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Controle Externo p/ TCU

Teoria e exercícios comentados

Prof. Erick Alves – Aula 00

Prof. Erick Alves www. estrategiaconcursos.com.br 1 de 44

Olá pessoal!

É com grande satisfação que recebi o convite do pessoal do

Estratégia Concursos para preparar este curso de Controle Externo,

ainda mais agora, com o Edital do TCU na praça. Foram abertas vagas

com remuneração inicial de R$ 11.256,83! Motivação não falta para estar

bem preparado no dia prova. Assim, elaboramos um material de

qualidade, direcionado para o concurso, de modo a facilitar seus estudos.

Mas antes, vou me apresentar. Meu nome é Erick Alves, formado pela

Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN), onde obtive o 1º lugar no

curso de formação de oficiais de Intendência do Exército Brasileiro.

Durante o período em que permaneci no Exército, desempenhei diversas

atividades administrativas nas quais pude tomar conhecimento das

competências e atribuições do TCU: meu nome sempre figurava no “rol de

responsáveis” do Batalhão. Posteriormente, em 2007, prestei concurso

para o então cargo de Analista de Controle Externo (ACE), hoje Auditor

Federal de Controle Externo (AUFC), no qual logrei êxito, sendo o 6º

colocado dentre os que prestaram para Brasília-DF. Passei para o outro

lado da prancheta, como dizem os militares! Desde então, atuo na

atividade fim do TCU, o controle externo, instruindo prestações de contas

e realizando fiscalizações. Devo dizer que é um trabalho muito

gratificante. E o TCU, como vocês já devem saber, é um excelente local

para se trabalhar, de modo que todo o esforço da preparação para o

concurso vale a pena. Vocês vão ver!

Meu objetivo neste curso é prepará-los de forma ampla para resolver

as questões de Controle Externo da prova do TCU que se aproxima, tendo

como parâmetro o Edital publicado e as provas mais recentes nas quais a

disciplina esteve presente, com ênfase nas questões elaboradas pelo

Cespe.

Controle Externo faz parte das matérias básicas para o cargo de

AUFC, juntamente com Língua Portuguesa, Direito Administrativo,

Constitucional etc. E, dentre estas, é sem dúvida a mais importante. Prova

disso é que em praticamente todos os últimos concursos ela foi objeto de

pelo menos uma questão discursiva. Assim, não basta que você saiba

resolver as questões objetivas. Também é preciso possuir elementos para

argumentar nas questões abertas. Ademais, a importância da disciplina

não poderia ser diferente, visto que, após a aprovação, seu trabalho no





TCU dependerá dela em grande medida. Falo por experiência própria. Do

material que utilizei para estudar para o concurso, a Lei Orgânica e o

Regimento Interno do TCU são ainda meus fiéis companheiros. Os demais,

nem sei onde foram parar!

Dito isso, apresento as características principais de nosso curso:

Conteúdo teórico baseado no Edital do TCU que está na

praça, apresentado de forma completa, clara e objetiva;

Abordagem que fornece elementos para a resolução de uma

eventual questão discursiva sobre a matéria;

Foco na resolução de questões do Cespe;

Praticamente todas as questões dos concursos para o TCU

dos últimos anos, 2004 a 2010, resolvidas e comentadas,

inclusive as discursivas;

Fórum de dúvidas;

Contato direto com o professor via e-mail, se preferir.

Assim, o curso é voltado tanto para os iniciantes que nunca tiveram

contato com a matéria e necessitam de uma preparação rápida e objetiva

para o próximo concurso, como para os concurseiros experientes que

desejam revisar os temas ou atualizar o conhecimento.

Embora o conteúdo programático previsto no Edital seja relativamente

pequeno, os assuntos são bem abrangentes. Para o cargo de AUFC,

orientação Auditoria Governamental e Auditoria de Obras Públicas, os

itens exigidos são:

1) Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) e Declaração de Lima.

2) Sistemas de Controle na Administração Pública Brasileira (arts. 70

a 74 da Constituição Federal). Tribunais de Contas: funções,

natureza jurídica e eficácia das decisões.

3) Tribunal de Contas da União: natureza, competência e jurisdição.

Organização. Julgamento e fiscalização. Lei Orgânica do TCU

(Lei 8.443/1992). Regimento Interno do TCU (Resolução-

TCU 155/2002).

4) Código de Ética dos Servidores do TCU (Resolução-TCU 226/2009).

Por sua vez, os mesmos assuntos foram apresentados de forma mais

detalhada para a especialidade Psicologia:





1) Sistemas de controle externo;

2) Controle externo no Brasil;

3) Regras constitucionais sobre o controle externo: fiscalização

contábil, financeira e orçamentária;

4) Funções de controle externo exercidas isoladamente e/ou em

conjunto entre o Congresso Nacional e o TCU;

5) Tribunal de Contas da União. Natureza. Competência e jurisdição.

Organização. Julgamento e fiscalização (Lei 8.443/1992, e

Regimento Interno do TCU);

6) Tribunais de contas: funções, natureza jurídica e eficácia das

decisões;

7) Código de Ética dos Servidores do TCU (Resolução-TCU 226/2009);

Apesar da diferença na apresentação, o conteúdo é um só, e

praticamente igual aos últimos concursos. A única novidade é a exigência

do Código de Ética do TCU. Nossa proposta é cobrir todo o Edital de

acordo com o seguinte cronograma de aulas, o qual seguirei com a maior

fidelidade possível:

Aula 00

(demonstrativa) 9/9/11

Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS).

Declaração de Lima. Sistemas de Controle na

Administração Pública Brasileira.

Aula 01 12/9/11

Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e

eficácia das decisões. Natureza das fiscalizações.

Jurisdição do TCU.

Aula 02 19/9/11 Competências atribuídas ao TCU pela Constituição.

Aula 03 26/9/11 Competências atribuídas ao TCU pela LOTCU, pelo

Regimento Interno e por outros normativos.

Aula 04 3/10/11 Organização do TCU. Deliberações, sessões e

processo no TCU.

Aula 05 10/11/11 Julgamento das Contas. Tomada de Contas Especial.

Aula 06 17/10/11 Fiscalização no TCU. Instrumentos de Fiscalização.

Denúncia. Representação. Código de ética do TCU.

Aula 07 19/10/11 Sanções e Medidas Cautelares. Recursos.

A metodologia do curso contempla, em cada tópico, a exposição da

teoria seguida da resolução e comentário de questões anteriores sobre o

assunto. Nos comentários, pode haver explicações novas. Assim, teoria e





questões se complementam. Ao final de cada aula será apresentado um

“Resumão” do conteúdo, bem como as questões que foram comentadas

seguidas do gabarito, para vocês treinarem a resolução.

A disciplina Controle externo, essencialmente, está ancorada na

seguinte legislação:

Constituição Federal (CF)

Lei Orgânica do TCU, Lei 8.443/1992 (LO/TCU)

Regimento Interno do TCU (RI/TCU)

Evitarei ao máximo reproduzir trechos da legislação; somente o farei

quando indispensável à boa didática. Assim, recomendo que vocês

imprimam e encadernem as normas acima para facilitar o estudo. Elas

podem ser facilmente encontradas na página principal do portal TCU:

www.tcu.gov.br. É interessante que vocês as consultem sempre que

forem citadas. Caso reste alguma dúvida que não tenha sido esclarecida

na aula, me perguntem no fórum ou por e-mail.

Espero que vocês aproveitem o curso, tirem suas dúvidas, estudem

bastante e façam a prova com confiança. Desse modo, em breve

estaremos trabalhando juntos como Auditores Federais de Controle

Externo do TCU!

Aos estudos!

http://www.tcu.gov.br/





AULA 00 (demonstrativa)

Bom pessoal, na Aula 00, que além de aula demonstrativa é

também a primeira do curso, nosso objetivo será percorrer os

conceitos que fornecem a base para o estudo do Controle Externo,

cobrindo os seguintes itens do Edital:

Entidades Fiscalizadoras Superiores e Declaração de Lima;

Controle externo no Brasil. Sistemas de Controle na

Administração Pública Brasileira;

Funções de controle externo exercidas isoladamente e/ou

em conjunto entre o Congresso Nacional e o TCU.

Para tanto, seguiremos o seguinte sumário:

SUMÁRIO

1. Controle da gestão pública ................................................................................................................................... 6

Considerações gerais ................................................................................................................................................... 6

Natureza, tipo ou foco do Controle ........................................................................................................................ 8

Momentos do controle: prévio, concomitante e posterior ....................................................................... 10

2. Entidades Fiscalizadoras Superiores - sistemas de controle externo ....................................... 13

3. Declaração de Lima ................................................................................................................................................ 16

4. Sistemas de controle na Administração Pública Brasileira ............................................................ 23

Controle dos recursos federais ............................................................................................................................. 23

Controle Externo ................................................................................................................................................... 23

Controle exercido diretamente pelo Congresso, suas Casas e comissões...................................... 27

Controle exercido isoladamente pelo TCU ................................................................................................. 28

Controle exercido em conjunto pelo Congresso e pelo TCU ................................................................ 30

Controle Interno .................................................................................................................................................... 32

Controle dos recursos estaduais e municipais ............................................................................................... 34

Controle social ............................................................................................................................................................. 36

RESUMÃO DA AULA ..................................................................................................................................................... 38

Questões comentadas na Aula .............................................................................................................................. 40

Vamos então?





1. CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA

CONSIDERAÇÕES GERAIS

Controle é a fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas,

órgãos, departamentos, sistemas etc., para que tais atividades não se

desviem dos padrões e das normas preestabelecidas ou para que

alcancem os resultados desejados.

O controle é uma das funções administrativas clássicas: planejar,

coordenar, supervisionar, executar e controlar. De acordo com a teoria da

administração, um sistema de controle eficaz garante que as atividades

sejam realizadas de maneira satisfatória, na direção dos objetivos da

empresa. Além do mais, nas grandes corporações modernas de capital

pulverizado, com muitos acionistas, os verdadeiros donos geralmente

estão afastados da administração do negócio. Diretores executivos são

contratados para administrar a empresa com o compromisso de dirigi-la

para satisfazer os interesses dos proprietários do capital. Um controle

eficiente procura assegurar que a administração da companhia esteja

seguindo as diretrizes estabelecidas pelos proprietários, assim como coibir

atitudes oportunistas dos executivos que satisfaçam seus próprios

interesses em detrimento da organização.

De forma semelhante, os recursos financeiros e patrimoniais

utilizados pelo Estado não pertencem aos seus gestores, mas sim ao povo,

que recolhe tributos. É com esses recursos que o Estado adquire bens

para o funcionamento das repartições públicas, firma contratos de

prestação de serviços, realiza obras, remunera seus servidores, etc.

Mas é virtualmente impossível que o povo, por si mesmo, consiga

administrar os recursos que disponibiliza ao Estado. Por isso, delega essa

tarefa a intermediários legalmente habilitados, os gestores públicos, que

têm o dever de administrar os recursos em nome e em favor do povo,

obedecendo às normas aplicáveis.

