constante
experimentação, avaliação e adaptação, sugere que o governo também seria capaz de superar
quaisquer eventuais obstáculos. Isso fica reforçado pelo fato de que as reformas têm forte
apoio político e administrativo de diferentes segmentos do governo.
49
A maioria das organizações da sociedade civil que participam do piloto da região do Rio Doce se caracteriza
por sua esfera de ação local e pequena capacidade organizacional. 50
Estes produtos variam consideravelmente em termos de objeto e âmbito. Por exemplo, podem consistir de
objetivos de política (como o aumento da qualificação profissional) ou de obras públicas (como a construção de
escolas profissionalizantes). 51
É interessante notar que integrantes de diferentes Secretarias enfatizaram a capacidade fortalecedora dos
acordos de resultados e a posição privilegiada de que desfruta a Secretaria de Planejamento para exercer pressão
sobre os atores responsáveis pelos resultados.
108
ANEXO 5: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS EM MATERIA DE PROTEÇÃO
SOCIAL
1. Apesar dos progressos recentes, Minas Gerais ainda enfrenta desafios no que se refere
à redução da pobreza e da extrema pobreza. Em 2001, 9% da população do estado vivia em
situação de extrema pobreza (isto é, com renda mensal per capita inferior a R$ 67,07 por mês
em valores de setembro de 2009), parcela que caiu para 3% em 2009 . No mesmo período, na
região Sudeste a pobreza extrema diminuiu de 5,6% para 2,3%. Nacionalmente, os índices de
pobreza caíram de 10,5% para 5,2% entre 2001 e 2009, respectivamente (IPEA 2012). No
entanto, ainda há desafios a ser superados. Cerca de 6% da população rural vive em situação
de extrema pobreza. Além disso, há uma grande variação entre os 853 municípios do estado.
2. O GoMG está empenhado em melhorar as condições de seus cidadãos e preparou um
conjunto de medidas para combater a pobreza e a pobreza extrema no estado. Suas ações
incluem um ambicioso programa de transferências para os municípios a fim de fortalecer os
serviços públicos prestados à população. O Programa Estadual complementa o Brasil Sem
Miséria (BsM), que tem por objetivo fortalecer os programas de transferência de renda, o
acesso a serviços públicos e a inclusão produtiva. O BsM foi criado para chegar até os
extremamente pobres, para quebrar barreiras sociais, políticas, econômicas e culturais que
segregam regiões e pessoas. Entre as ferramentas centrais dessa estratégia estão os Centros de
Referência de Assistência Social (CRAS) e o Cadastro Único de Beneficiários (CadÚnico).
Os CRAS são os pontos de atendimento dos programas englobados pelo BsM; o CadÚnico é
o registro utilizado para determinar a elegibilidade da população.
3. O GoMG reconhece a importância de fortalecer a gestão dos CRASs e do CadÚnico
para atingir esse objetivo, bem como de aumentar a oferta de serviços para os que vivem em
situação de pobreza extrema e moderada. Um dos desafios em um estado como Minas Gerais
é a disparidade de níveis de gestão entre os diferentes municípios. Nesse sentido, o programa
do Governo visa fortalecer a prestação de serviços através do cofinanciamento dos serviços
sociais prestados pelos municípios, além de melhorar a identificação das famílias pobres que
têm direito a receber assistência de programas sociais federais, estaduais e municipais.
4. Entre 2003 e 2010, o GoMG investiu R$ 5,9 bilhões para reduzir a pobreza e as
desigualdades regionais, tanto através de programas sociais como através de mais
investimentos em infraestrutura. O GoMG também desenvolveu um programa de combate à
pobreza rural no estado. Com um investimento de R$ 95,3 milhões, o Estado dá assistência a
115.800 famílias em 188 municípios, apoiando mais de 2.000 projetos de associações de
trabalhadores, pequenos agricultores, artesãos, pescadores e donas de casa. Nas áreas rurais,
86 mil famílias ganharam acesso à energia elétrica, graças a investimentos de R$ 770 milhões
do Programa Luz para Todos. O governo tem vários programas específicos para mitigar a
pobreza extrema: O programa Travessia , o Piso Mineiro de Assistência Social e o Fundo de
Erradicação da Miséria.
5. Em 2008, Minas iniciou um programa focado nos municípios com baixo Índice de
Desenvolvimento Humano. O programa Travessia é coordenado pela Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Social (SEDESE) e implementado de forma integrada por diversos órgãos e
entidades do governo estadual com o objetivo de melhorar as condições de vida da população.
Ao contrário de ações setoriais, as políticas públicas são implementadas de forma coordenada
e integrada de acordo com as necessidades específicas de cada município selecionado. Em
2011, o programa foi reestruturado de maneira a incluir a busca ativa de cidadãos por meio do
109
Programa Porta a Porta , que visa identificar as principais vulnerabilidades e necessidades de
cada município de forma ativa.
6. O Governo também está trabalhando com os municípios na identificação de
mecanismos para fortalecer a rede de CRAS, onde convergirão todos os programas do Brasil
Sem Miséria.Esses centros, que são responsáveis pela prestação e coordenação dos serviços
de assistência social, também tratam de questões como documentação da população e acesso
ao Bolsa Família e a outros programas de assistência social. O Estado tem 1.111 CRAS e 237
CREA (CRAS especializados). Para apoiar os serviços de assistência social prestados, o
governo estabeleceu a o Piso Mineiro de Assistência Social). O Piso Mineiro de Assistência
Social consiste em um valor básico para o cofinanciamento estadual, dos serviços e
benefícios, em complementaridade ao financiamento federal e municipal. A base de cálculo
para a transferência, nos primeiros quatro anos de implantação, é de R$ 1,80 por família
cadastrada no CadÚnico, com exceção dos 100 municípios que já recebem cofinanciamento
estadual para a manutenção de CRAS, que já vêm recebendo R$ 2,20 por família cadastrada.
Até 2015, todos os 853 municípios receberão um cofinanciamento de R$ 2,20 por família
cadastrada.
7. O GoMG pretende universalizar os benefícios para a população pobre e consolidar no
estado as SUAS e o Sistema de Segurança Alimentar. Para alcançar esses objetivos, o GoMG
está trabalhando estreitamente com os municípios a fim de melhorar sua capacidade de gestão
para realizar buscas ativas de pessoas carentes e ao à sua inclusão nos programas de
assistência social. O Governo reconhece que aperfeiçoar a gestão das atividades de assistência
social é fundamental para reduzir a pobreza no estado. O Governo priorizou o
estabelecimento de um sistema de monitoramento e avaliação de programas de assistência
social para apoiar a SEDESE e outros órgãos estaduais no cumprimento dos objetivos
estaduais de combate à pobreza.
8. O Governo também aprovou a legislação que cria o Fundo de Erradicação da Miséria
(FEM), para financiará programas e ações de combate à pobreza e à pobreza extrema no
estado. O FEM receberá cerca de R$ 200 milhões por ano, que serão utilizados em programas
de capacitação, habitação, saneamento, acesso a serviços de água e assistência. O fundo está
alinhado com os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio relacionados a Desenvolvimento
Social e Erradicação da Pobreza Extrema no Mundo, com o BsM e com o Programa
Travessia. Serão atendidas pelo FEM tanto famílias com renda abaixo de R$ 70 per capita
(valor definido pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome com base em
dados do censo/IBGE de 2010) ou aquelas identificadas pelo Programa Travessia que se
encontrem em situação de privação social. Os municípios e as localidades urbanas ou rurais
atendidas pelo Brasil Sem Miséria e pelo Programa Travessia também receberão recursos.
110
ANEXO 6: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS NO SETOR DA EDUCAÇÃO
1. O Estado de Minas Gerais tem um longo histórico de inovações na área da educação e
possui alguns dos melhores resultados educacionais no país. Segundo a avaliação de qualidade
da educação nacional mais recente (2009), o Índice de Desenvolvimento do Ensino Básico
(IDEB), Minas Gerais ficou em primeiro lugar no país nas primeiras séries do fundamental (1ª
a 5ª) e em terceiro lugar tanto no ciclo fundamental superior (6ª a 9ª) quando no ciclo
secundário (10ª a 12ª). A rede estadual é composta de 3.848 escolas e 2,4 milhões de alunos
matriculados (2009), ou cerca da metade do total de matrículas escolares em Minas. No
sistema escolar dos municípios, há 1,9 milhão de estudantes matriculados em cerca de 10.000
escolas, praticamente todas do ensino fundamental, a maioria de pequeno porte (menos de 5
salas de aula). A rede de 2.093 escolas secundárias administradas pelo governo de Minas tem
cerca de 700 mil alunos (86% do total de matrículas no ensino médio no estado); o restante
dos alunos estão matriculados em escolas particulares e escolas técnicas federais. O Estado
emprega 180 mil professores no ensino fundamental e 20.000 servidores da educação.
2. Qualidade da educação. Dois aspectos se destacam sobre o sistema de ensino de
Minas Gerais. O primeiro são os 20 anos de inovação na área de educação do estado. Minas
liderou a implementação da gestão participativa escolar no início dos anos 90: os diretores de
escolas são eleitos pela comunidade; as escolas têm controle de seus próprios orçamentos; e o
planejamento da escola é uma função bem desenvolvida. O programa mineiro de leitura nas
séries iniciais (Alfabetização no Tempo Certo) e os testes de habilidades de leitura no nível
fundamental (PROALFA), introduzidos em 2006, são considerados responsáveis por uma
melhoria substancial nos resultados de todo o estado e pelo primeiro lugar de Minas Gerais no
ranking nacional (Prova Brasil) para habilidades de leitura até a quarta série. A abordagem
mineira inspirou o governo federal a lançar um teste nacional de habilidade de leitura nas
séries iniciais (Provinha Brasil).
3. Em 2007, o Estado foi um dos primeiros no Brasil a introduzir um programa de bônus
para premiar escolas que atinjam melhorias nos resultados de aprendizagem dos aluno e nas
taxas de aprovação, algo que outros estados e municípios replicaram desde então. Outra
inovação recente é o programa de avaliação da nona série chamado Programa de Avaliação de
Aprendizagem Escolar (PAAE), introduzido em 2008, que oferece aos professores do ensino
médio um banco de dados on-line de exercícios e questões de provas que cobrem todas as
áreas do currículo. Ao entrar no sistema, o professor pode gerar uma prova de duas horas que
mede o domínio dos alunos daquela área do currículo. Como as provas do PAAE são
aplicadas em salas individuais para disciplinas específicas (e o professor também faz a prova),
o mecanismo oferece aos professores um feedback confidencial e em tempo real de cada sala
de aula sobre os níveis de aprendizagem dos alunos nas salas correspondentes no início e no
final do ano letivo, proporcionando uma medição verdadeira do valor agregado pelos
professores, um recurso valioso para professores que buscam aumentar a eficácia do ensino.
4. Outra iniciativa inovadora lançado em 2007 é o Programa de Ensino Profissionalizante
(PEP), um programa de vouchers para diversificar e expandir as opções de formação técnica e
profissional, voltado para jovens e jovens adultos. O Estado paga a taxa de matrícula para que
os estudantes possam participar de qualquer programa de treinamento credenciado pelo
estado, que pode ser oferecido por uma escola particular, escola municipal ou um centro
profissionalizante. Os cursos duram tipicamente de 14 a 24 meses e muitas vezes são
organizados em parceria com os empregadores, de maneira a garantir a relevância das
habilidades ensinadas. Muitos desses parceiros também se comprometem a contratar os
111
formandos ao longo dos cinco anos seguintes à sua formatura. Um bom exemplo é o centro de
treinamento localizado em Sete Lagoas, especializado em metalomecânica e eletrônica.
