associaÇÃo brasileira de orÇamento pÚblico – abop
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ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ORÇAMENTO PÚBLICO – ABOP
Hammurábi Trovão Barbalho da Silva
O EFEITO DA COMPOSIÇÃO DE GASTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FEDERAL ENTRE CUSTEIO E INVESTIMENTO NA TAXA DE
CRESCIMENTO: UMA ANÁLISE DO PERÍODO DE 2000 A 2012
Brasília - DF
2013
HAMMURÁBI TROVÃO BARBALHO DA SILVA
O EFEITO DA COMPOSIÇÃO DE GASTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FEDERAL ENTRE CUSTEIO E INVESTIMENTO NA TAXA DE
CRESCIMENTO: UMA ANÁLISE DO PERÍODO DE 2000 A 2012
Monografia apresentada a Universidade
Federal de Brasília, como requisito
parcial para obtenção do título de
Especialização em Orçamento e
Políticas Públicas, sob a orientação do
Professor Mestre James Giacomoni.
Brasília - DF
2013
HAMMURÁBI TROVÃO BARBALHO DA SILVA
O EFEITO DA COMPOSIÇÃO DE GASTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FEDERAL ENTRE CUSTEIO E INVESTIMENTO NA TAXA DE
CRESCIMENTO: UMA ANÁLISE DO PERÍODO DE 2000 A 2012
Monografia apresentada a Universidade
Federal de Brasília, como requisito
parcial para obtenção do título de
Especialização em Orçamento e
Políticas Públicas, sob a orientação do
Professor Mestre James Giacomoni.
Aprovado em _____de _____________ de 2013
BANCA EXAMINADORA
________________________________
Para Heide e Iara
RESUMO
O EFEITO DA COMPOSIÇÃO DE GASTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FEDERAL ENTRE CUSTEIO E INVESTIMENTO NA TAXA DE
CRESCIMENTO: UMA ANÁLISE DO PERÍODO DE 2000 A 2012
A presente dissertação, intitulada – “O efeito da composição de gasto da
administração pública federal entre custeio e investimento: uma análise do
período de 2000 a 2012” – teve como intuito analisar a variação na composição
dos gastos do governo federal entre custeio e investimento, e o seu efeito na
taxa de crescimento no curto prazo enquanto fonte de sustentabilidade do atual
modelo de gestão. Justificou-se a necessidade dessa pesquisa, baseada na
Teoria Geral de Keynes, na qual o nível planejado de gastos com investimento
varia em função da taxa de juros, e no Modelo Clássico que reserva efeitos
distintos entre os gastos com consumo dos gastos com investimentos, quanto à
taxa de crescimento no curto prazo. Assim sendo, considerando a
característica das finanças públicas brasileiras nesse início de século que é a
grande atuação governamental na economia, sobretudo no incremento dos
gastos para o desempenho das atividades sociais básicas como pagamentos
com previdência e assistência social, será este modelo sustentável sob uma
lógica intertemporal? Esta dissertação contemplou uma análise segundo
método dedutivo e comparativo; quanto ao método de procedimento, o
monográfico. A técnica de pesquisa predominante foi a bibliográfica. Os
resultados previstos e constatados ao longo da dissertação analisam o fluxo da
variação das despesas com custeio e investimento a partir da execução
orçamentária de cada ano. Foi verificado como a taxa de crescimento reagiu ao
longo do período e até que ponto o atual modelo de gestão da administração
pública federal, baseado na inclusão social, é viável considerando a lógica
intertemporal.
Palavras-chaves: Composição de Gasto. Lógica Intertemporal. Execução
Orçamentária.
ABSTRACT
THE EFFECT OF COMPOSITION OF PUBLIC ADMINISTRATION EXPENSES
BETWEEN FEDERAL FUNDING AND INVESTMENT IN GROWTH RATE: AN
ANALYSIS OF THE PERIOD FROM 2000 TO 2012
This dissertation , entitled - " The effect of the composition of government
spending between federal funding and investment : an analysis of the period
from 2000 to 2012 " - was meant to examine how the variation in the
composition of government spending between federal funding and investment
and their effect on the growth rate in the short term as a source of sustainability
of current management model . Justified the need for this research, based on
Keynes's General Theory , in which the level of planned investment spending
varies depending on the interest rate, and the Classic Model that allows
different effects between consumer spending in investment spending , as the
growth rate in the short term . Therefore , considering the characteristic of the
Brazilian public finances early this century is the great government action in the
economy , especially in the increase of expenditures for the performance of
activities as basic social welfare payments and social assistance , this model
will be sustainable under a logic intertemporal? This work included an analysis
comparing second and deductive method , the method of procedure, the
monograph . The research technique was the predominant literature. The
expected results and observed throughout the dissertation analyzes the flow of
the variation in costs and investment expenses from the budget execution of
each year. Was verified as the growth rate over the period reacted and the
extent to which the current management model of the federal public
administration, based on social inclusion, it is feasible considering the
intertemporal logic .
Keywords: Composition of Expenditure. Intertemporal logic. Budget Execution.
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 - Evolução da dívida líquida do setor público...........................................20
GRÁFICO 2 - Taxa de crescimento da dívida pública (em termos reais).....................21
GRÁFICO 3 - Evolução da relação dívida/PIB.............................................................22
GRÁFICO 4 - Resultado primário e nominal.................................................................23
GRÁFICO 5 - Linha de tendência do resultado nominal (%PIB)..................................24
GRÁFICO 6 - Relação dívida/arrecadação...................................................................26
GRÁFICO 7 - Percentual do serviço da dívida.............................................................28
GRÁFICO 8 - Evolução da despesa executada total (R$ milhões)..............................30
GRÁFICO 9 - Composição de gasto por grupo de natureza da despesa.....................32
GRÁFICO 10 -Linha de tendência do percentual do GND 3.........................................35
GRÁFICO 11 - Despesa Executada GND 4 (Investimento)..........................................39
GRÁFICO 12 - Despesa Executada GND 4 (%)...........................................................42
GRÁFICO 13 - Taxa de crescimento do PIB (%) (2000-2012)......................................46
GRÁFICO 14 -Linha de tendência da taxa de crescimento do PIB (%)........................47
LISTA DE TABELA
TABELA 1 - Componente da Programação Financeira por Grupo de Natureza da
Despesa........................................................................................................................14
TABELA 2 - Relação Dívida PIB................................................................................22
TABELA 3 - Relação dívida/arrecadação...................................................................25
TABELA 4 - Pagamento do INSS a pensionistas (em R$ bilhões)............................37
TABELA 5 - Gasto com seguro desemprego (em R$ bilhões)...................................38
LISTA DE SIGLAS
APF - Administração Pública Federal
DE - Despesa Empenhada
GND - Grupo de Natureza da Despesa
MTO - Manual Técnico de Orçamento
LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal
DLSP - Dívida Líquida do Setor Pública consolidado
IPCA - Índice de Preço ao Consumidor Amplo
PIB - Produto Interno Bruto
SUMÁRIO
RESUMO ................................................................................................................................ 5
LISTA DE GRÁFICOS ........................................................................................................... 7
LISTA DE TABELA ................................................................................................................ 8
LISTA DE SIGLAS ................................................................................................................. 9
1. Introdução ..................................................................................................................... 11
2. Fundamentação teórica ................................................................................................... 13
2.1 – Do Direito Administrativo ........................................................................................ 13
2.2 – Da Contabilidade Pública ....................................................................................... 14
2.3 – Da Teoria Econômica ............................................................................................. 15
3. A dívida pública enquanto componente da despesa total ............................................ 18
3.1 – A dívida pública ....................................................................................................... 18
3.2 – Resultado primário e nominal ................................................................................ 23
4. A composição de gastos entre custeio e investimento ................................................. 30
4.1 - A composição por GND .......................................................................................... 30
4.2 – Análise dos gastos com custeio ............................................................................ 34
4.3 – Análise dos gastos com investimento ................................................................... 38
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................ 49
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................... 51
11
1. Introdução
Esta é uma pesquisa que tem como tema a composição de gasto do
orçamento público federal, seu objetivo é analisar como a composição de
gastos entre custeio e investimento afetou a taxa de crescimento do PIB entre
o período de 2000 a 2012, sob o argumento de que uma maior parcela
reservada ao investimento público induz a um maior investimento privado, que,
juntos afetam a taxa de crescimento. Para tal, a pesquisa admite alguns outros
pressupostos quais sejam: a) a atuação da Administração Pública Federal
(APF), também chamado de “setor público”, realiza, através dos seus gastos,
um componente da demanda agregada que exerce uma função indutora na
atividade econômica em geral, por se tratar este do maior agente econômico do
sistema; b) uma composição de gastos, entre custeio e investimento, eficiente,
capaz de garantir um taxa de crescimento sustentável a médio e longo prazo;
c) a essencialidade do investimento público, enquanto investimento autônomo,
para a expansão da capacidade produtiva da economia; d) a relação de
complementaridade entre investimento público e privado; e) um passivo de
investimento, sobretudo em infraestrutura do país.
Para efeito de metodologia de pesquisa, adotou como “despesa” o
conceito de Despesa Empenhada (DE) em função da indisponibilidade de fonte
de dados que consolidassem as despesas liquidadas dos anos que
compreendem o período estudado (2000-2012). Adotou-se ainda a
classificação das despesas por Grupo de Natureza da Despesa (GND) do
Manual Técnico de Orçamento (MTO 2012) para efeito de análise da
composição de gastos do governo federal.
Portanto o cerne dessa pesquisa é a análise da composição dos gastos
público do governo federal, considerando a hipótese de que o padrão de
atuação do Estado, através do modelo de gestão na APF, se reflete na
composição de gasto do governo, que por sua vez, afeta a taxa de
crescimento.
