direito administrativo intensivo 2

Direito Administrativo – Intensivo II

DIREITO ADMINISTRATIVO

Aula 01 - 30/01/2013

Neste semestre estudaremos bens públicos, intervenção na propriedade, processo administrativo, Lei nº 8.112, etc.

Celso Antônio, Carvalho Filho.

BENS PÚBLICOS

Primeiramente, vale salientar que este tema não está incluído em todos os programas de concurso. Vale dar uma checada antes.

1. DOMÍNIO PÚBLICO

A doutrina trás duas expressões, dois conceitos para este tema. Alguns autores compreendem o domínio público em dois sentidos: em sentido amplo e em sentido estrito.

Domínio público em sentido amplo significa o poder de dominação, de regulamentação que o Estado exerce sobre todos os bens, sejam eles bens públicos, sejam eles bens privados. É, por exemplo, a disciplina da forma de construir, da forma de exercer a propriedade, a forma de usufruir dos veículos, etc.

Domínio público em sentido estrito, por seu turno, implica naqueles bens que estão à disposição do povo, da coletividade, são os bens que estão destinados ao uso público (veremos depois que são chamados de bens de uso comum do povo).

2. CONCEITO DE BEM PÚBLICO

É assente na doutrina e na jurisprudência que bem público são os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público (são os bens dos entes políticos, autarquias, fundação pública de direito público).

Em que pese haver divergência doutrinária, também segue o regime de bem público os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito privado desde que estes bens estejam diretamente ligados à prestação de serviços públicos.

O fundamento desta regra é que se preserve o princípio da continuidade. Trata-se da proteção daqueles bens ligados à prestação do serviço público. Seguem o regime público, em que pesem sejam bens de pessoas privadas os bens de: empresa pública, sociedade de economia mista, fundação pública de direito privado, concessionária e permissionária de serviço público (são prestadoras de serviço público e por isso merecem essa proteção – vide art. 28 da Lei nº 8.987/95).

A sociedade de economia mista pode ter duas finalidades: prestadora de serviço público ou exploradora de atividade econômica. A proteção dos bens públicos só é conferida para a sociedade de economia mista que seja prestadora de serviços públicos.


Como já adiantado, neste ponto há divergência. Neste ponto ficamos com o entendimento de Celso Antônio e Maria Silvia, STJ e STF, que incluem esses bens na lista de bens públicos. Para José dos Santos Carvalho Filho (posição minoritária), contudo, apenas os bens de pessoa jurídica de direito público é que merece a proteção de bens público.

3. CLASSIFICAÇÃO DE BENS PÚBLICOS

1. Quanto à titularidadea) Bens federais – bens pertencentes, especialmente, à União e aos entes federais (autarquias federais, empresa pública federal, etc.);

No que diz respeito à União, o art. 20 da CF/88 trás um rol de bens da União. Trata-se de um rol importante, mas não taxativo.

b. Bens estaduais – são os bens pertencentes aos estados.c. Bens distritais – são os bens que pertencem ao distrito federal.

O art. 26 da CF/88 trás uma lista de bens que pertencem aos estados (e DF), em rol não taxativo.

O DF tem uma competência somatória, posto que ele tem os bens que pertencem ao Estado e os bens que pertencem aos municípios.

d. Bens municipais – os municípios não participam diretamente da repartição constitucional, não havendo artigo específico que discipline os bens do município.

2. Quanto à destinaçãoa. Bem de uso comum do povo ou bem de domínio público –

são os bens que podem ser utilizados por todos, são os bens que estão à disposição da coletividade e se destinam à utilização geral;

Estes bens podem, quanto à titularidade, ser federais, estaduais, distritais ou municipais.

Exemplos: locais abertos ao público, praia, praça pública, rua, rios, estradas.

Trata-se daquele bem que todos tem o uso indiscriminado, sem distinção. Se eu penso num local que é preciso pagar ou que precisa de autorização especial para ser usado, nós não temos um bem de uso comum do povo.

Em que pese seja um bem de uso indiscriminado, o poder público pode disciplinar o horário de utilização do bem, a forma de utilização, etc. O fato de ter o uso indiscriminado não significa que o poder público não possa regulamentar, disciplinar o uso, impedir determinadas situações visando o interesse público.

PERGUNTA DE CONCURSO: como conciliar o bem de uso comum do povo e o direito de reunião previsto no art. 5º, XVI, da CF/88?

A CF/88 prevê que todos podem reunir-se pacificamente sem armas em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o local, sendo exigido o prévio aviso para a autoridade local.

Para conciliar os dois direitos, é possível impedir, de forma justificada, o exercício do direito de reunião em determinado local, cujo exercício vá atrapalhar a utilização do bem de


uso comum do povo. Para não prejudicar o direito de reunião, diz a jurisprudência que o poder público é obrigado indicar outro local e horário para ocorrer a reunião. Deve-se ter em conta que este novo local tem que ter a mesma visibilidade do anterior.

b. Bem de uso especial ou bem do patrimônio administrativo – são os bens usados pelo poder público, destinados pelo poder público à prestação do serviço público.

Estes bens são considerados instrumentos desses serviços públicos, também chamados por alguns autores de aparelhamento material. Estes bens podem ser utilizados pelas pessoas, desde que observadas as condições e regras estabelecidas.