5. Em seus dois primeiros anos, o PEP foi um incentivo para o desenvolvimento de
novos cursos em 350 dos 853 municípios do estado e para o aumento do número de
instituições educacionais credenciadas, de 72 para 296. Em 2010, 158.000 estudantes se
candidataram para as 28.000 vagas disponíveis para cursos do PEP. As escolas recebem
incentivos para ajudar os alunos a permanecer na escola e a obter um bom desempenho
acadêmico: a Secretaria de Educação transfere pagamentos em forma de voucher para as
instituições a cada dois meses com base em um relatório auditado do número de alunos e da
sua assiduidade.
6. Uma segunda característica fundamental do sistema educacional do Estado de Minas
Gerais é a tradição de parceria com os sistemas municipais de educação. Minas há muito
disponibiliza suas avaliações de aprendizagem do PROEB (quarto e oitavo anos) e
PROALFA (leitura na terceiro ano) para todos os municípios, e a participação é praticamente
universal. Os programas de alta qualidade do estado para formação de docentes também são
sempre oferecidos aos professores dos municípios, contando com a assistência da maioria dos
professores. O Estado oferece às escolas municipais os mesmos livros didáticos e materiais
didáticos que utiliza em suas próprias escolas, e a iniciativa focada na alfabetização –
chamado de Alfabetização no Tempo Certo– foi implementada em coordenação com os
sistemas de ensino municipais.
7. Prioridades do governo atual. Minas continua a lutar para ter um dos sistemas
educacionais mais bem administrados do Brasil. As duas novas reformas de gestão apoiadas
no âmbito desta operação foram introduzidas em 2011, a fim de aumentar a qualidade técnica
dos superintendentes regionais e diretores de escola e de garantir que ambos os cargos sejam
selecionados (ou eleitos, no caso de diretores de escolas) somente após um processo de
verificação transparente e pautado na meritocracia.
8. Outras prioridades da SEE incluem:
O PIP 2 (Programa de Intervenção Pedagógica 2) está estendendo a abordagem
ampla que se mostrou bem-sucedida nos anos iniciais (PIP 1) para os anos finais do
fundamental, incluindo uma reforma curricular para garantir mais tempo para
matemática e linguagem, material didático de melhor qualidade, formação de
professores, extensão da jornada escolar (sempre que as restrições de espaço não o
impeçam) e aulas de reforço escolar.
O Programa Reinvenção do Ensino Médio envolve ações para eliminar as escolas
noturnas de baixa qualidade, focar o currículo escolar no desenvolvimento de
competências sólidas nas áreas de matemática, ciências, linguagem e pensamento
crítico, e promover uma colaboração mais estreita com o setor privado para oferecer
programas profissionalizantes que reflitam a evolução da indústria e das demandas
do mercado por serviços.
Magistra: A Escola da Escola, inaugurada em fevereiro de 2012, é um centro de ponta
para formação continuada de professores. A unidade inclui um grande Centro de
TI/videoconferência para dar suporte aos programas de formação a distância de
professores, através do canal de televisão da Secretaria de Saúde, e ao
desenvolvimento de novos cursos de formação baseados em evidências globais e
melhores práticas na formação docente, contando para tanto com dormitórios para os
professores que estejam participando de cursos presenciais de longa duração.
112
113
ANEXO 7: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS EM GESTÃO AMBIENTAL
I. Situação ambiental no Estado de Minas Gerais
1. Durante os últimos 10 anos, Minas Gerais vem apresentando um crescimento
econômico significativo, e se tornou o segundo estado mais industrializado e o terceiro mais
rico do Brasil. A estrutura econômica do Estado ainda reflete suas raízes históricas na
mineração, com relativa força nos setores de produtos químicos, ferro e aço industriais,
agroindústria e, mais recentemente, eletroeletrônicos. A rápida industrialização e
desenvolvimento do estado aumentaram os impactos sobre o meio ambiente. De acordo com
as legislações ambientais federais e estadual, as licenças ambientais devem ser obtidas sempre
que estiver implicada a construção, instalação, ampliação ou operação de qualquer
empreendimento que utilize recursos naturais, cause degradação do meio ambiente, polua ou
tenha o potencial de causar degradação ou de poluir o meio ambiente. Consequentemente, a
demanda por serviços ambientais no Estado aumentou. De 2007 a 2011, a demanda por
licenciamento ambiental dobrou, passando de 942 para 2.225 pedidos por ano.
2. Em Minas Gerais, a legislação ambiental é gerida pelo Conselho Estadual de Política
Ambiental (COPAM), através das Câmaras Especializadas, das Unidades Regionais
Colegiadas (URCs), da Superintendência Regional de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentável (Suprams), da Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM), do Instituto de
Gestão de Recursos Hídricos (IGAM) e do Instituto Estadual de Florestas (IEF), como
regulamentado pelo Decreto Estadual nº 44.844/08.
3. O processo de licenciamento de empreendimentos com significativo impacto
ambiental segue um procedimento de três etapas, durante as quais as seguintes licenças devem
ser obtidas: (i) licença prévia, atestando que o projeto é ambientalmente viável; (ii) licença de
instalação, permitindo que as instalações seja construídas; e (iii) licença de operação, para o
início do projeto em si. Esse processo é feito de forma descentralizada nos nove escritórios
regionais da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
(SEMAD) distribuídos pelo Estado.
4. Junto com as normas para o licenciamento ambiental e a licença ambiental de
operação, a SEMAD classifica violações à legislação que protege o meio ambiente e os
recursos hídricos. O Estado também estabeleceu programas de proteção ambiental para
desenvolver o marco legal e institucional para sua gestão ambiental. Os principais programas
são:
5. Zoneamento Ecológico-Econômico.Como em muitos outros países, a ocupação e o
uso do espaço urbano no Brasil é regulamentado pelo Plano Diretor de cada município, como
manda a Constituição. Desde a aprovação da primeira lei ambiental no Brasil (Lei do Sistema
Nacional de Meio Ambiente, nº 6.938, de 1981), a ocupação e o uso de paisagens rurais
também devem seguir os planos estabelecidos no “Zoneamento Ecológico-Econômico
(ZEE)”. Espera-se que o ZEE se baseie em conhecimentos técnicos e científicos e que seja
debatido democraticamente com a sociedade civil e o setor privado. O conceito subjacente é
que diferentes extensões de paisagem têm diferentes aptidões de uso (lavouras diversas,
pastagens e florestas) e necessidades variáveis de conservação ou mesmo preservação. O ZEE
foi aplicado pela primeira vez nos estados da Amazônia, mas está sendo gradualmente
considerado por outros estados brasileiros.
114
6. O GoMG baixou um decreto definindo o processo e os arranjos institucionais do
Zoneamento Econômico-Ecológico do Estado, no qual se cria uma Comissão de Coordenação
Interinstitucional de ZEE composta de representantes do governo estadual e dos seus órgãos,
de órgãos do governo federal, das procuradorias federais e estadual, de organizações da
sociedade civil, de associações do setor privado e do setor acadêmico. Os membros da
comissão já foram nomeados.
7. O zoneamento deverá gerar leis municipais e/ou estaduais e ser utilizado, entre outros
fins, na definição de novas áreas protegidas, na identificação de terras ambientalmente críticas
ou vulneráveis (onde a atividade agrícola não seria licenciada ou seria restrita, e onde não
haveria cessões ou venda de terras públicas), na orientação das decisões de investimento em
infraestrutura e na orientação aos bancos para a avaliação de pedidos de crédito oficial para
atividades econômicas com impacto no uso da paisagem.
8. Conservação do Cerrado e recuperação da Mata Atlântica. Minas Gerais tem hoje
grande parte de sua Mata Atlântica devastada, com apenas alguns bolsões isolados restantes.
Considerando que o Cerrado foi rapidamente ocupado por atividades humanas nos últimos 30
anos, se o processo não for revertido o bioma poderá ter o mesmo destino da Mata Atlântica.
Em Minas Gerais, a pressão sobre o Cerrado advém de atividades de mineração e do
processamento de minério de ferro em ferro-gusa e aço, bem como da expansão da fronteira
agrícola.
9. O objetivo do programa é promover a conservação do Cerrado e a recuperação da
Mata Atlântica, através das seguintes medidas: (i) expansão e intensificação de esforços para
controlar o desmatamento; (ii) promoção da eliminação de carvão vegetal proveniente de
vegetação nativa; (iii) incentivo ao plantio de florestas em parceria com a indústria florestal e
agricultores; (iv) criação de incentivos econômicos para os proprietários de terras que
preservem a vegetação nativa; (v) criação e expansão das áreas protegidas; (vi) ajuste e
recuperação das reservas legais; (vii) proteção da biodiversidade, inclusive por meio de
estímulos para a conservação de espécies da flora e da fauna ameaçadas de extinção no
estado; (viii) recuperação de florestas nativas através da criação de corredores ecológicos,
principalmente na Mata Atlântica; (ix) incentivo ao desenvolvimento de empresas e
mecanismos (Mecanismos de Desenvolvimento Limpo - MDL) que operem de forma
sustentável.
10. Consolidação da gestão de recursos hídricos por bacias. Com um dos sistemas
hídricos mais importantes do Brasil, o Estado de Minas Gerais também registra recordes de
picos de contaminação ao longo de cursos d'água, com impactos negativos sobre a qualidade
de vida e as atividades produtivas. Assim, além de ações para combater o lançamento de
efluentes sem tratamento, é necessário otimizar a gestão de recursos para minimizar conflitos
e maximizar o uso da água existente.
11. As ações do Estado serão consolidadas da seguinte maneira: elaboração e execução de
planos de recursos hídricos; promoção e consolidação de cobrança de tarifas pelo uso de
recursos hídricos;
implantação de monitoramento da qualidade da água; elaboração de estudos sobre a
disponibilidade de água em relação à demanda; cadastramento de usuários; campanhas para a
regularização do uso dos recursos hídricos; e apoio aos comitês de bacia.
12. Gestão de resíduos sólidos. Até 2005, menos de 30% da população urbana de Minas
Gerais tinha infraestrutura adequada para o manejo de resíduos. A ausência de formas
adequadas de se eliminar resíduos é responsável por graves danos ambientais e pela
115
contaminação de águas subterrâneas e de superfície, além de prejudicar a saúde pública com a
proliferação de insetos, roedores e outros vetores. Além de causar problemas locais, os
resíduos não tratados geram gases de efeito de estufa em altas proporções, contribuindo para o
problema do aquecimento global.
13. O objetivo deste programa é promover e incentivar a não geração, a reutilização, a
reciclagem e a eliminação adequadas de resíduos sólidos com o objetivo de melhorar a
situação ambiental. Como parte das ações do programa, o Estado irá: desenvolver
instrumentos de incentivo para incentivar a implementação de estações de tratamento de
resíduos adequadas; promover a erradicação de aterros sanitários; realizar ações de educação
ambiental e de divulgação; e implantar a coleta seletiva, a reutilização e a reciclagem.