12
Essa pesquisa está divida em cinco momentos, sendo o primeiro
reservado aos fundamentos teóricos, o segundo analisará o maior componente
da despesa que é a parcela a serviço da dívida pública, portanto, o segundo
momento se reserva a uma análise pormenorizada da dívida pública. Na sua
terceira etapa, a pesquisa analisará a parcela correspondente ao fluxo de
custeio da atuação da APF. No quarto momento, será analisado o fluxo da
parcela reservada as despesas com investimento. E, por fim, será analisado
como a taxa de crescimento reagiu às variações da composição de gasto ao
longo do período.
13
2. Fundamentação teórica
Iniciaremos esta pesquisa reservando este primeiro capítulo para a
fundamentação teórica dos conceitos que dão sustentação a hipótese
levantada; a de a taxa de crescimento é afetada pelo taxa de investimento
agregada que, por sua vez, é composta pela taxa de investimento privado,
mais a taxa de investimento público. Sendo esse último, um componente
produto da composição de gasto que atende o modelo de gestão vigente da
APF e seu padrão político ideológico.
Antes de qualquer coisa, é razoável aqui propor uma subclassificação de
conceitos em três categorias: a primeira sendo a do Direito Administrativo com
a definição do que vem a ser APF; a segunda, referente à Contabilidade
Pública, mais especificamente o marco regulatório do processo orçamentário
no Brasil, e a terceira e última, os conceitos advindo da Teoria Econômica.
2.1 – Do Direito Administrativo
De acordo com a subclassificação sugerida acima, o primeiro item a ser
definido aqui será o conceito de “Administração Pública Federal” (APF). Este
conceito advém da Constituição Federal de 1988, Capítulo I, da Organização
Político-Administrativa do Estado, também conhecida como “União”, que assim
o diz: “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios”. Já um
segundo autor (NASCIMENTO, 2007, p. 18) afirma que a administração pública
nacional está dividida nos três níveis de governo: o Governo Federal, os
Governos Estaduais e os Governos Municipais. Uma restrição relevante a ser
destacada é o fato de essa pesquisa se limitar somente ao governo federal.
Ainda em relação ao termo APF, uma terceira definição apud (MEIRELLES;
2004) cita:
pode-se falar de administração pública aludindo-se aos instrumentos
de governo, como a gestão mesma dos interesses da coletividade. (...).
Subjetivamente a Administração Pública é o conjunto de órgãos a
serviço do Estado agindo in concreto para a satisfação de seus fins de
14
conservação, de bem-estar individual dos cidadãos e de progresso
social. (MEIRELLES; 2004)
Ademais, (ALEXANDRINO. PAULO, 2012, p.23) define:
Administração pública em sentido amplo abrange os órgãos de
governo, que exercem função política, e também os órgãos e pessoas
jurídica que desempenham função meramente administrativa. (...).
Administração pública em sentido estrito só inclui os órgãos e pessoas
jurídicas que exercem função meramente administrativa, de execução
dos programas de governo. (ALEXANDRINO. PAULO, 2012,
p.23)
Portanto, fica assim entendido, com vista o propósito dessa pesquisa, a
definição de Administração Pública Federal como a atividade administrativa da
União e somente dela, excluindo os governos estaduais, municipais e distritais.
2.2 – Da Contabilidade Pública
Outro item relevante diz respeito ao “pano de fundo” da pesquisa que é
metodologia oficial da matéria orçamentária, mais precisamente o Orçamento
Público Federal. Portanto, toda a pesquisa será ambientada dentro da
metodologia estabelecida pelo governo federal. No Brasil, o desenho
institucional que estabelece a matéria orçamentária é a Constituição Federal,
em sua seção II, Dos Orçamento, Art. 165: a) o plano plurianual; b) as diretrizes
orçamentárias; c) os orçamentos anuais; d) Lei Complementar nº 101, de 04 de
maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
que estabelece o equilíbrio de resultados primários;e) por fim, os Manuais
Técnicos de Orçamento. Portanto, será considerada somente a metodologia
oficial de governo, aqui, sugerida pelo Manual Técnico de Orçamento (MTO)
2012, que sugere, diga-se de passagem, como componentes da programação
financeira quanto ao GND à classificação que segue na tabela 1, abaixo:
Tabela 01 – Componente da Programação Financeira por Grupo de Natureza da Despesa.
CÓDIGO GRUPO DE NATUREZA DA DESPESA
15
1 Pessoal e Encargos Sociais
2 Juros e Encargos da Dívida
3 Outras Despesas Correntes
4 Investimento
5 Inversões Financeiras
6 Amortização da Dívida Fonte: Manual Técnico de Orçamento 2012
Esta classificação permitirá separa os gastos da APF em seis grupos
nos quais agregam as mesmas despesas com as mesmas características
quanto ao objetivo de gasto. Essa distinção é necessária para acompanhar os
gastos com investimento, pessoal, custeio, encargos da dívida etc. Logo, é
imprescindível para APF monitorar e avaliar a conformidade dos gastos
proveniente da atuação do governo federal em relação inclusive aos objetivos
da política econômica.
Para efeito de metodologia, adotou-se o GND 3 (outras despesas
correntes) como a parcela que representa os gastos com custeio da “máquina”;
e o GND 4 (investimento) como a parcela que representa os gastos com
formação e manutenção de capital fixo. Essa adaptação foi necessária porque
o orçamento federal não faz distinção, em sua metodologia, entre o gasto com
investimento em geral, do gasto com investimento em infraestrutura. Todavia,
sabe-se que o último atua mais diretamente no sentido de ampliar a
capacidade produtiva. Quanto ao parcela de custeio, sabe-se que, além das
“outras despesas correntes”, compõem essa categoria econômica as despesas
com pessoal, bem como as despesas de encargos da dívida pública (Juros e
Amortização), no entanto, restringiu-se ao GND 3 pelo de ser esse grupo o
mais imediato a discricionariedade dos gestores dos órgãos que compõem a
APF.
2.3 – Da Teoria Econômica
A contribuição da teoria econômica será basicamente fazer a distinção
entre os efeitos dos tipos de gastos: custeio e investimento. Sabe-se que a
despesa de custeio constitui componente da demanda agregada, além de
16
intensificar o efeito do “multiplicador keynesiano” (REIS, 2008, p. 11). Já as
despesas em investimento, além das mesmas propriedades dos gastos
públicos em geral, como componente da demanda agregada e determinante do
multiplicador, representa também a criação de capacidade produtiva, ou seja,
representam expansão da capacidade produtiva da economia. Ademais, o
investimento público se distingue do investimento privado, pois o primeiro é
autônomo (depende da decisão de governo) (REIS, 2008, p. 11), enquanto o
privado depende da viabilidade de lucro. Essa propriedade o torna ainda mais
essencial, pois se sabe que, em determinadas situações, ainda que essenciais,
o mercado não tem estímulo para realizá-los, principalmente quando o
horizonte de retorno é de longo prazo ou de alto risco. É o caso clássico da
área de investimento em educação e infraestrutura apud (REIS; 2008).
A primeira pontuação importante a estabelecer é que o investimento
público, um tipo de gasto público, possui um papel ainda mais
específico do que o gasto público em geral. Enquanto os gastos
públicos constituem-se em um componente da demanda agregada e
determinam a intensidade do multiplicador, o investimento público
representa, também, criação de capacidade produtiva. Entretanto, ao
contrário do investimento privado, ele é autônomo, pois depende da
decisão das autoridades do governo. (REIS; 2008)
Quanto ao aparato estatístico, esta pesquisa se valerá de algumas
medidas de tendência central como média; também de medida de dispersão
como desvio-padrão; e por fim, quando da necessidade de projeção de série,
deverá ser utilizado o modelo de regressão linear simples, admitindo uma
margem de erro de 5%.
Por conta da indisponibilidade de dados consolidados referente à
despesa pública, precisamente entre 2000 e 2012, esta pesquisa se utilizou
dos Boletins Gerais da União como fonte de dados nos quais destacam a etapa
da Despesa Empenhada como o marco da realização da despesa conforme
previsto em lei. Porém é necessário aqui destacar o fato de que esta etapa da
realização da despesa não corresponde efetivamente ao valor realizado, por se
17
tratar de um compromisso, ou melhor, uma sinalização de intenção de
realização da despesa.
Aproveito a ocasião para manifestar a insatisfação, na qualidade de
pesquisador, quanto ao fato de o governo federal não disponibilizar os dados
referentes às séries históricas fiscais, de forma consolidada, em um único site
especializado, pois o mesmo iria contribuir muito para a realização das
pesquisas futuras.
18
3. A dívida pública enquanto componente da despesa total
Definitivamente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi um marco de
inflexão na história da política fiscal do Brasil. A partir da sua promulgação,
assistiu-se a uma persistente redução da despesa pública a serviço dos
encargos da dívida pública. Tal fato inverteu a tendência crescente do ritmo de
progressão da dívida até então, diga-se de passagem, desde tempos coloniais.
Portanto, decidiu-se iniciar o estudo dos componentes da despesa pública pelo
estudo da dívida pública.
A razão pela qual essa pesquisa se inicia pelo estudo da dívida pública se
dá em função da significância da parcela da despesa pública reservada a
serviço dos encargos da dívida. Aqui, leia-se “serviço da dívida” como sendo a
soma dos valores dos GND 2 e 3 (Juros e Encargos da Dívida mais
Amortização da Dívida)”. Para se ter uma idéia geral dessa representação,
segundo valores extraídos dos Boletins Gerais da União, entre os anos de
2000 a 2012, a participação média dessa parcela foi de 51%.
3.1 – A dívida pública
Por tanto, fica assim considerado o estudo da dívida como o ponto de
partida para esta pesquisa. Assim sendo, é oportuno delimitar o intervalo
cronológico compreendido no período entre o ano de 2000 a 2012. O período
escolhido se deu por conta da promulgação da Lei Complementar 101 de 04 de
maio de 2000 (LRF), que estabeleceu o equilíbrio dos resultados primários das
contas públicas – um novo marco institucional para a política de gestão da
dívida pública.
