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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS DE GOVERNO ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ORÇAMENTO PÚBLICO
II CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM ORÇAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS
CONSIDERAÇÕES E REFLEXÕES SOBRE UM PLANO DE AVALIAÇÃO E SUAS CONSEQÜÊNCIAS PARA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
MARCELO DE OLIVEIRA MIRANDA
Brasília 2007
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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS DE GOVERNO
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ORÇAMENTO PÚBLICO II CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM ORÇAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS
CONSIDERAÇÕES E REFLEXÕES SOBRE UM PLANO DE AVALIAÇÃO E SUAS CONSEQÜÊNCIAS PARA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
MARCELO DE OLIVEIRA MIRANDA
Brasília 2007
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MARCELO DE OLIVEIRA MIRANDA
CONSIDERAÇÕES E REFLEXÕES SOBRE UM PLANO DE AVALIAÇÃO E SUAS
CONSEQÜÊNCIAS PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Monografia apresentada como requisito à obtenção do título de Especialista em Orçamento e Políticas Públicas do Programa de Pós-Graduação do Núcleo de Pesquisas em Políticas Públicas da Universidade de Brasília e a Associação Brasileira de Orçamento Público - ABOP.
Orientador: Prof. Dr. Paulo du Pin Calmon
Co-orientador: Prof. Nagib Abdala Filho
Brasília - 2007
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MARCELO DE OLIVEIRA MIRANDA
CONSIDERAÇÕES E REFLEXÕES SOBRE UM PLANO DE AVALIAÇÃO E SUAS CONSEQÜÊNCIAS PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Monografia apresentada como requisito à obtenção do título de Especialista em Orçamento e Políticas Públicas do Programa de Pós-Graduação do Núcleo de Pesquisas em Políticas Públicas da Universidade de Brasília e a Associação Brasileira de Orçamento Público - ABOP.
Aprovada em ____/______/______
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________ Prof. Dr. Paulo du Pin Calmon (ORIENTADOR)
Universidade de Brasília
___________________________________________
Prof. Nagib Abdala Filho (CO-ORIENTADOR)
Associação Brasileira de Orçamento Público
4
AGRADECIMENTOS
Ao Diretor do Departamento de Articulação Tecnológica, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Professor José Rincon Ferreira, por exercer, na minha vida profissional, o papel de verdadeiro mestre.
Aos meus amigos e familiares, que fizeram parte da minha formação profissional e
pessoal, conduzindo-me com seus conselhos e exemplos. Aos meus pais, que apesar de todas as dificuldades enfrentadas, não mediram
esforços para me proporcionar oportunidades de crescimento pessoal e profissional. Aos meus dois filhos, Giovanna e Guilherme, que têm sido fonte de muitas
alegrias. À minha esposa, que sempre esteve ao meu lado, estimulando-me a sempre
prosseguir para alcançar meus sonhos profissionais. Ao Senhor meu Deus, que com Sua magnífica graça, tem me abençoado e me
conduzido.
5
Porque eu, o Senhor, teu Deus, te tomo
pela tua mão direita e te digo: Não temas,
que eu te ajudo.
(Isaías 41.13)
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RESUMO
Sabe-se que, a cada dia, as necessidades da sociedade por bens e serviços públicos
têm aumentado consideravelmente. Sabe-se também que os recursos orçamentários existentes
para provê-los, a cada ano, tornam-se mais escassos.
Diante dessa situação, e imbuído da responsabilidade existente em suas funções
alocativa, distributiva e estabilizadora, o Estado vem encontrando obstáculos na trajetória para
o alcance de seus objetivos mais fundamentais.
Nessa trajetória, é imprescindível o acompanhamento dos resultados, para que
intervenções possam ser realizadas, capazes de proporcionar a confirmação ou o
realinhamento das ações. Assim, torna-se possível o aprimoramento das políticas públicas, na
satisfação e na participação de seus clientes (a sociedade).
Este trabalho apresenta argumentos teóricos e considerações sobre uma ferramenta
administrativa capaz de proporcionar melhores resultados às práticas de gestão dos recursos
orçamentários. Um estudo de caso é apresentado e discutido como exemplo prático de
desenvolvimento de um plano avaliativo de gestão de recursos orçamentários.
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ABSTRACT
It is well known that the demands of society for goods and services in the public
sector increase daily. It is also well known that the existing economic resources to provide
such demands become more scarce as years go by.
In such a context, and considering its allocative, distributive and stabilizing
functions, the State finds several obstacles in order to achieve its most fundamental aims.
It is mandatory that the State promotes an effective follow up examination of
results so that interventions can be made which are able to confirm or change a plan of action.
In doing so, it will be possible to improve the public policies aiming at providing satisfactory
services to society.
The purpose of this work is to present some theoretical considerations about a
managing tool able to provide better results related to the administration of public financing
resources. A case study is presented and discussed drawing on the work of Raupp e Reichle
(2003).
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ABREVIATURAS
MDIC: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
TIC: Tecnologia da Informação e Comunicação
TIN: Telecentros de Informação e Negócios
PPA: Plano Plurianual
LDO: Lei de Diretrizes Orçamentária
LOA: Lei Orçamentária Anual
UF: Unidade da Federação
TCU: Tribunal de Contas da União
ME: Microempresa
EPP: Empresa de Pequeno Porte
SEBRAE: Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
DEART: Departamento de Articulação Tecnológica
CGU: Controladoria Geral da União
PIAP: Plano Integrado de Avaliação de Políticas Públicas
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SUMÁRIO
Agradecimentos 3
Resumo 5
Abstract 6
Lista de abreviaturas e siglas 7
Capítulo I:
Contextualizações que destacam a importância da Avaliação Administrativa 13
Capítulo II:
Apresentação do Projeto Telecentros de Informação e Negócios (TIN) 18
Capítulo III:
Considerações sobre o Plano de Avaliação do Projeto TIN 26
Considerações Finais 39
Conclusão 42
Referências 44
Glossário 47
Anexos:
ANEXO A - Quadro Resumo do Projeto TIN 51
ANEXO B - Quadro Resumo do Desenho de Avaliação 56
ANEXO C - Fluxograma do Projeto TIN 58
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APRESENTAÇÃO
Diariamente, a Administração Pública tem vivido, na prática, uma das premissas
da economia: a escassez dos recursos para atender as demandas ilimitadas. Dessa maneira, os
gestores públicos têm-se deparado com o seguinte questionamento: o que fazer diante de uma
situação em que as necessidades são cada vez maiores e os recursos para atendê-las cada vez
mais escassos? Essa pergunta pode ter sua resposta fundamentada sob vários aspectos. Entre
eles, destaca-se o que diz respeito ao aprimoramento da gestão das políticas públicas.
Diante da crise fiscal, da revolução gerada pelas tecnologias de informação e
comunicação, do crescimento em escala dos problemas vividos por uma sociedade civil mais
organizada, do descrédito e da deterioração dos serviços públicos prestados à sociedade, das
privatizações e terceirizações, da integração de mercados e da globalização financeira,
diversos países, percebendo suas precariedades estruturais, iniciaram um processo de
profunda reestruturação do setor público.
No Brasil, mais recentemente, a expressão “Choque de Gestão” tem sido bastante
utilizada, guardando sempre uma relação direta com cortes nos gastos públicos. Essa ação
vem sendo apresentada como uma solução para várias das problemáticas enfrentadas pela
Administração Pública brasileira.
Deve-se estar atento para não se deixar levar pela tentação de simplificar a análise
dessas situações, de forma a se imaginar uma solução imediata e precária. É, no mínimo,
sensato questionar o paradoxo de se tentar a racionalização dos gastos públicos, mantendo-se
um contexto no qual o orçamento é sancionado durante o seu próprio exercício financeiro, e a
11
política de avaliação dos gastos é voltada, geralmente, para a execução orçamentária e a
realização de produtos.
