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Palestra do Ministro Benjamin Zymler (Presidente do Tribunal de Contas da União) durante "Colóquio: As Novas Vertentes do Controle Externo"TRANSCRIPT
AS NOVAS VERTENTES DO CONTROLE AS NOVAS VERTENTES DO CONTROLE
EXTERNOEXTERNO
Palestrante: Ministro Benjamin Zymler
Sumário
Considerações iniciais; Controle; Controle estatal; Controle da Administração Pública; Sistema de controle; Sistema de controle interno; Sistema de controle externo; Posição sui generis do TCU;Tribunal de Contas e gestão pública: como conciliar o tempo do controle com o tempo de implementação das políticas públicas; ...
Sumário
Funções do TCU; Competências do TCU; Inovações na atuação do TCU; A ampliação do escopo do
controle externo; O controle sobre a atividade
regulatória do Estado; Fiscalização de obras; Considerações finais.
Considerações Iniciais
A sociedade percebe a necessidade de tornar mais eficazes os sistemas de controle estatais.
Surgem propostas de edição de leis mais rígidas ou de criação normativa de novos sistemas de controle.
Não há provas de que o endurecimento da legislação, ou a proliferação dos sistemas de controle, corresponda a uma diminuição dos comportamentos ilegais e ineficientes.
Considerações Iniciais
A edição acelerada de normas causa a
ineficácia do sistema jurídico, caracterizada
pela perda de normatividade do Direito.
Mais eficaz do que criar novos entes e sistemas
de controle é aperfeiçoar a forma de atuação
dos entes já existentes.
Considerações Iniciais
Dentro desse contexto, buscarei discutir os
desafios ora postos aos sistemas de controle.
Ressalto que adotarei como paradigma nesta
apresentação o sistema de controle externo,
devido à minha condição de membro do
Tribunal de Contas da União.
Controle
O controle é inerente a qualquer forma de
organização.
Administrar compreende: planejar, organizar,
dirigir e controlar.
A atividade controladora pressupõe o
monitoramento de determinada variável com o
intuito de compará-la a um dado padrão e, a partir
dos resultados, implementar as ações devidas.
Controle
Controle Estatal
O controle estatal é um direito fundamental do cidadão e está consagrado na Carta Magna em diversas passagens: direito de petição (art. 5º, XXXIV); direito de receber dos órgãos públicos informações de interesse geral (art. 5º, XXXIII); ação popular (art. 5º, LXXIII) e direito de denunciar aos Tribunais de Contas (art. 74, § 2º).
O controle das atividades desenvolvidas pelo Estado consiste no acompanhamento da evolução dessas atividades e no confronto do desempenho observado com padrões anteriormente definidos.
Controle Estatal
A atividade estatal está sujeita a dois tipos básicos de
controle: o político e o administrativo.
O controle político visa manter o equilíbrio entre os poderes
e se baseia no sistema de freios e contrapesos, cujas
origens remontam à Constituição dos Estados Unidos da
América.
São exemplos desse controle: o veto de leis aprovadas no
Congresso Nacional pelo Chefe do Poder Executivo (art. 66,
§ 1º, da Constituição Federal) e o controle de
constitucionalidade das leis pelo Poder Judiciário.
Controle da Administração Pública
Já o controle administrativo visa assegurar a legalidade,
a legitimidade e a economicidade das atividades
administrativas desenvolvidas por todos os Poderes. É a
fiscalização que incide sobre as atividades
desenvolvidas pela Administração Pública.
Esse controle pode ser interno, quando exercido pelo
próprio Poder que pratica o ato fiscalizado, ou externo,
quando executado pelos Poderes Legislativo e Judiciário
ou pela própria sociedade.
Tanto o controle externo quanto o interno podem ser
exercidos por iniciativa própria ou mediante provocação.
Sistema de Controle
O art. 70 da Constituição Federal dispõe que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração Indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercido pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
O art. 71 de nossa Lei Maior acrescenta que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União.
Observa-se que o denominado controle financeiro da Administração pode ser interno (quando executado pela própria administração) ou externo (a cargo do Congresso Nacional, auxiliado pelo TCU).
Sistema de Controle
Não há hierarquia entre os sistemas de controle
externo e interno. Há complementaridade.
O controle externo, graças ao aparato jurídico que
o cerca, é mais contundente que o interno. Por
exemplo, os Tribunais de Contas podem condenar
responsáveis e aplicar sanções.
Já o controle interno possui a vantagem de ter um
contato mais próximo com o objeto controlado.
Sistema de Controle Interno
No caso do Poder Executivo, o controle interno está a cargo
da Secretaria Federal de Controle Interno e dos Ministérios
(por meio da supervisão ministerial e da autotutela).
Atualmente, essa Secretaria integra a estrutura da
Controladoria-Geral da União, a quem compete a orientação
normativa e a supervisão técnica dos órgãos que compõem o
sistema de controle interno (Decreto nº 4.304/2002).