Porém, em nosso dia-a-dia, é muito comum nos deparamos com

notícias sobre obras superfaturadas, fraudes em licitações, e outras tantas

falcatruas que têm em comum o fato de envolverem a malversação de

recursos públicos. Veja algumas manchetes recentes:





Investigação do TCU revela descontrole de gastos da Agricultura

(folha.uol.com.br, em 5/8/2011)

TCU aponta superfaturamento de R$ 78 milhões em obras do Dnit

(g1.globo.com, em 20/7/2011)

Auditoria do TCU confirma fraude em licitação de R$ 6,2 milhões da TV

Brasil (veja.abril.com.br, em 10/3/2011)

Tais notícias somente vêm à tona porque alguma ação de controle foi

realizada sobre a conduta do mau gestor, possibilitando a identificação da

irregularidade.

O controle da administração pública pode ser feito de diversas

formas e por diferentes agentes. Nos exemplos acima, assim como em

diversas outras situações semelhantes, ao TCU coube essa atribuição.

Com efeito, veremos que o TCU é o órgão técnico responsável pelo

controle externo da administração pública federal, em auxílio ao

Congresso Nacional.

Hely Lopes Meirelles, em uma definição abrangente, porém concisa,

leciona que “controle, em tema de Administração Pública, é a faculdade de

vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou

autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro”.

Os termos chaves dessa definição representam os principais atributos

do controle da gestão pública, que podem ser compreendidos da seguinte

forma:

Vigilância: fiscalização e acompanhamento da gestão, com base nas

normas aplicáveis.

Orientação: atuação pedagógica, preventiva, com vistas ao

aperfeiçoamento das práticas de gestão e à inibição de condutas lesivas

aos cofres públicos.

Correção: assegurar o cumprimento da lei e a recomposição do

patrimônio lesado.

Poder: como corolário do Estado Democrático de Direito, a CF atribuiu ao

Poder Legislativo o controle financeiro da administração pública, com o

auxílio técnico dos Tribunais de Contas (controle externo).

Órgão: cada instituição pública possui em sua estrutura um órgão com

atribuição de fiscalizar a própria instituição (controle interno).

Autoridade: autotutela da administração, que pode anular ou revogar

seus próprios atos.





Quando o controle é exercido por um ente não que integra a mesma

estrutura organizacional do órgão fiscalizado é dito controle externo. Por

exemplo: quando o Congresso Nacional julga as contas prestadas pelo

Presidente da República, ou quando um juiz anula um ato do Poder

Executivo, temos exemplos de controle externo, pois, nestes casos, um

Poder exerce controle sobre os atos de outro Poder. No primeiro caso, o

Legislativo e, no segundo caso, o Judiciário exercem controle sobre o

Executivo. Todavia, veremos que, na terminologia adotada pela

Constituição, apenas o controle exercido pelo Legislativo sobre a

Administração Pública recebe a denominação de controle externo (CF,

art. 70 a 74).

Por outro lado, quando o controle é exercido por órgão especializado,

porém pertencente à mesma estrutura, é dito controle interno. Este

último não se confunde com os controles internos administrativos,

executados de forma contínua pelos próprios dirigentes e servidores do

poder público, e que derivam do poder de autotutela da administração

(Ex: sistema de autorização e aprovação de transações, segregação de tarefas,

controles físicos sobre os bens e informações etc). A Controladoria-Geral da

União (CGU), por exemplo, é um órgão que exerce controle interno, pois

se vincula diretamente ao Presidente da República (seu titular é um

Ministro de Estado), e possui atribuições específicas de controle das

entidades administrativas pertencentes Poder Executivo.

A partir dessas considerações gerais vamos avançar apresentando

algumas características do controle da gestão pública relacionadas à sua

natureza, isto é, aos possíveis focos da fiscalização. Em seguida,

trataremos do controle quanto ao momento de sua realização.

NATUREZA, TIPO OU FOCO DO CONTROLE

Tradicionalmente, o controle da gestão pública foca os seguintes

aspectos:

Legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda consonância com

as normas aplicáveis, de qualquer espécie - leis, regimentos, resoluções,

portarias etc.

Ex: no controle da legalidade de uma construção de rodovia, deve ser

verificado se a contratação da empreiteira que executará a obra obedeceu à Lei

de Licitações.





Legitimidade: verifica se o ato atende ao interesse público, à

impessoalidade e à moralidade.

Ex: no controle de legitimidade, deve ser verificado se a construção da

rodovia atende às necessidades da população. Caso, por exemplo, já existirem

outras vias de acesso que atendam satisfatoriamente a demanda do local, ao

contrário de outras localidades mais necessitadas, o investimento poderia não

ser considerado legítimo, mesmo se realizado de acordo com a Lei de Licitações.

Economicidade: analisa a relação custo/benefício da despesa

pública, isto é, se o gasto foi realizado com minimização dos custos e sem

comprometimento dos padrões de qualidade.

Ex: no controle de economicidade, deve ser verificado se os materiais e

serviços necessários à construção da rodovia foram adquiridos e contratados a

preços de mercado e se atenderam às necessidades da obra com qualidade.

Além desses aspectos, com a utilização de técnicas mais modernas de

fiscalização, o controle passou a ter também como foco:

Eficiência: analisa os meios utilizados em relação aos resultados

obtidos pela Administração, com critérios de custo, prazo e qualidade. De

certa forma, se confunde com o conceito de economicidade.

Ex: no controle de eficiência, deve ser verificado se os recursos dispendidos

na obra foram otimizados, ou seja, se a rodovia foi construída com qualidade,

em tempo razoável e a custo de mercado.

Eficácia: verifica se as metas estabelecidas foram alcançadas, ou

seja, se os bens e serviços foram providos.

Ex: no controle de eficácia, deve ser verificado se o cronograma

estabelecido para a obra foi cumprido, se todas as intervenções previstas foram

realizadas, ou mesmo, se a rodovia foi realmente construída.

Efetividade: analisa se os objetivos da ação administrativa foram

atingidos, em termos de impactos sobre a população-alvo.

Ex: no controle de efetividade, deve ser verificado se a rodovia, após

construída, realmente melhorou a vida da população, suprindo as carências que

motivaram a realização da obra.

Segundo as Normas de Auditoria do TCU, legalidade e legitimidade

são avaliadas nas chamadas auditorias de regularidade, enquanto

economicidade, eficiência, eficácia e efetividade são avaliadas nas

auditorias operacionais.





Esquematizando

Fonte: Manual de Auditoria Operacional do TCU. Disponível em

http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2058980.PDF

MOMENTOS DO CONTROLE: PRÉVIO, CONCOMITANTE E POSTERIOR

Controle prévio (a priori): exercido antes da conduta administrativa

se efetivar. Possui caráter preventivo, orientador, e visa evitar a

ocorrência de irregularidades. Exemplos de controle prévio exercido pelo

TCU:

(i) apreciação prévia da documentação dos processos de

desestatização1;

(ii) assinatura de determinações de modo a prevenir que

irregularidades se repitam (LO/TCU, art. 18 e art. 43, inciso I);

(iii) decretação de medidas cautelares no controle sobre editais de

licitação (RI/TCU, art. 276).

Atenção! O ordenamento jurídico atual não mais prevê a necessidade de

homologação pelo Tribunal de Contas como condicionante para a eficácia de

atos administrativos. Isso estava previsto na Constituição de 1946, mas não

existe mais. Hoje em dia, gestores públicos firmam contratos e executam

despesas sem precisar de qualquer anuência prévia do TCU.

Todavia, há o caso particular da concessão de aposentadorias que, na

jurisprudência do STF, é um ato administrativo complexo que somente se

aperfeiçoa com o registro pelo TCU. Assim, a etapa de registro pela Corte de

Contas seria um exemplo de controle prévio, necessária à validade do ato.

1 Lei 9.494/1997: Art. 18. Compete ao Gestor do Fundo [Nacional de Desestatização]: (...) VIII – preparar a documentação dos processos de desestatização, para apreciação do Tribunal de Contas da União; (...)





Controle concomitante (pari passu): efetuado no momento em que

a conduta administrativa está sendo praticada. Também possui caráter

preventivo, pois permite coibir irregularidades tempestivamente.

Exemplos de controle concomitante exercido pelo TCU:

(i) acompanhamento da arrecadação da receita (LO/TCU, art. 1º,

inciso IV);

(ii) fiscalização da entrega dos recursos do FPE e FPM aos

destinatários (LO/TCU, art. 1º, inciso VI).

Controle posterior (a posteriori): efetuado após o ato administrativo

ter sido praticado. Possui caráter corretivo e, eventualmente, sancionador.

É a forma mais utilizada de controle externo. Exemplos de controle

posterior exercido pelo TCU:

(i) julgamento das contas dos administradores públicos (LO/TCU,

art. 1º, inciso VI);

(ii) emissão de parecer prévio sobre as contas do prestadas pelo

Presidente da República (LO/TCU, art. 1º, inciso III e art. 36);

(iii) realização de auditorias para fiscalizar a regularidade da gestão

ou os resultados alcançados por programas de governo.

Não vamos discutir agora as competências do Tribunal. Esse assunto

será objeto das próximas aulas. Por ora, deixemos assentado que o TCU

tem competências que lhe são próprias, e que podem ser enquadradas

em qualquer dos três momentos do controle. Embora as tarefas mais

conhecidas e tradicionais da Corte de Contas sejam de controle posterior

(julgamento das contas e realização de auditorias), registre-se que as

diretrizes de atuação do TCU têm evoluído para priorizar ações de controle

prévio ou concomitante, a partir de critérios de materialidade, relevância e

risco. Dessa forma, espera-se que o Tribunal alcance maior efetividade.

Caiu na prova!

1. (TCU – ACE 2004 – Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de

controle se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle

de constitucionalidade, pode ser classificado em prévio (a priori) ou posterior (a

posteriori).

Comentário: As classificações do controle quanto ao momento da sua





realização em relação ao ato controlado são: controle prévio (a priori),

controle posterior (a posteriori), e ainda controle concomitante (pari passu).

Gabarito: Certo

2. (TCU – ACE 2006 – ESAF) Desenvolva um texto argumentando sobre o

seguinte tema: Prévio, concomitante ou a posteriori: como caracterizar o controle

exercido pelo TCU?

Comentário: Uma boa resposta para esta questão discursiva poderia

iniciar, logo de cara, afirmando que as diversas competências do TCU

permitem enquadrar o controle exercido pela Corte de Contas nas três

classificações de controle apresentadas. Em seguida, a afirmação deveria ser

justificada com exemplos, como os apresentados acima. Para concluir,

poderia ser dito que, embora a maior parte do controle exercido pelo Tribunal

seja posterior, sua atuação tem evoluído no sentido de priorizar as ações de

controle prévio e concomitante, com o objetivo de, cada vez mais, se

antecipar às más práticas de gestão e evitar ou minimizar os danos ao

patrimônio público.