O conceito de Dívida Pública não é um consenso. A necessidade de se
mensurar a dívida sob abordagens diferentes fez com que o governo federal
desenvolvesse series estatísticas distintas; cada qual partindo de um conceito
de dívida pública, mas seguramente não é esse o propósito da pesquisa,
portanto, adotou-se o conceito mais usual entre especialistas que é o conceito
de Dívida Líquida do Setor Público Consolidado (DLSP).
19
A medida mais ampla e conhecida disponível para a avaliação do
tamanho da dívida pública no Brasil é a Dívida Líquida do Setor
Público (DLSP). Esta corresponde à soma de todos os passivos de
todos os níveis do setor público, deduzidos dos ativos financeiros
detidos por estes, como as disponibilidades de caixa e créditos a
receber (TUROLLA; 2003).
Uma restrição relevante a ser feita aqui é quanto à análise do perfil da
dívida. Não será considerado item relevante ao objetivo da pesquisa a analise
do perfil da dívida; seja quanto a sua composição por indexador; seja quanto a
sua composição por modalidade, ou ainda, quanto ao prazo médio de
vencimento dos títulos. A dívida será avaliada sob seu aspecto geral, com o
foco no fluxo e no estoque da dívida, ao longo do período escolhido.
Para se ter a idéia geral da evolução da dívida em termos absolutos,
levou-se em consideração os montantes em termos nominais; todavia, há de se
observar a necessidade da correção monetária dos valores nominais
registrados nos fim de cada exercício, considerando o ano de 2012 como ano
base, e o indexador IPCA (índice de preço ao consumidor amplo) como
indexador dos valores. Isso se dá em função de uma análise mais realista.
O gráfico 1, abaixo, trás a evolução do estoque da dívida entre 2000 e
2012. Também foi avaliada a evolução da relação da DLSP consolidado com o
Produto Interno Bruto (PIB) – a chamada “relação Dívida PIB”. E em seguida,
analisou-se a relação da dívida com a arrecadação do governo federal. Apesar
de a arrecadação guardar uma correlação forte com o crescimento do PIB, esta
segunda estatística se justifica pelo fato de ser mais precisa enquanto fonte
direta de liquidez – admitindo que o PIB é a soma dos valores agregados dos
agentes (governo e terceiros), enquanto a arrecadação é a fonte de liquidez
exclusiva do setor público, ou seja, é mais precisa. Além do mais, a relação
“dívida arrecadação” pode revelar alguma tendência sutil, de longo prazo, que
a relação dívida - PIB não alcance. Vale aqui destacar um provérbio popular
que diz que “quem tem com que me pague, nada me deve”.
20
Segue o gráfico 1 abaixo que trás a evolução do estoque da dívida.
Inicialmente, optou-se pela análise dos valores nominais para se terá idéia
geral da variável “estoque da dívida” e seu ritmo de crescimento.
Gráfico 1 – Evolução da Dívida Líquida do Setor Público.
Fonte: série temporais da Dívida Pública Líquida – consolidado; disponível no site do Banco Central do Brasil.
Gráfico elaborado pelo autor; Em termos nominais, entre 2000 a 2012, tem-se um incremento anual
médio na ordem de R$ 82.055 milhões; equivalente a 9,83% ao ano. A dívida
registrou, no ano de 2000, o valor de R$ 542.562 milhões, chegando a R$
1.550.083 milhões em 2012. Vale destacar que, em termos nominais, o
estoque foi triplicado, no entanto, esse indicador é limitado quanto a noção real
de valor, pois apesar de revelar um crescimento bastante acelerado, tem-se um
crescimento real apenas de 40%, se considerar a correção monetária.
É importante entender aqui a razão da distinção do tratamento da dívida
pública em termos nominais e reais. Como um dos indicadores de
acompanhamento da dívida pública é a relação dívida PIB, e, como a
metodologia de cálculo do PIB considera somente a variação em termos reais
do produto, o mesmo raciocínio deve ser aplicado à dívida.
542.
562
677.
431
892.
292
932.
138
982.
509
1.04
0.04
6
1.12
0.05
3
1.21
1.76
2
1.12
0.05
3
1.36
2.71
1
1.47
5.82
0
1.50
8.54
7
1.55
0.08
3
-
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1.600.000
1.800.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
DLSP (R$ em milhões)
21
A observação acima é relevante porque a correção monetária do valor
da dívida para o ano de base de 2012 produz uma taxa distinta de crescimento
real da taxa de crescimento nominal. Logo, deverá ser considerada somente a
taxa de crescimento real – ou seja, a taxa de variação nominal, descontada a
taxa de inflação do ano. Para o propósito dessa pesquisa, será considerada
somente a variação real.
O gráfico 2 analisa a taxa de crescimento da dívida em termos reais.
Aqui, a pesquisa destaca o ritmo de crescimento da dívida que, conforme a
leitura do gráfico 2, se mostra bastante instável. Em 2002, a taxa de variação
da dívida, em valores nominais, registrou crescimento acima de 30%, enquanto
no ano de 2008, registrou uma redução de 8%. Em termos reais, tem-se em
2002, um crescimento de quase 20%, contra uma redução de
aproximadamente 13% em 2008.
Gráfico 2 – Taxa de crescimento da dívida pública (em termos reais).
Fonte: séries temporais da Dívida Pública Líquida – consolidado; disponível no site do Banco Central do Brasil.
Gráfico elaborado pelo autor;
Ao analisar o gráfico 2, antes de tudo, é razoável destacar um ponto
positivo quanto a evolução da dívida, o fato de a mesma estar relativamente
bem controlada. Sua evolução no período reflete o efeito daquilo que tem sido
6%
17%19%
-5%-2%
0%
5% 4%
-13%
17%
2%
-4% -3%
-20%
-15%
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Taxa de crescimento da dívida pública(em termos reais)
Variação real Média (V. Reais)
22
a tônica da política fiscal a partir da LRF. Entre os doze anos analisados,
somente em três deles registrou-se uma taxa de crescimento de dois dígitos. A
taxa média de incremento anual foi de 3% ao ano entre o período.
Agora, vamos analisar a relação dívida PIB. O gráfico 3 a seguir trás os
percentuais de cada exercício.
Gráfico 3 – Evolução da relação dívida PIB.
Fonte: séries temporais da Dívida Líquida do Setor Público – consolidado; disponível no site do Banco Central do Brasil. o Produto
Interno Bruto foi pesquisa no site do IBGE;
Gráfico elaborado pelo autor.
Tabela 02 – Relação Dívida PIB.
Média 39%
Desvio Padrão 7%
Correlação Dívida PIB 0,96
Entre 2000 a 2012, a trajetória da relação dívida PIB indica uma inflexão
no ano de 2002 quando se registrou um percentual de 60%. A partir daí então,
tem-se uma redução gradual, chegando a 35% em 2012. A média do período
foi de 39%. A tendência observada foi a de redução da dívida em relação ao
PIB predominantemente. O que reforça a hipótese de efeito positivo da LRF. O
estabelecimento de metas sucessivas para o resultado nominal do orçamento,
46,0
0% 52,0
2% 60,3
8%
54,8
3%
50,6
1%
48,4
4%
47,2
7%
45,5
3%
36,9
4%
42,0
7%
39,1
5%
36,4
1%
35,2
1%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Evolução da relação dívida PIB
23
aliado ao crescimento econômico do período garantiu a manutenção dessa
tendência de queda da relação em análise.
3.2 – Resultado primário e nominal
O outro indicador aqui a ser analisado é o resultado fiscal que é o objeto
imediato da LRF. São dois os indicadores que correspondem a essa análise; o
resultado primário e o resultado nominal. O primeiro corresponde à diferença
entre receitas e despesas do governo (excluindo-se da conta as receitas e
despesas de juros). O segundo é o Resultado Nominal, também bastante
conhecido pelos analistas como Necessidade de Financiamento do Setor
Público (NFSP), equivale à variação nominal dos saldos da dívida interna
liquida, mais os fluxos externos efetivo, convertidos para reais pela taxa média
de câmbio de compra, apud (NASCIMENTO, 2007, p. 18). Segue abaixo o
gráfico 4 que trás os resultados fiscais entre o período estudado.
Gráfico 4 – Resultado primário e nominal.
Fonte de dados: site da Secretaria de Orçamento Federal
Gráfico elaborado pelo autor.
O gráfico 4 trás a série dos resultados (primário e nominal) fiscais do
governo federal, também chamados de “acima da linha” e “abaixo da linha”; o
primeiro corresponde ao resultado primário, enquanto o “abaixo da linha” é o
1,7% 1,7%2,2% 2,3%
2,7% 2,6%2,2% 2,2% 2,4%
1,3%2,1% 2,2%
-2,1% -1,9%
-0,7%
-3,7%
-1,4%
-3,4% -3,1%
-2,2%
-0,8%
-3,3%
-1,2%
-2,1%
-0,05
-0,04
-0,03
-0,02
-0,01
0
0,01
0,02
0,03
0,04
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Resultado Primário e Nominal
Resultado Primário Resultado Nominal
24
resultado nominal, também chamado de Necessidade de Financiamento do
Setor Público (NFSP). Nota-se que ao longo do período analisado, o resultado
primário se mostra mais estável do que o resultado nominal – o que reflete o
esforço fiscal que o governo tem feito ao longo desses anos, pois a meta é
estabelecida em cima do resultado primário. Também relevante destacar que o
governo brasileiro tem conseguido com louvor atingir essas metas. Houve anos
em que houve mudanças na metodologia de cálculo do resultado primário (pró-
alcance da meta) o que levou alguma desconfiança por parte da comunidade
especializada na matéria. Mas no geral tem sido bem sucedida a política fiscal
quanto ao resultados esperados da LRF. O que não justifica as recentes
mudanças na metodologia de cálculo.
Para se analisar minimamente a perspectiva futura da NFSP, a presente
pesquisa se valeu do Modelo de Regressão Linear Simples como artifício
estatístico para projetar os percentuais da NFSP em relação ao PIB. A linha de
tendência da serie da NFSP revelou uma sutil inclinação, que nos permite aqui
aprofundar uma investigação a seguir.
