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CONCEITOS RELACIONADOS À ASSISTÊNCIA SOCIAL

Luis Estenssoro1

A constituição da esfera pública é parte integrante do processo de democratização da vida social, que se desenvolve através do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, inscrevendo os interesses das maiorias nas decisões políticas, tendo como horizonte a universalização dos direitos de cidadania. A esfera pública está, assim, ligada ao conceito de democracia, que se realiza historicamente por meio da democratização progressiva das estruturas sociais e instituições políticas. Trata-se da construção social histórica da cidadania.

A esfera pública teve sua ampliação acelerada a partir das revoluções burguesas na Europa, período no qual também surgiu na cena política a problemática da pobreza, que se configurou como uma “questão social”, dada a sua visibilidade em uma sociedade marcada pela idéia de progresso econômico. A questão social logo criou todo um campo de intervenção governamental na sociedade, que enfrentava os novos desafios da Revolução Industrial e da urbanização.

Nasceram também neste período histórico, a partir da Revolução Francesa, as definições dos direitos do homem, que se identificam inicialmente com os direitos civis, para depois incluir os direitos políticos, culminando com a definição dos direitos sociais do homem. Definições que posteriormente se traduziram em regulamentações, projetos e ações públicas e privadas. Os direitos sociais foram inclusive incluídos inicialmente nas Constituições do México, após a Revolução de 1910, e da Alemanha, em 1919, durante e República de Weimer.

Neste contexto, surgem as políticas públicas ligadas inicialmente aos problemas da urbanização crescente, tais como reformas sanitárias, desenvolvimento do sistema de atendimento à saúde da coletividade, além de criação ou ampliação dos serviços de utilidade pública, tais como fornecimento de energia, água e rede de esgotos. Entre estes problemas, agora entendidos como “sociais”, a carência relacionada às necessidades básicas da população, bem como a insuficiência de renda (pobreza absoluta), passam a constituir objeto de políticas públicas inicialmente de caráter filantrópico – superando assim o modelo predominante até então, fundado na caridade cristã e estruturado em torno da Igreja -, para posteriormente se configurar como um campo de “gestão social”, de intervenção sistemática e planejada do governo na sociedade, segundo um modelo de “administração da pobreza”.

O desenvolvimento deste processo no Brasil caracterizou-se por um atraso na criação de políticas públicas estruturadas para tratar da questão social, problema que aqui tem um caráter estrutural, dada a sua dimensão, extensão e intensidade. Originalmente, a filantropia e a assistência aos necessitados estavam associadas a iniciativas voluntaristas e isoladas de auxílio aos carentes, em geral a partir de uma perspectiva religiosa. Devido a isto, a Assistência Social, nas suas formas estatal e privada, formas que foram se articulando na história deste campo de combate à pobreza e atendimento às necessidades da população, consolidou-se como um conjunto de práticas de frágil compleição, levando a que as práticas assistenciais não alcançassem o

1 Administrador Público (FGV-SP) e Doutor em Sociologia (Universidade de São Paulo - USP)

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estatuto nem de “política” e nem de “pública”. Segundo Azevedo, “na história de nosso país, a solidariedade pública não foi um traço característico da cena política e nem um elemento formador de nossa cidadania”. Neste contexto, as práticas de assistência social apresentavam relações entre o estatal e o privado que se interpenetravam, misturando-se, de tal forma que acabaram formando um arcabouço muito difuso de ações, dificultando a identificação das responsabilidades da sociedade e do Estado, e obstando a constituição e articulação da “solidariedade pública” como campo de intervenção efetiva para promover o Bem-Estar Social.