Nos demais poderes, ele é exercido pelos respectivos órgãos
de controle ou auditorias internas.
Sistema de Controle Externo
Por força do disposto no art. 71 da Constituição Federal,
o controle externo é exercido pelo Congresso Nacional
com o auxílio do Tribunal de Contas da União.
A Carta Magna não situou o TCU em nenhum dos três
Poderes da República. Assim sendo, entende-se que ele
é órgão autônomo. Além disso, é órgão de soberania,
por desempenhar função essencial à caracterização da
forma de governo adotada no Brasil.
COMO CONCILIAR O TEMPO DO CONTROLE COM O
TEMPO DE IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
TRIBUNAL DE CONTAS E GESTÃO PÚBLICA
Tendo em vista que as Cortes de Contas concentram seus esforços na fiscalização da execução das políticas públicas e considerando, ainda, a limitação de tempo para esta exposição, vamos nos ater ao exame da atuação dos órgãos de controle externo no que concerne à implementação das políticas públicas.
Dentro desse contexto, será enfocada uma questão relevante e oportuna, qual seja, o impacto da atuação dos órgãos de controle sobre a tempestividade da implementação das políticas públicas pelos agentes encarregados.
Tempo do Controle x Tempo de Implementação das Políticas
Públicas
De início, verifica-se que na fase de execução de
políticas públicas é possível reconhecer a atuação de
dois grandes grupos de atores:
órgãos e entidades da Administração Pública;
órgãos de controle (dentre os quais destacam-se,
para os fins desta apresentação, aqueles que
exercem o controle externo).
Cada um desses grupos possui um “tempo” próprio
para o exercício de suas atribuições.
Tempo do Controle x Tempo de Implementação das Políticas
Públicas
Os entes do Poder Executivo procuram obedecer a
cronogramas estabelecidos com base em critérios
técnicos e políticos, que são elaborados visando atender
a necessidades concretas, relevantes e, muitas vezes,
prementes.
Já os órgãos de controle, até alguns anos atrás, via de
regra, privilegiavam a legalidade e a conformidade dos
procedimentos adotados na execução das políticas
públicas. Em alguns casos, essa forma de atuar ensejou
a expedição de determinações corretivas que resultaram
em atrasos na implementação das políticas públicas.
Tempo do Controle x Tempo de Implementação das Políticas
Públicas
Contudo, atualmente, observa-se uma mudança na postura desses órgãos, que, além do exame da legalidade estrita e da conformidade dos procedimentos, também passaram a levar em conta, de forma crescente, as circunstâncias concretas dos casos examinados.
Assim, as Cortes de Contas têm procurado exarar determinações corretivas e preventivas que, ao mesmo tempo em que evitam ou minimizam danos ao erário e afastam irregularidades, não provocam atrasos na implementação dessas políticas.
Exemplo: o TCU realiza o acompanhamento concomitante das delegações de serviços públicos e das PPP.
Tempo do Controle x Tempo de Implementação das Políticas
Públicas
Na realidade, os tempos dos diversos agentes
envolvidos na implementação das políticas públicas
devem ser respeitados.
Nesse sentido, o órgão de controle não deve ser
compelido a atuar de forma incompatível com a
realização de uma análise adequada dos fatos
submetidos a sua apreciação.
Porém, os entes de controle devem aperfeiçoar suas
metodologias de trabalho com o objetivo de agilizar
seus processos de tomadas de decisão.
Tempo do Controle x Tempo de Implementação das Políticas
Públicas
Os entes da Administração Pública, por seu turno, devem zelar pela regularidade de seus procedimentos e prestar celeremente todas as informações solicitadas pelos órgãos de controle.
Somente essa conjunção de esforços favorecerá a implementação tempestiva e efetiva das políticas públicas.
Tempo do Controle x Tempo de Implementação das Políticas
Públicas
A posição sui generis do TCU
O Tribunal de Contas está situado
próximo ao Poder Legislativo, mas tem
características judicialiforme.
Essa dicotomia cria uma tensão natural:
“juízo x fiscal” ou “política x direito”.
Funções do TCU
O Tribunal de Contas da União desempenha as seguintes atividades:
fiscalizadora - realiza auditorias e inspeções;
consultiva - emite parecer prévio sobre as contas do Presidente da República e de Governadores de Territórios (se houver), além de responder a consultas;
informativa - envia informações ao Congresso Nacional e divulga na Internet dados sobre a Administração Pública;
judicante - julga as contas dos administradores de recursos públicos federais;
...
Funções do TCU
sancionadora - pune aqueles que praticaram atos
irregulares e adota as medidas necessárias ao
ressarcimento aos cofres públicos;
corretiva - fixa prazo para que órgãos e entidades
corrijam eventuais falhas e irregularidades ou sustem a
prática de atos impugnados;
normativa - edita normas relativas a suas atribuições;
ouvidoria - recebe e apura denúncias.