Exemplos: prédios das repartições públicas, escolas públicas, mercados municipais, teatros, hospitais, cemitérios, aeroportos, veículos oficiais,

c. Bem dominical ou bens dominiais ou bem do patrimônio disponível – são aqueles bens que estão à disposição, são os bens que não tem destinação pública, não estão ligados à destinação pública.

O trabalho, aqui, é por exclusão: o que não é de uso comum do povo ou de uso especial é dominical. Não possui destinação pública, não está afetado. É aquele bem que o poder público conserva como se fosse um particular. É um bem público, mas ele não tem destinação pública.

Exemplos: prédio desativado, terrenos baldios, terras devolutas, móveis inservíveis, dívida ativa.

Esses bens podem ser alienados.

Para a maioria dos autores bem dominical é sinônimo de bem dominial. Cretella Jr. é a única doutrina divergente. Para o autor: dominial é gênero indicativo de todos os bens que estão sob a disposição do Estado e dominical é o bem que o poder público conserva sem destinação pública.

Regime jurídico dos bens públicos

Alienabilidade

Em regra, os bens públicos são inalienáveis.

Há, contudo, uma inalienabilidade relativa ou uma alienabilidade condicionada, ou seja, significa que em determinadas situações é possível alienar.

Neste sentido, os bens de uso comum do povo e os de uso especial como são bens com destinação pública são inalienáveis.

Os bens dominicais, por seu turno, como não tem destinação pública, são inalienáveis.

PERGUNTA DE CONCURSO: É possível modificar a condição de alienabilidade?

Temos que analisar o que seria afetação e desafetação (também chamado de consagração ou desconsagração).

Afetação é dar finalidade pública a um bem, dar destinação a ele, que passará a ser inalienável. Desafetar, por seu turno, é retirar a finalidade pública, perdendo a proteção de bem público.


Um prédio de uso especial, por exemplo onde está a prefeitura, é um bem destinado ao interesse público, sendo, portanto, inalienável. Uma casa doada ao poder público que ainda não foi utilizada para nada é um bem dominical, portanto, alienável.

Se a prefeitura passar a ser localizada neste prédio doado, este passará a ser afetado à uma função pública, passando a ser inalienável. O velho prédio da prefeitura, sem mais serventia alguma, passa a ser um bem dominical, desafetado, perdendo a proteção pública.

Quando falamos em afetação, se temos um bem dominical e o transformo em bem de uso comum ou em bem de uso especial, este bem ganha finalidade pública, passando a ser inalienável. É um procedimento em que o bem ganha mais proteção, razão pela qual a afetação pode ser feita de qualquer forma: via destinação (simples uso), através de lei ou ato administrativo.

Na desafetação o caminho é o inverso: retiramos a proteção do bem, que era de uso comum ou de uso especial e passa a ser bem dominical, passando a ser alienável. Segundo a doutrina, a desafetação de bem de uso comum para bem dominical é a desafetação mais grave, posto que retiramos o bem do uso coletivo do povo, razão pela qual deve ser feita por lei ou, no máximo, por um ato administrativo previamente autorizado por lei.

Na hipótese de desafetação de bem de uso especial para bem dominical, no entanto, é possível que seja feita por lei, por ato administrativo ou por um fato da natureza (um fenômeno natural que não permite mais que o bem seja utilizado para a prestação do serviço público).

Ao contrário do que ocorre com a afetação do bem dominical, o simples desuso do bem de uso especial e do bem de uso comum do povo não vai importar na desafetação do bem. Esta é a posição da maioria.

Alguns autores defendem que a afetação e a desafetação pode ser feita de qualquer maneira, sem qualquer rigor.

PERGUNTA DE CONCURSO: É possível alienar, mas quais são as condições, requisitos para tanto? Os requisitos para a alienação de bens públicos encontram-se no art. 17 da Lei nº 8.666.

Em primeiro lugar, é preciso distinguir o bem móvel do bem imóvel.

No caso dos bens imóveis:

1. Bem imóvel pertencente à pessoa jurídica de direito público precisa de autorização legislativa;

2. Declaração de interesse público;3. Avaliação prévia;4. Licitação na modalidade concorrência (como regra);

Se o imóvel decorrer de decisão judicial ou dação em pagamento a modalidade poderá ser concorrência ou leilão. O próprio art. 17, ainda, trás hipóteses em que a licitação está dispensada (diferente de dispensável, e não poderá ser realizada mesmo que o administrador queira).

Na hipótese de bens móveis:

1. O bem precisa ser desafetado;2. Declaração de interesse público;


Não precisa de autorização legislativa;

3. Avaliação prévia;4. Licitação na modalidade:

a. Se o bem móvel for inservível, apreendido ou empenhado, a modalidade vai ser o leilão;

b. Para os móveis com valor até 650 mil, a modalidade vai ser o leilão;

c. Acima desse limite, a modalidade será concorrência;

O art. 17 trás situações em que a licitação está dispensada.

Impenhorabilidade

Penhora é a garantia que vai acontecer dentro de uma ação de execução.

A penhora de um bem é feita para que, no final do processo, o bem possa ser vendido e o valor vai garantir a execução. Ocorre que o bem público é inalienável, ele não pode, portanto, ser vendido de forma livre. Assim, sendo penhorado o bem não poderá, ao fim do processo, ser vendido, razão pela qual não há motivo para que seja penhorado.