II. Principais questões ambientais
Reforma dos processos de licenciamento e fiscalização ambiental
14. Embora o marco regulatório ambiental de Minas esteja funcionando efetivamente, o
Governo reconhece a necessidade de se trabalhar continuamente para melhorar sua eficiência.
Até recentemente, um empreendimento rural precisaria de até três licenças diferentes ou de
autorizações de três órgãos diferentes: uma para autorizar o uso da terra, outra para
estabelecer o volume de consumo de água permitido e, finalmente, uma como parte dos
requisitos de mitigação de impactos ambientais. Além disso, com a equipe
predominantemente envolvida na análise e expedição de licenças, o monitoramento pós-
licenciamento se mostrou ineficaz E mesmo quando uma empresa não cumpre com as normas
ambientais, não há um real acompanhamento para garantir que as medidas de mitigação
definidas estejam sendo adotadas. Para mudar esse cenário, o GoMG tomou medidas para
integrar as funções de gestão ambiental no Estado de maneira que as ações de regulação e
fiscalização ocorram de forma mais sistemática e coordenada. Uma revisão dos papéis dos
diferentes órgãos ambientais levou à centralização de todas as competências regulatórias em
uma única subsecretaria e de todas as funções de controle e fiscalização em outra
subsecretaria, subordinada à Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentável (SEMAD).
Uso de carvão na produção de ferro e aço
15. Outro desafio é a necessidade de promover um crescimento de baixo carbono no
estado, especialmente no que se refere à produção de aço e ferro. Minas Gerais é o maior
produtor nacional de aço e ferro, responsável por 60% da produção nacional. O estado tem 62
usinas de ferro-gusa para abastecer o setor. O carvão é uma das principais fontes de energia
utilizadas na produção do ferro-gusa usado pela indústria siderúrgica de Minas Gerais. A
grande maioria da produção de carvão vegetal atual provém de fontes não sustentáveis e
muitas vezes ilegais, de matas nativas, acarretando degradação ambiental e desmatamento.
Uma alternativa para reduzir a pressão sobre as florestas nativas no Brasil (além de reduzir as
emissões de CO2 ) é a substituição de fontes não renováveis por carvão vegetal renovável,
produzido de plantações florestais em terrenos de pastagem ociosos ou degradados. Para
resolver essa questão, o Governo promulgou a Lei nº 18.365/09, que praticamente proíbe o
uso de carvão vegetal de origem nativa a partir de 2018, ao estabelecer que até essa data pelo
menos 95% do carvão consumido no estado deverá vir de plantações sob manejo. Isso traz
consigo um importante desafio: o plantio de árvores precisa começar logo para atender à
demanda em 2018. O risco é que, em resposta a esta lei, a indústria decida usar carvão
mineral em vez de carvão vegetal de origem nativa, com o qual aumentariam as emissões de
116
gases do efeito estufa (GEEs) do estado. Para alcançar este objetivo, o Estado pode criar 1,5
milhão de hectares de novas plantações e trabalhar com investidores e empresas da área de
florestas plantadas para respaldar a credibilidade da capacidade de fornecimento e para
assegurar o sucesso de projetos de MDL e das decisões tomadas em políticas relacionadas.
16. O Governo de Minas Gerais reconheceu as proporções desses desafios e vem
ampliando sua capacidade para enfrentá-los de maneira sistemática. A fim de melhorar a
eficiência do sistema de controle e fiscalização ambiental, o Estado está adotando medidas
para reestruturar as instituições de gestão ambiental e promover alternativas que estimulem o
plantio de árvores para produção de carvão vegetal.
Projeto Plantar para a produção de ferro-gusa
17. Uma importante alternativa para estimular a oferta de carvão vegetal renovável é
replicar o Projeto de Biomassa Cultivada como Fonte de Energia Renovável para a Produção
de ferro-gusa (Projeto Plantar), financiado pelo Fundo Protótipo de Carbono do Banco
Mundial. Através deste projeto, o Grupo Plantar desenvolveu três metodologias aprovadas
pela UNFCCC que cobrem toda a cadeia de produção de energia do setor de ferro-gusa. A
primeira metodologia abrange o plantio de florestas plantadas de eucalipto em terras não
florestais, para a produção de carvão vegetal renovável. A segunda é visa reduzir as emissões
do processo de carbonização. A última trata da utilização de carvão vegetal renovável como
agente termorredutor, em substituição ao carvão de coque, no processo de produção do ferro.
18. Nesta operação, o Banco Mundial vai adquirir dois diferentes ativos do Grupo Plantar:
a) Certificados de Redução de Emissões temporária (CREts) do componente de
reflorestamento do projeto; e b) RCEs, ou Reduções Certificadas de Emissões (última versão,
iniciando em 2013) do componente de ferro-gusa (industrial). Na verdade, como resultado
desta iniciativa, em 25 de janeiro de 2012 a UNFCCC confirmou a emissão de RCEts para
esta atividade de MDL.
19. Em conclusão, tem-se que o modelo de negócios do Grupo Plantar para a produção de
ferro-gusa a partir de carvão vegetal renovável reduz a pressão sobre as florestas nativas, evita
o uso de combustíveis fósseis e sequestra carbono através do estabelecimento de novos
estoques de biomassa em plantações altamente produtivas de eucalipto. O modelo tem grande
potencial de ser replicado no Estado de Minas Gerais com empresas e outras instituições
financeiras capitalizadas e que planejam permanecer na indústria de ferro-gusa no longo
prazo.
117
ANEXO 8: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS PARA A GOVERNANÇA
METROPOLITANA
1. O Estado de Minas Gerais possui uma agenda metropolitana focada na promoção do
desenvolvimento sustentável de suas regiões metropolitanas através da coordenação de suas
diferentes políticas setoriais. A principal região metropolitana a se beneficiar dessa agenda é
Belo Horizonte, onde vive 25% da população do Estado. O modelo de coordenação adotado
na região não tem igual no Brasil e na América Latina. Esta experiência é de particular
relevância para o Banco Mundial por causa de seu valor como retrato de novas possibilidades
de governança metropolitana como parte de sua agenda de gestão do setor público, onde a
governança metropolitana é uma das arenas de “fronteira”.
2. Um primeiro passo para a implementação deste modelo foi a Emenda nº 65 da
Constituição do Estado, aprovada em 25 de novembro de 2004, que permitiu ao Estado a
criação de regiões metropolitanas. Esta alteração dispõe que (art. 46) cada região
metropolitana terá: (i) uma Assembleia Metropolitana; (ii) um Conselho Deliberativo de
Desenvolvimento Metropolitano; (iii) uma Agência de Desenvolvimento, com caráter técnico
e executivo; (iv) um Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI); e (v) um Fundo de
Desenvolvimento Metropolitano.
3. Diferentes leis complementares aprovadas em 2006 e 2009 expandiram este modelo e
facilitaram sua implementação:
a. A Lei Complementar nº 88/2006 regulamentou a criação e gestão de regiões
metropolitanas e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano;
b. A Lei Complementar nº 89/2006 criou a Região Metropolitana de Belo Horizonte;
c. A Lei Complementar nº 107/2009 criou a Agência da Região Metropolitana de
Belo Horizonte (ARMBH), cuja regulamentação detalhada foi aprovada pelo
Decreto nº 45.083/2009, de 3 de abril de 2009.
4. Em 2011, o Estado de Minas Gerais criou a Secretaria Extraordinária de Gestão
Metropolitana (SEGEM) através da Lei Delegada nº 180/2011, separando os assuntos
metropolitanos da Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana (SEDRU) e
integrando-os à nova Secretaria da ARMBH. Antes de sua criação, entre 2007 e 2011 houve
uma Sub-secretaria de Desenvolvimento Metropolitano dentro da estrutura da SEDRU. A
decisão de criar esta nova instituição demonstra coerência na política metropolitana do
Governo do Estado. De acordo com a Lei Delegada, a SEGEM fica responsável por apoiar a
meta do Estado de estabelecer uma estratégia metropolitana coesa para ajudar a consolidar a
Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) e facilitar a gestão metropolitana do Vale
do Aço.
5. Em junho de 2011, foi dado um novo passo em termos qualitativos com a aprovação
do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) da RMBH pelo Conselho
Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano da RMBH. Como resultado de um um amplo
processo de consulta com a participação de mais de 3.500 atores envolvidos, o PDDI
constituiu-se em um marco regulatório estratégico para o desenvolvimento territorial da
região metropolitana. O PDDI articulou a região metropolitana de Belo Horizonte, facilitando
a sua transição de um sistema urbano monocêntrico e radial para um policêntrico, criando
novas centralidades na região metropolitana de Belo Horizonte. O plano deve facilitar o
estabelecimento de planos estruturais para sistemas metropolitanos de informação, o
planejamento ambiental (“Belo Horizonte sem Lixões”) e a mobilidade e a criação e/ou
118
fortalecimento de novas centralidades na região metropolitana (“Nova Metrópole”). O PDDI
deve ainda ajudar a modelar os Planos Diretores municipais no sentido de promover um
desenvolvimento metropolitano coerente.
6. Por último, o Comitê de Gestão Territorial da RMBH (CGT RMBH) foi criado por
meio do Decreto nº 45.819/2011, de 16 de dezembro de 2011, fortalecendo a coordenação
intersetorial dentro dos órgãos estaduais e ampliando as competências da antiga “Comissão
Mista”, que desempenha importantes funções proativas no processo de gestão das regiões
metropolitanas. A criação do Comitê de Gestão Territorial da RMBH é um importante passo
dado na direção certa. O Comitê é integrado pelas Secretarias Estaduais de: (i) Planejamento e
Gestão; (ii) Desenvolvimento Econômico; (iii) Transporte e Obras Públicas; (iv) Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; (v) Gestão Metropolitana; e a ARMBH. O Comitê
também inclui a Secretaria de Estado da Casa Civil e Relações Institucionais. As
competências mais amplas concedidas ao CGT da RMBH vão ajudar a fortalecer a
coordenação horizontal em nível estadual.
7. Há três principais desafios que devem ser enfrentados para se alcançar uma
governança metropolitana de sucesso no Estado de Minas Gerais:
a. Melhorar a coordenação no processo de formulação de políticas entre os diferentes
setores em nível estadual. A criação da Secretaria Extraordinária de Gestão
Metropolitana, em 2011, demonstrou a relevância dada pelo Poder Executivo Estadual
às questões metropolitanas. No entanto, a cooperação entre as secretarias precisa ser
melhorada. A criação do Comitê de Gestão Territorial da RMBH, em dezembro de
2011, é um importante passo dado na direção certa.
b. Envolver os governos municipais na política metropolitana. Os municípios têm
representação nos principais arranjos institucionais da RMBH, como a Assembleia de
Desenvolvimento Metropolitano e O Conselho Deliberativo de Desenvolvimento
Metropolitano, mas isso talvez não seja suficiente. A Secretaria Extraordinária de
Gestão Metropolitana e a ARMBH devem empregar todos os esforços necessários para
tornar a governança metropolitana não só uma questão de legalidade, mas também uma
de legitimidade. O processo de elaboração do PDDI, em que os municípios foram
consultados e em que o engajamento da sociedade foi incentivado em nível local na
região metropolitana de Belo Horizonte, é uma boa prática que deve ser seguida. Os
esforços feitos pela ARMBH para cooperar com os governos municipais da RMBH na
elaboração de seus Planos Diretores Municipais, seguindo as orientações do PDDI,
também são um passo na direção certa, já que permitem que as autoridades municipais
identifiquem o PDDI como um instrumento eficaz de planejamento.
c. Engajar a sociedade civil no processo decisório da política metropolitana do estado,
propiciando o sucesso das políticas implementadas no nível metropolitano e garantindo
sua legitimidade. Universidades, associações da sociedade civil, associações
empresariais, sindicatos, câmaras de comércio e outros atores devem ser formalmente
integrados aos diferentes estágios de planejamento urbano. O Governo de Belo
Horizonte deve expandir os espaços de participação para os atores da sociedade civil na
governança metropolitana.