Gráfico 5 – Linha de tendência do resultado nominal (%PIB).
Gráfico elaborado pelo autor.
Na leitura do modelo, tem-se, em primeiro lugar, o resultado dos
coeficientes da regressão (inclinação e intercepção). Lembrando que o modelo
de Regressão Linear Simples é do tipo E(Y/X) = β1 + β2 . X; apud (GUJARATI,
-2,1%-1,9%
-0,7%
-3,7%
-1,4%
-3,4%-3,1%
-2,2%
-0,8%
-3,3%
-1,2%
-2,1%
-1,4%
-4,0%
-3,5%
-3,0%
-2,5%
-2,0%
-1,5%
-1,0%
-0,5%
0,0%
1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Linha de tendência do resultado nominal (% PIB)
Resultado Nominal Linear (Resultado Nominal)
25
2000). Aqui o coeficiente β1corresponde a interceptação da linha de tendência,
enquanto o β2, a inclinação da linha.
O gráfico 5 acima trás a linha de regressão linear calculada a partir do
ano base 2000. Os valores calculados para os coeficientes foram:
β1 = -0,0226; β2 = 0,0003, portanto, a equação resultante foi a seguinte:
E(Y/X) = - 0,0226 + 0,0003 . X .
Segundo o modelo de regressão linear, o governo federal somente irá
zerar seu resultado nominal no ano de 2075. No entanto, o governo tem
declarado que conseguirá zerar este indicador num horizonte de tempo bem
menor. É claro que há muitos outros fatores envolvidos numa análise dessa
natureza, todavia, é relevante considerar o fato de que o governo é parte direta
nesse “jogo”, logo, é prudente recorrer aos artifícios estatísticos que
possibilitem a predição do equacionamento. O mais importante, sobretudo, é
reconhecer que houve uma sutil melhora em termos de resultados nominais,
bem como uma melhora na relação dívida PIB.
Assim como o PIB, sabe-se que a arrecadação também reserva forte
correlação com fluxo da dívida, ambos (r = 0,96). Apesar de essa pesquisa já
ter analisar a relação Dívida - PIB anteriormente, vale a pena agora analisar
também a dívida sob a perspectiva da arrecadação, porque enquanto o produto
interno bruno é a soma dos produtos e serviços agregados de todos os agentes
(governo e terceiros), a arrecadação é exclusiva do agente governo, logo há
um ganho na precisão do indicador enquanto fonte de pagamento da dívida.
Segue abaixo o gráfico 6 que se refere ao percentual da relação dívida
arrecadação.
Tabela 03 - Relação dívida/arrecadação.
Média 96%
Desvio Padrão 12%
Correlação 0,96
26
Gráfico 6 – Relação dívida/arrecadação.
Fonte dos Dados: DLSP consolidado (site Banco Central do Brasil); Arrecadação (Boletim Geral da União 2000-2012)
Gráfico elaborado pelo autor.
A relação entre a dívida e a arrecadação revela uma trajetória
semelhante à relação dívida PIB conforme esperado, todavia um tanto mais
instável. O desvio padrão dessa é de 12%; contra 7% da relação dívida PIB –
fato que confirma essa instabilidade maior. No entanto, essa segunda relação
só vem a reforçar a evolução da gestão da dívida, pois apesar de, nos três
primeiros anos, entre 2000 e 2002, registrarem um incremento, a partir de
2003, segue uma nítida tendência de redução, chegando a 80% em 2012,
menor percentual do intervalo.
É razoável aqui destacar a limitação quanto ao uso dos modelos aqui
utilizados para avaliar a gestão da dívida liquida do setor público. É sabido que
para uma investigação mais específica a cerca da dívida, é necessário uma
análise mais rica, o que sugere a utilização de modelos mais sofisticados, que
considerassem a composição da dívida quanto ao prazo médio de vencimento,
o indexador, etc.. Entretanto, o propósito dessa passagem é uma análise
quantitativa, ou seja, do estoque.
Assim sendo, chegamos a seguinte conclusão de que a dívida continua
a crescer, porem a taxas cada vez menores. Tal fato permite uma melhora nas
83%
111% 12
4%
101%
105%
90% 94
%
97%
91%
89% 10
0%
89%
80%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Relação dívida/arrecadação
Relação DLSP/Arrecadação
27
condições de pagamento da mesma – o que explica a redução da parcela da
despesa pública a serviço dos encargos da dívida (juros e amortização) que
veremos a seguir. Com destaque a Lei de Responsabilidade Fiscal que, por
meio do estabelecimento de metas de resultados primários consecutivos, tem
conseguido gerir a dívida pública federal sob as condições e diretrizes
propostas pelo objetivo de suprir de forma eficiente a necessidade de
financiamento do governo federal, ao menor custo de financiamento de longo
prazo, respeitando-se a manutenção de níveis prudentes de risco, apud
Secretaria do Tesouro Nacional.
Em sua última versão, o Relatório Anual da Dívida Pública (2012), o
governo reconhece esta evolução através da palavra do ministro da fazenda:
Mesmo realizando R$ 46 bilhões de desonerações tributárias,
reduzimos a dívida líquida do setor público para 35,1% do PIB,
garantindo a solidez das contas públicas no longo prazo e condições
cada vez mais favoráveis de financiamento para o País. (Brasil,
Relatório Anual da Dívida Pública Federal, 2012, 62 p.)
Além do reconhecimento do próprio governo, essa avaliação favorável
também ecoa nas conclusões de outros autores.
Além dessa proteção que foi criada com a estabilização da volatilidade
cambial e melhora do perfil da dívida, o país vive uma trajetória de
estabilidade inflacionária e taxas de juros menores. A conjugação dos
fatores: redução da relação DLSP/PIB, taxa de juros menores,
crescimento da economia, geração de superávits primários, traz
reflexos positivos para toda a economia. (ARAÚJO 2009, p. 50),
e
Dessa forma, ao mesmo tempo em que a consolidação da estabilidade
macroeconômica permitiu o aperfeiçoamento da estrutura das dívidas
públicas - interna e externa, tal aperfeiçoamento deu uma importante
contribuição para a consolidação da própria estabilidade econômica,
permitindo um ciclo virtuoso entre política macroeconômica estável e
gestão da dívida eficiente.” (PEDRAS 2009, p. 57)
28
Vejamos agora como a redução do serviço da dívida se refletiu na
composição da despesa total. O gráfico 7 se refere ao percentual dos encargos
da dívida sobre o total das despesas.
Gráfico 7 – Percentual do serviço da dívida
Fonte dos Dados: Serviço da Dívida (soma de GND 2 e 6); (Boletim Geral da União 2000-2012).
Gráfico elaborado pelo autor.
O gráfico 7 trás a redução da parcela de despesa pública a serviço da
dívida. Aqui, entende-se como a soma das despesas dos GND 2 e 6 (Juros e
Encargos da Dívida mais Amortização da Dívida). A leitura gráfica revela o
predomínio de uma redução gradual e permanente do serviço da dívida em
relação ao total das despesas públicas. É mais um indicador que reforça os
efeitos positivos da gestão da dívida. Pode-se perceber que o serviço da dívida
reduz em média 2% ao ano.
Sabe-se que a composição de gastos do governo reflete o padrão
ideológico em termos de intervenção do Estado na economia. No entanto, nos
últimos anos, a dívida pública tem sido tratada como uma variável endógena
(dada), resultado da conjuntura interna e externa. A taxa de juros tem sido
muito utilizada como âncora da política monetária. É sabido também que, a
taxas mais baixas, é mais fácil para o governo renegociar as condições de
rolagem da dívida, enquanto, a taxas mais altas, é mais difícil esse processo. É
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
62%
54%
53%
60%
56%
58%
55%
50%
44%
45%
42%
42%
41%
38%
46%
47%
40%
44%
42%
45%
50%
56%
55%
58%
58%
59%
Percentual do serviço da dívida
Serviço da Dívida Demais Despesas
29
oportuno observar como a redução da parcela da despesa a serviço da dívida
reflete a tendência de queda da taxa de juros básica (SELIC) a partir de 2004.
Retomando o foco inicial dessa pesquisa, pode-se perguntar o que
representou para o governo federal, em termos de composição de gastos, essa
redução do percentual da despesa a serviço da dívida. Veremos no próximo
capítulo desse trabalho como o governo se valeu dessa redução. E obviamente
que essa criou uma margem para expansão de outros gastos, como custeio e
investimento. A essa altura, pode-se perguntar: terá o governo optado por uma
composição entre custeio e investimento de forma otimizada? .
30
4. A composição de gastos entre custeio e investimento
Já comentamos aqui sobre os efeitos econômicos da composição do
dispêndio entre custeio e investimento. É sabido também que a atual gestão da
dívida pública do governo federal tem conseguido, ao longo dos últimos anos,
reduzir a parcela da despesa a serviço da dívida, o que tem gerado uma
margem de oportunidade de expansão para novas despesas. Agora,
analisaremos como o governo federal se valeu dessa oportunidade. Como a
APF alocou seus gastos segundo a classificação por GND, e, por conseguinte,
o efeito econômico da nova composição nas taxas de crescimento.
4.1 - A composição por GND
Em primeiro lugar, faz aqui necessário recapitular aqui a classificação da
despesa pública por Grupo Natureza de Despesa – metodologia oficial
instituída pelo Manual Técnico de Orçamento 2013 da Secretaria do Tesouro
Nacional. São seis GND: a) Pessoal e Encargos Sociais; b) Juros e Encargos
da Dívida; c) Outras Despesas Correntes; d) Investimentos; e) Inversões
financeiras; f) Amortização da Dívida. E, para o propósito dessa pesquisa,
adotaremos a seguinte simplificação; será considerado custeio somente as
despesas do GND 3; e investimento, as do GND 4. Essa classificação nos vai
ser útil porque ela agrega as despesas com as mesmas características quanto
ao objetivo de gasto. E sabe-se também que, segundo essa classificação, os
tipos de despesas produzem efeitos econômicos distintos quanto à taxa de
crescimento.