Sendo impenhorável, o bem público, por consequência, não poderá ser objeto nem de arresto, nem de sequestro.

Arresto e sequestro são cautelares típicas. O arresto é uma cautelar típica para proteger bens indeterminados, enquanto o sequestro é uma cautelar típica para proteger bens determinados, que, ao fim, visam proteger a futura execução, incidindo na mesma vedação relativa à impenhorabilidade.

A garantia quanto ao pagamento do débito é o regime de precatório, previsto no art. 100 da CF/88. O regime de precatório nada mais é do que uma fila que se organiza a partir da ordem cronológica de apresentação do precatório.

O problema é que o pagamento depende da disponibilidade orçamentária.

Impossibilidade de oneração

Quando falamos em oneração falamos em direito real de garantia.

A impossibilidade de oneração significa que bem público não pode ser objeto de direito real de garantia, ou seja, não pode ser objeto de penhor, hipoteca, anticrese. O penhor é garantia com relação a bens móveis, ao passo em que a hipoteca é garantia sobre bens imóveis.

A penhora, diferentemente, é a garantia na execução.

É que o bem público, como já dito, não pode ser alienado de forma livre, não podendo, portanto, ser objeto desses direitos reais de garantia que permitem a alienação.

Imprescritibilidade

Os bens públicos não podem ser objeto de prescrição aquisitiva (aquisição que decorre do decurso do tempo, usucapião). Não cabe, portanto, nenhuma modalidade de usucapião (sobre usucapião vide os arts. 102, CC/02, 183, §3º e 191, §único ambos da CF e súmula 340 do STF).


Aquisição de bens pelo poder público

A primeira forma de aquisição são aquelas inerentes aos contratos – compra e venda, doação, permuta, etc., observados os requisitos da Lei nº 8.666.

A aquisição de bens ainda pode decorrer da prescrição aquisitiva – usucapião.

A desapropriação também é uma forma de aquisição originária de bens.

A acessão natural, instituto previsto no art. 1.250 e seguintes do novo CC/02, que podem ocorrer com aluvião, avulsão e álveo abandonado.

Aluvião é a aquisição de bens quando pequenas quantidades de terra se desligam dos imóveis superiores e de forma imperceptível se ligam aos imóveis inferiores.

Avulsão é um bloco perceptível de terras que se solta de um imóvel superior e se fixa no imóvel inferior pelo trabalho das águas.

Álveo abandonado é aquele caso em que o leito de rio seca e a terra que surge é adquirida pelos imóveis das margens.

O Estado também pode adquirir bens através do direito hereditário – testamento e herança jacente.

Na ação de execução também é possível adquirir bens, seja na arrematação, seja na adjudicação (hipótese em que o credor fica com o patrimônio que iria ser alienado).

O parcelamento do solo urbano também é uma forma de aquisição. É que, ao realizar um loteamento, existem algumas área que obrigatoriamente tem que ser destinadas ao poder público.

Pena de perdimento de bens, que é a pena prevista no art. 91 do CP, é outra forma de aquisição de propriedade.

A lei de improbidade administrativa é outra forma.

Por fim, o Estado também pode adquirir bens através do abandono (art. 1.275 do CC/02) e da reversão (Lei nº 8.987/95).

BENS PÚBLICOS

Domínio Público:

Domínio público em sentido amplo: o poder de dominação ou de regulamentação que o Estado exerce sobre todos os bens, sejam públicos ou privados.

Domínio público em sentido estrito: bens destinados ao uso público, que estão à disposição do povo/coletividade. (são chamados de bens de uso comum do povo).

1. CONCEITO


Bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público são bens públicos (União, Estados, Municípios, DF, Autarquia, Fundação Púb. de dir. público) Pacífico.

Bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito privado, desde que esses bens estejam diretamente ligados à prestação de serviços públicos, São bens públicos. O fundamento é o princípio da continuidade do serviço público. (Empresa Pública, Sociedade de Economia Mista e Fundação Pública de Direito Privado, concessionárias e permissionárias – art. 28 da Lei 8987/95 - de serviços públicos. OBS: todas devem ser prestadoras de serviços públicos) em que pese a divergência, esta posição é adotada por CABM, Di Pietro, STJ e STF.

OBS: Para JSCF, apenas bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público são bens públicos posição minoritária.

2. CLASSIFICAÇÃO (POSIÇÃO MAJORITÁRIA)

I ) Quanto à titularidade

a) Federais pertencentes à União e entes Federais (Autarquias, Empresa Pública Federal e etc.). Art. 20, CF:

Art. 20. São bens da União (rol exemplificativo):I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;VI - o mar territorial;VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;VIII - os potenciais de energia hidráulica;IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.§ 2º - A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.

b) Estaduais aet. 26 da CF (rol exemplificativo) Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc46.htm#art1

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc46.htm#art1


II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

c) Distritais competência somatóriad) Municipais Não participam diretamente da partilha constitucional, ou seja, a CF não prevê um rol apontando os bens municipais.