3. (SEBRAE - Analista Técnico II 2010 - Cespe) No exercício do controle externo,

o Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, analisa a

legalidade, mas não a legitimidade, dos atos administrativos da União e das

entidades da administração direta e indireta.

Comentário: O art. 70, caput, da Constituição Federal dispõe que controle

externo da União e das entidades da administração direta e indireta será

exercido quanto à legalidade e à legitimidade, assim quanto à economicidade,

aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

Gabarito: Errado

Compreendidas as principais características da atividade de controle,

passemos então a estudar as peculiaridades dos sistemas de controle

externo. Em seguida, veremos os princípios e diretrizes difundidos

internacionalmente por meio da Declaração de Lima para, a partir de

então, iniciarmos o estudo particular dos sistemas de controle no Brasil.

Vamos lá!





2. ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES - SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO

As Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) são os órgãos técnicos

de controle externo de maior estatura em cada país, normalmente o que

atua na esfera federal. No caso do Brasil, a EFS é o TCU.

Dependendo da organização política do país, a EFS pode ser

classificada em um dos seguintes sistemas de controle externo: Tribunais

de Contas ou Auditorias-Gerais.

O sistema de Tribunais de Contas ou Conselho de Contas

caracteriza-se por seu caráter colegiado. Ou seja, as decisões desses

órgãos são tomadas em conjunto pelo voto de seus membros. Os

Tribunais de Contas geralmente possuem poder para julgar a regularidade

da gestão do administrador público (as chamadas “contas dos

responsáveis”). Também possuem competência para punir e emitir

determinações compulsórias aos controlados.

Já o sistema de Auditorias-Gerais ou Controladorias-Gerais

caracteriza-se por seu caráter unipessoal. São comandados por um

auditor ou controlador-geral, que é responsável pelas decisões do órgão

(decisões monocráticas). As Auditorias-Gerais pronunciam-se

conclusivamente sobre as contas, mas não as julgam. Suas decisões

possuem caráter opinativo ou consultivo, emitidas na forma de pareceres

e recomendações, com o objetivo principal de fornecer subsídios para que

o titular do controle externo e a opinião pública avaliem a gestão.

Em geral, tanto os Tribunais de Contas como as Auditorias Gerais

estão associadas ao Poder Legislativo. Há, contudo, países que colocam os

Tribunais de Contas junto ao Poder Judiciário ou as Auditorias-Gerais

junto ao Poder Executivo. Em outros, a EFS não está vinculada a nenhum

Poder.

A tarefa tradicional dos Tribunais de Contas é o controle de

legalidade, enquanto as Auditorias-Gerais priorizam o controle de eficácia,

eficiência e efetividade. Contudo, os Tribunais de Contas têm progredido

nesse aspecto, expandindo sua atuação para além do mero exame de

legalidade para focar em aspectos de desempenho e alcance de

resultados.

Os Tribunais de Contas e as Auditorias-Gerais também possuem

características em comum: são órgãos administrativos; são autônomos

em relação ao Poder que os vincula; em geral, possuem previsão





constitucional; e suas decisões não são sujeitas a revisão por outro órgão

ou instância.

A Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

(Intosai, em inglês; intosai.org), da qual o TCU é um dos membros

fundadores, é o organismo que congrega as EFS de mais de 170 países. O

principal objetivo da entidade é a troca experiências entre seus membros,

com vistas ao contínuo aprimoramento da fiscalização das contas públicas.

Atenção! A Controladoria-Geral da União (CGU) não é órgão de controle

externo, apesar de sua denominação. Como já disse, a CGU é vinculada à

Presidência da República, a quem assessora por meio de atividades de controle

interno, além de exercer, como órgão central, a supervisão técnica dos órgãos

que compõem o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal,

prestando a orientação normativa necessária.

Caiu na prova!

4. (TCU - ACE 2004 - Cespe) Os sistemas internacionais de controle externo têm

em comum a circunstância de que o órgão de controle é invariavelmente

colegiado e ligado ao Poder Legislativo.

Comentário: O órgão de controle (EFS) pode ser constituído na forma

de Tribunais ou Conselhos de Contas ou na forma de Auditorias ou

Controladorias-Gerais. No primeiro caso, são órgãos colegiados; já no

segundo, via de regra, são órgãos monocráticos. Além disso, embora a

maioria das EFS pelo mundo esteja ligada ao Poder Legislativo, como o TCU

no Brasil, há países em que a EFS compõe o Judiciário, como Portugal; o

Executivo, como no Paraguai e Bolívia; ou nenhum dos Poderes, como

França e Chile.

Gabarito: Errado

5. (TCU – ACE 2006 - ESAF) Na maioria dos países onde existe, o sistema de

controle externo é levado a termo ou pelos Tribunais de Contas (Cortes de

Contas) ou pelas Auditorias-Gerais. Nesse contexto, considerando as principais

distinções entre esses dois modelos de controle, assinale a opção que indica a

correta relação entre as colunas:

http://www.intosai.org/





1) Tribunais de Contas ( ) São órgãos colegiados.

2) Auditorias-Gerais ( ) Podem ter poderes jurisdicionais.

( ) Podem estar integrados ao Poder Judiciário.

( ) Proferem decisões monocráticas.

a) 1 – 2 – 1 – 2

b) 1 – 1 – 1 – 2

c) 1 – 1 – 2 – 2

d) 2 – 1 – 2 – 1

e) 2 – 2 – 2 – 1

Comentário: Pelo que estudamos, fica fácil matar essa. Os Tribunais de

Contas: são órgãos colegiados; podem ter poderes jurisdicionais e podem

estar integrados ao Poder Judiciário. Já as Auditorias-Gerais proferem

decisões monocráticas e não possuem poderes jurisdicionais. Não deixe de

perceber o detalhe de que não é regra: (i) Controladorias-Gerais integradas

ao Poder Judiciário; (ii) Tribunais de Contas integrados ao Poder Executivo.

Gabarito: Alternativa “b”

6. (TCU – ACE 2007 – Cespe) O sistema de controle externo, na maioria dos

países signatários, é levado a termo ou pelas cortes de contas ou pelas

auditorias-gerais. As principais características do sistema de tribunal de contas

são as decisões colegiadas e o poder sancionatório. No Brasil, bem como nos

demais países que adotam esse sistema, os tribunais de contas, quanto à sua

organização, encontram-se ligados à estrutura do Poder Legislativo.

Comentário: É fato de que no Brasil, os tribunais de contas estão

ligados ao Poder Legislativo. Contudo, há países em que isso não ocorre.

Em Portugal e na Grécia, por exemplo, o Tribunal de Contas situa-se no

âmbito do Poder Judiciário. Já na França, a Corte de Contas não está

vinculada a nenhum dos poderes.

Gabarito: Errado





3. DECLARAÇÃO DE LIMA2

Veremos agora um assunto que, nas últimas provas para o TCU, vem

sendo muito exigido. Considerando que o concurso de 2011 terá vagas

para Auditoria Governamental, então é praticamente certo aparecer uma

ou mais questões, seja na prova comum, seja na específica.

O que é?

A Declaração de Lima é um documento publicado e distribuído pela

Intosai, reconhecido como a Carta Magna do controle da gestão pública

ou, nos termos da norma, da auditoria governamental.

Fornece as bases filosóficas e conceituais para os trabalhos

desenvolvidos pela Intosai e apresenta uma lista abrangente de todas as

metas e questões relacionadas à auditoria governamental.

Qual é seu objetivo?

O principal objetivo da Declaração de Lima é exigir uma auditoria

governamental independente. Essa independência deve estar

garantida na legislação, sendo protegida por instituições que lhe confiram

segurança jurídica de forma adequada. Segundo a Declaração de Lima,

instituições dessa natureza só podem ser encontradas em um Estado

Democrático de Direito.

O estado de direito e a democracia são, portanto, premissas

essenciais para uma auditoria governamental efetivamente independente,

além de serem os pilares nos quais a Declaração de Lima se fundamenta.

Quais são seus principais pontos?

Propósito da auditoria

Estabelece que o propósito da auditoria consiste na identificação

tempestiva de violações aos princípios da legalidade, eficiência, eficácia e

economicidade. Espera-se, com isso, identificar os responsáveis, obter

ressarcimento pelos prejuízos causados e impedir ou dificultar a

ocorrência dessas violações. 2 Você pode encontrar a Declaração de Lima, em português, no site do TCU:

http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/relacoes_institucionais//relacoes_internacionais/organizacoes_internacionais

http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/relacoes_institucionais/relacoes_internacionais/organizacoes_internacionais

http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/relacoes_institucionais/relacoes_internacionais/organizacoes_internacionais





Pré-auditoria e pós-auditoria

Considera que uma pré-auditoria, ou controle prévio, eficaz é

indispensável para garantir a adequada gestão dos recursos públicos, uma

vez que pode impedir prejuízos antes de sua ocorrência. Por outro lado,

gera um volume excessivo de trabalho e inviabiliza a definição de

responsabilidades. A pós-auditoria, ou controle posterior, por sua vez,

enfatiza a responsabilização, sendo uma tarefa indispensável a todas EFS,

a despeito de ela realizar pré-auditorias ou não.

Auditoria Interna e Auditoria Externa

A Declaração de Lima preceitua que as EFS prestam serviços de

auditoria externa, pois não devem fazer parte da estrutura organizacional

das instituições auditadas. É o conceito de controle externo quanto ao

posicionamento do órgão controlador.

Assevera, ainda, que os serviços de auditoria interna, ou controle

interno, devem ser funcional e organizacionalmente independentes, na

maior medida possível, apesar de estarem subordinados à autoridade do

órgão no qual foram estabelecidos. A EFS, na qualidade de auditoria

externa, possui a tarefa de verificar a eficácia da auditoria interna.

Auditoria de legalidade, auditoria de regularidade e auditoria operacional

Reconhece que a tarefa tradicional das EFS é auditar a legalidade e a

regularidade. Todavia, atribui igual importância à auditoria operacional,

cuja finalidade é verificar o desempenho, a economia, a eficiência e a

eficácia da administração pública.

Independência das EFS

A Declaração de Lima enfatiza a necessidade de as EFS serem

independentes, funcional, organizacional e financeiramente, tanto em

relação ao governo e à administração como também em relação ao

Parlamento.

Segundo a Declaração, a independência das EFS deve estar prevista

na Constituição, podendo ser detalhada na legislação.

Os membros, ou seja, as pessoas que devem tomar as decisões pela

EFS, também devem ser independentes. Também deve haver garantia

para tanto na Constituição, a qual deve prever a forma de designação e

destituição dos membros.





A questão da independência é importante, pois assegura que as

decisões das EFS sejam imparciais e objetivas, livres de influências

externas.

Poderes das EFS

Os poderes básicos de auditoria da EFS deverão estar previstos na

Constituição; detalhes podem ser estabelecidos na legislação.

Todas as operações financeiras públicas, a despeito de estarem ou

não refletidas no orçamento nacional, ficarão sujeitas a auditoria por parte

da EFS. A cobrança de impostos, na maior medida possível, também deve

estar sujeita ao controle da EFS.