Para começar, analisaremos o gráfico 8 que trás a evolução do estoque
da despesa pública entre 2000 e 2012.
Antes disso, é relevante observar quanto ao conceito contábil aqui
considerado como despesa pública. Nesse momento, é relevante aqui destacar
a dificuldade que é encontrar os dados referentes à execução orçamentária da
administração pública federal. Não há um site, ou fonte qualquer que consolide
os dados da execução orçamentária ano a ano. A solução aqui encontrada foi
31
pesquisar, em cada exercício, a parte, o Boletim Geral da União para então
tabular os dados em um só gráfico – um esforço que poderia ser evitado se
houvesse uma fonte simples e única para a apresentação dos dados da
execução orçamentária de cada ano.
Gráfico 8 – Evolução da despesa executada total (R$ milhões).
Fonte dos Dados: Execução da despesa (Boletim Geral da União 2000-2012).
Gráfico elaborado pelo autor.
Em termos nominais, tem-se entre o período de 2000 a 2012 um
incremento anual médio na ordem de R$ 101.951 milhões; equivalente a um
crescimento anual médio de taxa de 10%. A despesa executada total registrou
no ano de 2000 o valor de R$ 603.434 milhões, chegando à R$ 1.839.797
milhões em 2012. Têm-se aqui as variáveis (estoque e fluxo) das despesas
executadas total da APF ao longo dos anos.
Vale ressaltar que, em termos nominais, assim como a dívida líquida
pública, o estoque foi triplicado, no entanto, tem-se um crescimento real de
apenas de 39%, no mesmo período, se considerado a correção monetária
(IPCA). Essa taxa de crescimento real ao longo dos 12 anos, se dividida pelo
número de anos, dá uma média de 3,25% ao ano. Podendo dessa forma se
afirmar que, em termos reais, a despesas executada total da APF cresceu em
torno de 3% ao ano.
É relevante notar a abrupta semelhança entre os fluxos de variações
entre a Dívida Líquida Pública (consolidado), e a Despesa Executada Total no
616.
380
603.
434
674.
925
876.
458
908.
149
1.10
6.79
1
1.18
3.71
2
1.22
3.79
8
1.25
8.84
2
1.41
6.37
1
1.50
4.95
1
1.67
6.83
0
1.83
9.79
7
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Evolução da despesa executada total(em R$ milhões)
Despesa Executada Total(em R$ milhões)
32
período analisado. A correlação entre as duas variáveis foi calculada (0,96 -
fortíssima), e revela aqui uma estrita relação entre as duas variáveis, o que
reforça a metodologia aqui escolhida – a de iniciar o estudo da variação da
despesa pública pela análise da parcela reservada ao serviço da dívida pública.
Conforme foi proferido em quase todo o capítulo que antecede, há portanto um
fato que será o ponto de partida deste capítulo – a margem de redução do
percentual da dívida.
Analisaremos agora a composição da despesa propriamente dita. O
gráfico 9 abaixo trás a composição percentual da execução da despesa total
entre 2000 a 2012, por GND.
Gráfico 9 – Composição de gasto por grupo de natureza da despesa.
Fonte dos Dados: Execução da despesa (Boletim Geral da União dos anos 2000-2012).
Gráfico elaborado pelo autor.
Eis que se pode notar, numa simples leitura visual, a principal mudança
quanto a quanto à composição de gastos por GND – uma substituição de
encargos da dívida por gasto com o custeio. No ano de 2000, os encargos
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
9% 11% 11% 9% 10% 8% 10% 10% 11% 12% 12% 12% 11%
6%9% 8%
8% 8% 8%13% 11% 9% 9% 8% 8% 7%
25%
29% 31%27%
30% 30%
31% 34% 38% 37% 40% 41% 41%2%
2% 2%
1%1% 2%
2%3% 3% 3% 4% 3% 4%
2%
3% 3%
3%2% 2%
2%3%
3% 2%2% 2% 3%
56%46% 45%
53%48% 50%
42% 39% 36% 37% 34% 34% 34%
Composição de gasto por grupo de natureza da despesa
Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dívida Outras Despesas Correntes
Investimentos Inversões financeiras Amortização da Dívida
33
respondiam por mais da metade da despesa total (56%), chegando a apenas
34% em 2012.
Em outra leitura, nota-se que, com exceção do GND 6 ( Amortização da
Dívida), todos os demais GND tiveram aumento de suas participações
percentuais. O que explica essa expansão certamente foi a queda da parcela
reservada a dívida. Em seguida, faremos a leitura específica e pormenorizada
de cada um dos Grupos de Natureza da Despesa separadamente.
Comecemos pelo GND 1 (Pessoal e Encargos Sociais). Nota-se que as
despesas com esse grupo se mantiveram praticamente estáveis, absolvendo
pouca margem deixada pelos encargos da dívida. No ano de 2000, esta
parcela respondia por 9%, enquanto, o ano de 2012 foi registrado 11% (uma
expansão de 2% do total das despesas). Nesse grupo são registradas as
despesas com pessoal ativo, inativa e pensionista vinculados à Administração
Pública Federal.
O GND 2 (Juros e Encargos da Dívida), apesar de parece estável, se
levar em consideração os registro do ano de 2000 e 2012, 6% e 7%,
respectivamente, registrou uma trajetória mais instável ao longo do período. A
despesa com Juros e Encargos da Dívida chegou a registrar até 13% da
despesa total. Nesse Grupo, são registradas as despesas com pagamento de
juros da dívida (interna e externa), bem como da dívida pública mobiliária.
O Grupo 3 (Outras Despesas Correntes) registrou a maior elevação
percentual dentre todos os Grupos de Natureza da Despesa. Iremos discorrer
sobre essa abrupta elevação mais adiante. Lembrando que esse GND
responde por maior parte das despesas com custeio da APF (objeto central
dessa pesquisa). Aqui, é registrada grande parte das despesas provenientes
das Políticas Públicas oferecidas pelo governo federal. Iremos explorar esse
grupo mais adiante.
O Grupo 4 (Investimento) também é objeto central da pesquisa, portanto,
iremos analisar mais a fundo adiante.
34
O Grupo 5 (Inversões Financeiras) dobrou seu percentual, de 2% para
4% da despesa total; um aumento relativamente alto. Todavia, não será esse o
foco desse estudo, logo, não devemos reservar maior atenção do que a
simples leitura conjuntural do mesmo. É importante lembrar que a Inversão
Financeira não exerce um papel mais específico do que o gasto público em
geral, apesar da sua classificação, quanto a sua categoria econômica, ser ela
uma Despesa de Capital, pois essa modalidade de despesa não implica em
variação no estoque de capital, nem acréscimo de patrimônio da APF.
Por último, o Grupo 6 (Amortização da Dívida), já bastante explorado
nessa pesquisa, foi o único Grupo que registrou redução percentual. Redução
esta que gerou margem de expansão para uma nova composição de gastos.
4.2 – Análise dos gastos com custeio
Dando inicio a próxima etapa, analisaremos agora como o governo
federal aproveitou a economicidade gerada a partir da nova gestão da dívida
pública. Antes de qualquer coisa, é oportuno aqui registrar os méritos da
política fiscal, pelos esforços empenhados a partir da instituição da Lei de
Responsabilidade Fiscal que, através do estabelecimento de metas de
resultados primários, foi capaz inverter a tendência de elevação para redução
gradual da necessidade de financiamento do setor público. Vimos aqui como
essa inversão permitiu o governo expandir gastos tanto em custeio como em
investimento.
Evoquemos aqui o objeto central dessa pesquisa que é o efeito da
concorrência entre despesa de custeio e investimento da APF, na taxa de
crescimento. A medida que analisarmos a composição dos Grupos de Natureza
da Despesa 3 e 4 (Outras Despesas Corrente e Investimento), podemos
responder a questão central da pesquisa, identificando qual foi a tendência da
taxa de crescimento ao longo do período escolhido pela pesquisa. Agora,
analisaremos o Grupo 3 (Outras Despesas Correntes) com mais afinco.
Antes de tudo, vamos destacar o fato de que foi este o grupo que
consumiu a maior parte da margem gerada pela política fiscal. Como se pode
35
ver no gráfico 9, a parcela da dívida reservada para às despesa do Grupo 3
(Outras Despesas Corrente) quase que dobrou entre 2000 e 2012. No ano de
2000, essa parcela respondia por 25%; de lá pra cá, nota-se que esta série
vem progredindo insistentemente. No ano de 2012, esta parcela da despesa já
respondia por 41%.
Admitindo a hipótese de que esta série pode está próxima ao
estacionamento, ainda assim, é alarmante a tendência apontada pela série
histórica dessa elevação sucessiva. O risco aqui se trata do fato de que, se os
gastos com custeio (consumo do governo) continuar a crescer a esse ritmo,
terá o governo capacidade de realizar os investimentos suficientes para manter
a taxa média de crescimento dos últimos anos de 3%.
Para responder esse tipo de pergunta, essa pesquisa trouxe a linha de
tendência das despesas do GND 3 (custeio) segundo o modelo de regressão
linear simples. A projeção importa por que, se persistir essa expansão, teremos
que admitir, no futuro, a hipótese de que houve a substituição de investimento.
Gráfico 10 – Linha de tendência do percentual do GND 3.
Fonte dos Dados: Execução da despesa (Boletim Geral da União dos anos 2000-2012).
Gráfico elaborado pelo autor.
O gráfico acima projeta segundo o MRLS (Modelo de Regressão Linear
Simples) o percentual das despesas do Grupo 3 (Outras Despesas Correntes)
-
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60 Linha de tendência do percentual do GND 3
Regressão Linear Simples % Outras Despesas Correntes
36
para até o ano de 2020, e revela aquilo que pode ser a maior contribuição
desse estudo – um reflexão quanto ao risco da expansão excessiva do custeio
da maquina pública ao preço dos investimentos necessários para manutenção
de um ciclo sustentável de crescimento da economia do país. Segundo o
modelo, no ano de 2020, a parcela do GND 3 pode passar da metade da
despesa total da administração, o que seria bastante preocupante.