119
ANEXO 9: ANÁLISE DE SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA
A. Finanças públicas em Minas Gerais
1. Desde 2003, Minas Gerais vem implementando reformas para a criação de espaço
fiscal no estado de modo a aumentar o investimento e melhorar a qualidade dos serviços
públicos. Até 2008, esse esforço também implicou uma progressiva consolidação fiscal e a
redução da razão da dívida. Durante esse periodo, o forte crescimento da receita, combinado
com a expansão moderada das despesas correntes, permitiu ao Estado gerar saldos
operacionais e primários robustos, que foram utilizados para aumentar o investimento público
e reduzir o endividamento (Figura A9.1).
Figura A9.1- Variáveis Fiscais do GoMG, 2004-11
Receitas, Impostos e Transferências Despesas com Pessoal, Investimentos e Bens e Serviços
120
B. Perspectiva Fiscal Atual
Receitas
2. As receitas aumentaram de R$ 30,8 bilhões em 2004 para R$ 49,7 bilhões em
2011, o que equivale a 7,1% de crescimento médio anual em termos reais.52
As receitas
aumentaram mais rápido entre 2004 e 2007 (9,1% ao ano) do que no período de 2007 a 2011
(5,6%). A diferença é principalmente devido à crise mundial, mas também para o fato de que
muitos dos ganhos rápidos na administração tributária foram implementadas no primeiro
período.
Tabela A9.1 - Composição de Receitas Corrente de 2004 e 2011
(R$ Bilhões - valores de 2011)
2004 2011 Taxa Média de Crescimento
Valor % Do total Valor % Do total abr/11 jul/11 abr/07
Receita Corrente 30.816,5 100,0% 49.728,0 100,0% 7,1% 5,6% 9,1%
Receita Tributária 21.794,5 70,7% 35.019,9 70,4% 7,0% 5,6% 8,9%
Imposto 20.995,1 68,1% 33.493,5 67,4% 6,9% 5,6% 8,7%
ICMS 18.526,6 60,1% 28.795,4 57,9% 6,5% 5,1% 8,3%
IPVA 1.335,1 4,3% 2.629,3 5,3% 10,2% 7,5% 13,9%
ITCMD 70,2 0,2% 408,5 0,8% 28,6% 27,1% 30,6%
Taxas 799,5 2,6% 1.526,4 3,1% 9,7% 7,1% 13,2%
Contribuições Sociais 2.571,0 8,3% 3.528,1 7,1% 4,6% 2,4% 7,7%
Receitas com Propriedades 604,7 2,0% 2.646,1 5,3% 23,5% 7,5% 48,6%
Receitas de Atividades Agropecuária, Industrial e de Serviços
558,2 1,8% 905,4 1,8% 4,7% 7,6% 1,8%
Transferências Correntes 4.276,3 13,9% 6.143,0 12,4% 6,1% 5,7% 6,5%
Outras Receitas Correntes 1.011,7 3,3% 1.485,4 3,0% 5,6% 13,4% -3,9%
3. O aumento das receitas se deveu a uma combinação de forte atividade econômica
e das iniciativas para melhorar a eficiência na arrecadação de impostos. Como
porcentagem do PIB estadual, as receitas fiscais aumentaram de 7,8% em 2004 para 9,7% em
201053
. A mais importante fonte de receitas é o ICMS, um imposto sobre valor agregado que
representou 57,9% das receitas correntes em 2011. De 2004 a 2011, as receitas do ICMS
aumentaram, em média, 6,5% ao ano. O recolhimento de ICMS se distribui da seguinte
maneira: indústria (52,7%), comércio (21,2%) e serviços (25,7%). Além disso, entre 2008 e
2010 as receitas de ICMS foram alavancadas por uma anistia fiscal especial que arrecadou
R$ 286 milhões e R$ 700 milhões, respectivamente, do pagamento de impostos atrasados, o
que também explica o aumento anual de 26% no item Outras Receitas Correntes de 2007 a
2010.
4. Em 2009, Minas Gerais foi o estado com a menor arrecadação de ICMS do
Brasil. Na comparação com o ano anterior, a arrecadação de ICMS registrou queda de 6,9%.
52
Ao longo deste texto, salvo indicação em contrário, os números são expressos em valores constantes de 2011 e
todas as taxas de crescimento estarão em termos reais. Os valores das receitas também foram ajustados de
maneira que levassem em consideração o aumento das contribuições do FUNDEB e dos repasses, bem como
suas regras contabilizarias e a reclassificação das contribuições sociais, garantindo compatibilidade ao longo do
período. 53
Os dados do PIB estadual de 2011 ainda não foram divulgados.
121
Os efeitos da crise foram mais acentuados em Minas Gerais devido à sua estrutura econômica,
na qual as atividades de extração de minério e a indústria metalúrgica têm mais peso do que
no resto do Brasil. Como resultado, as receitas provenientes do ICMS em setores como
atividades extrativistas e metalurgia de ferrosos caíram, respectivamente, para 58,8% e 45%.
Quadro A9.1 - Práticas de Administração Tributária em Minas Gerais
A Subsecretaria da Receita Estadual ( SRE) de Minas Gerais tem implementado diversas inovações
que lhe permitiram expandir a arrecadação de impostos em níveis acima do crescimento da atividade
econômica. A SRE opera dentro de uma estrutura de planejamento estratégico, elaborando diretrizes
plurianuais que, em última instância, se traduzem em planos operacionais anuais. Além disso, a SRE
gera relatórios regulares sobre a implementação da estratégia e os resultados alcançados. A mesma
também emprega técnicas de gestão baseada em resultados e remuneração baseada em desempenho.
Metas de receita são acordadas entre o Governador e o Secretário de Finanças e então repassadas para
todas as subdivisões da SRE. Também são acordadas metas específicas de resultados de fiscalizações
tributárias. A combinação de uma unidade para grandes contribuintes e de unidades setoriais permitiu
à SRE acompanhar de perto a contabilidade dos contribuintes que representam 85% das receitas do
ICMS. Entre seus próximos passos, a SRE investirá pesado em software de análise que a ajudará a
automatizar diversas rotinas de cruzamento de dados e melhorar a precisão de suas estimativas de
receitas, tanto agregadas quanto por empresa.
Quanto às estimativas de receitas fiscais, a SRE avalia cerca de 200 diferentes modelos e
especificações econométricas. As estimativas são feitas de maneira agregada, mas uma abordagem
“bottom-up” (de baixo para cima) será iniciada em breve. Além dessas estimativas se inclui um
componente de esforço fiscal para obter a chamada “supermeta”, que serve como a meta de resultados
acordada. Segundo suas estimativas, há uma correlação direta de quase 100% entre a inflação medida
pelo IPCA e as receitas fiscais do Estado. A relação entre as receitas fiscais e o crescimento do PIB é
estimada como positiva, da ordem de 75%. Desvalorizações de moeda tendem a impactar direta e
positivamente as receitas do Estado devido ao ICMS cobrado sobre as importações. Por fim, a cotação
do petróleo também tende a aumentar a arrecadação, especialmente quando a Petrobras repassa
aumentos de preços para os consumidores.
5. Os principais repasses recebidos pelo Estado vem do Fundo de Participação dos
Estados (FPE) e das dotações orçamentárias para as áreas de saúde e educação54
. O
montante dos repasses para o setor da educação cresceram durante todo o período analisado,
enquanto os outros repasses principais caíram entre 2008 e 2009 devido à crise. Na verdade, o
FPE só voltou ao seu nível pré-crise em 2011. O FPE e o IPI caíram não só devido à retração
da atividade econômica, mas também devido aos incentivos fiscais concedidos pelo governo
federal para minimizar os efeitos decorrentes da crise econômica mundial. Repasses de
Compensações Financeiras advieram de royalties de petróleo, mineração e atividades
relacionadas à geração de energia hidrelétrica. Estes representaram 5,2% de todos os repasses
54
Os repasses do FUNDEB foram excluídos da receita do Governo para evitar dupla contagem. O FUNDEB se
destina a financiar a educação básica, e seus recursos vêm dos governos estaduais e municipais. O governo
federal também contribui para o fundo no caso dos estados que não cumprem com o nível mínimo de gastos por
aluno definido por lei. Em 2011, o GoMG contribuiu com R$ 5,4 bilhões e recebeu R$ 4,9 bilhões, com uma
perda líquida de R$ 476 milhões.
122
em 2011, o maior nível desde 2007, recuperando as quedas em atividades de mineração e do
preço das commodities baseadas em metais, enfrentadas durante a crise.
6. Outros destaques na área de receitas incluem o aumento das receitas com
propriedades e taxas. O principal fator por trás do aumento das receitas patrimoniais são os
dividendos recebidos pelo governo das empresas estatais, que cresceram de R$ 208,6 milhões
em 2004 para R$ 1.054,2 milhões em 2010, caindo ligeiramente para R$ 820 milhões em
2011. O maior ativo do governo é a companhia energética CEMIG55
, mas os dividendos da
COPASA e da CODEMIG também são consideráveis. As receitas patrimoniais também são
influenciadas por receitas extraordinárias, como a venda do direito de fazer os pagamentos da
folha de pagamento para o Banco do Brasil entre 2007 e 2009 e em 2011. Receitas advindas
de taxas, por outro lado, cresceram lideradas pelas taxas judiciais, devido a uma melhor
execução de cobranças.
Gastos
7. As despesas totais aumentaram de R$ 31,1 bilhões em 2004 para 50,8 bilhões em
2011, o que equivale a uma taxa anual média real de 7,3%. A participação das despesas
correntes nas despesas totais diminuiu ligeiramente durante o período, de 91% para 88,9%,
em função do objetivo político específico de aumentar o espaço fiscal para investimentos.
Assim como ocorreu no caso das receitas, as despesas aumentaram mais rapidamente no
periodo de 2004 a 2007 (9% ao ano) do que no periodo de 2007 a 2011 (6% ao ano).
8. O pagamento de juros subiu de R$ 2 bilhões em 2004 para R$ 2,6 bilhões em
2011, um aumento de 30,7%. O pagamento de juros cresceu menos do que o resto das
despesas devido à restrição de endividamento imposta pela CRC-CEMIG, pela Lei nº
9.496/97 e pelo relativamente baixo volume de novos empréstimos. Por último, apesar do
volume de pagamentos da dívida, o peso do pagamento de juros caiu de 6,9% das despesas
correntes em 2004 para 5,7% em 2011. O endividamento total, no entanto, se manteve no
mesmo nível porque a queda do pagamento de juros foi alcançada pelo aumento das
amortizações.