Competências do TCU
A Constituição conferiu ao TCU competência para:
aplicar sanções em caso de ilegalidade de despesa ou
de irregularidade de contas. É o controle subjetivo,
centrado na figura do responsável;
assinar prazo para o órgão ou entidade adotar as
providências necessárias ao exato cumprimento da lei,
se verificada ilegalidade. É o controle objetivo,
vocacionado para corrigir ou anular atos eivados de
irregularidades.
Inovações na Atuação do TCU
A partir da Constituição de 1988, o TCU viu sua
competência significativamente ampliada,
especialmente no que concerne à possibilidade
de realizar fiscalizações.
Contudo, a atividade predominante nesta Corte
continuou a ser o julgamento de contas, no
âmbito do qual era conferida ênfase à
conformidade contábil e ao controle da
legalidade estrita dos atos administrativos.
Inovações na Atuação do TCU
Posteriormente, a constatação da necessidade de
aprimorar a ação governamental, a verificação
empírica da reduzida eficácia do julgamento de
contas no modelo tradicional e a inclusão do
princípio da eficiência no rol daqueles que devem
ser obrigatoriamente observados pela
Administração Pública (art. 37, caput, da
Constituição Federal) ensejaram mudanças nos
procedimentos adotados pelo TCU.
A par do controle de legalidade, o TCU passou a
conferir especial atenção ao controle da
economicidade, da legitimidade e da eficácia da ação
administrativa.
Uma das vertentes de sua atuação é a realização de
auditorias operacionais. Esse tipo de fiscalização
visa contribuir para a melhoria do desempenho de
programas de governo e, ainda, aumentar a
efetividade do controle, por meio da mobilização de
atores sociais no acompanhamento e na avaliação dos
objetivos, da implementação e dos resultados das
políticas públicas.
Inovações na Atuação do TCU Auditorias Operacionais
A partir da Constituição Federal de 1988, foi atribuída ao TCU a competência de realizar auditoria operacional (artigo 71, inciso IV);
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II.
Auditoria operacional é o exame independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública.
Inovações na Atuação do TCUAuditorias Operacionais
Desde 2000, a Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog/TCU realiza auditorias operacionais de abrangência nacional e regional. Além disso, desenvolve e dissemina métodos e técnicas sobre essa modalidade de auditoria.
Benefícios da auditoria operacional para a Administração Pública:
Disseminação de boas práticas de gestão; Melhoria da gestão e do desempenho dos programas; Aumento da transparência das ações
governamentais; Identificação e redução dos desperdícios de recursos
públicos.
Inovações na Atuação do TCUAuditorias Operacionais
Auditorias Operacionais realizadas pelo TCU
Farmácia Básica; Farmácia Popular; Sistema Nacional de Defesa Civil; Formação de Estoques Públicos; Regulação Assistencial do SUS; Concessão e Manutenção dos Benefícios
do Auxílio-Doença; ProUni; Proteção ao Depoente Especial; Benefício de Prestação Continuada - BPC; Esporte de Alto Rendimento.
Inovações na Atuação do TCUAuditorias Operacionais
O TCU preside o sub-comitê de auditoria de desempenho da INTOSAI desde set/2005;
Membros: Inglaterra, Dinamarca, Áustria, Canadá, Suécia, Holanda, Noruega, Austrália e África do Sul.
Desde 2005, o TCU já promoveu 8 cursos de auditoria operacional para 411 auditores:
de 12 países da América Latina (Argentina, Bolívia, Chile, Equador, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Panamá, Peru, República Dominicana, Uruguai, Venezuela);
de 26 Tribunais de Contas Estaduais e órgãos da Administração Pública Federal.
Inovações na Atuação do TCUAuditorias Operacionais
Inovações na Atuação do TCURede de Controle
Instituída pelo TCU, a Rede de Controle da Gestão Pública foi lançada em 25 de março de 2009.
Ela é formada mediante a assinatura de acordos de cooperação entre órgãos que atuam no controle e na fiscalização do uso de recursos públicos, priorizando a atuação estratégica e coordenada.
A atuação coordenada visa definir diretrizes comuns e ações conjuntas.
A cooperação deve evitar ações repetitivas, desperdício de recursos humanos e materiais, além de aumentar a probabilidade de atingir objetivos em comum.
Inovações na Atuação do TCURede de Controle
Atualmente, as ações da Rede de Controle estão divididas em subgrupos de trabalhos, que desenvolvem cinco temas:
Tipologias de irregularidades cometidas; Fiscalização de obras públicas; Processo de tomadas de contas especial; Cadastro Integrado de Condenações por
Ilícitos Administrativos (Cadicon); Terceirização de serviços públicos.