Desta forma, a Assistência Social brasileira não era concebida como área de definição política, o que talvez explique as dificuldades que existiram durante todo o século XX para legitimá-la como política social pública. Segundo Raichelis, “a Assistência Social foi se configurando historicamente pela ação de sujeitos e de instituições sociais sempre abertos a acordos conjunturais e pontuais, sendo largamente utilizada como ‘moeda de troca’ política, tendo em vista interesses clientelistas e patrimonialistas”. Nessa perspectiva, a Assistência Social foi compondo um universo de práticas sociais passível de manipulações personalistas e clientelistas, além de estar permeado pelo mal uso dos recursos públicos e pela corrupção.

É possível diferenciar, portanto, a Assistência Social, que seria uma política pública que promove direitos sociais e combate a exclusão social, do Assistencialismo, que se define como um conjunto de ações de assistência social que não emancipam os usuários, pelo contrário, são usadas como fator de barganha política, criando uma situação de dependência do usuário em relação ao poder público (clientelismo). É bom frisar que o caráter emergencial ou não das políticas públicas de Assistência Social não interfere nesta distinção, uma vez que as necessidades da população são consideradas na sua natureza intrínseca.

Rompendo esta lógica problemática e nociva do Assistencialismo, a Assembléia Constituinte de 1988, pressionada pelos movimentos sociais que reivindicavam melhores condições de vida, veio definir os conceitos do atual sistema de “Seguridade Social” do país, que passou a incluir Previdência Social, Assistência Social e Saúde em um mesmo conjunto de políticas públicas de caráter social. Assim, como componente da Seguridade Social, a Assistência Social é construção legal e legítima que visa oferecer segurança social aos cidadãos não cobertos pelo lado contributivo da Seguridade Social (Previdência Social), embora os contribuintes possam ser destinatários de programas de assistência. A Assistência Social, portanto, não requer a condição de “segurado” do usuário, evitando a sua exclusão pelo fato dele não estar inserido no mercado de trabalho.

A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), de 1993, representa uma espécie de estatuto de maioridade jurídica da Assistência Social, uma vez que somente então esta é definida como política pública no campo do direito da cidadania social, integrando-se às outras dimensões da Seguridade Social. Torna-se, assim, uma política social claramente inscrita no processo de ampliação da esfera pública, entendida como alargamento da cidadania e efetivação dos direitos sociais por meio de políticas públicas. A partir deste novo marco legal, a Assistência Social diferencia-se das iniciativas morais de ajuda aos necessitados (caridade), e supera as ações filantrópicas que não produzem direitos, e em função das quais, obviamente, inexiste a possibilidade dos indivíduos reclamarem juridicamente por direitos sociais. Esta construção jurídica e política, como veremos, pretende superar também a armadilha da mera “administração da pobreza”, ou o gerenciamento estatal das mazelas sociais, apostando, pelo contrário, na emancipação dos sujeitos. Este conceito de “sujeito social” implica em uma

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dimensão histórica e uma consciência social dos cidadãos, enquanto participantes ativos no espaço público, inseridos em um processo crescente de envolvimento político, ou “emancipação” – elementos estes que inexistem na concepção de “usuário de serviço público”.

De acordo com o artigo primeiro da Lei Orgânica da Assistência Social: “a Assistência Social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”. Ficou desta forma regulamentada a nova concepção que a Constituição Federal trouxe para a Assistência Social brasileira. Incluída no âmbito da Seguridade Social e regulamentada pela LOAS como política social pública, a Assistência Social foi assim institucionalizada no campo dos direitos sociais, da perspectiva da universalização dos acessos e da responsabilidade estatal. Além disto, como diz a LOAS, a inserção na Seguridade Social aponta também para seu caráter de política de Proteção Social articulada a outras políticas do campo social voltadas à garantia de direitos e de condições dignas de vida.