Tabela A9.2 - Composição das despesas - 2004 e 2011
(R$ milhões - valores de 2011) 2004 2011 Taxa Média de Crescimento
(%)
Valor % Valor % 2011/04 2011/07 2007/04
Despesas de Pessoal 16,4 52,7 26,3 51,8 7,0 7,7 6,0
Servidores Públicos na
Ativa
7,7 24,7 12,6 24,7 7,2 6,6 8,1
Aposentados e
Pensionistas
6,4 20,7 9,2 18,1 5,2 6,0 4,1
Terceirizados 0,3 0,9 0,7 1,4 13,3 11,6 15,6
Outros 2,0 6,4 3,9 7,6 10,1 16,6 1,9
Pagamentos da Dívida 2,6 8,3 4,2 8,3 7,2 6,8 7,7
Repasses aos municípios 5,6 18,1 8,9 17,6 6,8 5,6 8,6
Bens e Serviços 4,3 13,9 7,4 14,5 7,9 6,2 10,2
Investimentos 2,2 7,0 4,0 7,9 9,0 -3.1 27,5
TOTAL 31,1 100,0 50,8 100,0 7,3 6,0 9,0
55
Os dividendos da CEMIG estão integralmente contabilizados nas contas do governo, apesar de 65% destes
estarem vinculados ao pagamento da dívida do governo com a Companhia.
123
9. A evolução da despesa com pessoal apresentou um padrão diferente das outras
despesas. Durante o período de 2004 a 2011, a despesa com pessoal cresceu na mesma
proporção que a receita, e um pouco menos que a despesa total. No entanto, houve variações
significativas durante o período. De 2003 a 2005, o GoMG limitou os aumentos salariais para
respeitar o teto de despesa com pessoal estabelecido pela LRF (equivalente a 60% da receita
líquida). De 2006 a 2008, o peso da folha aumentou significativamente. A taxa média anual
de crescimento real no período foi de 11,7%, devido em parte à introdução da gestão por
resultados. O aumento dos salários foi interrompido em 2009 devido à queda na arrecadação
mas foi retomado em 2010, quando a pressão do funcionalismo se somou a exigências
federais adicionais (incluindo, em particular, a instituição de um salário mínimo nacional para
os professores), à competição salarial nacional no setor público em uma economia dinâmica
(particularmente para a polícia e outros setores de segurança) e ao período eleitoral.
10. A despesa com investimentos aumentou de forma contínua de 2004 a 2008. Em
2004, o GoMG investiu apenas R$ 2,2 bilhões56
, o equivalente a 9,5% da receita corrente
líquida (RCL). Este número atingiu um pico de 15% em 2008, antes de cair para 8,9% em
2011, como reflexo da estratégia do Governo de aumentar o espaço fiscal para investimentos,
especialmente em estradas, saúde e educação. A queda do investimento em 2009 e 2010 foi
uma resposta à queda da arrecadação e à crescente pressão das despesas correntes,
particularmente dos gastos com pessoal.
Resultados Fiscais
11. O Estado de Minas Gerais alcançou resultados fiscais impressionantes, em boa
parte graças ao rápido aumento da receita. As finanças do estado passaram a estar em
conformidade com a LRF. Além da redução da dívida, o saldo operacional bruto cresceu de
R$ 2,5 bilhões em 2004 (15,2% da RCL) para R$ 6,4 bilhões em 2008 (21,9% da RCL). O
saldo primário manteve-se positivo ao longo do período, em média 12,9% da RCL. Essa
mudança permitiu maiores investimentos até 2008. No mesmo periodo, a despesa com pessoal
como porcentagem da RCL caiu de 58,2 para 52,2 entre 2004 e 2005, após o qual apresentou
uma tendência de alta até atingir 58% 57
em 2011. Ter atingido a meta relativa ao limite de
endividamento imposto pela LRF foi o que permitiu ao GoMG começar a tomar empréstimos
novamente a partir de 2006, para auxiliar no custeio de novos investimentos. Além disso, o
Estado tem conseguido cumprir a maioria das metas fiscais definidas nos Programas de Ajuste
Fiscal (PAF)58
. Embora os indicadores do PAF sejam substancialmente similares aos da Lei
de Responsabilidade Fiscal, suas definições são às vezes um pouco diferentes. 59
.
Adicionalmente, além de metas de pagamento de pessoal e de endividamento, o PAF inclui
metas para o superávit primário, arrecadação de receitas e despesas com investimento. Minas
Gerais concluiu a sexta reavaliação no âmbito do Contrato de Renegociação da Dívida de
1998, e desde 2004 tem alcançado a maioria das metas fixadas nos PAFs.
12. Contudo, alguns dos ganhos anteriores foram parcialmente revertidos devido aos
efeitos da crise. Em 2010, a taxa de endividamento atingiu 182,2% da RCL, enquanto a folha
56
Incluindo investimentos físicos e financeiros. 57
Os dados foram informados conforme publicados pelo Governo nos relatórios da LRF até 2010. Em 2011, o
Governo informou um valor de 47,6% devido a uma revisão da metodologia. De acordo com a metodologia
anterior, para fins de comparação a razão entre folha de pagamento e RCL atinge 58%. 58
O PAF é um plano fiscal trianual permanente negociado com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e faz
parte do acordo de renegociação da dívida contraído em 1997. 59
Por exemplo, enquanto em 2011 a razão entre despesas com pessoal e receita corrente foi de 63% de acordo
com os critérios do PAF, na definição da LRF esse valor foi de apenas 58%.
124
de pagamento representou 57,7% da mesma. O saldo primário ficou em média em 7,2% da
RCL de 2009 a 2011, um índice inferior ao do período anterior, mas ainda suficiente para
cobrir o pagamento de juros. O revés enfrentado pelo estado em 2008 e 2009 deu uma
amostra da sua sensibilidade à quedas na arrecadação, mas também demonstrou sua
capacidade de responder, por exemplo, restringindo o crescimento de salários em 2009.
Tabela A9.3 - Demonstrações financeiras do Governo do Estado de Minas Gerais: 2004-2011
(em bilhões de reais - valores constantes de 2011) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
I. RECEITA 33,2 36,4 39,3 43,2 50,1 48,0 52,7 55,3
Ib. RECEITA (excluído o FUNDEB) 31,2 34,1 37,0 40,2 46,2 44,0 48,2 50,4
Impostos 21,8 23,9 25,7 28,1 31,8 30,0 33,9 35,0
Contribuições Sociais 2,6 2,6 3,0 3,2 3,2 3,3 3,4 3,5
Repasses 6,7 7,2 7,7 8,4 10,4 10,3 11,1 11,7
Outras Receitas Correntes 2,2 2,7 3,0 3,5 4,8 4,5 4,3 5,0
II. DESPESA 28,6 30,0 32,7 35,5 39,8 38,7 43,1 45,7
Remuneração dos servidores 16,4 16,7 18,1 19,5 21,6 21,8 24,4 26,3
Pagamento de juros 2,0 2,2 2,5 2,7 3,0 2,5 2,4 2,6
Outras Despesas Correntes 10,3 11,1 12,1 13,3 15,3 14,5 16,3 16,8
Repasses aos municípios 5,9 6,5 6,9 7,5 8,5 7,9 9,2 9,4
Bens e Serviços 4,3 4,6 5,2 5,8 6,8 6,6 7,1 7,4
III. SALDO OPERACIONAL BRUTO (Ib - II) 2,5 4,1 4,4 4,8 6,4 5,2 5,1 4,7
% da RCL 15,2 20,9 19,8 20,0 21,9 18,0 15,4 12,6
IV. TRANSAÇÕES COM ATIVOS NÃO
FINANCEIROS
2,2 3,7 4,4 4,5 6,1 5,4 5,2 4,0
V. EMPRÉSTIMO / ENDIVIDAMENTO
LÍQUIDO (III - IV)
0,3 0,4 0,0 0,2 0,3 -0.2 -0,1 0,7
VI. SALDO PRIMÁRIO (V + Juros Líquidos) 2,3 2,7 2,5 3,0 3,7 2,2 2,3 2,7
% da RCL 13,8 13,9 11,3 12,7 12,7 7,6 6,8 7,3
VII. TRANSAÇÕES COM ATIVOS NÃO
FINANCEIROS
-0.1 0,0 0,2 0,2 0,6 0,8 1,0 -0.6
VIII. SALDO GLOBAL (VI + VII) 2,2 2,7 2,7 3,2 4,4 3,0 3,2 2,0
Memo Items:
Receita Corrente Líquida (RCL) 16,7 19,6 22,1 23,8 29,2 29,1 33,2 37,3
Investimento Não Financeiro / RCL 9,5 13,9 15,8 14,7 15,0 13,8 12,8 8,9
Dívida / RCL 224,5 203,1 189,1 187,8 175,4 179,5 182,2 181,8
13. Em resumo, de 2004 a 2008 Minas Gerais consolidou as ações de ajuste fiscal
iniciadas em 2003. O Estado manteve saldos operacionais brutos e superávits primários
substanciais, graças aos quais o governo conseguiu reduzir significativamente o seu
endividamento, cumprir com a Lei de Responsabilidade Fiscal e alcançar a maioria das metas
estabelecidas menos parte dos Programas de Ajuste Fiscal acordados com o governo Federal.
Mais importante, a consolidação fiscal permitiu ao GoMG expandir o investimento e restaurar
sua capacidade de promover o crescimento e melhorar o fornecimento de bens e serviços
públicos. Em 2009 e 2010, os efeitos combinados da desaceleração do crescimento e do
aumento salarial no setor público reverteram alguns dos ganhos anteriores, mas mesmo assim
o Governo mostrou a sua capacidade de resposta.
Estrutura da Dívida
14. Apesar de ter piorado um pouco durante a crise, o grau de endividamento de
Minas Gerais vem diminuindo desde 2004. A relação dívida consolidada líquida (DCL) /
receita corrente líquida (RCL), um indicador monitorado pela LRF, caiu de 224,5% em 2004
125
para 175,4 em 2008. A desaceleração das receitas devido à crise levou a taxa de
endividamento relativa a aumentar para 182,2% no final de 2010. No entanto, em dezembro
de 2011 a relação DCL/RCL havia baixado para 181,8%.
15. O Governo Federal é o maior credor do estado, respondendo por 88% da dívida
do estado. Isso se deve ao resgate da dívida que o Governo Federal promoveu com todos os
estados em 1997 (Lei nº 9.496/97), quando assumiu boa parte das dívidas estatais e concedeu
a Minas Gerais um prazo de pagamento de 30 anos, com uma taxa real de juros de 6% a 7,5%
e indexação pelo índice geral de preços (IGP-DI), e estabeleceu um teto de 13% da receita
líquida real (RLR) para o serviço da dívida. Outra grande dívida contraída pelo Estado é com
a CEMIG (Companhia Energética de Minas Gerais), que responde por 8% do estoque total da
dívida. Apenas 4% de sua dívida é com credores estrangeiros – instituições multilaterais e
agências governamentais estrangeiras.
16. 94% da dívida estão indexados a índices de preços e tem taxas de juros fixas. O
restante é indexado ao dólar e ao iene (contratos externos) ou ao índice da poupança (TR) e à
Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP). Com exceção de alguns contratos externos vinculados
à taxa LIBOR, todos os outros contratos de dívida têm taxas de juros fixas. No entanto, as
taxas de juros reais podem chegar a 8,2%, como no caso da dívida com a CEMIG.