Na verdade, existem outras funções que devem ser consideradas em uma proposta
estruturada de reforma. A solução deve abranger todas as funções da Administração:
planejamento, organização, direção e controle. Essa última fundamenta-se no
acompanhamento da execução, realização de produtos e alcance de resultados. O
acompanhamento deve ser realizado no escopo de um plano de avaliação que vá além da
observação do cumprimento das legislações, execução da previsão orçamentária, geração de
produtos estimados. Embora essas etapas do monitoramento sejam importantes para o
acompanhamento da execução do orçamento brasileiro, o ponto fundamental a ser verificado
é o alcance da solução para o problema que deu origem à determinada política pública. Nesse
caso, o que importa, não é somente a execução dos insumos, a geração dos produtos, mas,
principalmente, o alcance da solução do problema. Todos esses são pontos que devem ser
medidos e analisados em uma estrutura avaliativa.
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ESTRUTURA DO TRABALHO
Mais do que um instrumento de fiscalização externa, a avaliação precisa ser vista
como ferramenta de gestão e cidadania, capaz de promover melhoria na administração dos
recursos públicos, qualidade dos serviços prestados, alcance de resultados e o
acompanhamento da implementação das ações de governo.
Este trabalho de pesquisa busca trazer para o campo da discussão teórica, a
avaliação como instrumentos de melhores práticas para a gestão de recursos orçamentários.
Trata-se de uma pesquisa documental que apresentará, com essa perspectiva, pontos relativos
à administração, à escassez de recursos, ao papel do Estado, ao orçamento público como fonte
de recursos para realização das políticas públicas. Também apresentará alguns comentários a
partir de uma proposta prática para o desenvolvimento do plano de avaliação do Projeto
Telecentros de Informação e Negócios.
Nesse contexto, este trabalho está estruturado da seguinte maneira: em seu
primeiro capítulo, fará contextualizações que destacam a importância da avaliação
administrativa como valiosa ferramenta para monitoramento das atividades planejadas e
avaliação dos resultados obtidos. Portanto, serão apresentados pontos relativos às funções de
Estado, ao orçamento público, ao princípio econômico da escassez, à administração e à
avaliação.
O objetivo do capítulo 1, portanto, é o de apresentar temas que viabilizam a
contextualização e completam a argumentação sobre a importância do desenvolvimento e
implantação de um sistema de avaliação das políticas públicas implementadas com recursos
cada vez mais escassos, para atender a necessidades cada vez maiores da sociedade.
13
O segundo capítulo apresenta o projeto Telecentros de Informação e Negócios
(TIN), suas parcerias e seus números.
O terceiro capítulo aborda algumas considerações importantes para o
desenvolvimento do desenho de avaliação do projeto TIN. Elas trarão aspectos que dizem
respeito aos objetivos da avaliação, metodologia a ser utilizada, perguntas da avaliação,
desenho de avaliação, indicadores de desempenho, métodos e procedimentos para coleta de
dados, métodos e procedimentos estatísticos da análise de dados, detalhamento do custo,
relatório final, estratégias de divulgação dos resultados, estratégias de implantação e execução
do plano.
Finalmente, serão apresentadas as conclusões onde ficarão demonstrados alguns
dos complicadores encontrados na elaboração e implantação de um desenho de avaliação.
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CAPÍTULO I
CONTEXTUALIZAÇÕES QUE DESTACAM A IMPORTÂNCIA DA
AVALIAÇÃO ADMINISTRATIVA
INTRODUÇÃO
Vários estudiosos como Adam Smith, Locke, Durkheim, Max, Weber e Keynes
desenvolveram teorias que tratam do papel do Estado diante das necessidades da sociedade.
Numa tentativa de se resumir os conceitos já estabelecidos, chega-se às funções alocativa,
distributiva e estabilizadora.
De forma bem sintetizada, pode-se dizer que o Estado é responsável pela
organização e segurança na vida do cidadão, possibilitando a estabilidade e proporcionando o
bem comum, utilizando-se da política fiscal, regulatória e monetária.
Observando a Constituição Federal brasileira, verifica-se que, em seu texto, há
descrição não da totalidade dos objetivos do Estado brasileiro, mas dos objetivos
fundamentais: construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento
nacional; erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais;
e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e de outras
formas de discriminação (art. 3º, CF).
15
1. CONTEXTUALIZAÇÃO
O Estado representa uma grande estrutura, objetivando servir à sociedade na busca
de seu bem-estar, não representando, de forma alguma, um fim em si. Para tanto, alinhado a
esse fim com o objetivo de servir à sociedade, desenvolve-se o processo orçamentário.
Os primeiros orçamentos denominados tradicionais enfatizavam os gastos
independentes de qualquer tipo de planejamento. Posteriormente, desenvolveu-se o chamado
orçamento-programa, que contém atividades, projetos e programas com metas e objetivos a
serem cumpridos no exercício. O programa representa o módulo integrador do planejamento
com orçamento, possuindo as chamadas operações orçamentárias (projetos e atividades) e
operações especiais.
Atualmente, o que se tem buscado é o orçamento focado nos resultados, pois se
acredita que a simples execução orçamentária não garanta o alcance dos objetivos, ou seja,
pode-se executar o orçamento e, ainda assim, a sociedade não ser atendida da melhor forma
possível.
Nesse contexto, percebe-se que a implantação de políticas de acompanhamento
que permitam a realização de confirmações ou ajustes na trajetória traçada para
implementação das políticas públicas é fundamental, pois possibilitará e confirmará o alcance
dos objetivos estabelecidos.
O orçamento público desempenha um papel importante para o Estado, pois a
operacionalização das políticas públicas depende da elaboração, aprovação e execução do
orçamento. É nele que o Poder Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização
de despesas para o período de um ano.
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A soma das arrecadações representa os recursos financeiros, que serão previstos
no orçamento, para que o Estado cumpra suas funções diante da sociedade. O fato irrefutável
é que esses recursos são escassos e, assim, a escassez, que é um fundamento da ciência
econômica, o qual trata do conflito entre recursos e necessidades humanas, passa a fazer parte
da relação do Estado com a sociedade.
Nesse cenário, no qual se tem como principal provedor o Governo Federal e como
demandante a sociedade brasileira, percebe-se um desequilíbrio estrutural, mantido em função
da escassez dos recursos do Governo Federal frente à crescente necessidade da população
brasileira. Essa problemática, que acarreta uma oferta de bens e serviços públicos limitada e
insuficiente, pode ser agravada pela imperícia gerencial na destinação e implementação dos
recursos públicos.
Os gestores públicos, dessa maneira, devem buscar a eficiência, a eficácia e a
efetividade na implementação dos recursos alocados, visando, principalmente, a alcançar os
resultados esperados.
O ato de gerenciar ou reger negócios públicos ou particulares é composto das
funções de planejamento, organização, direção e controle, formando um processo cíclico,
dinâmico e interativo. Ele é exercido pelos administradores, que são essenciais a todas
organizações dinâmicas e bem-sucedidas, pois assim devem planejar, organizar, dirigir e
controlar as operações do negócio de suas instituições.
É sempre bom relembrar que as organizações existem para alcançar objetivos e
gerar resultados. Não devem ser um fim em si próprias. Suas estruturas devem ser
desenvolvidas visando aos seus objetivos e resultados. Assim, o desempenho institucional
pode ser auferido a partir da medição, isto é, da avaliação do alcance dos resultados
pretendidos, o que ocorre com a implementação da função denominada controle. Essa função
17
tem como finalidade o acompanhamento e execução da ação, para que o resultado obtido seja
o mais próximo possível do planejado, guiando a atividade executada para um fim
previamente estabelecido.
Portanto, o processo de observar, medir, analisar e interpretar os resultados
atingidos é fundamental na prática da gestão. O sistema de avaliação deve englobar o
monitoramento das atividades planejadas e a avaliação dos resultados obtidos com a
implementação da respectiva ação governamental.
Michael Scriven (1996 apud RAUPP; RECHLE, 2003) divide o processo de
avaliação em duas fases: formativa e somativa.