Inovações na Atuação do TCU
Atividade de Inteligência aplicada aoControle Externo
OBJETIVO DA ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA: OBJETIVO DA ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA:
Produzir conhecimentos que permitam às
autoridades competentes, nos níveis estratégico,
tático e operacional, adotar decisões que
resultem em aumento de eficiência, eficácia,
efetividade, economicidade, tempestividade e
oportunidade das ações de controle externo.
Atividade de InteligênciaProcessos Decisórios no Controle
Quem fiscalizar ?(quais órgãos e entidades devem ser fiscalizados);
Como fiscalizar ?(elaboração de Procedimentos
de Auditoria)
O que fiscalizar ?(despesa com saúde, educação,
pessoal, obras públicas, licitações, contratos, concessões,
convênios, ...)
Por que fiscalizar ?(a relevância, a
materialidade, o risco de realizar uma fiscalização);
Quando fiscalizar ?(o momento mais oportuno
para a realização da fiscalização);
Atividade de InteligênciaProcesso de produção de
conhecimentos
PROCESSODE
TRABALHO
Ouvidoria
Equipes
DADOS
INFORME(idéia sobre fato
presente ou passado)
INFORMAÇÃO(juízo sobre fato
presente ou passado)
APRECIAÇÃO(raciocício sobre
fato passado, presente ou futuro
próximo)
ESTIMATIVA(raciocínio sobre
fato passado, presente ou futuro)
CONHECIMENTOS
Fontes externas - Mídia
Fontes externas – Bancos de dados
SIAFI SIAPE SIDOR SIASG CPF
CNPJ RAIS CNIS DETRAN
Síntese
Fontes externas – outras OIs
Fontes internas
MPF DPF COAF
COPEI DRCI
CGU
CadirregCadin
Sinergia
SISOB
Fontes externas – outras
Denunciantes
Colaboradores
ONG s parceiras
MPS
ABIN TCEs
Processo de trabalho:Processo de trabalho: utilização de métodos e técnicas de obtenção e análise de dados.dados.
ConhecimentoConhecimento:: é a informação resultante da análise, com valor necessário para ser utilizado em um processo decisório.
Dado:Dado: informação bruta.
Fluxo do processo de trabalho no âmbito da atividade de Inteligência
no TCU
Sistemas da Administração Pública:- SIAFI - SIASG- SIDOR - SIAPE, ...Sistemas do TCU- OUVIDORIA - PROCESSOS- CADIRREG - CBEX- CADIN - JURIS, - RADAR, ...
Análise (mineraçã
o de dados,
filtragem, cruzament
os etc.)
Dados Processo
Rede de Controle da Gestão Pública
...
Fluxo do processo de trabalho no âmbito da atividade de Inteligência
no TCUConhecimentos Processo DecisórioMatriz de Risco- Relevância- Materialidade - RiscoAperfeiçoamento de Procedimentos de Auditoria
Colaboração com outros órgãos de controle
Prevenção:
- Determinações
- Propostas de alteração de normas
Subsídio ao Planejamento das Ação de Controle
a) Identificação de indícios de irregularidades
b) Identificação do “modus operandi” da irregularidade
c) Identificação de falhas de controle
d) Identificação dos atores envolvidos
e) Produção de provas
Atividade de InteligênciaRede Interna de Informações do TCU
Secex: 2 servidores em cada unidade
Adplan/DGIUnidade Central
a) Coletar dados de diversas fontes internas e externas sobre suas Unidades Jurisdicionadas;
b) Analisar dados e produzir conhecimentos sobre suas Unidades Jurisdicionadas;
c) Produzir relatórios de inteligência para subsidiar o planejamento e a execução de ações de controle;
d) Criar e atualizar bancos de conhecimentos: Tipologias, Fontes de Dados, Metodologias de extração de dados, Metodologia de análise de dados, Procedimentos de Auditoria;
e) Intercambiar dados e conhecimentos no caso de fiscalizações referentes a TMS nacionais e regionais, FOCs ou Fiscalizações em temas comuns.
Atribuições da Rede Internade Informações do TCU
SUS (classificação baseada em risco dos estabelecimentos hospitalares privados a serem auditados);
Programa Farmácia Popular (identificação de indícios de irregularidades e classificação baseada em risco das unidades a serem fiscalizadas;
Falsas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (LC nº 123/2006) que contrataram com a Administração Pública utilizando tal prerrogativa;
Convênios no estado da Paraíba – identificação de vinculação entre empresas participantes de licitações em prefeituras no estado para execução de convênios federais;
Identificação de possíveis casos de acumulação indevida de cargos, empregos ou funções públicas.