17. O GoMG vai gastar cerca de 15% de sua RLR anual com o pagamento da sua
dívida até 2027. Depois disso, prevê-se que o endividamento deva diminuir
significativamente para a casa de 4% a 5% até 2035. No entanto, em 2035 o GoMG poderá ter
que honrar o pagamento de uma enorme parcela da dívida da CEMIG caso esta não seja
refinanciada.
Tabela A9.4: Estrutura da dívida do Estado do Minas Gerais, R$ milhões 2007 2008 2009 2010 2011
Dívida Consolidada - DC (I) 52.149 60.121 58.967 67.813 74.423
Dívida Contratual 48.960 55.993 56.406 64.476 69.230
Interna 48.398 54.751 54.561 61.409 65.614
Governo Federal - Lei nº 9.496/97 43.147 48.888 48.759 54.844 58.627
Governo Federal - Leis 7.976/89 e 8727/93 1.460 1.443 1.095 911 754
CRC/CEMIG 3.661 4.191 4.329 5.070 5.580
Externa 562 1.242 1.845 3.067 3.616
Precatórios 1.536 1.419 1.147 2.045 2.747
Outras Dívidas 1.652 2.710 1.415 1.292 2.445
Deduções (II) 7.456 8.560 6.711 7.313 6.643
Disponibilidade Bruta de Caixa 4.224 4.939 3.567 3.449 3.672
Outros Recebíveis Financeiros 6.093 5.107 4.507 5.358 5.141
(-) Restos a pagar 2.861 1.486 1.364 1.493 2.170
Dívida Consolidada Líquida (DCL) (III) = (I - II) 44.693 51.561 52.257 60.499 67.780
Receita Corrente Líquida- RCL 23.804 29.242 29.118 33.179 37.284
DCL / RCL (%) 187,8 176,3 179,5 182,3 181,8
C. Perspectivas Fiscais
18. O GoMG projeta suas receitas e despesas com base nas previsões
macroeconômicas constantes da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) do Governo
Federal. Para 2011, a expansão do PIB foi projetada em 4,5%, enquanto para 2012 estima-se
um crescimento de 5%. O Brasil cresceu exatos 2,7% em 2011. Da mesma forma, espera-se
que o crescimento do PIB em 2012 seja de 2,5%, no máximo. Espera-se, portanto, que tanto o
Governo Federal quanto o Governo Estadual ajustem suas projeções de crescimento na
próxima LDO.
126
19. No final de 2011 foram implementadas várias alterações na legislação que devem
afetar as estimativas de receita de 2012 em diante. A Assembléia Legislativa de Minas
Gerais aprovou oito propostas de Lei do Executivo que mudarão a legislação tributária e os
tributos cobrados pelo GoMG. A título de exemplo, tais leis criaram um novo tributo sobre as
atividades de mineração e um adicional de 2% na alíquota do ICMS que incide sobre bebidas
alcoólicas e cigarros, acompanhada de uma redução na alíquota de outros itens, como etanol e
insumos para a construção civil. Outra lei mudou a contribuição do Estado para o plano de
aposentadoria dos servidores públicos. O efeito líquido esperado dessas mudanças é um
aumento de R$ 1,1 bilhão na receita de 2012.
Tabela A9.5 - Impactos estimados de mudanças na legislação da receita
Ato Legal Descrição Impacto (R$
Milhões - anual)
Lei 19.970/2011 Melhora a cobrança do ICMS sobre a energia vendida nos mercados grossistas
30,0
Lei 19.976/2011 Institui nova taxa sobre atividades de mineração
361,0
Lei 19.978/2011 Altera alíquotas do ICMS para charutos, munição, bebidas alcoólicas e outros itens
226,0
Lei 19.989/2011 Reduz alíquota do ICMS sobre o etanol -65,0
Lei 19.999/2011 Cria novas taxas e atualiza valores para as taxas existentes do Departamento de Trânsito
59,0
Decreto 45.728/2011 Aumenta alíquotas do ICMS sobre o óleo diesel
463,0
TOTAL 1074,0
20. Do lado da despesa, o maior problema a médio prazo é o gasto com a folha de
pagamento. A pressão deve vir sobretudo das áreas de educação e segurança pública. Na
educação, haverá novas contratações para substituir professores substitutos. O piso salarial
nacional para os professores tem aumento anual instituído por lei60
. De 2011 a 2012, por
exemplo, o aumento foi de 22,2% em termos nominais. Na área da segurança pública, o
governo aprovou vários aumentos salariais até 2015. De modo geral, o orçamento vai
incorporar um adicional de R$ 2 bilhões em 2012, enquanto a despesa adicional total no
período de 2012 a 2015 será de R$ 12,4 bilhões (veja tabela A9.6).
60
O salário mínimo aumenta na mesma proporção do gasto mínimo por aluno no FUNDEB. O Congresso
Nacional está apreciando projeto de lei que propõe o ajuste do salário mínimo pelo índice de inflação (INPC).
127
Tabela A9.6 - Aumentos Salariais Concedidos pelo GoMG: 2010-2015
Ato Legal Descrição Impacto (R$ Milhões - anual)
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Lei 18.802/10
Aumento de 10% para diversas carreiras 163,9
Aumento de 15% para policiais, bombeiros e agentes penitenciários
685,9
Aumento de 10% e incorporação de bônus para médicos
23,5
Aumento de 10% e instituição do salário mínimo do professor de R$ 935
569,5
Realinhamento salarial para o pessoal administrativo da educação
81,0
Lei 18.798/10
Aumento de 15% para procuradores estaduais
5,6
Lei 18.975/10
Aumento de 5% para todos os servidores da educação e instituição do modelo de "subsídio"
1.060,0
Aumentos salariais para o pessoal administrativo da universidade
5,2
Lei 19.837/11
Implementação integral do modelo de subsídio e aumentos salariais para os servidores da polícia militar
828,8 1.320,0 1.720,0 2.110,0
Lei 18.801/11
Aumento de 45% para advogados do serviço público
ND ND
Lei 19.973/11
Benefícios concedidos para o pessoal técnico da saúde
2,7
Equaliza os salários dos agentes penitenciários com os da polícia militar
5,2 34,8 79,5 141,8
Aumento de 5% para diversas carreiras (outubro de 2011)
132,9
Aumento de 5% para diversas carreiras (abril de 2011)
91,6 45,8
Definição de salário mínimo para todos os funcionários públicos
24,2
Lei 19.576/11
Aumento de 100,7% para policiais, bombeiros e agentes penitenciários
199,3 910,1 952,2 2.570,9 1.428,3
TOTAL 1.529,4 1.264,5 1.995,5 2.352,8 4.370,4 3.680,1
21. Outros impactos de médio prazo sobre o orçamento virão das Parcerias Público-
Privadas (PPP) que entrarão em operação. Atualmente o Estado de Minas Gerais tem
apenas quatro PPPs contratadas, das quais apenas três em operação, o que demandará o
pagamento de R$ 81,8 milhões em 2012. No entanto, devido à intensificação dos atuais
contratos e a entrada em operação do quarto contrato, os pagamentos aumentarão para
R$ 286,6 milhões em 2013.
22. Outras pressões sobre as despesas estão sendo acomodadas de acordo com a
disponibilidade do orçamento. Essas despesas englobam novas instalações prisionais, tanto
para infratores juvenis como adultos, a implementação do”Piso Mineiro”, escolas de formação
técnica e profissional e seis universidades privadas, previstas para ser incorporadas à
128
Universidade Estadual. No geral, o crescimento das despesas correntes varia de 8 a 10% ao
ano, exceto para despesas nas áreas de saúde e educação, que aumentam de acordo com as
receitas vinculadas.
Riscos Fiscais
23. Além de mudanças nas premissas macroeconômicas aplicadas às estimativas
orçamentárias, a receita de Minas Gerais pode ser afetada pelas grandes reformas
institucionais que vem sendo discutidas na esfera federal. A primeira delas é a reforma
fiscal que vem sendo negociada, que afetará sobretudo as regras do ICMS. A redução da
alíquota do ICMS interestadual pode levar o Estado a perder até R$ 810 milhões ao ano. A
fim de compensar esta perda, o Estado propõe reintroduzir a tributação do ICMS sobre
exportações de bens não-renováveis, como minério de ferro, que poderia representar de R$ 1
bilhão a R$ 1,6 bilhão em receitas adicionais. Outras reformas incluem mudanças nos
pagamentos feitos pelas mineradoras ao Governo Federal, que são redistribuídos entre os
governos subnacionais, e mudanças na distribuição do Fundo de Participação dos Estados
(FPE)61
, devido a uma decisão do Supremo Tribunal Federal que determinou a
inconstitucionalidade das regras atuais. A mudança nas regras deve levar a uma desaceleração
no crescimento nominal dos repasses do FPE. Finalmente, o Estado espera receber um
adicional de R$ 280 milhões em royalties do pré-sal, caso as novas regras de partilha que
estão transitando no Congresso sejam aprovadas.
24. Do lado das despesa, a aprovação pelo Congresso de um salário mínimo nacional
obrigatório para servidores da área de segurança pública é um risco para a
sustentabilidade fiscal do Estado. A proposta de emenda constitucional (PEC 300) tem
como objetivo estabelecer um salário mínimo nacional para policiais e bombeiros equivalente
aos salários pagos aos servidores do Distrito Federal62
. A discussão tem alimentado um debate
em todo o país sobre os salários dessa categoria, o que provavelmente continuará a pressionar
os salários desse setor.
25. O Estado também tem R$ 12,8 bilhões listados como passivos contingentes, de
acordo com a última LDO. Os passivos são diversos, no entanto 89% deles vêm de
apenas três itens: discussão judicial com o governo federal sobre contribuições
previdenciárias, compensações por desapropriações de terra além das que já foram pagas pelo
Estado e diferenças de salários decorrentes do Plano Real, de 1994. O primeiro já foi
resolvido pelo estado, tornando-se uma dívida de R$ 1,3 bilhões com o Governo Federal a ser
paga em 30 anos. O último está sendo gradualmente examinado pelo GoMG, a solução para o
qual seria a redução dos valores devidos pelo GoMG em até 80% com a inclusão dessa
parcela na dívida de Precatórios.
26. Finalmente, no final de 2011 o Estado de Minas Gerais teve um estoque de R$ 3,7
bilhões em Precatórios. Os Precatórios são ações judiciais movidas contra o Estado nas quais
a sentença tenha sido proferida contra ele (isto é, o GoMG perdeu a ação). Como resultado, o
Estado tem de pagar determinado valor, decidido pelo tribunal, como indenização. O governo
pagou R$ 185 milhões em Precatórios em 2011 e estima-se que irá pagar R$ 409 milhões em
61
O FPE é o maior repasse do Governo Federal para os estados. Ele é composto de 21,5% de receitas do imposto
de renda, tanto de pessoas jurídicas como físicas, e do imposto sobre produtos industrializados (IPI). Em 2011,
Minas Gerais recebeu R$ 2,7 bilhões, o que equivale a 5,2% da receita atual do Estado. Esse valor é
relativamente baixo para o Estado de Minas Gerais, mas pode representar até 35% nos estados mais pobres,
como Alagoas. 62
Os salários dos policiais e bombeiros do Distrito Federal são definidos pelo Congresso Nacional e pagos com
fundos repassados do Governo Federal, como deteminado pela Constituição.
129
2012. O Estado vem conduzindo negociações diretas com seus credores para amortizar parte
das dívidas com impostos atrasados e também para obter descontos para pagamentos diretos.