Avaliação formativa é realizada ao longo da implementação de um projeto,
objetivando medir o progresso em relação aos objetivos estabelecidos. Examina os processos,
buscando a melhoria da eficácia e efetividade da ação. Essa atividade pode ser exercida pela
própria equipe do projeto ou por avaliadores externos.
Já a avaliação somativa é executada ao fim da implementação de um projeto,
apresentando os resultados obtidos e o impacto gerado. Sua execução deve ser realizada por
avaliadores externos.
Além das já citadas, a avaliação pode receber outros tipos de classificação
(COHEN, 2004, p. 108-117):
- em função do momento em que é realizada: ex-ante e ex-post;
- em função de quem realiza: interna, externa, mista e participativa;
- em função da escala dos projetos: grandes e pequenos;
18
- em função dos destinatários da avaliação.
Este trabalho abordará a avaliação, considerando a classificação de Michael
Scriven (1996 apud RAUPP; RECHLE, 2003) (formativa e somativa) e enfatizará a
importância do sistema de avaliação como ferramenta gerencial, deixando de ser entendido e
aplicado apenas como parte da prestação de contas, passando a compor o processo de
modernização da gestão pública brasileira.
É valiosa a observação de que o uso das informações geradas por um sistema de
avaliação pode não ser apenas instrumental, dando suporte às decisões para busca de solução
dos problemas identificados, mas também simbólico, apoiando conflitos, os quais podem ser
gerados por grupos de oposição ao projeto, programa, órgão, município, estado, país ou bloco
econômico.
Vale lembrar que há diferentes “racionalidades” na formulação e implementação
das políticas públicas. Elas podem se dar com argumentações políticas ou técnicas. É
interessante atentar para essa situação, pois, muitas vezes, os protagonistas das políticas
públicas (de acordo com os ideais de seus respectivos grupos) desconsideram uma ou outra
vertente. Vale realçar que, embora as decisões realizadas no âmbito da Administração Pública
ocorram em um contexto político, deve-se trabalhar para que elas possam, sempre que
possível, estar apoiadas em suportes técnicos e que a avaliação é imprescindível para a
efetivação desse suporte.
“A arte da boa condução econômica é estender ao máximo o limite da esfera
técnica de decisão”. “É preciso esticar a racionalidade técnica – o que a Escola de Frankfurt
chamaria racionalidade instrumental – ao seu limite” (ARIDA 1987, p. 128).
19
CAPÍTULO II
APRESENTAÇÃO DO PROJETO TELECENTROS
DE INFORMAÇÃO E NEGÓCIOS (TIN)
2. PROJETO TELECENTROS DE INFORMAÇÃO E NEGÓCIOS (TIN)
Os conceitos expostos no capítulo anterior buscam realçar a necessidade de se
realizar avaliações administrativas como ferramentas para melhor utilização dos recursos
orçamentários e escassos do Poder Público.
Certo da necessidade de se medir os resultados alcançados pelo projeto
Telecentros de Informação e Negócios (TIN), o Departamento de Articulação Tecnológica, do
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior decide desenvolver um
sistema de avaliação do projeto, implementado pelo referido Departamento.
O projeto TIN nasceu no Fórum Permanente das Microempresas e Empresas de
Pequeno Porte e teve seu primeiro Telecentro implantado no ano de 2001 (Gráfico 1).
Tratando-se inicialmente da relevância das Tecnologias de Informação e
Comunicação (TICs), observa-se que, nos últimos tempos, com o avanço tecnológico e do
processo de globalização vivenciados em todo o mundo, a inclusão digital passou a ser
estratégica para o desenvolvimento social e econômico de uma nação. Sua ausência, no rol
das políticas públicas de um governo, pode aumentar ainda mais o fosso que separa os países
desenvolvidos daqueles em desenvolvimento.
20
O fato é que a exclusão digital representa exclusão à informação, ao
conhecimento, ao mundo de oportunidades que são geradas mediante o acesso às TICs. Na
prática, representa exclusão a meios que proporcionam o desenvolvimento de um indivíduo,
de uma classe e de uma nação.
De acordo com pesquisa de 2005 divulgada pelo Comitê Gestor da Internet no
Brasil, o país ocupa a 64ª posição do ranking global de acessos a Internet, ficando atrás do
Uruguai, Argentina e Chile. Nessa pesquisa, verificou-se também que 54,79 % dos brasileiros
nunca utilizaram o computador.
Um dos desafios de nosso país é ampliar o acesso e a possibilidade de
incorporação das tecnologias ao mercado de trabalho e às cadeias produtivas, habilitando os
empresários a atenderem às crescentes e exigentes demandas do mundo contemporâneo,
tecnologicamente desenvolvido e economicamente globalizado.
Pode-se constatar, em pesquisas já realizadas (IBGE, 2004; SEBRAE, 2005), que
92% das Microempresas (MEs) e Empresas de Pequeno Porte (EPPs) não têm acesso às TICs
e que as MEs e EPPs representam 98% das empresas brasileiras em funcionamento e
englobam cerca de 80% da força de trabalho do país.
Diante do elevado índice de exclusão digital das MEs e EPPs, da importância
dessa classe empresarial para economia do país e da crescente necessidade que ela possui de
buscar melhoria no nível de eficiência e competitividade, nasce o projeto Telecentros de
Informação e Negócios.
O projeto TIN é uma política pública constante do PPA 2004/ 2007 que visa a
estimular a inserção das MEs e das EPPs na economia da informação e do conhecimento,
fortalecendo-as e proporcionando-lhes novas oportunidades de negócios. Esse projeto é
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coordenado pelo Departamento de Articulação Tecnológica, da Secretaria de Tecnologia
Industrial, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC). Sua
equipe técnica possui como missão a implantação, a estruturação e a consolidação da Rede de
Telecentros de Informação e Negócios.
O conceito de Telecentros utilizado no escopo do projeto é o de ambiente
informativo e educativo, propício ao compartilhamento e a transferência de conhecimentos e
informações tecnológicas. Os Telecentros de Informação e Negócios são valiosos
instrumentos para facilitar a realização de negócios com o uso do computador e da Internet e
para promover ações de fortalecimento das MEs e as EPPs, contribuindo, assim, para o
desenvolvimento da comunidade local.
Vale destacar que a efetivação da inclusão digital proporciona a oportunidade de
exercício da cidadania e fortalecimento empresarial. Portanto, é imprescindível constar das
políticas públicas para o desenvolvimento de um país.
Para alcançar seus objetivos, o projeto possui como principais estratégias de
implementação a oferta de microcomputadores (infra-estrutura), a capacitação de recursos
humanos direta (Gestores, Educadores e Multiplicadores) e indireta (MEs e EPPs), a
identificação, produção e disseminação de conteúdos de interesse das MEs e EPPs, o acesso a
serviços e a oportunidades de realização de negócios.
O ambiente desenhado para um Telecentro de Informação e Negócios possui dez
microcomputadores ligados a um terminal server e tem como público-alvo as MEs e as EPPs.
Esse ambiente é administrado por um profissional denominado Gestor e possui também um
Educador, que orienta os microempresários e os empresários de pequeno porte nas ações de
inclusão digital desenvolvidas nos Telecentros. De acordo com a realidade de cada instituição
sede, essas atividades de gestão e orientação podem ser exercidas pelo mesmo profissional.
22
Os computadores, em sua grande maioria, não são equipamentos novos e
comprados, mas, sim, usados, revisados e doados por instituições como a Caixa Econômica
Federal, Banco do Brasil e o Banco da Amazônia. No todo, são mais de 100 instituições que
atuam em parceria com o MDIC na implantação, estruturação e consolidação da Rede TIN.
As ações decorrentes dessas parcerias vão desde o fornecimento de equipamentos,
passando pela disponibilidade de recursos econômicos e financeiros, pela produção e
disseminação de conteúdos de informação e negócios, chegando até a oferta de crédito para as
MEs e EPPs.