No GND 3, são registradas as despesas orçamentárias com aquisição
de material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções,
auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da categoria
econômica "Despesas Correntes" não classificáveis nos demais grupos de
natureza de despesa. Importante saber que nele são registradas as despesas
de Políticas Públicas de alta importância e essencialidade, como o “Bolsa
Família” e gastos com educação, por exemplo. (MENDES; 2011) destaca:
Mostrou-se que, embora possua valor bastante elevado (R$ 594
bilhões), as outras despesas correntes são bastante rígidas, tanto
em função da legislação, que estabelece um alto valor de gastos
obrigatórios, quanto pela essencialidade e importância política
de despesas incluídas nesse grupo, como o Programa Bolsa
Família e os gastos com educação. (MENDES; 2011)
Segundo (MENDES; 2011), o detalhamento das Outras Despesas
Correntes revela que este grupo se constitui em boa parte por “despesas
rígidas por obrigações legais”, o que certamente dificulta a discricionariedade
do governo quanto ao poder de decidir elevar ou reduzir essas despesas.
(MENDES; 2011) ainda decompôs em quatro itens o que ele chamou de
despesas rígidas por obrigações legais. O primeiro item refere-se à distribuição
obrigatória de receitas, que são os Fundos de Participação dos Estados e dos
Municípios, além do Fundo Constitucional do DF, etc.. O segundo item refere-
se à função Saúde. (MENDES; 2011) destaca: “De acordo com a Emenda
Constitucional nº 29, de 2000, o Governo Federal é obrigado a gastar com
saúde o valor efetivamente gasto no exercício anterior acrescido da variação
nominal do PIB.”. O terceiro grupo refere-se a outras despesas correntes
associadas aos gastos com pessoal. São todas essas despesas decorrem de
37
obrigações legais da União na condição de empregadora de terceiros; aqui
também se registram as despesas de Programas Sociais como o “Bolsa
Família”. O quarto item seriam as despesas fruto das sentenças judiciais que
também consiste numa despesa rígida, a menos que o governo federal
desobedeça ao Judiciário, o que também não é recomendável.
No dia 13 de outubro de 2013, o Jornal Folha de São Paulo trouxe uma
reportagem a cerca da elevação dos gastos com proteção social. Segundo
(PATU; KANNO; 2013), “O Brasil conta com o maior aparato de proteção social
do mundo emergente e tem conseguido reduzir seus índices de pobreza e
desigualdade, mas isso não significa que todo gasto público em previdência,
assistência e amparo ao trabalhador seja virtuoso por definição”. O cunho
desse periódico reporta a elevação de gastos com proteção social nos últimos
anos. Este autor destaca três estatísticas relevantes para ajudar a construir
uma percepção do ritmo dessa elevação. A primeira, os pagamentos do INSS
com pensionistas, e aqui se chama a atenção para o ritmo de crescimento dos
gastos, em média, 12,5% ao ano. Se considerarmos a média do crescimento
do PIB do mesmo período que foi de 3%, certamente, o orçamento federal terá
problemas para conciliar a oferta de tais políticas públicas com manutenção da
política de investimento do governo federal.
Tabela 4 – Pagamento do INSS a pensionistas (em R$ bilhões).
ANO 2008 2009 2010 2011 2012 R$ Bilhões 42,6 48,8 55,5 60,3 68,3
Fonte dos Dados: Tabela elaborada pelo autor da reportagem
Um dado relevante dessa estatística foi destacado pelo autor. É o fato
de que “somadas as despesas da previdência dos servidores públicos, o gasto
com pensão no Brasil chega a 3% do PIB, o triplo da média internacional.”
(PATU; KANNO; 2013).
Outro segmento de gastos sociais que registrou um crescimento
bastante elevado, a um ritmo maior que o do PIB; foi o gasto com seguro-
desemprego que, contrariando a lógica linear, cresceu enquanto a taxa de
desemprego caiu.
38
Tabela 5 – Gasto com seguro desemprego (em R$ bilhões).
ANO 2008 2009 2010 2011 2012 R$ Bilhões 14,7 19,6 20,4 23,8 27,6
Fonte dos Dados: Tabela elaborada pelo autor da reportagem
Entre 2008 a 2012, a taxa de desemprego caiu de 6,8% para 4,6% nas
principais regiões metropolitanas (PATU; KANNO; 2013). Nesse período, esse
segmento de gasto cresceu em média 17,5% ao ano contra uma média de
crescimento do PIB de 3,2%. Nesse ritmo, seguramente o sistema de
seguridade social enfrentará problemas no balanceamento das contas futuras.
Em geral, tem sido uma característica marcante das finanças públicas
brasileiras nesse início de século a grande atuação governamental na
economia, sobretudo nas atividades sociais básicas, como pagamento da
previdência e encargos sociais em geral. Esta elevação explica em boa parte o
crescimento das despesas de custeio da APF.
Portanto, considerando essa projeção de crescimento das Outras
Despesas Correntes; somada ao grau de rigidez dos itens que compõem este
grupo de natureza da despesa, alertado aqui por (MENDES; 2011), pelo
menos, a curto prazo, entendemos que será um grande desafio para a APF
equacionar todas as demandas decorrente das Funções do Governo para os
próximos anos, Todavia, se faz necessário um planejamento estratégico com
olhos para o médio e longo prazo, capaz de responder a todas essas questões.
Alertamos aqui aos riscos do “jogo democrático” no qual os responsáveis pelas
políticas econômicas respondem de acordo com as “vantagens eleitorais”, e
somente por elas. (Nascimento; 2007) faz referencia a teoria do ciclo político de
negócio de (DORNBUSCH; 1991) que prediz que “a trajetória macroeconômica
espelha o cronograma do ciclo eleitoral”.
4.3 – Análise dos gastos com investimento
Com o devido registro da ascensão das despesas corrente, passamos
agora para o próximo passo desse estudo, que se refere ao fluxo do GND 4,
que são as despesa de investimento. Antes de tudo, importa aqui destacar que,
39
em função da inexistência, na metodologia de registro oficial do governo, de
qualquer distinção entre os tipos de investimento, será aqui considerado o
mesmo efeito econômico para qualquer despesa realizada nesse Grupo de
Natureza da Despesa. No entanto, reconhecemos que nem toda despesa
realizada nesse grupo, possui o mesmo efeito econômico quanto a propriedade
da expansão da capacidade produtiva. O investimento tradicional, aquele que
não se confundi com os gatos públicos em geral, pela propriedade de expandir
a capacidade produtiva; este tipo de despesa não somente é um componente
da demanda agregada, mas também um incremento do estoque de capital – é
o conceito de “riqueza nova”, segundo (KALECKI; 1983). Sabemos que o efeito
econômico de uma despesa para ampliação de um aeroporto internacional
contribui muito mais para a expansão da capacidade produtiva da economia do
que a aquisição de uma impressora nova para um escritório de um órgão.
Diante dessa limitação, Porem, o grupo de natureza de despesa (investimento)
não faz essa distinção. Portanto, o autor dessa pesquisa não fará distinção os
elementos de despesa do GND 4.
Gráfico 11 – Despesa Executada GND 4 (Investimento).
Fonte dos Dados: Execução da despesa (Boletim Geral da União dos anos 2000-2012).
Gráfico elaborado pelo autor.
O investimento médio dos últimos três exercícios do período escolhido
para esta pesquisa (2010-2012), em valores nominais, foi de R$ 56.154
milhões. Esse valor corresponde, em média, a 3,4% das despesas totais dos
últimos três anos do intervalo da pesquisa. Nota-se que o ano de 2003 foi o
exercício que registrou o menor valor gasto com este GND; apenas R$ 6,4
10.0
99
14.5
81
10.1
26
6.45
2
10.8
51
17.3
23
19.6
07 34.0
27
36.2
11
45.8
49
53.3
64
48.4
34 66.6
63
0
20.000
40.000
60.000
80.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Despesa Executada como GND 4 - Investimento (em milhões)
Investimentos
40
bilhões; equivalente a apenas 0,7% do total das despesas da APF. No ano de
2012, foi gasto nesse GND o valor de R$ 66.663 milhões, equivalente a 3,62%.
Esta margem de despesa com investimento remete a velha discussão sobre o
papel do estado na economia. Acredita-se que o Investimento é o componente
que caracteriza melhor o modelo de Estado quanto ao seu papel na economia.
É sabido que, a partir dos anos 1980, o estado brasileiro passou por grandes
transformações nesse sentido. Não podemos deixar de citar aqui o processo de
privatização de algumas empresas públicas, mas acima tudo, a experiência da
transição de modelo de desenvolvimento pela qual passou o Estado brasileiro
nos últimos trinta anos. (REIS; 2008) explica os efeitos do investimento público
no desenvolvimento econômico, com destaque a transição de modelo da
experiência brasileira. Em uma das conclusões desse trabalho, a autora
conclui:
Nos anos 1980 no Brasil, a grande ruptura no padrão do
crescimento deu-se em paralelo com a transformação do papel do
Estado. O regime macroeconômico fundamentado no receituário
neoliberal progressivamente eliminou os mecanismos de
intervenção na economia e diminuiu o investimento público.
(REIS; 2008)
A autora descreve o processo de transição de modelo de
desenvolvimento com destaque a transformação do papel do Estado brasileiro.