Resultados da Atividade de Inteligência do TCU
Farmácia Popular - Tipologias analisadas
1. A unidade superfatura em quantidade, dispensando medicamentos a pessoa falecida, em data posterior à data de sua morte ?Resultado: 17.258 casos detectados, no período de 2006 a 2009;
2. A unidade utiliza seu cadastro para lançar falsas dispensações, utilizando o CRM de um médico conhecido ?Resultado: 9.555 ocorrências com mais de 100 dispensações no período de uma hora e com uso do CRM de um mesmo médico;
3. A unidade utiliza seu cadastro para lançar falsas dispensações, mas deixou de cometer tal fraude com a alteração da norma, em jun/2009, que tornou obrigatória manter cópia da prescrição médica ?Resultado: 100.005 casos detectados.
A unidade superfatura em quantidade dispensando medicamentos a usuários residentes em municípios distantes em mais de 100 km de sua localização, utilizando sua base cadastral ?
1º) Farmácias com maior quantidade de casos detectados:- Farmácia A: 1.879 autorizações;- Farmácia B: 1.410 autorizações;- Farmácia C: 1.149 autorizações;
2º) Essas farmácias sofreram maior decréscimo na quantidade de autorizações para município diverso após jun/2009;3º) Essas farmácias apresentaram concentração expressiva de autorizações realizadas no intervalo de uma hora para município diverso.
Farmácia Popular - Tipologias analisadas
Inovações na Atuação do TCUMedidas Cautelares
Outra inovação relevante se refere à adoção de medidas cautelares.
Essa adoção, que antecede à análise final das supostas irregularidades descritas no processo respectivo, pressupõe a existência de indícios de desconformidade com o Direito (fumus boni juris).
O exercício do Poder Geral de Cautela, consubstanciado na edição de medidas cautelares, visa resguardar a efetividade das deliberações finais do Tribunal e neutralizar situações de lesividade ao erário.
Inovações na Atuação do TCUMedidas Cautelares
O Regimento Interno do TCU ampliou o rol de
medidas cautelares previsto na Lei Orgânica do
Tribunal.
O art. 276 do Regimento explicitou a possibilidade
de a Corte de Contas adotar, de ofício ou
mediante provocação, medida cautelar, para
suspender ato ou procedimento impugnado, até
deliberação final de mérito a respeito do assunto.
Inovações na Atuação do TCU Medidas Cautelares
Regimento Interno do TCU
Art. 276. O Plenário, o relator, ou, na hipótese do art. 28, inciso XVI, o Presidente, em caso de urgência, de fundado receio de grave lesão ao erário ou a direito alheio ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, poderá, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar, com ou sem a prévia oitiva da parte, determinando, entre outras providências, a suspensão do ato ou do procedimento impugnado, até que o Tribunal decida sobre o mérito da questão suscitada, nos termos do art. 45 da Lei nº 8.443, de 1992.
Inovações na Atuação do TCU Medidas Cautelares
Poder geral de cautela do TCU -entendimento do STF sobre o assunto
Os participantes de licitação têm direito à fiel observância do procedimento estabelecido na lei e podem impugná-lo administrativa ou judicialmente.
O TCU tem competência para fiscalizar procedimentos de licitação, determinar suspensão cautelar (arts. 4º e 113, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/93), examinar editais de licitação publicados e, nos termos do artigo 276 do Regimento Interno, possui legitimidade para a expedição de medidas cautelares para prevenir lesão ao erário e garantir a efetividade de suas decisões (MS nº 24.510-7 STF - Relatora Ministra Ellen Gracie).
Inovações na Atuação do TCU Medidas Cautelares
No primeiro trimestre de 2011 foram adotadas 20 cautelares contra atos e/ou procedimentos de órgãos ou entidades, as quais envolviam a aplicação de recursos públicos federais superiores a R$ 125 milhões.
Medidas cautelares expedidas por tipo (quantidade e valor):
Suspensão de contratos: 5, total de R$ 41 milhões;
Suspensão de licitação: 12, total de R$ 80 milhões;
Suspensão de repasse / pagamentos: 2, total de R$ 539 mil;
Outros: 1, total de R$ 3 milhões (retenção dos pagtos. futuros de contrato celebrado pelo Depto. Geral do Pessoal do Ministério do Exército).
A ampliação do Escopo do Controle Externo
Além da necessidade de ampliar o foco de seus
trabalhos, do exame da legalidade estrita para o da
efetividade da ação estatal, as atividades do TCU
têm sofrido o impacto da ampliação das
competências dessa Corte.
As sucessivas crises experimentadas pela
Administração Pública e as inovações introduzidas no
aparelho do Estado têm acarretado um incremento
no rol de competências do TCU, que não foram
atribuídas de forma exaustiva pela Constituição.
A ampliação do Escopo do Controle Externo
Como exemplos dessa ampliação podem ser citados:
o controle das declarações de bens e rendas – superposição de atividades com a Receita Federal;
atribuições cometidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (fiscalizar o cumprimento das normas, metas, limites e condições advindas dessa lei);
controle das concessões de serviços públicos (respeito à competência discricionária dos entes reguladores); ...