Dados levantados durante esta pesquisa revelam que, em 2006, no âmbito da
atuação do projeto, foram capacitados 614 colaboradores (Gestores, Educadores e
Multiplicadores), realizados mais de 110.000 acessos ao Portal TIN e implantadas 1.198
novas unidades. Os 11.980 microcomputadores foram entregues no período equivalente a 8
meses, em função de restrição legal imposta pela Justiça Eleitoral, impedindo a distribuição
dos equipamentos por quatro meses relativos ao ano de 2006. Observa-se que, para implantar
o mesmo número de unidades com equipamentos novos (orçados no valor de R$ 1.400,00 –
preço estimado de cada microcomputador no escopo do programa “Computador para Todos”
em 31 de dezembro de 2006), seriam necessários mais de R$ 16 milhões. Vale ressaltar que,
em 2006, foram alocados no projeto Telecentros de Informação e Negócios o valor
orçamentário de R$ 1 milhão apenas.
23
Cadastramento de Telecentros de Informação e Negócios
2 25 56155
1501
1198
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Ano
Núm
ero
de T
IN im
plan
tado
s
Gráfico 1. Processo de Cadastramento (Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior).
Atualmente, o projeto possui mais de 2.600 unidades implantadas (somadas às
unidades associadas – redes já existentes que se aliaram ao projeto no esforço de incluir
digitalmente as MEs e EPPs, tornando-se TIN). Esse número representa mais de 20 mil
computadores, ou seja, mais de 20 mil portas de acesso à informação, elemento fundamental
para o desenvolvimento de um país.
O alcance dessa marca poderia ter representado aos cofres públicos a utilização de
mais de R$ 30 milhões de recursos orçamentários, considerando-se, nesse cálculo, somente os
gastos relativos à compra de equipamentos (caso o projeto utilizasse somente
microcomputadores novos na implantação dos Telecentros).
Além disso, essa ação governamental dá utilidade pública ao descarte tecnológico
de algumas instituições de grande porte na economia nacional. Assim, computadores usados e
revisados têm proporcionado a inclusão digital do Brasil.
24
Os Telecentros de Informação e Negócios estão presentes em todas as Unidades
da Federação – UFs (Quadro 1) e, como já mencionado, possui mais de cem instituições
parceiras que apóiam sua implementação, isso sem considerar as instituições que sediam os
Telecentros.
REGIÕES/ ESTADOS FUNCIONANDO EM INSTITITUIÇÕES CIVIS
FUNCIONANDO EM INSTITUIÇÕES
MILITARES
NORTE 196 21
Rondônia 19 2
Acre 24 3
Amazonas 46 7
Roraima 2 2
Pará 35 5
Amapá 3 2
Tocantins 67 0
NORDESTE 473 32
Maranhão 49 2
Piauí 22 3
Ceará 55 3
Rio Grande do Norte 26 4
25
Paraíba 152 2
Pernambuco 36 11
Alagoas 48 1
Sergipe 8 1
Bahia 77 5
SUDESTE 633 43
Minas Gerais 421 12
Espírito Santo 52 1
Rio de Janeiro 47 20
São Paulo 113 10
SUL 382 28
Paraná 178 9
Santa Catarina 142 5
Rio Grande do Sul 62 14
CENTRO-OESTE 275 8
Mato Grosso do Sul 40 2
Mato Grosso 17 1
26
Goiás 191 3
Distrito Federal 27 2
TOTAL BRASIL 1.959 132
TOTAL GERAL BRASIL 2.091
Quadro 1. Distribuição geográfica dos TINs em novembro de 2006 (Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior)
Verifica-se, na Tabela 1, a última coluna que diz respeito à existência de 132
Telecentros implantados em Organizações Militares. Essa é uma iniciativa que visa a dar a
oportunidade da inclusão digital aos jovens de perfil sócio-econômico carente e em regime de
prestação de serviço militar obrigatório. Dessa forma, eles terão melhores possibilidades para,
mais tarde, buscarem um lugar no mercado de trabalho, podendo, ainda, transformarem-se em
difusores das TICs em suas localidades. Busca-se, portanto, levar capacitação para esses
jovens que, em muitos casos, serão os funcionários das MEs e EPPs de sua região.
Agora, após compreender um pouco melhor o projeto, pode-se seguir para as
considerações sobre a proposta de desenvolvimento do plano de avaliação para o projeto
Telecentros de Informação e Negócios (TIN), coordenado pelo Departamento de Articulação
Tecnológica, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.
27
CAPÍTULO III
PLANO DE AVALIAÇÃO DO PROJETO TIN
3. ALGUMAS CONSIDERAÇÕES ACERCA DA AVALIAÇÃO DO PROJETO TIN
Tendo em vista a importância da avaliação administrativa para a melhor gerência
dos recursos públicos, o alcance dos objetivos, a abrangência nacional do projeto TIN e a
heterogeneidade de seu público-alvo, este capítulo se propõe a apresentar algumas
considerações que devem ser observadas no desenvolvimento de um plano de avaliação para o
projeto Telecentros.
Buscando facilitar o entendimento das considerações sobre o desenho de avaliação
do projeto TIN, a atuação do projeto será dividida nas seguintes atividades: Habilitação,
Implantação, Capacitação e Informação. Essas considerações serão realizadas a partir de
alguns pontos existentes na estrutura de plano de avaliação proposto pelas autoras Raupp e
Reichle (2003, p. 58-64). Cabe ressaltar que os objetivos da avaliação TIN são monitorar a
operação e os produtos e medir os resultados e a efetividade proporcionados pela atuação do
projeto. Para tanto, cada atividade gerará um grupo de dados distintos.
28
3. 1 ATIVIDADES
3.1.1 Habilitação
A Habilitação produzirá aqueles que dizem respeito ao número e distribuição
geográfica das propostas apresentadas durante a fase de recepção, complementação de
documentação e habilitação;
3.1.2 Implantação
A Implantação apresentará dados relativos à disponibilidade e entrega de
equipamentos – por parte dos parceiros fornecedores de Personal Computer (PC), preparação
de infra-estrutura e início de atividades nos Telecentros – por parte das instituições
interessadas em sediar um Telecentro;
3.1.3 Capacitação
Já a Capacitação trará dados relativos ao treinamento de colaboradores, das MEs,
das EPPs e da comunidade local.
3.1.4 Informação
A Informação fornecerá dados sobre a oferta de serviços às MEs, às EPPs e à
comunidade local no ambiente dos Telecentros, acesso a oportunidades de negócios via web,
quantidade de pesquisas realizadas nas ferramentas de busca do site do Projeto e o número de
acessos ao Portal TIN.
29
Além desses, pode-se criar um grupo de dados denominado aqui “cesta digital”. A
utilização dessa “cesta” pelas MEs e EPPs representará a sua inclusão digital. Esse grupo de
dados pode ser composto do seguinte modo:
a. Números extraídos das MEs e EPPs usuárias dos Telecentros: páginas web
desenvolvidas nos Telecentros, vagas de emprego ofertadas na Internet;
b. Números extraídos das MEs e EPPs instaladas em localidades onde há um Telecentro:
aumento do número de computadores em seus estabelecimentos, incremento no número
de MEs e EPPs que utilizam o computador, no mínimo, cinco horas por semana,
incremento da capacitação profissional via PCs, realização de negócios, marketing,
organização e gestão empresarial via computador, aumento do macro indicador de
inclusão digital da localidade, aumento do uso da Internet. A criação dessa “cesta” será
fundamental para a verificação do cumprimento do objetivo do Projeto (incluir
digitalmente as MEs e EPPs). Em relação aos dados gerados nas atividades de
Habilitação e Implantação é valiosa a observação de se acrescentar às informações de
cada Estado o número de habitantes, o IDH, o PIB e o número de municípios existentes.
c. Números extraídos das localidades onde há um Telecentro: utilização de prestação de
serviços.
1) HABILITAÇÃO:
Número e distribuição geográfica das propostas;
Número de instituições habilitadas;
Quantidade de instituições que faltam complementar documentação;
30
Número de instituições habilitadas e com exigências documentais atendidas, mas sem
receberem equipamentos.