II) Quanto à destinação

a) Bem de Uso Comum do Povo (bem de domínio público)

Estão à disposição da coletividade, podendo ser federais, estaduais, distritais ou municipais. - locais abertos ao público, disponíveis ao uso coletivo.- todos tem o uso indiscriminado, sem distinção. Por exemplo, a praia, uma praça, ruas, rios, estradas. - Se houver necessidade de pagamento ou autorização para usar, perderá a qualidade de bem de uso comum do povo. - o poder público pode regulamentar o uso, por exemplo, limitando os horários de acesso a uma praça ou parque e até mesmo impedir a utilização caso haja interesse público. - Bem de uso comum do povo X Direito de reunião (art. 5, XVI, CF) por exemplo, caso queiram fazer uma manifestação na Av. Paulista ao meio dia. Embora se trate de bem público, o poder público pode impedir que a reunião ocorra, visando a atender o interesse público. O poder público pode regulamentar e disciplinar o uso do bem público.OBS: A jurisprudência coloca que, ao ser comunicado da manifestação, o poder público, para não inviabilizar a reunião, deve indicar outro local que dê a mesma visibilidade da reunião. Por exemplo, devido à agressão ao interesse público, poderá indicar que a reunião ocorra na Sé, ao invés da Avenida Paulista.

b) Bem de Uso Especial (ou bem do patrimônio administrativo)

- bens destinados pelo poder público para execução/ prestação dos serviços públicos.-são considerados instrumentos do serviço público- aparelhamento material- podem ou não ser utilizados pelas pessoas, desde que observadas as regras estabelecidas. - exemplos: repartições públicas, escolas públicas, mercados municipais, teatros, hospitais, cemitérios, aeroportos, veículos oficiais.

c) Bem Dominical (Dominial ou Patrimônio disponível)

- não tem destinação pública, ou seja, não está afetado.- identifica-se por exclusão. Excluindo-se o que é uso comum do povo e o que é bem especial, o que sobrar é dominical.- pode ser alienado.- é aquele que o poder público conserva como se fosse um particular.- exemplos: prédio desativado, terreno baldio, terras devolutas, móveis inservíveis, q - Cretela Jr. é o único que distingue bem dominical de bem dominial. Para a maioria dos autores é sinônimo.


3. REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS

I) Alienabilidade - regra: inalienabilidade relativa = alienabilidade condicionada - Bens de uso comum do povo e Bens de Uso Especial Destinação pública Inalienáveis - Bens Dominicais não tem interesse público alienáveis.* Afetação / Desafetação (Consagração/ Desconsagração) Por exemplo, se a Prefeitura da cidade X funcionava num dado imóvel velho e ganha um novo imóvel para se adequar as necessidades, caso o prefeito venha a mudar a sede da prefeitura para o novo imóvel, haverá afetação do novo imóvel, que passará de dominical para de uso especial. Já o antigo imóvel será desafetado, passando de uso especial para dominical. Posição majoritária:

Afetação (Dominical uso comum ou uso especial): como vai acarretar numa maior proteção ao bem, pode ocorrer por:

o Destinação (simples uso)o Ato administrativo o Lei

Desafetação Uso comum dominical: tem que ser por lei ou ato administrativo

previamente autorizado por lei. Aqui a doutrina justifica a maior formalidade pelo fato de o bem ser retirado do uso do povo.

o Leio Ato adm. autorizado por lei

Uso especial dominical: pode ser lei; ato administrativo; fato da natureza ( por exemplo, uma escola é atingida por um raio e fica impossibilitada de prestar serviço)

o Leio Ato adm.o Fato da natureza

OBS: O simples não uso não desafeta o bem. Diferentemente da afetação, que pelo simples uso/destinação afeta, a desafetação tem que ser formal. Requisitos para alienação (art. 17, Lei 8666) Desafetação (requisito básico).Se imóvel

Autorização Legislativa (Se pertencente a PJ de Dir. Púb.) Declaração de interesse público Avaliação prévia Licitação = concorrência (exceto se o imóvel decorrer de decisão judicial ou

dação em pagamento, quando pode ser concorrência ou leilão) OBS: Hipóteses de Licitação dispensada (art. ?? da L.8666)

Se móvel

Declaração de interesse público Avaliação prévia Licitação

Bens móveis Inservíveis, apreendidos ou empenhados Leilão.

Para os móveis até R$ 650.000 Leilão Acima de R$ 650.000 Concorrência OBS: também há hipóteses de licitação dispensada


II) Impenhorabilidade- Os bens públicos não podem ser objeto de:

- penhora (garantia que ocorre dentro de uma execução) -arresto (cautelar típica para bens indeterminados)- sequestro (cautelar típica para bem determinado)

* Regime de Precatório (art. 100 da CF) como os bens públicos não podem ser penhorados, a garantia aos credores é o regime de precatórios. O problema é que os pagamentos de precatórios ocorrem de acordo com a disponibilidade orçamentária, e, infelizmente, só recebem quando sobra alguma coisa no orçamento.

III) Impossibilidade de oneração - bem público não pode ser objeto de direito real de garantia (penhor – garantia que ocorre fora do processo, hipoteca e anticrese).

IV) Imprescritibilidade dos bens públicos - não podem ser objeto de prescrição aquisitiva (usucapião) Art. 102, CC; art. 183, par. 3, CF; art. 191, pú, CF; súmula 340 STF.