Dentre as instituições sujeitas ao controle da EFS, a Declaração de

Lima destaca: autoridades ou instituições públicas estabelecidas no

exterior; empresas regidas pelo direito privado das quais o governo seja

acionista; instituições que recebam subsídios do governo; organizações

internacionais e supracionais cujas despesas sejam cobertas por recursos

do país da EFS.

Em razão dos consideráveis recursos dispendidos, a norma preceitua

uma auditoria particularmente exaustiva dos recursos usados nas obras

públicas e nas instalações de processamento de dados, estabelecendo que

a licitação pública é o procedimento mais adequado para a obtenção da

proposta mais favorável em termos de preço e qualidade. Sempre que não

forem realizadas licitações públicas, a EFS determinará as razões para

esse fato.

A Declaração de Lima dispõe que a EFS deve ter acesso irrestrito a

informações e documentos necessários à realização de suas atribuições de

controle. A EFS também deve ter poderes para determinar às

organizações auditadas que adotem as medidas necessárias à correção

dos desvios apurados.

Métodos, procedimentos e pessoal de auditoria e elaboração de relatórios

Estabelece que a EFS deve possuir a prerrogativa de elaborar seu

próprio plano de auditoria, ou seja, de escolher quais órgãos, contratos,

obras etc. serão fiscalizados. Além disso, é adequado que a EFS elabore

manuais de auditoria para orientar seus auditores.

Os resultados das atividades da EFS serão apresentados em relatórios

públicos, exceto quando contenham dados protegidos por lei, casos em





que a EFS deverá ponderar a necessidade dessa proteção contra os

benefícios da divulgação do relatório. Na elaboração dos seus relatórios, a

EFS deverá levar em consideração os pontos de vista das organizações

auditadas sobre seus achados.

De acordo com a Declaração de Lima, os membros e funcionários

responsáveis por auditorias deverão ter a integridade moral e as

qualificações necessárias para desempenhar suas tarefas.

--------------------------

É isso. Apresentei um resumo dos principais pontos da Declaração de

Lima para facilitar seu estudo, o que não substitui uma leitura atenta do

inteiro teor da norma, que não é grande. Como falei, é assunto

praticamente certo na prova.

Para finalizar o assunto, cabe registrar que o TCU, como membro da

Intosai, procura sempre seguir os preceitos da Declaração de Lima na

execução de suas atividades de controle, embora a própria Intosai

estabeleça que suas normas não são de aplicação compulsória pela EFS.

Com efeito, o ordenamento jurídico pátrio assegura ao Tribunal grande

parte das prerrogativas previstas na Declaração de Lima. Ao seguirmos

com o curso, você conseguirá claramente fazer essa correspondência,

entre as disposições da Declaração e as competências atribuídas ao TCU

pela Carta Magna e por outros dispositivos legais.

Caiu na prova!

7. (TCU – ACE 2007 – Cespe) A INTOSAI é um organismo internacional cujo

objetivo é fomentar o intercâmbio de ideias e experiências entre entidades

fiscalizadoras superiores quanto ao controle das finanças públicas. Entre os

documentos elaborados pela INTOSAI, destacam-se a Declaração de Lima, o

código de ética e normas de auditoria. Na Declaração de Lima, só constam o

controle prévio e o controle posterior, ao passo que, no Brasil, além desses, há o

controle concomitante, por expressa disposição legal.

Comentário: A primeira frase é a definição exata do objetivo da Intosai.

Quantos aos documentos elaborados pela entidade, além da Declaração de

Lima, o código de ética e as normas de auditoria também são muito

importantes, inclusive servem de base para as Normas de Auditoria do TCU.

Em relação aos momentos do controle, a Declaração de Lima só trata do

controle prévio, ou pré-auditoria, e do controle posterior, ou pós-auditoria. A

Declaração de Lima não fala em controle concomitante. No Brasil, essa forma





de controle é prevista expressamente na Lei 4.320/1964:

“Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será

prévia, concomitante e subsequente.”

Gabarito: Certo

(TCU – AUFC 2010 - Cespe) De acordo com a Declaração de Lima, julgue os

próximos itens, acerca das diretrizes para preceitos de auditoria. Nas situações em

que for utilizada, considere que a sigla EFS se refere a entidade fiscalizadora

superior.

8. Segundo a declaração em apreço, uma EFS deve gozar de independência

funcional e organizacional necessária para desempenhar suas tarefas. Apesar

disso, entender que tal instituição, como parte do Estado, não pode ser

completamente independente.

Comentário: O principal objetivo da Declaração de Lima é exigir a

independência funcional e organizacional da EFS. O documento também se

refere à necessidade de independência financeira, assim como dos membros

da EFS. Essa independência deve estar assegurada pela Constituição,

podendo ser regulamentada em outras normas. Todavia, na Seção 5, item 2, a

Declaração de Lima reconhece que a EFS não pode ser completamente

independente, por ser parte do Estado. Sua independência deve ser a

necessária para o desempenho de suas tarefas de forma objetiva e imparcial.

Gabarito: Certo

9. A Declaração de Lima admite que a execução da pré-auditoria seja realizada

por EFS ou por outras instituições de auditoria.

Comentário: Essa assertiva é objeto da Seção 2, item 2, da Declaração de

Lima. A pré-auditoria, ou controle prévio, tem finalidade preventiva e é,

essencialmente, realizada pela auditoria interna ou controle interno do órgão,

sem prejuízo de que a EFS ou outras instituições de auditoria também a

execute.

Gabarito: Certo

10. EFSs prestam serviços de auditoria externa.

Comentário: Na Seção 3, item 1, parte final, a Declaração de Lima afirma

exatamente isso. Nos termos da Declaração, os conceitos de auditoria externa

e auditoria interna referem-se à classificação do controle quanto ao

posicionamento do órgão controlador. Assim, os serviços de auditoria externa

não fazem parte da estrutura organizacional das instituições a serem

auditadas, enquanto que os serviços de auditoria interna são estabelecidos





dentro dos órgãos e instituições governamentais. Ao afirmar que a EFS presta

serviço de auditoria externa, a Declaração de Lima reforça a necessidade de

que a EFS seja independente em relação à entidade auditada.

Gabarito: Certo

11. De acordo com a referida declaração, uma EFS deve auditar a legalidade e a

regularidade da gestão financeira e da contabilidade. Essa declaração, entretanto,

não cita como atribuição das EFSs a auditoria operacional, a qual consta na

Constituição Federal brasileira.

Comentário: A questão é errada, pois a Declaração de Lima, em sua

Seção 4, cita como atribuição da EFS a auditoria operacional, cuja finalidade é

verificar o desempenho, a economia, a eficiência e a eficácia da administração

pública, colocando-a no mesmo patamar de importância da auditoria de

legalidade e regularidade da gestão financeira e da contabilidade, que

tradicionalmente a EFS executa. Cabe observar que a auditoria operacional,

na Constituição Federal brasileira, é prevista no art. 70 e art. 71:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da

União (...) será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo

sistema de controle interno de cada Poder.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o

auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

IV - realizar, (...) inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,

Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

Gabarito: Errado

(TCU – ACE – 2008 - Cespe) Com relação aos conceitos e à legislação aplicáveis

ao controle externo e às instituições fiscalizadoras, julgue os itens a seguir.

12. Nos termos da Declaração de Lima, a pré-auditoria, tarefa indispensável de

todas as entidades fiscalizadoras superiores, tem a vantagem de reduzir o volume

de trabalho e tornar indistintas as responsabilidades previstas no Direito Público.

Comentário: A Declaração de Lima, na Seção 2, item 4, afirma que a pós-

auditoria é uma tarefa indispensável de toda EFS, e não a pré-auditoria, como

está na questão. A realização ou não da pré-auditoria pela EFS depende da

particularidade de cada país.

Além disso, na Seção 2, item 3, a Declaração de Lima dispõe que a pré-

auditoria tem a desvantagem de gerar um volume excessivo de trabalho - ao

contrário da questão - além de tornar indistintas as responsabilidades





previstas no direito público.

Gabarito: Errado

13. Na atual estrutura do sistema de controle interno do Poder Executivo federal,

que deve atuar em cooperação com o TCU, os órgãos correspondentes do

Itamaraty e dos comandos militares são os que estão precisamente posicionados de

acordo com as recomendações das entidades fiscalizadoras superiores (INTOSAI),

em razão de sua subordinação hierárquica e de suas vinculações funcionais.

Comentário: Acho esta questão muito sutil, do tipo que, em provas estilo

Cespe, é melhor deixar em branco caso não se tenha absoluta certeza. A

Declaração de Lima, na Seção 3, item 2, estabelece que os serviços de

auditoria interna, que podemos entender por controle interno, pela posição na

mesma estrutura organizacional do controlado, devem ser, na maior medida

possível, independentes no âmbito de sua respectiva estrutura constitucional.

No Brasil, o sistema de controle interno dos Poderes Legislativo, Executivo e

Judiciário conta com relativa independência, pois possui previsão

constitucional (CF, art. 70, caput e art. 74). Além disso, a Constituição

estabelece que os responsáveis pelo controle interno ao tomarem

conhecimento de qualquer irregularidade, dela deverão dar ciência ao TCU,

sob pena de responsabilidade solidária (CF, art. 70, §1º), o que também lhes

confere certa independência. Portanto, toda a atual estrutura do sistema de

controle interno do Poder Executivo Federal e, não apenas os órgãos

correspondentes do Itamaraty e dos comandos militares, estão posicionados

de acordo com as recomendações da Intosai, pois apesar da sua

subordinação hierárquica e vinculações funcionais, possuem garantia de

independência.

Gabarito: Errado

14. Na hipótese de entidades fiscalizadoras superiores emitirem pareceres

especializados, inclusive comentários sobre proposições legislativas, as autoridades

administrativas serão obrigadas a acatá-las. Essa tarefa adicional, inclusive, deverá

prevenir futuros achados de auditorias.

Comentário: De acordo com a Seção 12, item 1 da Declaração de Lima, as

autoridades administrativas não são obrigadas a acatar os pareceres

especializados da EFS. Além disso, essa tarefa adicional – emissão de

pareceres especializados – não deverá prever futuros achados de auditoria.

Gabarito: Errado





4. SISTEMAS DE CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Os arts. 70 a 75 da Constituição Federal apresentam as principais

regras orientadoras do exercício do controle da administração pública

brasileira, sem prejuízo da existência de disposições referentes a essa

atividade em outras partes da própria Constituição, ou em outros

dispositivos legais.

Para estudar os sistemas de controle na administração pública

brasileira, dividiremos o assunto nos seguintes tópicos: controle dos

recursos federais e controle dos recursos estaduais e municipais.

Ao final, falaremos, ainda, sobre o controle social.