2) IMPLANTAÇÃO:
Disponibilidade de equipamentos;
Entrega de equipamentos;
Quantidade de máquinas distribuídas;
Preparação de infra-estrutura;
Telecentros em funcionamento.
3) CAPACITAÇÃO:
Número de Gestores, Educadores e Multiplicadores treinados;
Número de MEs e EPPs capacitadas;
Número de outras pessoas capacitadas na comunidade local.
4) INFORMAÇÃO:
Número de serviços prestados às MEs e às EPPs;
Número de serviços prestados à outros segmentos da comunidade;
Número de MEs e EPPs atendidas;
Número de outros segmentos da comunidade local atendidos;
Quantidade de acessos à ferramenta de busca do site;
Número de acessos ao Portal TIN.
Quadro 2. Verificação de produtos (Fonte: próprio autor).
31
3.2 PROPOSTA DE ROTEIRO
A partir do modelo apresentado por Raupp e Reichele (2003), neste tópico, serão
realizadas algumas ponderações, visando sua aplicação à proposta de roteiro para o
projeto TIN.
3.2.1 Metodologia a ser utilizada
O primeiro ponto especificado pelas autoras diz respeita à abordagem
metodológica a ser utilizada durante o plano de avaliação. A escolha deve ser explicada pelo
avaliador de forma clara, apresentando quais as vantagens em relação a outras metodologias e
a especificidades do projeto avaliado.
3.2.2 Perguntas da avaliação
Para o rol de perguntas que irão orientar a avaliação, sugerem-se as seguintes ao
avaliador:
- O projeto tem atendido às MEs e EPPs?
- Quais são as demandas de conteúdos e serviços realizadas por essa categoria
empresarial?
- As MEs e EPPs participam do programa de capacitação empresarial nos TINs?
- As empresas atendidas no ambiente dos Telecentros de Informação e Negócios
têm incorporado as Tecnologias da Informação e Comunicação em suas rotinas?
Para responder a esta última pergunta, são importantes a aplicação do conceito
“cesta digital” e o acompanhamento de sua utilização.
32
3.2.3 Desenho de avaliação
Considerando-se que só nos últimos dois anos a Rede recebeu um maior
adensamento capaz de tornar possível a alteração da realidade das MEs e EPPs, sugere-se a
realização de um diagnóstico da situação atual. Assim, no futuro, poderá ser feita uma
comparação do antes e depois. Dessa forma, recomenda-se um desenho de avaliação
longitudinal (série do tempo), baseado nos objetivos do projeto e que desenvolva o padrão
“com/sem” (RAUPP; REICHLE, 2003, p. 118, 122-123). Esse padrão visa a comparar a
situação “com” o projeto e “sem” o projeto.
3.2.4 Indicadores de desempenho
A realização do diagnóstico da situação atual é fundamental para a elaboração do
indicador. A partir do diagnóstico da situação e da análise do contexto do projeto
(instrumentos para transformação da situação atual alocados no projeto), é que se poderá
determinar a percentagem e o prazo em que se pretende alcançar a evolução definida.
Esses números devem ser, cuidadosamente, estudados e propostos em conjunto
com a Coordenação do Projeto, pois o conhecimento das condições reais, incluindo tempo e
recursos disponíveis, é fundamental para a produção de um valor que seja possível de ser
atingido. Indicadores fora da realidade do projeto, além de não serem atingidos podem, no
mínimo, frustrar a equipe.
3.2.5 Métodos e procedimentos para coleta de dados
Segundo Raupp e Reichle (2003, p. 61), existem algumas perguntas que devem
ser respondidas:
- Quais os instrumentos adequados?
33
Inicialmente, há a proposta de se utilizar informações obtidas mediante a
utilização do Sistema de Gestão de Telecentros (SIGT). Além dessas, há a sugestão de se
aplicar questionários via página web (Gestores e Educadores), emissão de mensagens de
correio eletrônico (Gestores, Educadores, MEs e EPPs usuárias dos TIN) e a realização de
entrevistas durante visitas técnicas. A proposta é de que esses instrumentos sejam aplicados
em dois grupos, experimental e de controle.
Em relação ao instrumento que objetiva conseguir informações das MEs e EPPs
não usuárias dos Telecentros (grupo de controle), ele poderá ser aplicado pelo Gestor do
Telecentro no primeiro contato com o empresário (antes do início da utilização dos serviços
TIN). Sua aplicação pode, ainda, além de coletar dados, gerar uma aproximação entre os dois.
- Quem será responsável pela seleção e elaboração dos instrumentos?
Não há dúvida de que o avaliador será responsável pela seleção e elaboração dos
instrumentos, porém, sempre acompanhado da Coordenação do Projeto, pois se essa tem
conhecimento maior sobre o Projeto, aquele possui conhecimento das melhore técnicas para
cada caso.
- Quais as fontes de informação?
As principais fontes serão os Gestores, Educadores, Usuários TIN, MEs e EPPs.
Como já mencionado, anteriormente, acredita-se que seja interessante o trabalho
com grupos de amostra, porém, sua composição deve ser estabelecida a partir de métricas que
contemplem a heterogeneidade da Rede, proporcionando representatividade dos dados.
- Quando serão coletados os dados?
34
Os dados relativos ao diagnóstico da situação devem ser coletados imediatamente.
Os relativos ao sistema de avaliação formativa deverão ser coletados durante todo o processo
de implementação do projeto.
Há alguns instrumentos que podem ser sugeridos para aplicação, como
questionários disponibilizados no portal TIN, ou aplicados por parceiros locais, ou, ainda,
entrevistas realizadas por equipes externas durante visitas técnicas. Como fontes de
informação, podem ser citados os Gestores TIN, os usuários TIN, MEs e EPPs atendidas pelos
TINs e MEs e EPPs não atendidas pelo projeto.
3.2.6 Métodos e procedimentos estatísticos da análise de dados
Este é um ponto que deve ser apresentado pelo Avaliador e que, de certa forma,
aumenta a credibilidade da análise.
3.2.7 Custo detalhado
Será trabalhado em conjunto pelo Avaliador e Coordenação do Projeto, pois deve
ser elaborado um sistema que atenda às necessidades do Projeto e que esteja dentro de suas
possibilidades financeiras de elaboração e implementação.
3.2.8 Relatório final
Ambos, Avaliador e Coordenador do Projeto devem discutir sobre sua melhor
formatação, visando a atender às necessidades mapeadas. Além disso, sua utilização como
ferramenta gerencial depende do cumprimento do cronograma de execução, pois importa à
Coordenação ter as informações certas na hora certa.
Esse relatório deve primar pela objetividade e clareza de redação, apresentando
informações relativas aos resultados obtidos e trazendo recomendações para correções futuras.
35
3.2.9 Estratégias de divulgação dos resultados
Inicialmente, é imprescindível estar claro quais são os destinatários das
informações constantes do relatório final:
a. Secretário de Tecnologia Industrial;
b. Diretor de Articulação Tecnológica;
c. Coordenador Geral e demais membros da equipe do projeto;
d. Parceiros institucionais;
e. Gestores e Instrutores dos TIN.
Além disso, é interessante já se contemplar a forma de divulgação para esse grupo
heterogêneo: qual instrumento utilizar para cada “audiência”?
3.3 ESTRATÉGIAS DE IMPLANTAÇÃO E EXECUÇÃO
Este item é acrescentado em virtude da possibilidade de o plano de avaliação ser
implementado pela própria equipe do projeto TIN, que terá pela frente a missão de realizar a
avaliação de uma rede heterogênea e com abrangência nacional.
Inicialmente, propõe-se que o sistema seja implantado em fase piloto por equipe
especializada e contratada para desenvolvimento do sistema de avaliação. Nessa etapa, a
equipe do projeto TIN que ficará responsável pela implantação e execução do sistema de
36
avaliação, em âmbito nacional, acompanhará os trabalhos e receberá treinamentos específicos,
visando à capacitação profissional necessária para implantação do sistema em toda Rede.