De acordo com a legislação em vigor, o Estado quitará suas dívidas com Precatórios até 2024,
porém estimativas recentes sugerem que tal dívida poderá ser quitada inclusive antes disso.
Projeções Fiscais
27. Com base nos pressupostos econômicos e fiscais descritos nos parágrafos
anteriores, foi construído um cenário de base para o desempenho fiscal até 2015. Os
cenários baseiam-se em um crescimento médio do PIB de 3,6% e em uma inflação de 4,9% ao
ano, entre 2012 e 2015. As alterações previstas nas receitas e salários causadas pela legislação
já aprovada (ver A9.5 e A9.6) também estão incluídas. A Tabela A9.7 detalha o conjunto
completo de pressupostos em que se baseou a projeção da linha de base. No cenário-base, as
receitas aumentam 9,8% em média de 2011 a 2015, enquanto o aumento das despesas no
mesmo período ficou em 10,8%.
Tabela A9.7 - Linha de base de projeções fiscais. Pressupostos Pressupostos
I. RECEITAS
ICMS Crescimento do PIB e inflação + 654 milhões em 2012 devido a mudanças na legislação + fator de crescimento da arrecadação (2013-15)
IPVA Crescimento do PIB e inflação
ITCMD Crescimento do PIB e inflação - 80 milhões em 2012 devido à receitas não-recorrentes em 2011
IRRF Aumentos no mesmo ritmo que a taxa de crescimento dos salários pagos aos empregados
Taxas Crescimento do PIB e inflação + 329,8 milhões em 2012 e 90,2 milhões em 2013 devido à mudanças na legislação
Contribuições Sociais Crescimento do PIB e inflação + 200 milhões em 2012 devido a alterações nas contribuições para o
IPSEMG Transferências Correntes Crescimento do PIB e inflação
Transferências de Capital Estimativas do governo de acordo com a LDO (até 2014) e crescimento do PIB e inflação (2015)
Receitas com Juros Média 2008-2011 ajustada pelo aumento da inflação
Receitas de Ativos Não-Financeiros Crescimento do PIB e inflação - 775 milhões em 2012 (venda da folha de pagamento para o Banco
do Brasil)
Outras Receitas Correntes Crescimento do PIB e inflação
II. DESPESA
Remuneração dos servidores Aumenta em montantes previstos pelo governo para os itens principais e com o crescimento do PIB
e da inflação (fator de menor redução) para o restante
Pagamento de juros Imputada por exercício de sustentabilidade da dívida + pagamentos da dívida do INSS
Repasses aos municípios Aumenta com a mesma taxa de crescimento das receitas fiscais
Serviços Contratados (Terceiros) Crescimento do PIB e inflação + pagamentos de PPPs contratadas
Outros Bens e Serviços Crescimento do PIB e inflação + projeção do governo para Precatórios + fator de redução em 2014 e 2015
IV. TRANSAÇÕES COM ATIVOS
NÃO FINANCEIROS
Investimento em Ativos Não Financeiros Estimativas do governo de acordo com a LDO (2012 e 2013) e crescimento do PIB e inflação +
fator de crescimento (2014 e 2015)
Investimento em Ativos Financeiros Estimativas do governo de acordo com a LDO (2012 e 2013) e crescimento do PIB e inflação + fator de crescimento (2014 e 2015)
Concessões de empréstimos Estimativas do governo de acordo com a LDO
VII. TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS FINANCEIROS
Novos Empréstimos Estimativas do governo de acordo com o PAF (2012-2013) e soma de empréstimos líquidos + amortização líquida
Amortizações, líquido Estimativa fornecida pelo governo durante a última missão
Amortizações recebidas Estimativas do governo de acordo com a LDO
Amortizações pagas Imputada por exercício de sustentabilidade da dívida + pagamentos da dívida do INSS
Vendas de ativos Estimativas do governo de acordo com a LDO
130
28. Apesar das medidas tomadas pelo governo para aumentar as receitas, as
projeções mostram que será necessário ter cautela com os planos de investimento. O
aumento maior da despesa deve ocasionar uma leve queda no saldo operacional bruto (em
relação à RCL), especialmente em 2014 e 2015, após a incorporação na base tributária das
medidas para aumentar a receita. O saldo primário também apresenta uma tendência
semelhante. Para manter a tendência de queda da relação dívida/receita, o investimento terá
que ser limitado a menos de 8% da RCL entre 2012 e 2015, em comparação com a média de
13% no período de 2004 e 2011.
29. Além dos riscos de queda na receita destacados acima, também existem
perspectivas positivas. Entre elas está o aumento na receita do ICMS arrecadado de novas
empresas que já assinaram acordos com o Governo para expandir suas operações ou iniciar
novas operações no estado63
. Tais receitas não foram incluídas no cenário de linha de base, já
que dependem da concretização de investimentos que ainda são incertos. Finalmente, o
governo está propondo refinanciar o débito da Conta de Compensação CRC/CEMIG (veja
abaixo), que implicará em receitas extraordinárias de dividendos pagos pela Cemig ao Estado,
no montante de R$ 281 milhões em 2013, e uma redução dos pagamentos de juros de 2013 a
2015. Esses efeitos positivos poderão ter como efeito combinado um crescimento anual da
receita de 11,4%, superando assim o crescimento anual da despesa de 11,2%.
Tabela A9.8 - Projeções da Linha de Base das Demonstrações Financeiras de Minas Gerais:
2012-2015 (em bilhões de reais) 2011 2012 2013 2014 2015
I. Receita 55,3 59,2 65,2 71,7 78,6
Ib. Receita (excluído o FUNDEB) 50,4 53,9 59,4 65,4 71,7
Impostos 35,0 38,6 42,6 47,0 51,7
Contribuições Sociais 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5
Repasses 11,7 12,2 13,3 14,5 15,8
Outras Receitas Correntes 5,0 4,4 4,8 5,2 5,6
II. Despesa 45,7 49,7 54,7 61,6 68,1
Remuneração dos servidores 26,3 28,6 31,3 36,1 40,1
Pagamento de juros 2,6 2,8 3,0 3,3 3,6
Outras Despesas Correntes 16,8 18,3 20,3 22,2 24,3
Repasses aos municípios 9,4 10,3 11,4 12,5 13,7
Bens e Serviços 7,4 8,0 9,0 9,7 10,6
III. Saldo Operacional Bruto (Ib - II) 4,7 4,2 4,7 3,8 3,7
% da RCL 12,6 10,2 10,4 7,7 6,7
IV. Transações com Ativos não Financeiros 4,0 4,6 5,0 5,5 6,1
V. Empréstimo / Endividamento Líquido (III -
IV)
0,7 -0.4 -0.3 -1.7 -2.5
VI. Saldo Primário (V + Juros Líquidos) 2,7 2,2 2,4 1,2 0,8
% da RCL 7,3 5,2 5,4 2,5 1,5
VII. Transações com Ativos não Financeiros -0.6 0,2 0,1 1,9 2,6
VIII. Saldo Global (VI + VII) 2,0 2,2 2,3 3,0 3,3
Memo Items:
Receita Corrente Líquida (RCL) 37,3 41,2 45,3 49,9 54,6
Investimento Não Financeiro / RCL 8,9 7,6 7,3 7,4 7,5
Dívida Consolidada Líquida / RCL 181,8 177,7 164,6 155,9 146,1
63
As receitas incluíram os montantes de R$ 793,2 milhões em 2012, R$ 930,5 milhões em 2013, R$ 1.083,3
milhões em 2014 e R$ 1.135,8 milhões em 2015. Os dados foram fornecidos pelo Governo.
131
30. O GoMG está estruturado adequadamente do ponto de vista macroeconômico. O
Governo de Minas tem demonstrado um claro compromisso com uma gestão fiscal prudente.
A recente deterioração é resultado da crise econômica mundial e das pressões políticas
nacionais sobre os salários. O GoMG reconhece que no curto prazo a despesa com pessoal
deve aumentar a um ritmo pouco prudente. No entanto, vem tomando medidas para aumentar
a receita e compromete-se a tomar mais medidas caso seja necessário. Mantendo um
crescimento moderado dos investimentos, o Estado será capaz de manter sua taxa de
endividamento em declínio e cumprir suas obrigações no âmbito da LRF. Na verdade, mesmo
com os compromissos legais existentes que influem nos salários, com o quadro de políticas
atuais é possível reduzir a dívida para 140% da receita corrente líquida (de seu nível atual de
mais de 180%). No entanto, as projeções indicam a importância de manter a despesa com
pessoal sob controle, uma vez que os compromissos legais tenham sido honrados.
31. Os arranjos fiscais entre o Governos do Estado e os Governos Federal e
Municipais também são considerados adequados, já que as transferências líquidas
devem se manter estáveis no médio prazo. Os repasses são o resultado de um sistema
baseado em regras estáveis, o que significa que as transferências líquidas devem continuar
acompanhando as receitas como um todo.
Sustentabilidade da Dívida em Minas Gerais
32. As estratégias projetadas para equacionar as questões fiscais e a dívida em Minas
Gerais são consideradas sustentáveis no médio prazo. As projeções da linha de base
apontam uma trajetória sustentável, embora com superavit operacional e superavit primário
menores que no passado. A dívida consolidada líquida deverá cair para 146% da receita
corrente líquida em 2015 (de 182% em 2011. No cenário de linha de base, a dinâmica da
dívida é sustentável e cumpre com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
33. Em particular, o crescimento médio das despesas excede ligeiramente o das
receitas, levando a um lento declínio do superavit primário. Do lado das despesas, as
despesas correntes estão subindo como resultado de aumentos reais nos salários,
especialmente em 2014 e 2015, para quando estão previstos os maiores aumentos salariais
nominais para os servidores da área de segurança. Do lado das receitas, os principais fatores
de crescimento são os impostos (principalmente o ICMS, fortemente dependente do
crescimento econômico) e os repasses do governo federal (a partir de Convênios e do
FUNDEB).
Análise de Risco
34. As dinâmicas fiscais e de endividamento foram projetadas para 2020 e estão
sujeitas a uma série de choques. Inicialmente, o cenário-base foi estendido para 2020. Tal
cenário estendido apontou um declínio continuado da relação dívidas/receitas até o valor de
100,7% do PIB em 2020, com base em um saldo operacional bruto médio de 8% das receitas
e um superávit primário médio de 2,1% das receitas ao longo do período 2016-2020 (ambos
inferiores aos do passado). A análise de risco explorou separadamente o impacto sobre a
trajetória da dívida do crescimento mais lento do PIB (1% menos por ano ao longo do
periodo), aumento mais rápido da despesa com pessoal (três pontos percentuais a mais por
ano) e um choque na receita com uma arrecadação 5% abaixo do previsto durante dois anos
sucessivos (como poderia acontecer em caso de uma crise econômica mundial significativa).
Para terminar, a análise explorou a dinâmica de uma combinação das três condições (baixo
crescimento do PIB, alto crescimento salarial e choque na receita).