CONTROLE DOS RECURSOS FEDERAIS

Como ensina Chaves (2009), o principal fator que distingue a

competência federal, estadual ou municipal é a origem orçamentária

primária dos recursos controlados. Portanto, se originalmente os recursos

estavam previstos no orçamento da União, quem os estiver gerindo estará

sob a jurisdição do TCU, não importa se administrador federal, estadual,

municipal, internacional, público ou privado. Raciocínio equivalente vale

para recursos estaduais ou municipais.

Os art. 70 e 71 da CF dispõem que a fiscalização da União será

exercida pelo Congresso Nacional, com o auxílio do TCU, mediante

controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder.

No âmbito do controle externo, existem atribuições que são

exclusivas do Congresso Nacional e suas Casas; outras são exclusivas do

TCU e outras ainda exercidas em conjunto pelo Congresso e pelo TCU.

Vejamos então as principais características desses dois sistemas no

âmbito federal: controle externo e controle interno

CONTROLE EXTERNO

Como vimos, controle externo, em sentido amplo, é toda fiscalização

exercida por um ente que não integra a estrutura na qual o fiscalizado

está inserido.

Leitura obrigatória: CF, art. 70 a 75 CF, arts. 70 a 74





Todavia, a Constituição Federal restringiu essa definição no âmbito do

controle da gestão pública, atribuindo a titularidade do controle externo ao

Poder Legislativo, representado pelo Congresso Nacional na esfera

federal. A Carta Magna deixa isso assente em seu art. 70, caput e art. 71,

caput. Portanto, somente o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre

a administração pública recebe a denominação de controle externo,

segundo a Constituição.

Assim, por exemplo, a atuação do Judiciário sobre os atos dos demais

Poderes não se enquadra na definição de controle externo presente em

nosso ordenamento jurídico. O controle exercido pelo Judiciário, conhecido

por controle jurisdicional, ocorre em atenção ao disposto no art. 5º, XXXV,

da CF: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou

ameaça a direito.” Para entender bem esse ponto, dê uma olhada no

comentário da questão 15 (pág. 26).

A fim de possibilitar o exercício do controle externo, a Carta Magna

conferiu ao TCU a missão de auxiliar o Congresso, mediante a definição

de competências exclusivas para a Corte de Contas (CF, art. 71).

Cuidado com o termo “auxiliar”, que pode levar a interpretações

errôneas. O TCU não é subordinado ao Congresso Nacional, apesar de

auxiliar o Poder Legislativo no exercício do controle externo. Com efeito, a

Constituição Federal, ao atribuir competências exclusivas ao Tribunal,

assegura sua independência (CF, art. 71), uma vez que o Congresso não

poderá executar qualquer das tarefas atribuídas ao TCU, embora seja o

titular do controle externo. Ademais, o rol de competências do TCU é tão

amplo que torna o exercício do controle externo mais ligado ao Tribunal

que ao próprio Congresso.

O TCU, portanto, é órgão administrativo que auxilia tecnicamente o

Poder Legislativo Federal no controle externo da gestão pública, sem,

porém lhe ser subordinado ou pertencer à sua estrutura. É dotado,

inclusive de independência administrativa e orçamentária.

Pelo que dissemos, pode-se perceber que os sujeitos ativos do

controle externo, no âmbito federal, são: o Congresso Nacional, na

qualidade de titular do controle; e o TCU, com competências próprias e

privativas para auxiliar o Congresso, mas sem lhe ser subordinado.

Por sua vez, os sujeitos passivos do controle externo são todos

que, de alguma maneira, administrem recursos públicos (CF, art. 70,

parágrafo único). Estes têm o dever de prestar contas, isto é, precisam

demonstrar se a aplicação dos recursos públicos que tiveram sob sua





responsabilidade foi boa e regular. Não importa se pessoa física ou

jurídica, pública ou privada, da administração direta ou da indireta, do

Poder Legislativo ou do Judiciário. A condição para que se assuma o dever

de prestar contas ao controle externo é a gestão de recursos públicos.

O objeto do controle externo são os atos administrativos que

envolvam receitas e despesas públicas, como a compra de bens, a

admissão de pessoal, arrecadação de impostos, etc. Ao controle externo

compete examinar se tais atos foram praticados em conformidade com a

lei e os princípios da administração pública, ou, ainda, se atenderam aos

objetivos dos planos e programas de governo.

Dessa forma, o controle externo está mais voltado para o Poder

Executivo, cujas funções típicas são as funções administrativas. Mas o

controle externo também alcança o Poder Legislativo e o Poder Judiciário,

bem como o Ministério Público da União. Vale observar, contudo, que o

controle externo que nos interessa não alcança as funções típicas dos

demais Poderes (Legislativo – legislar; Judiciário – julgar), mas sim suas

funções administrativas.

Detalhe interessante é que as atividades administrativas do TCU

também são submetidas ao controle externo do próprio TCU. A aparente

contradição se explica pela organização da Corte, cuja administração,

exercida pelo seu presidente, não se confunde com a função típica do

Tribunal, o controle externo, que é atribuição do corpo de ministros que o

compõe.

Esquematizando:

Sujeitos do

controle externo

Ativo: Congresso Nacional (titular) e TCU (auxiliar, sem

subordinação).

Passivos: Administradores das unidades de todos os Poderes

constituídos, incluindo: administração direta, autarquias,

fundações, empresas estatais, sociedades de economia mista,

agências reguladoras, organizações sociais, concessionárias de

serviço público etc.

Entidades privadas e pessoas físicas que, de alguma forma,

administrem recursos públicos federais.





Objetos do

controle externo

Licitações, contratos, pessoal, obras, patrimônio, sistemas,

concessões de aposentadoria, pensões, reforma, admissões de

pessoal, arrecadação e renúncia de receita, dívida, convênios,

privatizações, concessões de serviço, programas, políticas de

governo.

Caiu na prova!

15. (TCU – ACE 2004 – Cespe) Considerando controle externo como aquele

realizado por órgão não-pertencente à estrutura do produtor do ato a ser controlado,

é correto afirmar que, no Brasil, o TCU não é o único componente do poder público

encarregado daquela modalidade de controle.

Comentário: Como a questão não faz menção à Constituição ou ao

ordenamento jurídico brasileiro, mas apenas considera o conceito de controle

externo quanto ao posicionamento do órgão controlador, então é correto

afirmar que existem outros órgãos do poder público que realizam controle

externo no Brasil, como por exemplo, o controle que os órgãos do Judiciário

efetuam sobre os atos dos demais Poderes. Todavia, lembre-se que apenas o

controle exercido sobre a administração pública pelo Poder Legislativo com o

auxílio dos Tribunais de Contas recebe da Constituição e de outras normas

legais a denominação de controle externo.

Gabarito: Certo

(TCU - AUFC 2010 - Cespe) Considerando as normas constitucionais relativas a

controle externo, julgue os itens a seguir.

16. O Supremo Tribunal Federal não se sujeita a controle externo exercido pelo

Congresso Nacional.

Comentário: Pelo que vimos, os órgãos administrativos de todos os

poderes constituídos são sujeitos passivos do controle externo, cujo sujeito

ativo é o Congresso Nacional, auxiliado pelo TCU (CF, art. 70 e 71). Mas

lembre-se: somente as funções administrativas, ou seja, as que envolvem

receitas e despesas de recursos públicos, tais como aquisição de bens,

contratação de serviços, etc., estão sujeitas ao controle externo. Assim, uma

decisão do STF tomada no exercício de suas atribuições típicas, como no

julgamento de uma ADIN, não se sujeita ao controle externo do Congresso ou

do TCU.

Gabarito: Errado





CONTROLE EXERCIDO DIRETAMENTE PELO CONGRESSO, SUAS CASAS E COMISSÕES

Existem algumas atribuições relacionadas ao controle externo que

são exercidas diretamente pelo Poder Legislativo, o conhecido “controle

parlamentar”.

O art. 49 da CF enumera que é da competência exclusiva do

Congresso Nacional:

IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e

apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;

X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do

Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

Atenção para o inciso IX: quem julga as contas prestadas pelo

Presidente da República é o Congresso Nacional. O TCU as aprecia

mediante parecer prévio (CF, art. 71, I). O julgamento das contas

prestadas pelo Presidente da República materializa-se na votação de um

Projeto de Decreto Legislativo, de autoria da Comissão Mista de

Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO). Veremos isso em

detalhe na nossa Aula 02.

Na hipótese de não apresentação das contas ao Congresso Nacional,

no prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa, é competência

privativa da Câmara dos Deputados, proceder à tomada de contas do

Presidente da República (CF, art. 51, II).

Quanto ao inciso X, uma das formas para fazê-lo valer consiste na

prerrogativa que as Casas do Congresso Nacional e suas comissões

possuem de convocar autoridades para prestarem, pessoalmente,

informações sobre assunto previamente determinado (CF, art. 50, caput).

Outra atribuição do Congresso Nacional relacionada ao controle

externo é a escolha de dois terços (=6) dos Ministros do TCU (CF, art. 73,

§2º, II). O terço restante (=3), cujos nomes são indicados pelo Presidente

da República (CF, art. 73, § 2º), deverão ser aprovados previamente pelo

Senado Federal, por voto secreto e arguição pública (CF, art. 52, III).

Trataremos da escolha dos Ministros do TCU com mais detalhes quando

estudarmos a organização do Tribunal.

Uma conhecida e importante ferramenta utilizada pelo Poder

Legislativo no controle da administração pública é a instauração das

Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI). As CPI possuem

poderes de investigação próprios de autoridades judiciais para apuração





de fato determinado e por prazo certo. Suas conclusões, se for o caso,

serão encaminhadas ao Ministério Público para que promova

responsabilização civil ou criminal dos infratores (CF, art. 58, §3º).

Por fim, cabe destacar as atribuições da Comissão Mista de Planos,

Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), a qual cabe examinar e

emitir parecer sobre as contas do Presidente da República e sobre os

planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na

Constituição, assim como exercer o acompanhamento e a fiscalização

orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do

Congresso Nacional e de suas Casas (CF, art. 166, §1º).

CONTROLE EXERCIDO ISOLADAMENTE PELO TCU

As principais competências do TCU relacionadas ao controle externo

estão expressas nos incisos do art. 71 da Constituição Federal, e

podem ser dividas em dois grandes grupos: exame das prestações de

contas e atividades de fiscalização.

Apresentarei em seguida, algumas características gerais dessas

atividades. Nas aulas específicas, cada uma delas será estudada com mais

profundidade.

Exame das prestações de contas

O exame das prestações de contas envolve a apreciação, mediante

parecer prévio, das contas prestadas anualmente pelo Presidente da

República (CF, art. 71, I), bem como o exame e julgamento das contas

dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores

públicos (CF, art. 71, II).

As contas prestadas pelo Presidente da República constituem as

chamadas contas de governo, as quais apresentam os resultados gerais

do exercício financeiro-orçamentário, originados dos atos de governo ou

atos políticos, sendo submetidas a julgamento político do Poder

Legislativo, após parecer prévio do Tribunal de Contas.