É fundamental a definição do método a ser utilizado para transferência de
conhecimento na fase piloto, para que o sistema de avaliação tenha sucesso na implantação
em âmbito nacional. Dessa forma, é ideal que se faça um levantamento, visando a reunir
informações sobre a formação da equipe que irá implantar o sistema, pois, a partir daí, poderá
ser feito um nivelamento técnico sobre o tema.
Essas são algumas reflexões que devem ser consideradas durante a elaboração de
um plano de avaliação formativa para o projeto Telecentros de Informação e Negócios.
Esse plano é imprescindível para que se possa manter a expectativa de sucesso do
Projeto, pois ele permite uma avaliação ativa capaz de apontar sucessos e falhas e, ainda,
realizar recomendações para melhoria da ação.
O desenho de avaliação objetivará prover informação ao Secretário de Tecnologia
Industrial, ao Diretor de Articulação Tecnológica, ao Coordenador Geral e aos demais
membros da equipe do projeto, os parceiros institucionais, os Gestores e Educadores dos
TINs, com vistas à confirmação ou realinhamento das estratégias adotadas.
A geração dessas informações auxiliará a verificação do alcance dos objetivos,
identificação dos resultados gerados, melhoria da etapa de implementação, identificação de
alguns dos fatores críticos para utilização dos Telecentros por MEs e EPPs, maior
racionalização das tomadas de decisão e sensibilização dos stakeholders.
Mais do que simplesmente implantar Telecentros e ofertar conteúdos e serviços às
MEs e às EPPs, o Departamento de Articulação Tecnológica (DEART) tem a preocupação de
fazer com que seus produtos alcancem e gerem transformação na vida de seus beneficiários,
37
ou seja, que os produtos gerados pelo Projeto cheguem às MEs e EPPs e proporcionem o
fortalecimento empresarial.
3. 4 FATORES QUE DEVEM SER CONSIDERADOS
Para tanto, há alguns outros fatores que devem ser considerados e trabalhados pelo
Departamento, entre eles destacam-se três:
O primeiro é a falta de sensibilização das MEs e EPPs da importância das TICs
para o seu fortalecimento. Essa é uma variável que pode influir negativamente nos
indicadores, mas que pode ser trabalhada pelo Projeto. Atualmente, não há nenhuma ação que
atue, diretamente, nesse aspecto.
Sabe-se que há o risco de, mesmo com produtos e canais de distribuição
eficientes, havendo uma postura passiva por parte do projeto, não se conseguir alcançar o
“consumidor”. Portanto, deve-se avaliar como tem sido a atitude do Projeto em relação às
MEs e às EPPs.
O segundo é o que diz respeito à motivação dos Gestores e Educadores TIN. Eles
são peças fundamentais nesse método de inclusão digital adotado pelo projeto, pois eles
representam o elo entre o empresário e as TICs.
As capacitações oferecidas, as visitas e reuniões técnicas realizadas têm também
esse objetivo de motivar os colaboradores (Gestores e Educadores). Contudo, é preciso
pesquisar, identificar ou desenvolver outros meios de motivação além dos já existentes.
38
Esses dois pontos podem ser medidos pela avaliação. Devem fazer parte do rol de
indicadores a serem estabelecidos no plano de avaliação.
Por fim, o terceiro ponto diz respeito à aceitação dos conteúdos ofertados no
Portal TIN e o mapeamento de novos temas de interesse das MEs e EPPs.
É interessante que o sistema de avaliação seja também capaz de coletar
informações quanto à aceitação dos conteúdos, bem como de realizar o levantamento de
novas demandas dos usuários. Assim, o projeto viabilizará meios de ofertar, em seu portal,
conteúdos que atendam às legítimas demandas de seu público-alvo.
Além disso, é fundamental que, no escopo do sistema de avaliação, sejam
desenvolvidos indicadores que possam medir resultados como, por exemplo, o aumento do
uso da Internet pelas MEs e EPPs para realização de negócios, acréscimo da utilização das
TICs nas atividades empresariais, absorção de mão-de-obra qualificada nas TICs pelas MEs e
EPPs, aumento do interesse pelas TICs e ampliação do número de computadores nas MEs e
EPPs. Dessa maneira, serão desenvolvidos indicadores que possam representar uma possível
mudança na vida da empresa em função da utilização das TICs.
A construção e aplicação desses indicadores representam o esforço de, cada vez
mais, aproximar-se da medição da efetividade da ação.
SEQÜÊNCIA DESCRIÇÃO
PRIMEIRA Diagnóstico da situação atual
SEGUNDA Desenho da avaliação
39
TERCEIRA Levantamento de dados
QUARTA Análise dos dados
QUINTA Elaboração de relatórios
SEXTA Emissão de pareceres e recomendações
SÉTIMA Divulgação dos resultados
Tabela 1. Resumo das etapas do sistema de avaliação (Fonte: próprio autor).
40
CAPÍTULO IV
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Realizando-se uma breve análise sobre a administração, pode-se concluir que ela é
a integração de recursos (financeiros, materiais e humanos), visando a atingir objetivos
preestabelecidos, mediante a utilização das atividades de planejar, organizar, liderar e
controlar. Neste trabalho, observou-se que, embora o controle feche o processo administrativo
iniciado com o planejamento, ele gera informação que auxilia na gerência das ações, podendo,
ainda, ter uma abrangência em âmbito operacional, departamental ou global.
O controle mencionado não é aquele exercido pela Controladoria Geral da União
(CGU), nem tampouco, o realizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), mas, sim, o que
é realizado pelo próprio gestor mediante a implantação de um sistema de avaliação capaz de
revitalizar o ciclo das políticas públicas do país.
Especificamente em relação ao Projeto Telecentros de Informação e Negócios, sua
efetividade é representada pela melhora do nível de competitividade, aumento do faturamento,
redução do índice de mortalidade e ampliação da participação das MEs e EPPs na base
exportadora do país. No entanto, esses indicadores dependem de diversas outras variáveis que
fogem da envergadura de atuação do projeto TIN. A implantação do sistema de avaliação do
projeto não poderá levantar dados que garantam que a variação desses indicadores
(considerados como sendo os de máxima efetividade) seja fruto exclusivo do projeto. Esse
nível de efetividade dependerá da implementação de um conjunto de políticas públicas e não
somente da atuação de uma única ação governamental.
41
Acredita-se que esse fato não seja um privilégio dessa ação, mas que ele ocorra
com vários outros projetos e, até mesmo, com outros programas. Assim, pode-se constatar
que, nesses casos, o sistema de avaliação se restringirá (não por deficiência gerencial ou de
desenho avaliativo, mas por impossibilidade de relacionar indicadores de efetividade com a
atuação exclusiva da ação) à geração de informações relativas aos produtos e resultados
intermediários.
Situações como essa mostram algumas das dificuldades encontradas quando não
se tem um sistema de avaliação integrado. Em casos como esse, o levantamento da
efetividade, dependendo do seu nível, deve ser auferido em um sistema de avaliação mais
abrangente e integrado, incluindo a atuação de outras políticas públicas inter-relacionadas e
com indicadores que permitam a medição da efetividade e, não somente, produtos e resultados
intermediários.
Tendo em vista essas considerações e a convicção de que as estruturas de Governo
não representam um fim em si, ou seja, existem para atender a objetivos estabelecidos; o
acompanhamento mediante a implantação de avaliações formativas e somativas das ações
governamentais como um todo é fundamental. Essas avaliações deverão compor um sistema
integrado que servirá como instrumento gerencial dos respectivos Órgãos e Governo.
Havendo um Programa de Avaliação das Políticas Públicas (PIAP) com rotinas
padronizadas, participação e responsabilização dos profissionais que atuam de fato na gestão e
execução das respectivas ações governamentais, será possível obter um sistema integrado,
uniforme e transparente. A implantação desse sistema viabilizará o acompanhamento e
medição da atuação do Governo, possibilitando a confirmação da trajetória traçada, ou sua
reorientação. Além disso, sua transparência promoverá maior participação dos cidadãos no
controle das políticas públicas.