Desta forma, a Assistência Social, da maneira como é tratada na Constituição Federal e na Lei Orgânica da Assistência Social, não pode mais ser interpretada de uma forma restrita e nem desgarrada dos atributos e aperfeiçoamentos que lhe foram sendo adicionados e que hoje têm respaldo legal e legítimo. Segundo Pereira, tais atributos são basicamente de três ordens, a saber:

a) a Assistência Social é um direito de cidadania, pertencente ao ramo da cidadania social, e não da cidadania individual, embora os dois ramos tenham uma relação de auto-implicação;

b) a Assistência Social é um tipo particular de política pública, pertencente ao ramo da política social, e não da política econômica, embora tenha interfaces com esta política;

c) a Assistência Social é um componente integral e endógeno da seguridade social, pertencente ao ramo distributivo desse sistema, e não do contributivo, embora ambos formem uma unidade; ao ramo contributivo pertence a Previdência Social. A Assistência Social é um componente integral, porque pertence por inteiro à Seguridade Social e, endógeno, porque é intrínseco a este sistema.

Mais ainda: por identificar-se com os direitos sociais, a Assistência Social seria uma medida ativa, positiva e propositiva, que requer do Estado a decisiva e imprescindível participação, não só na regulação, no financiamento e na fiscalização da política, mas também na provisão de bens e serviços. Adicionalmente, precisamente por ser uma política pública que promove direitos sociais, deveria resguardar o caráter não lucrativo, pois não segue a lógica do mercado de compra e venda de mercadorias, dado que estamos falando de um bem público: o Bem-Estar Social.

Inscreve-se nesta linha o Primeiro Plano de Assistência Social da Cidade de São Paulo, de 2002-2003, que afirma que: “a Assistência Social é uma política de provisão de mínimos sociais. Isso não significa que ela seja política para ofertar precárias respostas que têm também curto fôlego ou cobertura de poucos dias ou semanas, como sempre foi o caminho de políticas sociais reducionistas. A garantia de mínimos sociais significa assegurar condições de dignidade e de alcance do reconhecimento da cidadania por uma política pública geradora de direitos sociais, que de fato construa certezas e possibilidades de se pensar o amanhã” (PLASsp, 2002-2003:15). Desta forma, fica

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claramente definida a transformação pela qual o setor passou no Brasil na virada do milênio, muito em função da maior organização e aumento da pressão política da sociedade civil.

Contudo, dado que a Assistência Social tem como objetivo proteger os cidadãos de adversidades causadas por enfermidades, velhice, abandono, desemprego, desagregação familiar, e exclusão social, a compreensão sobre sua natureza deve ir um pouco além: ela não deverá estar voltada, exclusivamente, para o combate da pobreza absoluta (insuficiência de renda ou carência de necessidades básicas), mas também para a pobreza relativa, isto é, a desigualdade na distribuição de renda e riqueza (principal fonte das carências de capacidades e funcionalidades das pessoas no seu contexto social).

Pensando nisto, criou-se o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) em 2003, que produziu efeitos concretos principalmente após a elaboração da Política Nacional de Assistência Social (PNAS, 2004), que determina que “a nova concepção de assistência social como direito à proteção social, direito à seguridade social, tem duplo efeito: o de suprir sob dado padrão pré-definido um recebimento e o de desenvolver capacidades para maior autonomia. Neste sentido ela é aliada ao desenvolvimento humano e social e não tuteladora ou assistencialista, ou ainda, tão só provedora de necessidades ou vulnerabilidades sociais. O desenvolvimento depende também de capacidade de acesso, vale dizer da redistribuição, ou melhor, distribuição dos acessos a bens e recursos; isto implica em um incremento das capacidades de famílias e indivíduos”.

Ora, desenvolvimento humano e social aliado à eqüitativa distribuição dos acessos a bens e recursos, com incremento da capacidade das pessoas, somente pode realizar-se em um contexto de diminuição da concentração de renda e riqueza em reduzidos grupos sociais, pois esta concentração de recursos é fonte de vetos sociais, ou seja, origem de impedimentos à progressão da cidadania de determinados grupos sociais desfavorecidos, que por isso mesmo são excluídos dos seus direitos e cidadania plena. Sendo assim, fica claro porquê a redistribuição dos recursos econômicos é necessária nas sociedades nas quais o grau de desigualdade social é acentuado, entre as quais certamente se encontra a sociedade brasileira.