O processo de privatização explica em parte o declínio da participação do
investimento das empresas estatais. A eficiência das ações públicas, sobretudo
como intervenção direta no domínio da produção, passou a enfrentar um
questionamento sem precedentes. E sob o pressuposto da complementaridade
entre investimento público e privado, a autora conclui:
De 1990 a 2006, com as privatizações houve grande declínio da
participação do investimento das empresas estatais em relação ao
PIB. E os investimentos da administração pública também
decresceram. A deterioração dos investimentos públicos,
notadamente em infraestrutura, redundou em menor
competitividade e dinamismo do setor produtivo nacional. Diante
41
da reduzida capacidade de investir, a discussão sobre a qualidade
do investimento público e a tomada de decisão de alocação
passaram a ser ainda mais cruciais, porém estes aspectos ainda não
recebem a devida prioridade. Como conseqüência desses eventos e
do regime macroeconômico, houve declínio dos investimentos
privados, reespecialização produtiva em setores menos intensivos
em capital, o que implicou uma maior vulnerabilidade da
economia, com deterioração crescente do balanço de pagamentos,
do setor público e da indústria, a qual ficou atrasada
tecnologicamente. (REIS; 2008)
Nesse estudo, há de se reconhecer a relevância do investimento público
enquanto elemento indutor para o desenvolvimento econômico, bem como a
importância da experiência desenvolvimentista, sob a perspectiva keynesiana e
estruturalista, pela qual passou o Estado brasileiro na década de 1970, todavia,
não se pode aqui deixar de observar a sustentabilidade de tal modelo. Foram
muitos os resultados positivos dessa experiência, como exemplo, um patamar
de investimento público chegando a 10% do PIB, no entanto, sabe-se que, nos
anos subseqüentes, assistiu-se ao agravamento da hiperinflação bem como o
escalonamento da dívida pública - um quadro de desequilíbrio crônico das
finanças públicas. Portanto, a APF há de levar em consideração, antes de tudo,
a eficiência da composição dos gastos públicos, bem como a sustentabilidade
do modelo de gestão. O conceito de sustentabilidade do modelo de gestão da
APF remete a idéia de Equilíbrio Geral, e não somente parcial, bem como a
intertemporalidade das contas nacionais.
O gráfico 12 abaixo trás a participação percentual do GDN Investimento
na composição dos gastos da APF. A leitura gráfica releva uma participação
muito tímida dos investimentos. No ano de 2000, por exemplo, esse GND
correspondia a 1,64% do total das despesas, no entanto, foi em 2003 que se
registrou o pior resultado em termos de créditos orçamentários reservados para
investimos que chegou a quase zerar naquela ocasião, correspondendo a
somente 0,74% do total da despesa realizada.
Gráfico 12 – Despesa Executada GND 4 (%).
42
Fonte dos Dados: Execução da despesa (Boletim Geral da União dos anos 2000-2012).
Gráfico elaborado pelo autor.
Aquele momento foi marcado pela transição entre governos e foi visto
com muita desconfiança por parte do mercado financeiro internacional; a
dependência brasileira por capitais estrangeiros para fechar as contas era
grande e, portanto, foi obrigado a elevar as taxas de juros a patamares
elevados, o que elevou as despesas da administração com gastos a serviço da
dívida pública. Tal conjuntura acabou por comprometer ainda mais a
capacidade de investimento do governo. Os anos seguintes demonstram uma
tendência de retomada dos investimentos públicos, ainda que em níveis
insuficientes, diga-se de passagem. A composição de gastos do ano de 2012
registrou uma margem de 3,62% para o GND 4. A média de todo período foi de
2,28%.
Um fato curioso a ser destacado é a correlação forte entre as despesas
com investimento da APF com a taxa de juros. Com a crise de 2009, os
mercados emergentes passaram a ser uma atraente opção para investidores
internacionais. O Brasil certamente foi um dos países beneficiados em termos
de fluxo de capital. A tendência de corrida para mercados emergentes permitiu
inclusive uma queda da taxa de juros nesses mercados. No Brasil, se
94%
95%
96%
97%
98%
99%
100%
101%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
1,64
%
2,42
% 1,50
%
0,74
%
1,19
%
1,57
%
1,66
%
2,78
%
2,88
%
3,24
%
3,55
%
2,89
%
3,62
%
Percentual da Participação do GND 4 (%)
Demais GND GND - Investimento
43
experimento algo impensável até então – uma taxa de juros de um dígito (8%
ao ano). Isso aconteceu no ano de 2008, quanto um ano antes, a mesma taxa
registrava 13,44% ao ano. Com uma correlação inversa negativa, aqui
calculada em (-0,93), o investimento subia à medida que se confirma a
tendência de queda das taxa de juros. Outra explicação cabível é o fato de que
a queda da taxa de juros reduzia as despesas a serviço da dívida pública, o
que criava margem de expansão para os demais GND.
Como já vimos em capítulos anteriores, essa redução do serviço da
dívida tem fortíssima correlação com a expansão das despesas de custeio da
APF. Vimos também que esta expansão está fortemente ligada à expansão da
oferta de políticas públicas, principalmente, aquelas voltadas às políticas de
assistência social. Essa expansão caracteriza o que foi o modelo de gestão da
Administração Pública Federal dos últimos 12 anos.
Uma das questões que se pode levantar quanto a essa situação é a de
que, com a elevação das despesas de custeio, aqui, entende-se por Outras
Despesas Corrente (GND 3), terá tido o investimento público crescido o
suficiente ao longo desses 12 anos? Teria o modelo de gestão, baseado na
inclusão social, garantido uma composição de gastos de forma equilibrada,
capaz de garantir a realização de despesa em investimento, mínima e
suficiente, para induzir o investimento privado, para que, juntos, assegurassem
a infraestrutura básica necessária para garantir a manutenção do ciclo de
crescimento da economia brasileira? Resumindo, teria o investimento público
exercido seu papel ao longo desses 12 anos?
A resposta dessa pergunta certamente reserva muita discussão. No
entanto, algumas estatísticas, de fonte considerável, podem nos ajudar a
responder tais questionamentos. Mesmo com toda dificuldade de se encontrar
dados e estatísticas disponíveis a cerca de investimento, seja público, privado,
ou agregado, esta pesquisa destaca abaixo algumas fontes encontradas
através de anexos e gráficos.
A primeira a ser analisada aqui será a do autor (ALMEIDA JR; 2013) que
trás a evolução da taxa de investimento trimestral em percentual do PIB entre o
44
primeiro semestre de 1994 ao primeiro trimestre de 2013. Através do Anexo A,
este estudo importa um gráfico do autor que destaca como fonte o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Uma leitura gráfica do anexo citado revela a priori dois ciclos. O primeiro
constituído por uma série predominantemente decrescente, entre o período de
1994 a 2003, e, um segundo ciclo constituído por uma série com predomínio
crescente, entre o período de 2003 a 2012. Importante observar que a
retomada da escalada não foi suficiente para repor as taxas de investimento
iniciais do período, acima de 20%, em 1994.
Em relação ao mesmo período, (ALMEIDA JR; 2013) trás ainda a
comparação entre as taxas de investimento agregado entre países da America
Latina e Caribe no Anexo B. Segundo autor, a fonte dos dados é do Fundo
Monetário Internacional. (Anexo B – Taxa de Investimento no Brasil versus
média da América Latina e Caribe – 1994-2012 – % do PIB). Na leitura gráfica,
pode-se notar que em qualquer momento do período a taxa de investimento
agregado do Brasil não supera a média da America Latina e Caribe. Ainda no
Anexo B, com dados do Fundo Monetário Internacional (FMI), (ALMEIDA JR;
2013) acrescenta o ranking das taxas de investimento agregado dos países da
America Latina e Caribe, dados do ano 2012. Com uma média de 22,41%, a
América Latina e Caribe investe mais do que o Brasil. Mesmo os países mais
semelhantes em termo de grau de desenvolvimento, como o México, Argentina,
Venezuela, Chile, Uruguai, ainda assim, investem mais que o Brasil. Então, a
partir de agora, sabe-se que a taxa de investimento agregado do Brasil está
aquém da sua capacidade. E Para o objetivo deste estudo, importa fazer a
relação do investimento público como componente indutor do investimento
privado, de forma que juntos poderiam elevar a atual taxa de investimento
agregado.
Se considerar a relevância do gasto da APF e seu efeito multiplicador
keynesiano como componentes da demanda agregada; se considerar a baixa
taxa de investimento agregado nacional, e se considerar a complementaridade
entre investimento público e privado, tem-se como conclusão que o modelo de
gestão da APF exerce papel fundamental, enquanto agente econômico que
45
determina boa parte dos gastos da economia, para o sucesso da política
econômica.
Portanto, segundo (ALMEIDA JR; 2013), em sua pesquisa, através dos dados
do Fundo Monetário Internacional (FMI), o Brasil encontra-se em 22º lugar num
ranking de trinta países da America Latina e Caribe. (Anexo C – Ranking de
taxa de investimento agregado em %PIB – America Latina e Caribe - ano
2012).
A teoria econômica reza que, em média, os países ditos desenvolvidos
possuem taxa de investimento menor do que de países em desenvolvimento.
Pelo fato de já possuírem uma quantidade de estoque de capital instalada,
desenvolvida; por já disporem de um parque industrial instalado e
desenvolvido, ao contrário dos países não desenvolvidos ou ainda em
desenvolvimento.
Dada essa lógica macroeconômica, pode-se dizer que o Brasil deveria
dispor de taxas de investimento maior que países desenvolvidos, uma vez que
os últimos já dispõem de bastante estoque de capital, no entanto, em relação à
taxa de investimento de países de outras regiões do mundo, a taxa de
investimento brasileira ainda deixa a desejar.
Dentre os gastos em investimento, destacam-se os gastos em
infraestrutura mais especificamente, aqueles direcionados ao aumento da
capacidade produtiva. (FRISHTAK; 2008), no artigo científico, trás uma
relevante pesquisa com dados de investimento em infraestrutura dos países
em desenvolvimento. Anexo D – Tabela de Investimento em Infraestrutura
(países em desenvolvimento).
Segundo (FRISHTAK; 2008), o Brasil possui a menor taxa de
investimento em infraestrutura dentre os países selecionados.
A subcomissão permanente para tratar dos temas estruturais e de longo
prazo da economia brasileira – CAEECON, em Sessão Legislativa Ordinária da
54ª Legislatura do Senado Federal, o convidado professor de economia da
UNB, Roberto Ellery, destacou dados do FMI que mostram que em 2010 a taxa
46
de investimento no Brasil foi de 20,2% do PIB enquanto, no mesmo ano, a taxa
de investimento da China foi de 47,7% do PIB; e na Índia foi de 35,4% do PIB.