A ampliação do Escopo do Controle Externo
Como exemplos dessa ampliação podem ser citados:
controle de obras previstas na LDO (Fiscobras);
interpretações extensivas que tendem a fazer incidir o controle externo sempre que houver dinheiro público: empresas com participação minoritária da União (Terracap), OSCIP, OS, Sistema S e Conselhos de Fiscalização de Profissões Liberais.
O controle sobre aAtividade Regulatória do Estado
Quando a prestação de serviços públicos estava a cargo
de empresas estatais, o controle externo concentrava-
se na análise de prestações de contas, que espelhavam
os atos de gestão dos administradores, deixando para
um segundo plano a avaliação do desempenho da
empresa enquanto provedora de serviços públicos.
A partir da edição da Lei nº 8.987/1995, que iniciou o
processo de delegação, o TCU passou a avaliar o
desempenho do regulador e a qualidade dos serviços
prestados.
O controle sobre aAtividade Regulatória do Estado
O papel do TCU não se confunde com o das agências
reguladoras. Afinal, o Tribunal fiscaliza a atuação dessas
entidades, visando aferir sua aderência ao ordenamento
jurídico e às orientações emanadas do Poder competente.
Logo, a Corte realiza uma fiscalização de segunda ordem.
A metodologia de controle, por enfatizar a fiscalização
concomitante, tem permitido a adoção de ações
preventivas e corretivas de extrema relevância.
O controle sobre aAtividade Regulatória do Estado
O TCU não abandonou a verificação da legalidade dos
atos praticados pelos gestores das agências reguladoras,
a qual continua a ocorrer pelos meios usuais, com
destaque para a apreciação das contas dessas entidades
e para a realização de auditorias de conformidade.
A Corte respeita a esfera de discricionariedade das
agências e dos órgãos envolvidos. Assim, no caso de
atos discricionários, via de regra, são exaradas
recomendações e não determinações.
O controle sobre aAtividade Regulatória do Estado
Análise de documentos relacionados à Parceria Público-Privada/PPP (concessão administrativa) para construção e/ou exploração dos seguintes estádios: Arena Pernambuco em Recife/PE, Arena das Dunas em Natal/RN, Castelão em Fortaleza/CE;
Auditoria de conformidade no Banco do Brasil S.A. e na CEF relativa à PPP (concessão administrativa) para construção do Complexo Datacenter;
1° estágio de acompanhamento do processo de desestatização de serviços relativos à operação, implantação de melhorias e ampliação da capacidade de trecho da rodovia BR-101 nos estados da BA, ES e RJ);
Principais fiscalizações realizadas pelo TCU
...
O controle sobre aAtividade Regulatória do Estado
Acompanhamento da concessão para exploração da infraestrutura e da prestação do serviço público de operação, implantação de melhorias e ampliação de capacidade de trecho de 301 km da BR-381 no estado de MG;
Acompanhamento dos processos para arrendamento: do Terminal de Líquidos da Ilha de Barnabé, no
Porto de Santos; de áreas e instalações portuárias para o Terminal de
Grãos do Maranhão (TEGRAM), no Porto de Itaqui; do Terminal de Açúcar do Porto de Suape; do Terminal de Fertilizantes do Porto de Imbituba;
...
O controle sobre aAtividade Regulatória do Estado
Licitações para a concessão da construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN;
Acompanhamento dos leilões:Aneel 1/2010 - licitação de outorga de concessão
para a prestação de serviço público de transmissão de energia elétrica;
Aneel 3/2010 - contratação de energia proveniente de novos empreendimentos de geração (A-5).
Fiscalização de Obras
No ano de 1995 foi constituída Comissão Temporária do Senado Federal com o objetivo de inventariar as obras não concluídas de responsabilidade da União, examinar sua situação e apresentar sugestões tendentes à solução do problema.
Foram identificadas 2.214 obras não concluídas no prazo previsto, as quais totalizavam cerca de R$ 15 bilhões.
O TCU foi incumbido de inspecionar 110 dessas obras.
Percebeu-se que o monitoramento de obras contribuiria, efetivamente, para a melhoria da qualidade do gasto público.
Fiscalização de Obras
Tendo em vista as conclusões da Comissão Temporária do Senado, desde 1997, as LDO impõem ao TCU a obrigação de remeter ao Congresso Nacional informações sobre a execução das obras mais relevantes constantes dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais.
O resultado dos levantamentos é encaminhado à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional.
Nos dois últimos anos, a data de remessa das informações ao Congresso Nacional passou para o dia 9 de novembro.
Fiscalização de Obras
Com o intuito de sistematizar e padronizar as informações prestadas ao Congresso Nacional, o TCU desenvolveu, em 1998, o sistema informatizado denominado FISCOBRAS.
O Fiscobras tem como principal objetivo fornecer ao Congresso Nacional informações recentes sobre a execução físico-financeira das obras constantes dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais.