V) Aquisição- contratos – compra; doação; permuta (observada a Lei 8.666)- usucapião - desapropriação (forma de aquisição originária) - acessão natural (art. 1250 e ss. do CC): Aluvião (pequenas quantidades de terras se desligam dos imóveis superiores e, de forma imperceptível, se ligam nos imóveis inferiores, através da força das águas), avulsão (grande bloco de terra, de forma perceptível, se solta do imóvel superior e, através das forças da água, se fixa no imóvel inferior) e álveo abandonado (se o leito do rio secar, aquela terra que surge será adquirida pelos imóveis das margens).- Direito Hereditário: testamento; herança jacente.- ação de execução: arremata em hasta pública ou adjudica em ação de execução que move. - Parcelamento do Solo Urbano (loteamentos) algumas áreas, quando do registro do loteamento, há algumas áreas que serão destinadas ao poder público, a exemplo de praças, ruas e etc.- pena de perdimento de bens (art. 91 do CP).- Lei de improbidade, Lei. 8429/92.- bens abandonados – art. 1275 do CC.- Reversão – Lei 8987/95. (cláusula exorbitante de que o Estado pode ocupar provisoriamente os bens da concessionária destinados ao serviço público, vindo a adquirir no final do processo. Passível de indenização).

Aula 02 – 01/02/2013(Dani)

4. GESTÃO DE BENS PÚBLICOS OU UTILIZAÇÃO ESPECIAL DE BEM PÚBLICO

Vamos pensar num bem público de uso geral, de uso comum do povo, uma praia ou uma praça, por exemplo. Imaginemos que você decidiu fazer sua festa de aniversário como um luau numa praia. É possível?

Nós temos, no caso, um bem público que está numa condição especial de uso. De que forma podemos utilizar os bens públicos? Devemos utilizá-los apenas da forma para a qual foi naturalmente previsto?


Quando pensamos em gestão de bens públicos nós temos que pensar na destinação destes bens, na destinação natural destes bens.

Formas de uso do bem público:a) Quanto ao fim natural – como podemos dividir a utilização destes bens de acordo com a sua destinação natural:

a. Uso normal – utilização do bem de acordo com a sua destinação normal;

Exemplo: utilização da rua como rua, da calçada como calçada.Este uso normal é sem autorização. O consentimento do Estado não é necessário para a

utilização do bem público em seu uso normal.b. Uso anormal – utilização do bem fora da sua destinação normal;

Exemplo: colocação de banca de revista na calçada, utilização da rua para realização de festa.

Fora do uso comum, nós precisaremos de autorização do Poder Público, do consentimento.

b) Quanto à generalidade do uso – pensando num uso geral daquele bem que está à disposição da generalidade da sociedade:

a. Utilização comum – todos podem utilizar o bem sem discriminação – generalidade do uso indiscriminadamente, não carece de autorização;

Pressupõe-se que será um uso de graça, posto que se passamos a cobrar pela utilização do bem temos a situação de que apenas quem poderá pagar poderá utilizar o bem, não sendo mais um bem de uso indiscriminado.

Não há, também, qualquer gravame anterior, não há exigências anteriores.b. Utilização especial - O uso do bem passa a ser discriminado. Exemplo: cobrança de pedágio para utilização de rodovia. Pode ser de duas espécies:

i. Utilização especial remunerada – quando começamos a cobrar pela utilização do bem. Ex.: pedágio, pagamento pela utilização de ponte, museu; ii. Utilização privativa – é permitir a utilização do bem como se fosse dono dele, podendo, inclusive, não permitir a entrada da população.

É o caso, por exemplo, da autorização para colocar mesinhas na calçada em frente ao bar. Neste caso o uso é privativo, o dono do bar irá utilizá-la como se fosse dono.

iii. c. Utilização compartilhada do bem – o bem não é retirado do uso geral, mas ao mesmo tempo pessoas privadas podem utilizar este bem junto com a coletividade;

Exemplo: é o caso do telefone público que fica na calçada, que é bem utilizado pela coletividade; propaganda em cima do poste que identifica o nome das ruas.

Esse uso pode ser formalizado a partir de vários instrumentos. A forma mais comum é a celebração de um convênio, mas também é possível a formalização através de um contrato, servidão. Utilização privativa de bens públicos O bem sai do uso geral, para utilizar o bem como se fosse dono do mesmo. Esta utilização pode se dar mediante institutos próprios do direito privado – locação, arrendamento – que nós não iremos analisar. Em nosso concurso cairá a instituição privativa com a utilização de institutos próprios do Direito Administrativo – permissão de uso, autorização de uso e concessão de uso. Autorização de uso de bem público Trata-se de um instituto que se realiza no interesse do particular, acontece no interesse privado.


É utilizada para eventos ocasionais e temporários. Exemplo: luau na praia (é para aquele momento específico), carnaval fora de época.

Autorização de uso é feita via ato unilateral (a Administração concede sozinha), é ato discricionário (é concedido de acordo com a conveniência e oportunidade do interesse público), é ato precário (a Administração pode retomar a qualquer tempo e não precisa indenizar).

Independe de licitação, independe de lei autorizando e pode ser de caráter gratuito ou oneroso.

Permissão de uso públicoSe, contudo, a utilização do bem de forma privada é diária, é permanente, já não pode

mais ser utilizada a autorização.A permissão de uso de bem público é aquela prevista para situações permanentes e

que, no caso de ser necessária a retirada, pode ser desconstituída com uma certa facilidade.Acontecerá, neste caso, no interesse público e no interesse privado (o Poder Público

pode ter o interesse na promoção do desenvolvimento do lugar).Acontece via ato administrativo (não se confunde com permissão de serviço público,

que é contrato administrativo e depende de licitação), que será um ato unilateral, ato discricionário e precário.