A taxa de investimento no Brasil também ficou abaixo da de outros países da
América Latina. Neste mesmo ano de 2010 a Argentina investiu 24,4% de seu
produto e o Chile investiu 23,5%, na Colômbia e no Peru as taxas de
investimento foram de 22,2% e 25,4% respectivamente enquanto o México
investiu 23,8%.
A série de dados de pesquisa sobre taxa de investimento aqui trazida
nos permite concluir que, considerando uma média, tanto dos países em
desenvolvimento, quanto os países da América Latina e Caribe, o Brasil tem
uma baixa taxa de investimento, seja em infraestrutura, seja em termos
agregados.
A baixa taxa de investimento, em especial em infraestrutura, ajuda a
explicar o ritmo baixo de crescimento da economia brasileira, com média de 3%
ao ano, mas, sobretudo o fenômeno da alta instabilidade da taxa de
crescimento entre o período estudado.
Gráfico 13 – Taxa de crescimento do PIB (%) (2000-2012).
Fonte dos Dados: Site do IPEA; IPEADATA.
Gráfico elaborado pelo autor.
Assim sendo, importa notar que a trajetória da taxa de crescimento entre
o período estudo sofreu uma instabilidade muito grande. O coeficiente de
variação, aqui calculado, da taxa de crescimento da economia brasileira do
período entre 2000 a 2012 é de 70%. É um coeficiente muito elevado que se
4,31%
1,31%
2,65%
1,15%
5,71%
3,15%3,96%
6,10%5,17%
-0,33%
7,54%
2,73%
0,90%
3,34%
-2,00%
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Taxa de Crescimento do PIB (%) (2000-2012)
Taxa de Crescimento do PIB (%)
47
traduz numa flutuação muito grande. Se um produto flutua muito, isso se traduz
em risco para a classe de investidores. Sabe-se que o investimento privado
responde por maior parte do investimento realizado, no entanto, o investimento
público assume aqueles cujo risco são maiores. Por tanto, essa situação de
grandes flutuações do produto só reforçam a importância do investimento
público na economia.
A primeira vista, não pode se quer notar uma tendência. Essa
instabilidade reflete a sensibilidade da economia a fatores exógenos como
variação da taxa de juros doméstica e internacional, liquidez internacional,
variação de câmbio, etc. Mas, sobretudo tem refletido a insuficiência da política
de investimento do governo federal. O Gráfico 14 abaixo retrata a tendência do
crescimento da economia brasileira ao longo dos anos do período aqui
estudado.
Gráfico 14 – Linha de tendência da taxa de crescimento do PIB (%).
Fonte dos Dados: as taxas de crescimento foram retiradas do site do IPEA (IPEADATA), o Autor utilizou o Modelo de Regressão Simples para chegar a linha de tendência. Gráfico elaborado pelo autor.
Uma leitura primária da linha de tendência da série histórica da taxa de
crescimento do PIB entre o período aponta um estacionamento do ritmo de
crescimento do PIB em aproximadamente 3% ao ano. Considerarmos a taxa de
crescimento vegetativo brasileiro do último censo (2010), segundo o IBGE, de
1,05%, e, se mantiver o ritmo de crescimento do PIB segundo a linha de
tendência aqui calculada, a média de 3% ao ano, há de se esperar uma
melhora significativa na renda per capta a média e longo prazo. Agora, se
4,31%
1,31%
2,65%
1,15%
5,71%
3,15%3,96%
6,10%5,17%
-0,33%
7,54%
2,73%
0,90%
-2,00%
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
0 2 4 6 8 10 12 14
Linha de tendência da taxa de crescimento do PIB
Taxa de Crescimento do PIB (%) Linear (Taxa de Crescimento do PIB (%))
48
analisarmos em termos comparativos ao resto do mundo, por exemplo, em
relação aos demais países emergentes, ou mesmo os países da America
Latina, a tendência é a de que, com esse ritmo de crescimento do PIB
brasileiro, o Brasil deve obter uma evolução gradual da sua renda per capta,
sobretudo nas camadas sociais de renda mais baixas, todavia deverá perder
posições em relação ao resto do mundo.
Portanto, uma das conclusões centrais desse capítulo é o baixo
investimento agregado na qual registra a economia brasileira, sobretudo, a não
iniciativa por parte do poder público de elevar a taxa de investimento pública
enquanto componente indutor do investimento privado. Tal decisão implicou em
uma trajetória de instabilidade do crescimento do produto, sobretudo, a ritmo
baixo se comparado a países com mesmo grau de desenvolvimento.
49
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A composição de gasto do governo entre custeio e investimento,
sobretudo da APF, tem impacto significativo na determinação do investimento
público, que por sua vez, compõe o investimento agregado da economia, e, por
fim, tem impacto significativo na taxa de crescimento da economia, sendo
necessário um planejamento capaz de conciliar a oferta de serviço e
investimento público com os objetivos da política econômica.
Fazendo uma avaliação da composição de gastos da APF, tem-se a
parcela a serviço da dívida pública, por sua grandeza, como a variável
explicativa da composição de gastos do governo federal, apesar da sua
persistente redução nos últimos anos. A composição dos gastos da APF
registrou nos últimos 12 anos uma redução da participação percentual do
serviço da dívida, que possibilitou a expansão dos demais componentes como
as despesas correntes e investimento.
A análise dessa expansão sugere uma sobrevalorização das despesas
correntes sobre investimento, que se traduz através do aumento da oferta de
serviços públicos, sobretudo os gastos com assistência social básica como os
gastos com a previdência e programas como o “Bolsa Família”. A preocupação
com a sociedade, sobretudo com as camadas mais carentes, é legítima, no
entanto, essa expansão continua a crescer de forma persistente.
Por outro lado, quanto à expansão da parcela do gasto com
investimento, este se releva insuficiente - mesmo se comparado a países
semelhantes. É um fato, estamos diante de um passivo de investimento que
vem se acumulando a mais de uma década. Ao comparar a taxa de
investimento agregado brasileira à de outros países que compõe o bloco dos
países em desenvolvimento, deixamos a desejar. Até mesmo se comparado à
países da America Latina e Caribe.
O efeito da baixa taxa de investimento agregado, sobretudo do
investimento público, se refletiu no crescimento do produto nos últimos anos.
50
Com uma média abaixo da média dos BRIC e da América Latina, o
crescimento da economia brasileira também se mostra muito instável, o que
nos faz concluir um mercado interno ainda fraco, insuficiente para neutralizar
os efeitos das flutuações conjunturais internacionais.
Outra característica percebida na análise da trajetória de crescimento do
produto da economia brasileira foi instabilidade na qual se traduz nas
flutuações das taxas de crescimento ao longo do período estudado. Essas
flutuações revela um mercado interno insuficiente para neutralizar as flutuações
da conjuntura internacional.
O objetivo do estudo, que é a análise dos efeitos da variação da
composição de gastos entre custeio e investimento, revela o presente momento
como chave para conciliar os objetivos da política econômica com os objetivos
da política social. O planejamento continua a ser o melhor caminho para essa
conciliação.
A mera expansão das despesas correntes não pode ser confundida
como a melhor diretriz para atender ao papel da assistência social. É
necessária uma seleção entre os programas sociais que atendam
minimamente um requisito de eficiência. O papel da gestão também será de
suma importância quando se trata da condução das políticas publicas.
Quanto à decisão por gastos com investimento da APF, espera-se além
de um incremento quantitativo, em termos percentuais, quanto à composição
de gastos do governo federal, para os próximos anos, como também um ganho
qualitativo dos projetos, bem como a melhoria da gestão dos projetos.
A contribuição maior desse estudo reside na atenção do governo federal,
enquanto agente administrador, em observar a intertemporalidade das relações
no processo de tomada de decisão entre o nível de consumo desejado no
presente e no futuro; observar a importância da dicotomia custeio-investimento
para manter um ritmo de crescimento como moeda amiga diante do desafio de
reduzir a desigualdade social a um padrão que respeita a cidadania e a
dignidade humana.
51
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Paulo: MÉTODO, 2012.
ARAÚJO, Edilene dos Reis Rocha; DÍVIDA LÍQUIDA DO SETOR
PÚBLICO: UMA ANÁLISE DA EVOLUÇÃO RECENTE DO ENDIVIDAMENTO PÚBLICO, Dissertação (Monografia apresentada ao
Programa de Pós-Graduação em Administração – PPGA, da Faculdade
de Economia, Administração, Contabilidade e Ciência da Informação e
Documentação - FACE, da Universidade de Brasília como requisito
parcial à obtenção do grau de Especialista em Orçamento e Finanças),
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http://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/gestao/objetivo-e-diretrizes. Acesso
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COSTA, Márcia Bittencourt da,Contabilidade governamental x
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52
Dissertação (Especialização em Orçamento Público, realizado em
parceria pelo Instituto Serzedello Corrêa do Tribunal de Contas da
União, o Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da
Câmara dos Deputados e a Universidade do Legislativo Brasileiro, do
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MANSUETO, Facundo de Almeida Jr. Apresenta o senhor Almeida Jr
em canal editorial intitulado “Blog do Mansueto Almeida”, publicação
do dia 15/08/2013, de título “Investimento elevado no Brasil? desculpe,
não entendi!”. Disponível em http://mansueto.wordpress.com/page/4/.
Acesso em: 10 out. 2013.
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ANEXOS
Anexo A – Taxa de investimento trimestral – % do PIB – 1o TRIM 1994 – 1o TRIM 2013
55
Anexo B – Taxa de Investimento no Brasil versus média da América Latina e Caribe – 1994-2012 – % do PIB
56
Anexo C – Ranking de taxa de investimento agregado em %PIB – America Latina e Caribe (ano 2012).
57
Anexo D – Tabela de Investimento em Infraestrutura (países em desenvolvimento)