42
Por conseguinte, espera-se que a estrutura estatal funcione de maneira integrada e
seja gerenciada para alcançar seus objetivos com o máximo de eficiência, eficácia e
efetividade e que o Poder Executivo acompanhe e meça a implementação de seu conjunto de
políticas públicas, modernizando-se para desenvolver ações capazes de viabilizar o alcance de
seus resultados, que atendem a demandas novas, recorrentes ou reprimidas da população.
Assim, desenvolve-se uma melhor gestão dos recursos públicos e uma maior
participação do cidadão no acompanhamento da implementação das ações governamentais.
Em face da utilização da avaliação como um valioso instrumento de gestão e cidadania, que
pode ser desenvolvido e implementado no escopo de um verdadeiro “Choque de Gestão”.
43
CONCLUSÃO
Esta pesquisa objetivou apresentar considerações e reflexões que compõem a
argumentação sobre a importância da avaliação para a administração pública.
Para tanto, o primeiro capítulo realizou uma exposição de argumentos sob várias
perspectivas que diziam respeito às funções de Estado, ao orçamento público, ao princípio
econômico da escassez, à administração e à avaliação.
Desse modo, buscou-se preencher a argumentação sobre a importância do
desenvolvimento e implantação de um sistema de avaliação das políticas públicas.
Nos dois capítulos seguintes, foram feitas a apresentação do projeto TIN e
algumas considerações sobre aspectos mais práticos da elaboração de um plano de avaliação.
Além disso, identificou-se a necessidade de se realizar pesquisas futuras nas
seguintes áreas:
a. Desenvolvimento de um Plano Integrado de Avaliação de Políticas Públicas (PIAP) no
âmbito do Poder Executivo;
b. Analise de efetividade de Órgãos Governamentais a partir dos resultados obtidos na
implementação de suas respectivas políticas públicas;
c. Estudos para medição dos níveis de efetividade gerados pela implementação de
projetos, programas e conjunto de ações de Órgãos e Governo.
44
Muito embora este trabalho tenha apresentado algumas limitações envolvendo
fontes de dados, tempo, instrumentos e recursos humanos, acredita-se que possa contribuir
para a elaboração do plano de avaliação TIN e estímulo para novas reflexões relacionadas
com a atual prática de gestão pública adotada no país.
45
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46
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SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 1996. p.107.
48
GLOSSÁRIO
Alocativa: Função do Estado que diz respeito ao fornecimento de bens e serviços não ofertados, convenientemente, pelo mercado.
Atividades: As atividades são instrumentos de realização dos programas. Concorrem para a manutenção da ação de governo e têm caráter contínuo e permanente.
Avaliação formativa: Aquela que é realizada durante a implementação do projeto, apontando os sucessos, identificando as falhas, sugerindo alternativas e fazendo recomendações para melhoria.
Avaliação somativa: Aquela que é realizada após a implementação do projeto, apresentando os efeitos, resultados e impacto das ações executadas.
Avaliação: Processo de identificar, coletar, analisar, interpretar e utilizar a informação de maneira sistemática para permitir compreender e julgar um projeto.
Capacitação: Etapa do projeto TIN em que se capacita os colaboradores (Gestores, Educadores e Multiplicadores).
Distributiva: Função do Estado que está relacionada com o papel de agente redistribuidor de renda. O que ocorre à medida que ele retira recursos dos segmentos mais ricos e os transfere para os menos ricos por meio dos tributos.
Efetividade: É a relação entre os resultados e os objetivos estabelecidos.
Eficácia: Representa o grau com que se atinge as metas e os objetivos estabelecidos para uma ação em determinado período de tempo, independente dos custos.
Eficiência: É o grau de minimização do custo total ou dos meios necessários para o alcance
49
dos objetivos estabelecidos. Pode-se dizer também que é a otimização da combinação de insumos para maximização dos produtos desejados.
Empresas: Podem ser privadas, nacionais, multinacionais, transnacionais e públicas atuantes no país. São entes que contratam os fatores e os utilizam para transformar elementos da natureza em bens e serviços que são vendidos no mercado.
Escassez: Limitação de recursos, enquanto pobreza é a falta do mínimo de recursos para satisfazer as necessidades do homem. Ela ocorre em virtude da restrição física de recursos frente às necessidades ilimitadas do homem.
Estabilizadora: Uma das três funções de Estado que se refere à intervenção na economia, garantindo a utilização dos direitos coletivos e individuais.
Governo: Órgãos públicos nas esferas federais, estaduais e municipais cujos serviços são oferecidos sem a individualização própria dos demais agentes, podendo, nesse caso, ser entendido como Estado. Neste trabalho, a expressão Governo faz referência à esfera federal.
Habilitação: Etapa do projeto TIN em que se julga as propostas para sediar um Telecentro.
Implantação: Etapa do projeto TIN onde se verifica as condições para implantação de uma unidade TIN (disponibilidade de equipamentos para doação – parceiro doador; preparação do local da sala TIN – instituições habilitadas para sediar um TIN; entrega de equipamentos e capacitação de colaboradores – Gestores e Educadores) e efetiva operação do Telecentro.
Informação: Atividade do projeto que diz respeito à pesquisa, identificação e disseminação de informação e oportunidade de negócios.
LDO: É a Lei de Diretrizes orçamentária de iniciativa do Poder Executivo com principal função de estabelecer os parâmetros necessários à alocação dos recursos e definir metas e prioridades do Governo para o exercício financeiro seguinte ao de sua elaboração, ajustando as ações de Governo previstas no PPA às reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional.
LOA: A Lei Orçamentária Anual estima receitas e autoriza despesas de acordo com a previsão de arrecadação. A Secretaria de Orçamento e Finanças (SOF) consolida a proposta
50
orçamentária de todos os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e envia ao Congresso Nacional. Nesse, em sua Comissão Mista, deputados e senadores discutem o projeto de lei, realizando emendas, quando necessário, votando e, posteriormente, encaminhado ao Presidente da República para sanção e publicação. Após essa última etapa, freqüentemente, há a necessidade de se realizar cortes nas despesas. O que ocorre mediante a edição de decreto com limites orçamentários e financeiros denominado “Decreto de Contingenciamento”.
Monitoramento: Também denominado acompanhamento, são verificações em todos os níveis hierárquicos do modo de como se está executando as atividades da ação governamental. O monitoramento verifica a entrega de insumos, os calendários de trabalho, as metas do plano estabelecido e outros, ou seja, é uma atividade gerencial de acompanhamento das ações internas que são praticadas durante a execução do projeto. É uma das partes de um sistema de avaliação.
Política fiscal: Está relacionada com a administração, geração de receitas e cumprimento de metas orçamentárias, impactando a renda e podendo aquecer a economia do país.
Política monetária: Influencia na decisão de produtores e consumidores, relacionando-se com o controle da taxa de juros e crédito em geral, além da oferta de moeda no mercado nacional. Esse tipo de política impacta, diretamente, os preços, as demandas e a inflação.
Política regulatória: Relaciona-se com estabilização econômica e distribuição de recursos, envolvendo medidas legais – decretos, leis, portarias e outros, evitando e banindo práticas abusivas na economia.
Políticas Públicas: Uma política pode ser considerada pública quando envolve um conjunto de problemas e atividades que não pertencem exclusivamente à esfera privada e que exigirão a regulação ou a intervenção do governo ou de toda a sociedade. São os princípios, metas, programas e objetivos da ação governamental definidos para orientar e coordenar a atuação de agentes públicos e privados e a locação de recursos públicos e privados, visando a alcançar interesses públicos considerados relevantes.
PPA: Seu projeto deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato presidencial e diz respeito às prioridades do Governo para um período de quatro anos. É uma lei que deve conter as metas, os objetivos e as diretrizes da administração pública federal.
51
Projetos: Assim como as atividades, os projetos também são instrumentos de realização dos programas. Contudo, diferentemente das atividades, os projetos concorrem para expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo e são limitados no tempo.