Em regra a permissão de uso não necessita de licitação. Pode ocorrer, contudo, a situação em que diversas pessoas se interessem na mesma atividade, no mesmo local, o que determinará a utilização da licitação para escolher a melhor proposta.

5. PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO

A permissão simples é sem prazo e a condicionada é com prazo. Hoje Aa permissão de uso pode ser uma permissão simples, portanto, sem prazo, retomando quando quiser. Hoje, para a estabilidade das relações, a doutrina permite hoje a permissão condicionada, que também vai gerar o dever de indenizar. Barraca de praia -

c) Concessão de uso de bem público.

Interesse publico. Se formaliza através de um contrato administrativo. Se é contrato administrativo, deve haver licitação. Ex.: restaurante em hospital público.

*questão de concurso: pessoa comeu comida estragada em um restaurante de uma universidade pública. A questão falava em responsabilidade civil do Estado, da Universidade – a defesa: quem prestava o serviço de restaurante não era a universidade, mas o restaurante que tinha concessão de uso de bem público. Não se vê aqui a conduta estatal.

6. BENS RECORRENTES EM PROVAS (ALGUNS BENS PÚBLICOS)

Art. 20. São bens da União:I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a


território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, IIV - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;VI - o mar territorial;VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;VIII - os potenciais de energia hidráulica;IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.§ 2º - A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.

a) Terras devolutas (inciso II)

Também chamadas de terras sem dono. Surge a partir do final do regime de capitanias hereditárias. Quando faliu, pessoas saíram se apropriando dos bens. Algumas terras sobraram, sendo chamada de terras sem dono, posteriormente denominada terra devoluta.Hoje a terra devoluta em regra pertence ao estado (art. 26, CF).

É uma terra sem marcação, sem discriminação. Se amanha for demarcada (ação de demarcação), deixa de ser terra devoluta e passa a ser terra pública.

Quando se fala em bens da União, tem-se em mente aquilo que for indispensável à segurança nacional, interesse público. Em assim sendo, terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental. A ideia é evitar delitos e proteger as fronteiras, sem prol da segurança nacional.

b) Lagos, rios e quaisquer correntes de água em qualquer terreno do seu domínio ou que banhem mais de um estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais (Inciso III).

Para evitar briga entre os estados.Também traz ideia de segurança nacional (para se evitar invasão).

Terrenos marginais: se situam à margem dos rios. Correspondem até 15 metros contados desde a linha média das enchentes ordinárias.

c) As ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios,


exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II. (Incisos IV)

Também traz a ideia de segurança nacional, segurança das fronteiras.Atentar para a exclusão: A partir da CF/88 ilhas oceânicas e costeiras passaram a ser da União. Todavia há algumas que são sede de Município (o Município estava instalado em cima de bem da União). Isso acabou gerando um problema sério de autonomia municipal. Veio então a EC 46 – transferiu a propriedade de ilhas oceânicas para os municípios. Saliente-se que será do município, exceto aquelas áreas que estão afetadas a serviços públicos da União. A preocupação aqui era: era da União e vou dar para o município, mas vou conservar na mão da União o que já era dela.

d) Inciso V, VI e VII – recursos naturais da plataforma continental e da ZEE, mare territorial, terrenos de marinha e seus acrescidos

Mar territorial – onde país exerce soberania – 12 milhasZona econômica exclusiva– 12 a 200 milhas. Não é afixa que é da União, mas os recursos naturais. Na ZEE, Brasil já não tem mais soberania, mas de 12 a 24 milhas encontramos a Zona Contígua, onde o país exerce o poder de polícia.A partir de 200 milhas temos o res nullius (terra de ninguém) – alto mar. É preciso compreender que debaixo dessas águas há terra, chamada de plataforma continental. O que á da União são os recursos naturais da plataforma continental.

Em sentido contrário (do mar para o continente), temos o terreno de marinha – faixa de 33 metros a contar da preamar média (média da maré alta). Foi calculada em 1800 – de lá pra cá se demarca o terreno de marinha e não há mais mudança. Ocorre que em alguns locais a faixa recuou e em outros, avançou. Não há demarcação nova – ou deixa de existir ou aumenta (quando aumenta temos o “acrescido de marinha”). Essa é uma faixa da União, com a ideia, mais uma vez, de segurança nacional. No Brasil, a maioria dos terrenos de marinha forma transferidos via ENFITEUSE. No novo CC já não há mais, mas as já instituídas permanecem – Estado continua dono, particular (enfiteuta) continua utilizando como se dono fosse e paga a União o chamado foro, enfiteuta exerce o domínio útil. É possível transferir o domínio útil, mas paga-se o laudêmio ao senhorio direto (União). Enfiteuse – 1800.

e) Inciso IX – recursos minerais, inclusive os do subsolo

Recursos minerais é como se fosse um bem apartado. Estado desapropria a propriedade para explorar, mas o minério em si já é da União.

f) Inciso X – cavidades naturais, subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos.Mesmo raciocínio do inciso anterior

g) Inciso XI (atenção para o §2º) – faixa de fronteira.