Dito isto, podemos observar o lado concreto deste marco legal e destas políticas e planos: criou-se o Sistema Descentralizado e Participativo de Assistência Social com o objetivo de efetivar o compartilhamento de poder entre as três esferas de governo como forma de viabilizar a efetivação das ações assistenciais. A LOAS também instituiu o Conselho de Assistência Social e o Fundo de Assistência Social nas três esferas de governo, além do Plano Nacional (PNAS), que é um instrumento de estratégias para desenvolvimento da Política de Assistência Social. Segundo o Ministério de Desenvolvimento Social (MDS), o assim constituído Sistema Único de Assistência Social (SUAS) é um “sistema público, não-contributivo, descentralizado e participativo, destinado à gestão da assistência social, através da integração das ações dos entes públicos (União, Estados, Municípios e o Distrito Federal) responsáveis pela política socioassistencial e das entidades privadas de assistência social”. Vale notar que a palavra “assistencial” está em desuso, tendo sido substituída usualmente pelo conceito de ações, projetos ou programas “socioassistenciais”, segundo nos informa o MDS.

Muito bem, podemos agora relacionar os conceitos acima definidos da seguinte forma: a esfera pública pode ser identificada com a estruturação da democracia e com a democratização das diversas dimensões sociais ao longo do tempo; as políticas sociais,

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praticadas por entes públicos (Estado), privados (pela prática denominada de Responsabilidade Social das empresas), ou pelo Terceiro Setor (organizações não-governamentais (ONGs), institutos e fundações de caráter não lucrativo), as políticas sociais, dizíamos, são iniciativas que podem ser associadas ao conceito de justiça social, de justiça redistributiva, uma vez que intentam desconcentrar os benefícios do desenvolvimento para setores desfavorecidos da população; as políticas públicas de natureza estatal, inserem-se neste processo de construção da esfera pública como ação governamental sistemática voltada para a problemática da “questão social”, que hoje identificamos nos conceitos de pobreza e desigualdade social.

Neste âmbito das políticas públicas estatais, podemos fazer uma primeira distinção entre:

1) a política econômica, definida como regulação da atividade econômica e intervenção nos mecanismos do mercado capitalista, e

2) a política social, definida como intervenção estatal para promoção do Bem-Estar Social e estabelecimento da justiça social, no sentido de uma maior equidade social.

Esta política social do Estado, por sua vez, divide-se entre os serviços públicos oferecidos ao cidadão, e a política de Assistência Social propriamente dita. De início, os serviços públicos podem ser distinguidos entre: a) os serviços de utilidade pública: fornecimento de água, energia, esgoto, telefonia e limpeza urbana, serviços que se referem a bens públicos e que podem ser objeto de concessão às empresas privadas, sempre sob estrita regulação e fiscalização do governo, dada sua importância para a população; e b) os serviços sociais, tais como saúde e educação, que são serviços essenciais na formação do capital humano da coletividade, possuindo, portanto, um valor estratégico inegável para a nação, exatamente porque potencializa seu desenvolvimento econômico. Nesta área dos serviços públicos, há três quesitos que devemos observar: a cobertura dos serviços de utilidade pública; a universalização do acesso aos serviços sociais; e, evidentemente, a qualidade dos mesmos.

A política de Assistência Social, por sua vez, coloca-se neste quadro como a que efetivamente alcança os desassistidos e necessitados. Trata-se de uma política pública de caráter social que promove os direitos sociais e combate a exclusão social. Diferenciando-se do Assistencialismo, a Assistência Social emancipa os usuários, ao permitir a sua inserção na sociedade por meio de Programas de Assistência Social, que nada mais são do que as ações governamentais estruturadas para intervir na realidade concreta da sociedade, transformando-a.