Essas informações visam a subsidiar a apreciação pelo Poder Legislativo da proposta orçamentária do próximo exercício, criando condições para uma avaliação mais criteriosa da alocação dos recursos públicos em obras.
Fiscalização de Obras
Em 1998, o Congresso Nacional deu início a
procedimento de bloqueio de dotação orçamentária
para empreendimentos nos quais fossem constatados
indícios de irregularidades graves pelo TCU.
A não-alocação de recursos orçamentários é uma
forma eficaz de controle preventivo pelo Congresso
Nacional.
As obras com restrição orçamentária são
relacionadas em quadro anexo à Lei Orçamentária.
Fiscalização de Obras
A despeito da ocorrência de irregularidade grave, pode o
Congresso Nacional considerar que é cabível a alocação
de recursos orçamentários para certo subtítulo
orçamentário.
O Congresso Nacional pode, também, considerar
adequada a restrição orçamentária a obra cujos achados
de auditoria não foram catalogados como indícios de
irregularidades graves que justificam a paralisação da
obra (IG-P).
À medida que o Congresso considera saneadas as
irregularidades, opera-se o desbloqueio dos recursos, por
meio de Decreto Legislativo específico.
HISTÓRICO FISCOBRASHISTÓRICO FISCOBRAS
FISCALIZAÇÕES REALIZADAS PELO TCUNO ÂMBITO DO FISCOBRAS
FISCOBRAS 2010
DISTRIBUIÇÃO DA QUANTIDADE DE FISCALIZAÇÕES
POR TIPO DE OBRA
FISCOBRAS 2010
INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE EM QUANTIDADE DE OBRAS
SITUAÇÃO DAS OBRAS COM IGP APÓS RELATÓRIO CMO/COI
1 Bloqueadas na LOA 06
2 TCU reviu sua posição após análise de novos elementos 02
3 Contratada apresentará garantias/retenção 03
4 COI entendeu que providências TCU são suficientes 01
5 Gestor se comprometeu a adotar medidas corretivas antes de dar início à obra
04
6 Medidas corretivas já adotadas pelo gestor 11
7 CMO/COI entendeu que não deve haver bloqueio apesar da classificação do TCU como IGP
05
EFEITOS DAS AUDIÊNCIAS PÚBLICASREALIZADAS NO CONGRESSO NACIONAL
FISCOBRAS 2010
O TCU recomendou o bloqueio de 32 obras e, ao final, o Congresso Nacional manteve o bloqueio de apenas 6 obras (inclusão no Anexo VI da LOA 2011).
Na maior parte dos casos, o Congresso liberou as obras porque o gestor tomou as medidas corretivas ou se comprometeu a adotá-las.
Em apenas 5 casos o Congresso divergiu do TCU.
EFEITOS DAS AUDIÊNCIAS PÚBLICASREALIZADAS NO CONGRESSO NACIONAL
FISCOBRAS 2010
FISCOBRAS 2011
DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DAS FISCALIZAÇÕES
FISCOBRAS 2011
DISTRIBUIÇÃO DAS FISCALIZAÇÕES POR TIPO DE OBRA
Quantidade de fiscalizações Dotação orçamentária fiscalizada
• IG-P Indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação;
• pIG-P Proposta de recomendação de paralisação, feita pela Unidade Técnica, mas ainda não apreciada pelo TCU;
• IG-R Indício de irregularidade grave com recomendação de retenção parcial de valores;
• IG-C Indício de irregularidade grave com recomendação de continuidade;
• OI Indício de outras irregularidades;
• SR Sem ressalva.
FISCOBRAS 2011
CLASSIFICAÇÃO DOS ÍNDICIOS DE IRREGULARIDADE
FISCOBRAS 2011
INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE EM QUANTIDADE DE OBRAS
FISCOBRAS 2011
COMPARATIVO DE INDÍCIOS – FISCOBRAS 2010 E 2011
FISCOBRAS 2011
QUANTIDADE DE INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE POR PERCENTUAL DE EXECUÇÃO DA OBRA
SERVIÇOS CONTRATADOS PELO TCU EM 2011:Aferição de Topografia, serviço utilizado para a avaliação dos volumes de terraplanagem (serviço utilizado nas seguintes fiscalizações: BR 364/AC, BR 060/GO e Ferrovia Norte-Sul/TO);Ensaios de Integridade – PIT, objetiva a avaliação da profundidade e da integridade de fundações (serviço utilizado nas seguintes fiscalizações: Implantação do Complexo Poliéster e Resina PET - Ipojuca/PE e Melhoramentos no Aeroporto de Vitória/ES);Ensaios de Irregularidade Longitudinal – IRI, serviço que mede o índice de irregularidades longitudinais de um pavimento (serviço utilizado nas seguintes fiscalizações: BR-230/PB e BR-163/MT).