Já as contas dos administradores e demais responsáveis por gerir

recursos públicos são conhecidas por contas de gestão, e refletem os

resultados específicos da administração financeira, posta em prática

mediante atos administrativos de gestão orçamentária, financeira,

patrimonial e operacional, durante um determinado exercício.

As contas de gestão se submetem ao exame e julgamento técnico

do TCU. No julgamento, a Corte de Contas decidirá se a gestão do





responsável foi regular, regular com ressalvas ou irregular. As autoridades

administrativas somente se exonerarão de suas responsabilidades após o

julgamento do Tribunal de Contas que se converta em aprovação das

respectivas prestações de contas.

A prestação de contas dos gestores públicos (ou simplesmente

“contas dos responsáveis”) deve conter elementos e demonstrativos

que evidenciem a regular aplicação dos recursos públicos. Consiste em um

processo de trabalho formado a partir de documentos, informações e

demonstrativos de natureza contábil, financeira, orçamentária,

operacional ou patrimonial, obtidos direta ou indiretamente, destinado a

subsidiar a avaliação e o julgamento do desempenho e da conformidade

da gestão dos responsáveis.

As contas ordinárias referem-se a exercício financeiro

determinado, constituído pelo Tribunal segundo critérios de

materialidade, relevância e risco.

Atenção! A partir da IN TCU 63/20103, o conceito de contas ordinárias mudou.

Antes, as contas ordinárias eram prestadas anualmente, por todos os

responsáveis sujeitos à jurisdição do TCU.

Agora, o Tribunal definirá anualmente, em decisão normativa, as

unidades jurisdicionadas cujos responsáveis terão processos de contas ordinárias

constituídos para julgamento. Os responsáveis pelas unidades jurisdicionadas

não relacionadas na referida decisão normativa não terão as contas do

respectivo exercício julgadas pelo Tribunal, nos termos do art. 6º da

LO/TCU, que permite ao TCU, a seu critério, liberar os responsáveis do dever de

prestar contas.

É uma forma de o Tribunal conferir maior efetividade e qualidade ao exame

e julgamento das contas, mediante a racionalização e simplificação do processo,

uma vez que o número de jurisdicionados do TCU é muito grande. Assim, as

unidades que deverão prestar contas são escolhidas com base em critérios de

materialidade, relevância e risco.

Além das contas ordinárias, existem as tomadas de contas

especiais, apresentadas eventualmente, isto é, sempre que for

identificado dano aos cofres públicos. Há também as contas

3 A IN TCU 63/2010, que estabelece normas de organização e de apresentação dos relatórios de gestão e das peças complementares que constituirão os processos de contas da administração pública federal, para julgamento do Tribunal de Contas da União, nos termos do art. 7º da Lei nº 8.443, de 1992, revogou a IN TCU 57/2008. A IN TCU 63/2010 pode ser obtida em: https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarAtoNormativo/ConsultarAtoNormativo.faces

https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarAtoNormativo/ConsultarAtoNormativo.faces





extraordinárias, apresentadas por ocasião da extinção, liquidação,

dissolução, transformação, fusão, incorporação ou desestatização de

unidades jurisdicionadas.

Todas as contas recebem parecer dos órgãos de controle interno.

Posteriormente são analisadas pelos AUFC para, então, serem julgadas

pelos órgãos colegiados deliberativos do TCU.

Atividades de fiscalização

A competência para o TCU realizar atividades de fiscalização pode ser

encontrada de forma expressa no art. 71, IV da CF.

Enquanto no exame das contas o TCU atua de maneira reativa,

aguardando a apresentação das prestações de contas pelos gestores para,

então, avaliá-las, nas atividades de fiscalização o Tribunal vai atrás das

informações, onde estiverem disponíveis, mediante a atuação dos seus

AUFC.

As atividades de fiscalização podem originar-se da iniciativa do próprio

Tribunal, ou por solicitação do Congresso Nacional, suas Casas ou

Comissões do Congresso Nacional (RI/TCU, art. 1º, II). Além disso,

podem ser resultado de representações e denúncias apresentadas pelas

pessoas legitimadas (RI/TCU, art. 230 a 237).

As atividades de fiscalização do TCU são exercidas por meio dos

seguintes instrumentos de controle ou instrumentos de fiscalização:

auditorias, inspeções, levantamentos, acompanhamentos e

monitoramentos (RI/TCU, art. 238 a 243).

CONTROLE EXERCIDO EM CONJUNTO PELO CONGRESSO E PELO TCU

Dentre as atividades de controle externo exercidas em conjunto pelo

Congresso Nacional e pelo TCU, pode-se relacionar a sustação de

despesas não autorizadas (CF, art. 72), a sustação de contratos (CF,

art. 71, X e §§1º e 2º) e a fiscalização de obras públicas com indícios

de irregularidades graves (LDO).

No caso da sustação de despesas não autorizadas, a atuação

conjunta se dá entre o TCU, a CMO e o Congresso. A referida Comissão,

diante de indícios de despesas não autorizadas (quaisquer despesas!),

poderá solicitar à autoridade responsável que apresente, no prazo de

5 dias (corridos) os esclarecimentos necessários. Caso os esclarecimentos

não forem prestados, ou sendo estes insuficientes, a CMO solicitará

ao TCU pronunciamento conclusivo sobre a matéria, que deverá ser





emitido no prazo de 30 dias (corridos). Entendendo o Tribunal irregular a

despesa, a CMO, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou

grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso sua sustação.

Quanto à sustação de contratos, quando necessário, o ato é de

competência do Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder

Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso Nacional não decidir sobre

a sustação e nem o Poder Executivo adotar as medidas cabíveis no prazo

de 90 dias (corridos), o Tribunal decidirá a respeito da sustação, sendo-

lhe facultado optar por sustar o contrato (LO/TCU art. 45, §§ 2º e 3º e

RI/TCU, art. 251, §§ 3º e 4º).

Em relação às obras públicas, as Leis de Diretrizes Orçamentárias

(LDO) dos últimos anos têm trazido determinações ao TCU para que

informe ao Congresso Nacional e ao Poder Executivo a relação de

empreendimentos financiados com recursos federais que apresentem

indícios de irregularidades graves, como superfaturamento ou

direcionamento da licitação que precedeu a contratação. A CMO

deliberará pela continuação ou não das obras, até que a Corte de Contas

chegue a conclusões definitivas.

Caiu na prova!

17. (Técnico de Controle Externo - TCU 2007 – Cespe) O TCU deve auxiliar o

Congresso Nacional no exercício do controle externo e da fiscalização contábil,

financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da

administração direta e indireta.

Comentário: A assertiva está de acordo com o art. 70, caput da CF, que

estabelece a abrangência do controle externo - fiscalização contábil,

financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades

da administração direta e indireta – em conjunto com o art. 71, caput, que

dispõe que o controle externo será exercido pelo Congresso Nacional com o

auxílio do TCU.

Gabarito: Certo

18. (TCU – AUFC 2009 – Cespe) No exame das contas prestadas anualmente pelo

presidente da República, o TCU, ao verificar irregularidades graves, poderá impor

sanções ao chefe do Poder Executivo, sem prejuízo da apreciação dessas mesmas

contas pelo Congresso Nacional.

Comentário: A atribuição do TCU no exame das contas prestadas pelo





Presidente da República, consoante o art. 71, I da CF, é emitir parecer prévio.

Qualquer omissão ou falha que seja detectada pelo TCU deverá ser

comunicada ao Congresso Nacional, que, julgando conveniente, solicitará os

esclarecimentos necessários ao Chefe do Executivo. Portanto, não há que se

falar na imposição de sanções por parte do TCU, nesse caso.

Gabarito: Errado

(TCU – ACE 2008 – Cespe) Com relação aos conceitos e à legislação aplicáveis ao

controle externo e às instituições fiscalizadoras, julgue os itens a seguir:

19. No âmbito federal, o parecer sobre as contas do TCU é de responsabilidade da

Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, do Congresso

Nacional.

Comentário: A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)4, dispõe:

“Art. 56. (...)

§2º O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo

previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1o do art. 166 da

Constituição ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais.”

A comissão permanente a que o dispositivo se refere é a Comissão Mista

de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), do Congresso

Nacional.

Gabarito: Certo

20. O TCU é responsável pela fiscalização do cumprimento da obrigatoriedade de

encaminhamento e consolidação das contas de todas as esferas da Federação.

Comentário: Ao TCU compete auxiliar o Poder Legislativo na fiscalização

do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 59, caput), cujo

art. 51 dispõe sobre a consolidação das contas de todas as esferas da

Federação pelo Poder Executivo da União. O assunto também é objeto do

RI/TCU, art. 1º, XIII, e art. 258, I.

Gabarito: Certo

CONTROLE INTERNO

Controle interno é aquele exercido por órgão que esteja dentro da

estrutura do ente controlado e que tenha sido criado para essa finalidade.

Geralmente, subordina-se diretamente à autoridade administrativa

máxima do ente, a qual dispõe, dessa forma, de um mecanismo de

4 Lei Complementar 101/2000 (LRF): http://www6.senado.gov.br/sicon/index.jsp

http://www6.senado.gov.br/sicon/index.jsp





avaliação para as ações desempenhadas fora da esfera de suas

atribuições privativas.

A Constituição Federal dispõe que os Poderes Legislativo, Executivo e

Judiciário manterão um sistema de controle interno (CF, art. 74), de

forma integrada, cujas principais atribuições são:

(i) apoiar o controle externo, criando condições indispensáveis à

sua eficácia; e

(ii) servir como órgão de assessoramento da autoridade

administrativa, visando assegurar a legalidade, a eficiência e a

eficácia da gestão.

O apoio ao controle externo ocorre por meio da elaboração de

parecer sobre a gestão do órgão ou entidade a que o controle interno

esteja vinculado. Além disso, os responsáveis pelo controle interno têm o

dever de comunicar ao TCU qualquer irregularidade ou ilegalidade de que

tenham conhecimento, sob pena de responsabilidade solidária (CF,

art. 74, §1º). Todavia, embora o controle interno tenha o dever

estabelecido constitucionalmente de apoiar o controle externo, não há

relação de hierarquia entre eles, há complementaridade.

Resumidamente, o sistema de controle interno, no âmbito da União,

organiza-se da seguinte forma:

Poder Legislativo,

Poder Judiciário,

MPU, TCU

Cada órgão possui seu próprio controle interno.

Ex: uma unidade de controle interno na Câmara, uma no

Senado; uma no STF, uma no STJ; uma no Ministério Público

Federal, uma no Ministério Público Militar; uma no TCU etc.

Poder Executivo

Órgão Central: CGU – orientação normativa e supervisão técnica

dos demais órgãos;

Órgãos Setoriais: Secretarias de Controle Interno (Ciset) da Casa

Civil, da AGU, do Ministério das Relações Exteriores e do

Ministério da Defesa;

Unidades Setoriais da Ciset do Ministério da Defesa: unidades de

controle interno dos comandos militares;

Unidades de controle interno próprias das entidades da

administração indireta.