Paralelo a este marco de atuação estatal, ocorre a formação dos sujeitos sociais, que se dá em dois planos: em primeiro lugar, os usuários se tornam sujeitos na medida em que passam a ter maior autonomia e poder de decisão sobre sua própria condição social; em segundo lugar, formam-se sujeitos sociais coletivos quando a esfera pública da cidadania é ampliada e o poder público passa a se sujeitar ao controle social exercido pela coletividade, por meio da participação política dos cidadãos. Trata-se de um processo histórico que impulsiona a democratização do Estado, da sociedade e da economia. Uma tarefa inescapável neste processo de democratização é o combate à pobreza e a diminuição das desigualdades sócio-econômicas, porque ambas obstam o próprio desenvolvimento econômico da nação.

Neste contexto, a política social estatal amplia as bases da justiça social, seja por meio de programas de transferência de renda, seja por meio de serviços sociais

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subsidiados, combatendo desta forma a pobreza e a exclusão social, e promovendo e ampliando os direitos sociais. Porém, a política social, assim entendida, não elimina as causas sociais da desigualdade nas estruturas sociais, que podem ser medidas por diversos índices, inclusive o da desigualdade na distribuição de renda e riqueza (pobreza relativa). Ora, isto acontece porque a política social do Estado brasileiro não influi na definição das condições estruturais do desenvolvimento, que é sabidamente um processo que tem duas dimensões interligadas: a social e a econômica.

O entendimento da política econômica como tendo um campo exclusivo de intervenção, a economia, e uma função principal, a promoção do crescimento econômico (na verdade, algo mais do que isto: o desenvolvimento econômico), relega a política social ao campo do atendimento às necessidades básicas da população e à promoção dos direitos sociais (integrados no conceito de desenvolvimento social), mas nada nos informa a respeito da mudança social necessária para a transformação das estruturas e mecanismos sociais que causam a profunda desigualdade social existente no Brasil. Sendo assim, conforme analisa Kowarick, o corte analítico entre o social e o econômico, que ocasiona a separação da política econômica da política social, na verdade esconde a unidade do processo de desenvolvimento da sociedade e da economia, estas últimas reunidas no conceito de formação social.

Podemos concluir, portanto, que a promoção do desenvolvimento com justiça

social em uma determinada formação social histórica implica no entendimento, por parte dos dirigentes do Estado, da unidade que devem ter as políticas sociais e econômicas na promoção dos direitos sociais, no atendimento às necessidades sociais, no combate à pobreza absoluta, na promoção da inclusão social e, igualmente, na transformação social necessária para a redução do grau de desigualdade social (pobreza relativa). Indubitavelmente, a disparidade existente entre as classes sociais se apresenta como uma iniquidade gritante na formação social brasileira contemporânea.

Certamente, a disparidade entre as classes sociais é a o obstáculo maior para a superação do nosso subdesenvolvimento social. É preciso, portanto, que aconteça uma mudança social para superar este quadro sócio-econômico que chamamos de subdesenvolvimento. Ora, esta mudança social somente pode se concretizar na medida em que os sujeitos sociais, e suas organizações sociais e políticas, ao aumentar seu controle sobre o Estado, e, portanto, sobre as políticas públicas e serviços sociais, transformem a realidade concreta da formação social brasileira, pressionando pela diminuição da desigualdade social, por meio do combate à pobreza e à concentração de renda.

Neste processo social histórico de transformação da condição de vida da população, não se deve subestimar a força dos processos e mecanismos econômicos capitalistas, que agem favorecendo a concentração de renda e riqueza nas elites sociais. Conseqüentemente, a reorientação do padrão de acumulação de capital concentrador e excludente é o maior desafio que o Estado, expressão maior da sociedade civil organizada, enfrenta, com seus instrumentos: a política econômica e a política social. Compreendemos, assim, a função e o lugar da Assistência Social na sociedade brasileira da atualidade.

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