Faixa de fronteira (terrestre) – 150 km. Utilização regulada pela União. A CF não disse que faixa de fronteira é da União, que detém o poder de regular a ocupação. A faixa de fronteira não está na lista dos incisos de bem da União. Preocupação é que essa faixa seja disciplinada tendo em vista questões de mercado internacional, de segurança.


INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA

Em regra, Estado não intervém na propriedade privada. Só excepcionalmente. O ideal é que, sempre que se pensar em intervenção, oferecer bons fundamentos, boa justificativa.

1. PROPRIEDADE

Direito de propriedade é o direito de usar, gozar, usufruir, dispor e reaver um bem com quem quer que ele esteja. É exercido no caráter absoluto (liberdade sobre o bem), caráter exclusivo (uso só) e exercido no caráter perpétuo (a propriedade é minha enquanto essa é minha vontade).

Está previsto no art. 5º, XXII e XXIII, CF.

A intervenção na propriedade, ora vai atingir o caráter absoluto (não pode usar para tal fim), ora o perpétuo (Estado desapropria), ora o exclusivo (alguém vai utilizar com você).

Para a doutrina moderna, intervenção na propriedade tem como ideia básica o exercício do poder de polícia (há divergência) – está presente em todas as hipóteses de intervenção, salvo na desapropriação. Está presente em sentido amplo (poder de policia que traz obrigação de fazer, de não fazer, de suportar o uso, etc). Lembrando que poder de policia nada mais é do que a compatibilização dos interesses (o que quer o interesse público X o que quer o interesse privado).

Para a doutrina majoritária (moderna) está presente. Segundo minoria, o poder de polícia é em sentido estrito – só obrigação de não fazer. Há autores que dizem que só está presente em limitação administrativa. (HLM).

2. FUNDAMENTOS DA INTERVENÇÃO

Dois fundamentos:1) Supremacia do interesse público2) Prática de uma ilegalidade – ex.: plantação de maconha; exploração de trabalho

escravo.

3. FORMAS DE INTERVENÇÃO


1) Restritiva: restringe o direito de propriedade, mas não vai retirar esse direito. Proprietário continua utilizando esse bem. Hipóteses: limitação administrativa, servidão, requisição, ocupação temporária, tombamento, etc.

2) Supressiva – dono deixa de ser dono e Estado adquire a propriedade. Doutrina traz uma expressão específica: (CABM) SACRIFÍCIO DE DIREITO.Única hipótese: desapropriação.

*Estado finge que está restringindo (servidão, tombamento, ocupação), mas em verdade, está praticando intervenção -> desapropriação indireta.

4. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA

Atuação do poder público em caráter geral que impõe obrigações a proprietários indeterminados.

Normas gerais e abstratas. Ex.: so pode construir até tantos andares, no bairro tal só pode construir casas. Atinge o caráter absoluto da propriedade (a liberdade sobre o bem).Tem algumas áreas de ligação: está ligada à segurança, à salubridade, questões estéticas,

urbanísticas, á defesa nacional, etc.

Ex.: limite de construção em razão de medidas de segurança contra incêndios, só e pode construir dessa forma em razão de regras sanitárias.

Não há indenização.É exercício do poder de polícia. Está sujeita à controle pelo poder judiciário quando a medida for ilegal.

Limitação administrativa é diferente da limitação civil. Naquela o que se persegue é o interesse público, já na limitação administrativa é o interesse privado.

Aula 3 -

Aula ? – 27/02/2013

Juros compensatórios

ADI 2332, STF decidiu, em sede de cautelar, suspendeu os 6%, voltando a valer os 12%, já previstos na sumula 618. Essa decisão do STF foi proferida no dia 13/09/2001. STJ, na súmula 408, disse que até a MP que até a MP vale 12, desta até a declaração de inconstitucionalidade vale 6% e após esta, 12%.

Incide a partir da emissão provisória na posse. A orientação é que incide até a data da expedição do precatório.


Terão como base de cálculo a diferença entre o valor da sentença e aquilo que levantou. Nem sempre foi assim., mas esta é a orientação que prevalece.

A MP 2183 foi levada ao STF e este, com a ADI 2332, decidiu por uma interpretação conforme, para dizer que a regra é constitucional se for para dizer a diferença entre a sentença e o levantado.

Juros Moratórios

Quando há atraso. Hoje o percentual é de 6%. A orientação, dada pela súmula 70 do STJ, era que se dava a partir do trânsito em julgado. Mas essa orientação não vale mais. Hoje se sabe que incidirão a partir de 1 de janeiro do exercício financeiro seguinte àquele em que o pagamento deveria ter sido feito.

A súmula 12 do STJ permitia a cumulação de juros compensatórios com juros moratórios, mas esse entendimento também caiu por terra.

Há dois momentos diferentes. Até a expedição tenho juros compensatórios, a partir do atraso do pagamento temos os moratórios. Possuem incidência em momentos diferentes.

DIREITO DE EXTENSÃO

Vai ocorrer quando o estado desapropria uma área deixando uma faixa de terra inaproveitável. É o direito que tem o expropriado de exigir a indenização da totalidade do bem quando o Estado desapropria deixando remanescente esvaziado de valor econômico. Ou leva tudo ou deixa tudo. O que o direito quer evitar é que o Estado deixe um pedaço esvaziado de valor econômico, não aproveitável.