132
35. Em cada um dos choques individuais, a redução da relação dívida/receita se
manteve. Os resultados dessas simulações são apresentados nas Figura 4 a 8. Em cada choque
houve simplesmente uma diminuição mais lenta na taxa de endividamento. Notadamente, o
choque que teve o maior impacto foi o choque na receita (receitas 5% abaixo da previsão por
dois anos sucessivos), durante o qual a taxa aumentou ligeiramente antes de diminuir
gradualmente até 2020. Neste caso, o Estado só seria capaz de atingir uma relação
dívidas/receitas de 121,6%. Em uma situação de crescimento mais lento e maior aumento
salarial o impacto seria muito semelhante, com a taxa de endividamento chegando a 111% e
120% por cento, respectivamente. A sustentabilidade só correria perigo no caso do choque
combinado. Nesse caso, porém, a taxa de endividamento cai para 155,7%, depois de subir
para mais de 190% em 2014. Assim, mesmo nessa situação extrema a dinâmica da dívida não
se revelou instâvel.
Figura A9.2: Dinâmica da dívida - menor crescimento
Figura A9.3: Dinâmica da dívida - crescimento de salários mais
elevado
Figura A9.4: Dinâmica da dívida - choque na receita
Figura A9.5: Dinâmica da dívida - choque combinado
36. A conclusão geral da análise de sustentabilidade da dívida é que, sob qualquer
conjunto plausível de condições externas, as dinâmicas da dívida e do déficit são
sustentáveis e consistentes com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Perfil de amortização e operação de refinanciamento
37. Embora a análise das dinâmicas da dívida e do déficit até 2020 mostre que a
dívida é sustentável sob qualquer conjunto plausível de condições externas, a análise do
perfil de amortização do estoque existente de dívida revela a possibilidade de problemas
em 2035. Como a maior parte da dívida é de longo prazo e de natureza contratual, a maioria
dos determinantes da dívida já está definida nos contratos. Além disso, uma vez que não
existem títulos pendentes, não houve necessidade de se partir de suposições sobre o seu
refinanciamento. O exercício exigiu fazer suposições quanto ao índice geral de preços (IGP-
DI) e às taxas de câmbio e LIBOR. O IGP-DI tem previsão de crescer 5% ao ano, enquanto a
taxa de câmbio deve desvalorizar a 3% ao ano. As projeções para a LIBOR foram fornecidas
pelo Tesouro do Banco Mundial. Partiu-se do pressuposto de que as Taxas de Juros de Longo
Prazo (TJLP) permanecerão constantes durante todo o período e, por último, de que a Receita
133
Líquida Real (RLR) deve aumentar em 3% em termos reais ao ano, número alinhado com as
regras da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que regem as projeções do PAF.
38. As principais dívidas contratadas são as da Lei nº 9.496/97 e a do CRC/CEMIG.
A dívida da Lei 9.496/97 originou-se do terceiro e último pacote de regaste das dívidas
estaduais promovido pelo governo federal. O vencimento da dívida ocorre em fevereiro de
2028, mas como seu pagamento se limita a 13% da RLR, isso gerou no passado dívidas
residuais que teriam de ser pagas até 2038. Atualmente, o Estado tem condições de cumprir
com o serviço da dívida na totalidade, ou seja, a parcela de 13% da RLR é suficiente para
pagar os juros e a amortização programados. Estimativas mostram que até o final do contrato
Minas Gerais terá um residual de R$ 36 bilhões a amortizar em 10 anos. Este pagamento não
será um problema para o governo, uma vez que se traduzirá em uma carga de dívida menor
que a presente.
39. No entanto, a dívida contratada com a CRC/CEMIG é responsável por um pico
no cronograma de endividamento em 2035, como pode ser visto na Figura A9.6. O
pagamento da dívida da CRC/CEMIG também tem um limite. Este limite de pagamento está
gerando um débito residual que terá de ser quitado até o final do contrato. (Veja o Quadro
A9.2 para uma explicação sobre a origem e o mecanismo de pagamento desta dívida). Seu
efeito no pagamento e no estoque de dívidas é apresentado na Figura A9.6. Basicamente, o
atual mecanismo de pagamento da dívida da CEMIG, que envolve a compensação de 65% dos
dividendos que a CEMIG deve ao estado, deixa restos a pagar no montante de R$ 23,5
bilhões, a serem pagos em um ano (2035). Vale observar que a dívida é indexada pelo índice
de preços IGP-DI com uma taxa de juros de 8,18%, estando entres as dívidas mais caras do
Estado de Minas Gerais.
Figura A9.6: Cronograma de serviço da dívida, contratos atuais
134
Quadro A9.2: Origem da dívida da CEMIG
A dívida do Governo de Minas Gerais com a CEMIG (Companhia Energética de Minas Gerais) originou-se
como parte da ampla reestruturação da dívida da maioria dos estados com o Governo Federal. Durante os anos
80 e início dos 90, as tarifas dos serviços públicos, como a de energia, haviam sido congeladas como forma de
controlar a inflação. A diferença entre o preço real e o preço de mercado da energia tornou-se, assim, um crédito
do governo federal com as empresas de energia, que em sua maioria eram empresas públicas estaduais. A
CEMIG, por exemplo, tinha um crédito de cerca de R$ 600 milhões com o Governo Federal na chamada “Conta
de Resultados a Compensar - CRC”.
Em 1993, no contexto de um resgate geral das dívidas do governo estadual, o governo federal promoveu um
ajuste de contas entre o Estado, o Governo Federal e a CEMIG nos termos da Lei nº 8.727/93. O montante
devido pelo governo federal à CEMIG foi utilizado para abater a dívida com o estado, que foi refinanciada pelo
governo federal, e o GoMG se tornou um devedor da CEMIG. A dívida do Estado foi refinanciada em 20 anos,
sem período de carência. Por sua vez, o Governo do Estado prometeu pagar a dívida com a CEMIG em 36
parcelas mensais a partir de junho de 1995, garantidas por meio de repasses federais (FPE). Naquela época, a
dívida era de R$ 600 milhões.
O Estado não conseguiu honrar os pagamentos prometidos à Cemig devido à sua situação financeira. Como
resultado, o contrato original teve de ser renegociado cinco vezes (a última em 2005). Nos termos do contrato
atual, a CEMIG retém 65% dos dividendos e dos juros devidos por ela ao GoMG (que é seu acionista
majoritário) como pagamento da dívida. A taxa real de juros do contrato é de 8,18%, e o saldo e os juros a pagar
(os não cobertos pela retenção de 65% dos dividendos) são capitalizadas na dívida original e ajustados pelo
Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI), que na última década vem crescendo cerca de 1,8%
por ano acima do índice de preços ao consumidor (8,3% ao ano contra 6,5% ao ano, respectivamente).
A parcela de 65% dos dividendos alocados para pagamento e amortização da dívida com a CEMIG provou ser
insuficiente. O cronograma original de pagamento dependia de previsões otimistas de dividendos. Na prática, as
previsões não se mostraram realistas e não cobriram um nível de investimentos adequado pela CEMIG, de modo
que os dividendos foram menores do que os projetados e têm sido insuficientes para pagar os juros da dívida. O
resultado é que os juros não pagos foram capitalizados e a dívida, que era de R$ 2,8 bilhões no momento da
quinta renegociação em 2005, já atingiu R$ 5,6 bilhões.
A dívida do estado com a CEMIG representava 7,5% da dívida total do estado em dezembro de 2011, em
comparação com 5,8% desse total em 2005. Na verdade, enquanto a dívida total aumentou nominalmente 74%
entre 2004 e 2011, no mesmo período a dívida com a CEMIG aumentou 97%. Sob o cenário de base do
exercício de sustentabilidade da dívida e admitindo uma continuação dos acordos de pagamento atuais, a dívida
com a CEMIG aumentaria para R$ 23,2 bilhões em 2035, ano em que a dívida vence. O GoMG reconheceu que
as disposições atuais representam uma ameaça à sustentabilidade fiscal futura e entrou em negociações com a
CEMIG para chegar um acordo de refinanciamento.
40. O GoMG reconheceu que as disposições atuais representam uma ameaça à
sustentabilidade fiscal futura e entrou em negociações com a CEMIG para chegar um
acordo de refinanciamento. O GoMG e a CEMIG negociaram um desconto para pagamento
à vista de 35% sobre o valor nominal da dívida, desde que a dívida fosse paga imediatamente.
Esse desconto está prestes a ser aprovado pela diretoria da CEMIG, mas nem o governo nem a
CEMIG preveem qualquer dificuldade em conseguir aprová-lo. Tal desconto de fato
reconheceu tanto os termos pouco razoáveis do acordo original da dívida quanto a
probabilidade de que as condições seriam insustentáveis no longo prazo. Com esse desconto,
o valor da dívida a ser refinanciado (em dezembro de 2011) passaria para R$ 3,6 bilhões
(US$ 1,94 milhões). Por conseguinte, o refinanciamento da dívida da CEMIG com o Estado é
importante para garantir a sustentabilidade futura das finanças públicas. O refinanciamento
também reduziria o valor nominal da dívida do Estado e o custo do seu pagamento,
aumentando assim o espaço fiscal para investimentos ou fornecendo uma margem adicional
para lidar com eventuais choques externos.
135
41. O Estado optou por tratar imediatamente este risco fiscal de longo prazo. As
alternativas para o refinanciamento da dívida com CEMIG seriam continuar com o atual
regime e buscar uma possível reestruturação ao longo dos anos ou aumentar os pagamentos da
dívida para garantir que a dívida seja totalmente paga quando do seu vencimento em 2035.
Nenhuma dessas opções é razoável em termos econômicos. A primeira implica uma
abordagem do tipo simplesmente empurrar o problema para o futuro, com o risco de que o
passivo da CEMIG possa, no futuro, prejudicar a credibilidade do Estado. A segunda implica
uma transferência desnecessária de recursos do Estado, dado que a opção do desconto já foi
negociada e, portanto, não representaria uma gestão fiscal prudente dos recursos públicos.
42. Durante a preparação da operação atual, a Tesouro do Banco Mundial prestou
assessoria e orientação quanto à possível estrutura da operação de refinanciamento.
Nessas discussões, o GoMG explorou a possibilidade de uma garantia bancária para um
empréstimo do setor privado. No entanto, o GoMG foi finalmente capaz de obter um
compromisso da Secretaria do Tesouro Nacional de avalizar um empréstimo do setor privado
para refinanciar a dívida com a CEMIG.
43. O GoMG negociou um pacote financeiro com a Agência Francesa de
Desenvolvimento (AFD) e com o banco Credit Suisse, para refinanciar a dívida com a
CEMIG . A AFD fará um empréstimo de € 300 milhões com vencimento em 20 anos. O
Credit Suisse, selecionado em um processo competitivo com outros bancos privados, garantiu
ao GoMG que poderia emprestar até US$ 1,3 bilhões com vencimento em 15 anos e um
período de carência de 5 anos. Assim, o Estado poderia refinanciar 80% da dívida da CEMIG
a uma taxa de juros de 5,3%, com vencimentos entre 15 e 20 anos.
44. Esse pacote de refinanciamento representa uma das primeiras vezes desde a
entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal que um governo estadual obtém
empréstimo do setor privado externo sem a garantia de uma agência de desenvolvimento
multilateral ou bilateral. Nesse sentido, constitui uma inovação importante e representa o
retorno do Estado de Minas Gerais ao mercado financeiro, servindo de exemplo para outros
estados bem administrados e reformistas no Brasil. O empréstimo do Credit Suisse será
coberto por uma garantia do Governo Federal, o que sinaliza para outros estados a
importância de se manter uma gestão fiscal sólida para ganhar acesso a financiamento
privado.
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ANEXO 10: O PAÍS EM REVISTA
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