Caiu na prova!

21. (TCU – ACE 2008 - Cespe) A Controladoria-Geral da União exerce o controle

externo dos órgãos do Poder Executivo, sem prejuízo das atribuições do TCU.

Comentário: A Controladoria-Geral não é órgão de controle externo,

embora tenha a mesma denominação de um dos sistemas de controle externo

existentes, as Controladorias-Gerais. A CGU é o órgão central do sistema de

controle do Poder Executivo, ligado à Presidência da República.

Gabarito: Errado

Registre-se que o Conselho Nacional de Justiça (CF, art. 103-B, §4º)

e o Conselho Nacional do Ministério Público (CF, art. 130-A), que possuem

no âmbito de suas competências a atribuição de controlar a atuação

administrativa e financeira do Poder Judiciário e do Ministério Público,

respectivamente, também não realizam controle externo.

CONTROLE DOS RECURSOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS

As normas e características gerais relativas ao controle externo,

estabelecidas nos art. 70 a 74 da Constituição Federal, são aplicáveis às

esferas estadual e municipal. Alterações podem ocorrer, levando-se em

consideração as especificidades estabelecidas nas constituições estaduais

e leis orgânicas municipais, desde que não sejam incompatíveis com o

modelo estabelecido para a esfera federal (CF, art. 75).

Cabe notar que, em seu art. 31, a Constituição trata especificamente

da fiscalização do Município. Uma peculiaridade importante: não há

previsão constitucional para sistema de controle interno do Poder

Legislativo Municipal. O art. 31 da CF somente fala em sistema de

controle interno do Poder Executivo Municipal. A previsão de um sistema

de controle interno para o Legislativo Municipal está na LRF (LRF, art. 59,

caput).

Assim, o controle externo nas esferas estaduais e municipais é

exercido pelas Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais (no DF,

Câmara Legislativa do Distrito Federal), com o auxílio dos Tribunais de

Contas dos Estados, bem como dos Tribunais ou Conselhos de Contas dos

Municípios, conforme o caso (CF, art. 75 e art. 31, §1º).

Atualmente, no Brasil, além do TCU, existem os seguintes tribunais

de contas:





- 26 tribunais de contas dos estados;

-1 Tribunal de Contas do Distrito Federal;

- 4 tribunais de contas dos municípios (BA, CE, GO e PA);

- 2 tribunais de contas municipais (Rio de Janeiro de São Paulo).

Como se percebe, todos os Estados brasileiros, assim como o Distrito

Federal, possuem um Tribunal de Contas responsável pelo controle

externo dos recursos de origem estadual e distrital (TCE e TCDF).

Quanto ao controle dos recursos de origem municipal, cabe

diferenciar tribunais de contas dos municípios (TC dos Municípios) de

tribunais de contas municipais (TCM). Os primeiros são órgãos técnicos

estaduais, responsáveis pelo controle externo de todos os municípios do

Estado. Os segundos são órgãos municipais que exercem o controle

externo somente no âmbito do respectivo Município.

A Constituição Federal vedou a criação de novos TCM (CF, art. 31,

§4º). Todavia, nada impede a criação de TC dos Municípios pelos Estados

que ainda não os possuem. Nesse sentido já deliberou o STF. Nos Estados

em que não há um TC dos Municípios, o órgão técnico que auxilia as

Câmaras Municipais no controle externo é o respectivo TCE.

Quanto à composição dos TCE e TC dos Municípios (órgãos

estaduais), a Constituição Federal fixou em 7 o número de membros, os

quais denominam-se Conselheiros. A Carta Magna, porém, não dispôs

sobre o número de membros dos TCM (órgãos municipais).

Caiu na prova!

22. (TCE RN - Assessor Técnico Jurídico 2009 - Cespe) Se o TCE/RN, ao

examinar as contas do prefeito de Natal, emitisse parecer prévio pela sua rejeição,

esse parecer prevaleceria, exceto se a Assembleia Legislativa do estado, que é

responsável pelo julgamento das referidas contas, o rejeitasse por decisão de dois

terços de seus membros.

Comentário: O TCE do Estado que não possui TC dos Municípios, como

é o caso do Rio Grande do Norte, emite parecer prévio sobre as contas dos

prefeitos. O responsável por julgá-las é o Poder Legislativo Municipal, no

caso, o correto seria a Câmara Municipal de Natal.

Cabe registrar que a Constituição Federal estabelece que o parecer

prévio emitido pelo órgão competente sobre as contas do Prefeito só deixará

de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal





(CF, art. 31, §2º).

Gabarito: Errado

23. (TCE RN - Assessor Técnico Jurídico 2009 – Cespe) Se determinado

município não possuir, em sua estrutura administrativa, um TC, o órgão de controle

externo competente para julgar as contas desse município será, obrigatoriamente, o

TCE.

Comentário: Lembre que o TCM-RJ e o TCM-SP são os únicos órgãos

municipais de controle externo e há vedação constitucional para a criação de

outros. Nos demais municípios, o auxílio às Câmaras Municipais no exercício

do controle externo cabe ao TCE ou, nos Estados da BA, CE, GO e PA, aos TC

dos Municípios. Lembrando, ainda, que não há impedimento para que os

demais Estados criem TC dos Municípios.

Gabarito: Errado

CONTROLE SOCIAL

O controle social é exercido pelo cidadão diretamente ou pela

sociedade civil organizada. O ordenamento jurídico brasileiro, a começar

pela Constituição Federal, estabelece diversas formas de controle social,

que pode ser exercido tanto no momento da formulação da política pública

como na fase de execução. A seguir, alguns exemplos de ações de

controle acessíveis a qualquer cidadão:

- denunciar irregularidades aos órgãos de controle externo (CF, art.

74, §2º);

- propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público

e à moralidade administrativa (CF, art. 5º, LXXIII);

- examinar e questionar a legitimidade das contas de todas as esferas

de governo, as quais ficarão à disposição de qualquer contribuinte no

respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável por sua

elaboração (CF, art. 31, §3º; LRF, art. 49);

- conhecer e acompanhar, em tempo real, em meios eletrônicos de

acesso público, informações pormenorizadas sobre a execução

orçamentária e financeira (LC 131/2009);

- sugerir, criticar, reclamar ou informar a respeito de ato de gestão

ou ato administrativo praticado por agente público jurisdicionado ao TCU,

por meio da ouvidoria do Tribunal (Resolução TCU 214/2008).





Caiu na prova!

24. (TCU – AUFC 2010 - Cespe) (...) redija um texto dissertativo acerca dos

sistemas de controle na administração pública, em conformidade com a

Constituição Federal de 1988. Ao elaborar seu texto, discorra sobre os mecanismos

de controle inseridos no ordenamento constitucional, abordando, necessariamente,

a classificação doutrinária quanto aos seguintes aspectos:

< momento em que se realiza;

< órgãos responsáveis pelo seu exercício;

< natureza ou tipo de controle.

Comentário: A partir dos elementos apresentados nesta primeira aula,

você já seria capaz de elaborar uma boa resposta para esta questão

discursiva.

Quanto ao momento em que o controle se realiza, vimos que pode ser

prévio, concomitante ou posterior ao ato fiscalizado.

Em relação aos responsáveis pelo exercício do controle na

administração pública, vimos que a CF estabeleceu que o controle externo, a

cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do TCU. A Carta

Magna dispõe que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão,

de forma integrada, sistema de controle interno. Além disso, poder-se-ia

mencionar as diversas formas de controle social previstas na Constituição.

No que tange à natureza ou tipo de controle, vimos que, essencialmente,

o controle se classifica em: legalidade (conformidade às normas), legitimidade

(atendimento ao interesse público) e economicidade (menor preço).

-----------------------------------------------

Bem pessoal, por hoje é só. Não deixem de aproveitar o resumão que

vem logo em seguida. No próximo encontro, estudaremos a natureza,

funções e eficácia das decisões dos Tribunais de Contas, além de um

assunto muito importante: a jurisdição do TCU. Além disso, traremos mais

uma série de questões comentadas,

Vejo vocês lá! Bons estudos!

ERICK ALVES





RESUMÃO DA AULA

Controle da gestão pública: faculdade de vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade

exerce sobre a conduta funcional do outro.

Classificações do controle:

Posicionamento do órgão controlador

Externo: exercido por um ente que não integra a mesma estrutura organizacional do órgão fiscalizado (na CF, somente o exercido pelo Legislativo).

Interno: exercido por órgão especializado, porém pertencente à mesma estrutura do fiscalizado. Não se confunde com os controles internos administrativos.

Natureza, tipo ou foco do controle

Legalidade: conformidade às normas;

Legitimidade: interesse público, impessoalidade, moralidade;

Economicidade: menor custo, sem comprometer a qualidade;

Eficiência: meios em relação aos resultados;

Eficácia: alcance das metas;

Efetividade: impactos sobre a população-alvo.

Momentos do controle

Prévio (a priori): preventivo, orientador.

Concomitante (pari passu): tempestivo, preventivo.

Posterior (a posteriori): corretivo e sancionador.

Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS): órgãos técnicos de controle externo, de caráter administrativo, de

maior estatura em cada país (Brasil = TCU). Podem se vincular a qualquer Poder ou a nenhum deles.

Sistemas de controle externo:

Tribunais de Contas ou Conselhos de Contas

Decisões colegiadas; Poder sancionatório e determinações compulsórias; Função fiscalizadora ou jurisdicional.

Auditorias-Gerais ou Controladorias Gerais

Decisões monocráticas; Recomendações sem caráter coercitivo; Função fiscalizadora, opinativa, consultiva.

Declaração de Lima: Carta Magna do controle da gestão pública. Fornece bases filosóficas e conceituais. Não

possui caráter compulsório. Seu principal objetivo é exigir uma auditoria governamental independente, com

previsão constitucional. Suas premissas são o estado de direito e a democracia.

Principais pontos da Declaração de Lima

Propósito da auditoria;

Pré-auditoria (controle prévio) e pós-auditoria (controle posterior);

Auditoria interna (controle interno) e Auditoria externa (controle externo);

Auditoria de legalidade, auditoria de regularidade e auditoria operacional;

Independência das EFS (funcional, organizacional, financeira e dos membros);

Poderes das EFS;

Métodos, procedimentos e pessoal de auditoria e elaboração de relatórios.

Auditorias de regularidade

Auditorias de desempenho





Sistemas de Controle na Administração Pública Brasileira: art. 70 a 75 da CF.

Sistema de Controle externo

Sujeito ativo: Poder Legislativo (titular), auxiliado pelos Tribunais de Contas (sem subordinação).

Sujeitos passivos: todos que, de alguma maneira administrem recursos públicos (CF, art. 70, parágrafo único).