RETROCESSÃO

Imagine que o Estado desapropriou um bem com o objetivo e fazer uma escola, no meio do caminho desiste. Quando o Estado desapropria mas não cumpre a finalidade ou a destinação fixada na desapropriação, o proprietário tem o direito de ter o bem de volta, devolvendo o valor da indenização.

Há uma divergência sobre a natureza jurídica do instituto: a posição que prevalece na doutrina e jurisprudência é que é direito real, mas nem sempre foi assim. Vamos encontrar 3 correntes:

a) Direito pessoal: proprietário terá direito à perdas e danos se não se cumpre a destinação.

b) Natureza mista: (MSZP) parte real + parte pessoal – cabe a devolução do bem, mas também cabe perdas e danos.

c) Natureza de direito real: proprietário terá direito à devolução do bem (posição da maioria).

TREDESTINAÇÃO

Estado desapropria para fazer escola, no meio do caminho, decide fazer um hospital. Nada mais é que uma mudança de destino permitida, autorizada pelo ordenamento jurídico. Será


lícita desde que mantida uma razão de interesse público. No mais, caracteriza violação à teoria dos motivos determinantes.

Ver quadro que tem no material do aluno. Tem que ler. Cai em todos os concursos federais.


CONTROLE DA ADMNISTRAÇÃO

O mais importante foi visto nas aulas de atos. Faculdade de controle, fiscalização, orientação e correção dos atos. Enfim é um mecanismo de ajustamento/ correção das condutas da administração. Procura a perfeita aplicação da administração pública. Objetiva evitar a corrupção/desvios.

Desde a antiguidade já havia. No Brasil houve, primeiramente, o tribunal e revisão de contas, posteriormente substituído pelo tribunal de exame de contas (1857). Com a proclamação da república tivemos a criação do Tribunal de contas, criado pelo decreto 966, do dia 7/11/1890. Com a CF/88, o Tribunal de contas ganha mais força.

Não se pode confundir controle administrativo com controle político. Este último refere-se ao direito constitucional, à atividade política, ao passo que o controle administrativo tange atividade administrativa, o direito administrativo. Como exemplo de controle político temos o poder executivo revendo a condução do legislativo na produção das leis. Também há a nomeação dos integrantes dos tribunais (executivo controlando judiciário). Exemplo de poder legislativo controlando o executivo e judiciário: aprovação de leis orçamentárias, realizada pelo legislativo.

1. CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE

A) CONTROLE LEGISLATIVOa) Tribunal de contasb) Julgamento das contasc) CPI’s d) Sustação de atos normativos do Poder Executivo – exorbitam o poder regulamentar. Art.

49, V, cf.e) Convocação para prestar informaçõesf) Controle permanente dos atos do Poder Executivo – inclusive administração indiretag) Permitir – guerra e paz – forças estrangeiras

Dica: Ler arts. 70 e s/s, CF – tribunal de contas – atentar para a competência, possibilidades, etc.

B) CONTROLE JUDICIALPoder judiciário revendo os atos dos outros poderes. Muito importante no Brasil. Restringe-se ao controle de legalidade. (legalidade em sentido amplo – compatibilidade com lei, com regras e princípios constitucionais).

São exemplos: Ação popular, ação civil pública, mandado segurança, mandado injunção, diversas ações (declaratórias, ordinárias).

Atentar, neste ponto, para o silêncio administrativo – a falta de resposta não produz efeito algum. Prevalece na jurisprudência que o juiz não pode substituir o administrador. CABM ainda diz que é possível substituir se o ato for estritamente vinculado, mera conferencia de requisitos. Mas essa posição é minoritária.

Outro ponto importante é a omissão legislativa: exemplo da greve – mandados de injunção 670, 708, 712. Outro exemplo é a aposentadoria especial de servidor público. MI 721, 758.


C) CONTROLE ADMINISTRATIVOAdministração revendo atividade administrativa. São órgãos de controle: CGU, controle interno, CNJ e CNMP. Ler ADI 4683 – tanto o CNJ quanto a corregedoria em competência para punir.

2. CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE QUANTO À EXTENSÃO

a) InternoRealizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade de controlada. Ocorre no âmbito de sua própria estrutura. É especialmente que o chefe realiza nos subordinados. A finalidade é o cumprimento de metas, a gestão orçamentária, financeira, patrimonial, exercer o controle de operação de crédito, apoiar controle externo.

Preceitos básicos: estrutura adequada para a realização do controle. Membros com discrição, com responsabilidade com ética e com profissionalismo. Necessário absoluto sigilo profissional. Importante que se tratem de membros qualificados, com conhecimento técnico para a atuação (conhecimentos de auditoria, direito administrativo, finanças, código de ética). Manter alo padrão de comportamento morla e funcional pelos mebros que realizam esse controle.

b) Externo Realizado por órgõa estranho à administração responsável pelo ato controlado.

c) Externo popularVem de fora e realizado pelo povo. Ex.: impugnação de edital de licitação audiência pública, consulta pública, art. 31, §3º, CF.

3. CLASSICAÇÃO QUANTO À NATUREZA DO CONTROLE

a) Controle de legalidadeb) Controle de mérito

Princípio da autotutela – Súmulas 346 e 473 do STF.

direito administrativo intensivo 2

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