APERFEIÇOAMENTO DO SISTEMA DE FISCALIZAÇÃO
FISCOBRAS 2011
Achado de auditoria Qtde Obras
% de obras
Sobrepreço/superfaturamento. 126 55% Projeto básico/executivo deficiente ou desatualizado. 124 54% Restrição ao caráter competitivo da licitação. 47 20% Orçamento do Edital / Contrato / Aditivo incompleto ou inadequado. 33 14% O orçamento não é acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços no Edital / Contrato / Aditivo. 20 9%
Fiscalização deficiente ou omissa. 19 8% Ausência de cadastramento de contrato no SIASG. 17 7% Inadequação ou inexistência dos critérios de aceitabilidade de preços unitário e global. 15 7%
Ausência de termo aditivo formalizando alterações das condições inicialmente pactuadas. 14 6%
Liquidação irregular da despesa. 14 6%
FISCOBRAS 2011
ACHADOS MAIS RECORRENTES EM 2011
* As irregularidades constatadas em Confins foram corrigidas pela Infraero também no edital de Manaus, ocasionando um benefício adicional de R$ 33 milhões da atuação do TCU.
IG-Ps RESOLVIDAS ANTES DA APRECIAÇÃO PELO PLENÁRIO
Obra Motivo para paralisação Desdobramento Benefício
BR-364/RO - CREMA 2ª Etapa
Sobrepreço no edital; projeto deficiente; duplicidade de serviços.
O gestor revogou o edital. R$ 184 milhões
Aeroporto de Confins/MG
Sobrepreço por preços e quantitativos; restrição à competitividade.
O gestor republicou o edital, com redução do preço base em R$ 72 milhões.
R$ 72 milhões
Aeroporto de Manaus/AM
Sobrepreço por preços e por quantitativos; restrição à competitividade.
O gestor republicou o edital com redução do preço base em R$ 37 milhões e exclusão das cláusulas restritivas.
R$ 70 milhões *
Adequação e Restauração da BR-135/MA
Sobrepreço de R$14 milhões por superestimativa na terraplenagem; sobrepreço de R$ 28 milhões por preços excessivos; projeto deficiente.
O gestor revogou o edital. O projeto foi revisado para correção de impropriedades e redução de custos. O Dnit justificou parte dos custos considerados excessivos.
R$ 40 milhões
FISCOBRAS 2011
* As irregularidades constatadas em Confins foram corrigidas pela Infraero também no edital de Manaus, ocasionando um benefício adicional de R$ 33 milhões da atuação do TCU.
IG-Ps RESOLVIDAS ANTES DA APRECIAÇÃO PELO PLENÁRIO
Obra Motivo para paralisação Desdobramento Benefício
Aeroporto de Florianópolis/SC
Sobrepreço por quantitativos e por valores excessivos frente ao mercado
O gestor republicou o edital, com redução do preço base em R$ 29 milhões
R$ 29 milhões
Aeroporto de Guarulhos/SP
Sobrepreço de R$ 22 milhões por preços e por quantitativos
O gestor republicou o edital, com redução do preço base em R$ 17,5 milhões e exclusão das cláusulas restritivas.
R$ 17,5 milhões
Edifício Banco Central/BA
Quantitativos inadequados na planilha
O gestor revogou o edital para correção das irregularidades.
R$ 11 milhões
Construção de Trecho na BR-432/RR
Sobrepreço por superestimativa de quantitativos na terraplenagem; projeto deficiente.
O Dnit indicou a revisão do projeto para ajustes no contrato.
R$ 10,8 milhões
FISCOBRAS 2011
IG-Ps RESOLVIDAS ANTES DA APRECIAÇÃO PELO PLENÁRIO
Obra Motivo para paralisação Desdobramento BenefícioMacrodrenagem do Canal do Congo em Vila Velha/ES
Restrição à competitividade no edital de licitação e sobrepreço.
O gestor revogou o edital para correção das irregularidades.
R$ 4,6 milhões
Esgotamento sanitário em Natal/RN
Projeto deficiente, sobrepreço por preços excessivos frente ao mercado e quantitativos inadequados na planilha contratual.
O gestor anulou a licitação que originou o contrato.
R$ 4,0 milhões
Construção do Penitenciária em Passo Fundo/RS
Contrato assinado com objeto diferente do licitado e sobrepreço de R$1,5 milhão.
O gestor anulou o contrato. R$ 1,5 milhões
TOTAL: R$ 444,4 milhões
FISCOBRAS 2011
Considerações Finais
O TCU deve enfrentar um desafio fundamental: a
harmonização entre o controle tradicional, que
enfatiza aspectos de legalidade, com as novas
perspectivas de controle, atreladas à mensuração
das ações governamentais, sob o prisma da
economicidade, eficácia e efetividade da gestão.
Obrigado!