Objeto: atos administrativos que envolvam receitas e despesas públicas, como a compra de bens, a admissão de pessoal, arrecadação de impostos, etc

Responsabilidade pelo controle externo: depende da origem orçamentária primária dos recursos

controlados:

Esfera Titular do controle externo Órgão técnico que presta auxílio

União Congresso Nacional TCU

Estados Assembleias Legislativas TCE

Distrito Federal Câmara Legislativa TCDF

Municípios dos Estados da BA, CE, GO e PA

Câmaras Municipais TCM dos Municípios

(órgãos estaduais)

Municípios do Rio de Janeiro e São Paulo

Câmaras Municipais TCM-RJ e TCM-SP

(órgãos municipais)

Demais Municípios Câmaras Municipais TCE

Repartição constitucional de funções de controle externo:

Controle exercido diretamente pelo Congresso,

suas Casas e Comissões (controle parlamentar)

Congresso: julgar as contas do PR (CF, art. 49, IX); escolher dois terços (=6) dos Ministros do TCU (CF, art. 73, §2º, II).

Senado Federal: aprovar as indicações de nomes indicados pelo PR para Ministro do TCU (CF, art. 52, III).

Câmara dos Deputados: tomar as contas do Presidente da República, caso não apresentadas no prazo (CF, art. 51, II).

CPI: investigar fato determinado (CF, art. 58, §3º).

CMO: examinar e emitir parecer sobre as contas do PR; acompanhar a fiscalizar a execução orçamentária (CF, art. 166, §1º).

Controle exercido isoladamente pelo TCU

Competências do art. 71 da CF que podem ser divididas em:

- Exame e julgamento das prestações de contas (no caso das contas do Presidente da República, o TCU emite parecer prévio);

- Atividades de fiscalização.

Controle exercido em conjunto pelo Congresso e

pelo TCU

Sustar despesas não autorizadas (CF, art. 72); sustar contrato se verificada ilegalidade (CF, art. 71, X, §§ 1º e 2º); fiscalizar obras públicas com indícios de irregularidade grave (LDO).

Sistema de Controle Interno: mantido de forma integrada pelos Poderes (CF, art. 74), com a missão de apoiar o controle externo e assessorar a autoridade administrativa. Não há relação hierárquica entre controle externo e controle interno, há complementaridade.

Controle Social: exercido diretamente pelo cidadão, ou pela sociedade civil organizada. Ex: denúncia aos órgãos de controle externo, ação popular, ouvidoria do TCU, etc.





QUESTÕES COMENTADAS NA AULA

1. (TCU – ACE 2004 – Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de

controle se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o

controle de constitucionalidade, pode ser classificado em prévio (a priori) ou

posterior (a posteriori).

2. (TCU – ACE 2006 – ESAF) Desenvolva um texto argumentando sobre o seguinte

tema: Prévio, concomitante ou a posteriori: como caracterizar o controle exercido

pelo TCU?

3. (SEBRAE - Analista Técnico II 2010 - Cespe) No exercício do controle externo, o

Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, analisa a

legalidade, mas não a legitimidade, dos atos administrativos da União e das

entidades da administração direta e indireta.

4. (TCU - ACE 2004 - Cespe) Os sistemas internacionais de controle externo têm

em comum a circunstância de que o órgão de controle é invariavelmente

colegiado e ligado ao Poder Legislativo.

5. (TCU – ACE 2006 - ESAF) Na maioria dos países onde existe, o sistema de

controle externo é levado a termo ou pelos Tribunais de Contas (Cortes de

Contas) ou pelas Auditorias-Gerais. Nesse contexto, considerando as principais

distinções entre esses dois modelos de controle, assinale a opção que indica a

correta relação entre as colunas:

1) Tribunais de Contas

2) Auditorias-Gerais

( ) São órgãos colegiados.

( ) Podem ter poderes jurisdicionais.

( ) Podem estar integrados ao Poder Judiciário.

( ) Proferem decisões monocráticas.

a) 1 – 2 – 1 – 2

b) 1 – 1 – 1 – 2

c) 1 – 1 – 2 – 2

d) 2 – 1 – 2 – 1

e) 2 – 2 – 2 – 1

6. (TCU – ACE 2007 – Cespe) O sistema de controle externo, na maioria dos países

signatários, é levado a termo ou pelas cortes de contas ou pelas auditorias-

gerais. As principais características do sistema de tribunal de contas são as

decisões colegiadas e o poder sancionatório. No Brasil, bem como nos demais





países que adotam esse sistema, os tribunais de contas, quanto à sua

organização, encontram-se ligados à estrutura do Poder Legislativo.

7. (TCU – ACE 2007 – Cespe) A INTOSAI é um organismo internacional cujo

objetivo é fomentar o intercâmbio de ideias e experiências entre entidades

fiscalizadoras superiores quanto ao controle das finanças públicas. Entre os

documentos elaborados pela INTOSAI, destacam-se a Declaração de Lima, o

código de ética e normas de auditoria. Na Declaração de Lima, só constam o

controle prévio e o controle posterior, ao passo que, no Brasil, além desses, há o

controle concomitante, por expressa disposição legal.

(TCU – AUFC 2010 - Cespe) De acordo com a Declaração de Lima, julgue os

próximos itens, acerca das diretrizes para preceitos de auditoria. Nas situações

em que for utilizada, considere que a sigla EFS se refere a entidade fiscalizadora

superior.

8. Segundo a declaração em apreço, uma EFS deve gozar de independência

funcional e organizacional necessária para desempenhar suas tarefas. Apesar

disso, entender que tal instituição, como parte do Estado, não pode ser

completamente independente.

9. A Declaração de Lima admite que a execução da pré-auditoria seja realizada por

EFS ou por outras instituições de auditoria.

10. EFSs prestam serviços de auditoria externa.

11. De acordo com a referida declaração, uma EFS deve auditar a legalidade e a

regularidade da gestão financeira e da contabilidade. Essa declaração,

entretanto, não cita como atribuição das EFSs a auditoria operacional, a qual

consta na Constituição Federal brasileira.

(TCU – ACE – 2008 - Cespe) Com relação aos conceitos e à legislação

aplicáveis ao controle externo e às instituições fiscalizadoras, julgue os itens a

seguir.

12. Nos termos da Declaração de Lima, a pré-auditoria, tarefa indispensável de

todas as entidades fiscalizadoras superiores, tem a vantagem de reduzir o

volume de trabalho e tornar indistintas as responsabilidades previstas no Direito

Público.

13. Na atual estrutura do sistema de controle interno do Poder Executivo federal,

que deve atuar em cooperação com o TCU, os órgãos correspondentes do

Itamaraty e dos comandos militares são os que estão precisamente

posicionados de acordo com as recomendações das entidades fiscalizadoras





superiores (INTOSAI), em razão de sua subordinação hierárquica e de suas

vinculações funcionais.

14. Na hipótese de entidades fiscalizadoras superiores emitirem pareceres

especializados, inclusive comentários sobre proposições legislativas, as

autoridades administrativas serão obrigadas a acatá-las. Essa tarefa adicional,

inclusive, deverá prevenir futuros achados de auditorias.

(TCU - AUFC 2010 - Cespe) Considerando as normas constitucionais relativas a

controle externo, julgue os itens a seguir.

15. (TCU – ACE 2004 – Cespe) Considerando controle externo como aquele

realizado por órgão não-pertencente à estrutura do produtor do ato a ser

controlado, é correto afirmar que, no Brasil, o TCU não é o único componente do

poder público encarregado daquela modalidade de controle.

16. O Supremo Tribunal Federal não se sujeita a controle externo exercido pelo

Congresso Nacional.

17. (Técnico de Controle Externo - TCU 2007 – Cespe) O TCU deve auxiliar o

Congresso Nacional no exercício do controle externo e da fiscalização contábil,

financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da

administração direta e indireta.

18. (TCU – AUFC 2009 – Cespe) No exame das contas prestadas anualmente pelo

presidente da República, o TCU, ao verificar irregularidades graves, poderá

impor sanções ao chefe do Poder Executivo, sem prejuízo da apreciação dessas

mesmas contas pelo Congresso Nacional.

(TCU – ACE 2008 – Cespe) Com relação aos conceitos e à legislação aplicáveis

ao controle externo e às instituições fiscalizadoras, julgue os itens a seguir:

19. No âmbito federal, o parecer sobre as contas do TCU é de responsabilidade da

Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, do Congresso

Nacional.

20. O TCU é responsável pela fiscalização do cumprimento da obrigatoriedade de

encaminhamento e consolidação das contas de todas as esferas da Federação.

21. (TCU – ACE 2008 - Cespe) A Controladoria-Geral da União exerce o controle

externo dos órgãos do Poder Executivo, sem prejuízo das atribuições do TCU.

22. (TCE RN - Assessor Técnico Jurídico 2009 - Cespe) Se o TCE/RN, ao

examinar as contas do prefeito de Natal, emitisse parecer prévio pela sua

rejeição, esse parecer prevaleceria, exceto se a Assembleia Legislativa do





estado, que é responsável pelo julgamento das referidas contas, o rejeitasse por

decisão de dois terços de seus membros.

23. (TCE RN - Assessor Técnico Jurídico 2009 – Cespe) Se determinado

município não possuir, em sua estrutura administrativa, um TC, o órgão de

controle externo competente para julgar as contas desse município será,

obrigatoriamente, o TCE.

24. (TCU – AUFC 2010 - Cespe) (...) redija um texto dissertativo acerca dos

sistemas de controle na administração pública, em conformidade com a

Constituição Federal de 1988. Ao elaborar seu texto, discorra sobre os

mecanismos de controle inseridos no ordenamento constitucional, abordando,

necessariamente, a classificação doutrinária quanto aos seguintes aspectos:

< momento em que se realiza;

< órgãos responsáveis pelo seu exercício;

< natureza ou tipo de controle.

---------------------------------------------------------------------

Gabarito

1) C 13) E

2) - 14) E

3) E 15) C

4) E 16) E

5) b 17) C

6) E 18) E

7) C 19) C

8) C 20) C

9) C 21) E

10) C 22) E

11) E 23) E

12) E 24) -





Referências:

Aguiar, A. G. Aguiar, M. P. O Tribunal de Contas na ordem constitucional. 2 ed. Belo

Horizonte: Fórum, 2008.

Aguiar, U.D. Albuquerque, M.A.S. Medeiros, P.H.R. A administração Pública sob a

perspectiva do controle externo. Belo Horizonte: Fórum, 2011.

Chaves, F.E.C. Controle externo da gestão pública: a fiscalização pelo Legislativo e

pelos Tribunais de Contas. 2 ed. Niterói: Impetus, 2009.

Lima, L.H. Controle externo: teoria, jurisprudência e mais de 500 questões. 4 ed. Rio

de Janeiro: Elsevier, 2011.

Meirelles, H. L. Direito administrativo brasileiro. 35 ed. São Paulo: Malheiros, 2009.

Sites consultados:

Cespe: www.cespe.unb.br

Intosai: www.intosai.org

Tribunal de Contas da União: www.tcu.gov.br

http://www.cespe.unb.br/

http://www.intosai.org/

http://www.tcu.gov.br/

aula 0 controle externo tcu erick alves 4

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