Programa: Elo entre o plano plurianual e os orçamentos anuais. Consiste de projetos e atividades com mesmo objetivo.
Roteiro de Cadastramento: Documento que orienta a elaboração de propostas para sediar um Telecentro de Infomação e Negócios. Assemelha-se a um edital.
Terminal Server: É uma solução em software que permite o compartilhamento do sistema operacional instalado em um servidor, ligando, remotamente, terminais leves (máquinas sem Hard Disk – HD).
52
ANEXOS
ANEXO A - Quadro resumo do projeto TIN
PROJETO TIN (FEVEREIRO DE 2007)
CONCEPÇÃO 29 de março de 2001
CONCEITO
Política pública constante do PPA 2004/ 2007 coordenada
pelo DEART/ STI/ MDIC, que visa a estimular a inserção das
MEs e das EPPs na economia da informação e do
conhecimento, fortalecendo-as e proporcionando-lhes novas
oportunidades de negócios.
DEFINIÇÃO DE TIN
Ambiente informativo e educativo, propício ao
compartilhamento e a transferência de conhecimentos e
informações tecnológicas mediante a participação de
colaboradores (gestores e educadores) que participarão da
orientação e capacitação empresarial.
MISSÃO DO DEART/ MDIC Promover e coordenar a implantação, estruturação e
consolidação da Rede TIN.
MISSÃO DOS TIN
Facilitar a realização de negócios com o uso do computador e
da Internet e promover ações que fortaleçam as
microempresas e as empresas de pequeno porte, contribuindo
para o desenvolvimento da comunidade.
MEGAOBJETIVOS
Promover o fortalecimento das MEs e EPPs mediante a
utilização das TICs, proporcionando-lhes aumento da
lucratividade, redução no índice de mortalidade, ampliação da
participação na base exportadora do país.
PÚBLICO-ALVO MEs e EPPs
53
VERTENTES DE ATUAÇÃO Capacitação, prestação de serviços, produção e disseminação
de conteúdos.
PARCEIROS
INSTITUCIONAIS
111
RECURSOS
ORÇAMENTÁRIOS NOS
ANOS DE 2004, 2005, 2006 E
2007 (EM R$)
4.734.665
METAS
1) Implantação de cinco mil Telecentros;
1) Desenvolvimento de banco de dados que facilite a
pesquisa de informação empresarial no Portal TIN;
2) Articulação de novas parcerias que permitam o
fornecimento de computadores ;
3) Integração do Sistema de Avaliação com o Sistema de
Gestão dos Telecentros;
4) Capacitação dos gestores de Telecentros nas práticas de
gestão recomendadas no Manual de Gestão editado;
5) Ampliação do leque de cursos oferecidos aos
colaboradores e usuários de Telecentros melhorando inclusive
o nível de escolaridade;
6) Desenvolvimento de ações que promovam a maior
mobilização dos colaboradores (Gestores, Educadores e
Multiplicadores);
DESAFIOS FUTUROS
1) Sensibilização das MEs e EPPs sobre a importância da TI
para o fortalecimento empresarial;
2) Aumento da presença das MEs e EPPs nos Telecentros;
54
3) Ampliação do número de negócios realizados na Internet
pelas MEs e EPPs;
4) Realização de parcerias estaduais que possibilitem a
coordenação local da Rede, visando a Integração com
políticas públicas locais, melhora da divulgação dos
Telecentros, sensibilização empresarial para importância das
TICs, oferta de conteúdos e serviços, apoio a sustentabilidade
dos Telecentros, acompanhamento local da execução do
projeto (visitas, implantação do SIGT entre outras ações),
capacitação (oferta de novos cursos, divulgação e
arregimentação), implantação de centrais de apoio
tecnológico e de reciclagem de computadores, integração da
Rede TIN e com outras redes locais.
TELECENTROS
HABILITADOS TOTAL 3.599
TELECENTROS EM
FUNCIONAMENTO TOTAL 2.661
TELECENTROS PRÓPRIOS
DO MDIC EM
FUNCIONAMENTO
1.518
TELECENTROS DE REDES
ASSOCIADAS EM
FUNCIONAMENTO
1.143
MÁQUINAS
DISTRIBUÍDAS NO
TERRITÓRIO NACIONAL
15.180
COLABORADORES*¹
CAPACITADOS 864
55
NÚMERO DE ACESSOS AO
PORTAL (NO ANO DE
2006)
110.575
NÚMERO DE PROPOSTAS
APRESENTADAS 3.830
PRODUTOS
DESENVOLVIDOS
1) Curso ferramentas TIN;
2) Curso de ferramentas de TI com aplicabilidade
empresarial;
3) Curso de manutenção de primeiro nível para Telecentros;
4) Curso de gestão de Telecentros;
5) Curso de empreendedorismo;
6) Sistema de Gestão de Telecentros;
7) Comunidades virtuais TIN;
8) Correspondente bancário TIN;
9) Crédito financeiro TIN;
10) Publicação técnica sobre Telecentros de Informação e
Negócios;
11) Manual de Operação dos Telecentros de Informação e
Negócios;
12) Laboratório de acessibilidade;
13) Aproveitamento de mais de 15.000 máquinas
classificadas como descarte tecnológico de empresas de
grande porte.
56
PRODUTOS A SEREM
FINALIZADOS
1) Kits de especialidades: desenvolvimento e distribuição de
“kits de serviços” (comércio eletrônico, compras
governamentais, associativismo, escritório virtual de negócios
e outros);
2) Kits de implantação TIN;
3) Estudos Exploratórios e Prospectivos para expansão da
Rede de Telecentros de Informação e Negócios;
4) Sistema de Avaliação do projeto;
5) Capacitação em ferramentas de TI em software livre;
6) Curso de alfabetização digital;
7) Ações de sensibilização empresarial;
8) Ações de incentivo a produção de sites das MEs e EPPs
usuárias TIN, buscando a exposição de seus produtos em
vitrines virtuais (BB, ECT, MDIC, MRE, Mc. Internet e
outros);
9) Ações de divulgação dos TIN em sua localidade;
10) Ações que fomentem a maior participação das MEs e
EPPs em compras governamentais via web.
EQUIPE (SERVIDORES) 8
EQUIPE (BOLSISTAS) 30
FORMAÇÃO ACADÊMICA
DA EQUIPE TIN
Engenharia, Direito, Administração, Relações Internacionais,
Comércio Exterior, Biblioteconomia, Economia, Turismo,
Comunicação Social, Ciência da Informação, Oceanografia.
*¹Gestores, Educadores e Multiplicadores.
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
57
ANEXO B - Quadro resumo do desenho de avaliação
SISTEMA DE AVALIAÇÃO
OBJETIVOS DA
AVALIAÇÃO
1) Identificação e medição da efetividade alcançada;
2) Identificação e medição dos resultados do projeto;
3) Identificação e medição dos produtos;
4) Melhoria da etapa de implementação;
5) Levantamento de demandas de conteúdos de maior
interesse realizadas pelos usuários TIN;
6) Maior racionalização das tomadas de decisão;
7) Sensibilização dos stakeholders.
LEVANTAMENTO PARA
AVALIAÇÃO FORMATIVA Realização de pesquisa de diagnóstico.
USUÁRIOS DA
INFORMAÇÃO
1) Secretário de Tecnologia Industrial;
2) Diretor de Articulação Tecnológica;
3) Coordenador Geral e demais membros da equipe do
Projeto;
4) Parceiros institucionais;
5) Gestores e Educadores TIN.
ESTRATÉGIAS DE
IMPLANTAÇÃO E
EXECUÇÃO
1ª Fase – Piloto: equipe especializada e contratada
para desenvolvimento do sistema de avaliação implantará
o sistema em estados e período a ser definido. Nessa fase
a equipe do DEART deverá receber capacitação e
58
realizará acompanhamento dos trabalhos, visando à
capacitação profissional necessária para implantação do
sistema em toda Rede TIN.
2ª Fase: A implantação do sistema será realizada no
restante da Rede. Nessa etapa, o DEART ficará
responsável por implantar o sistema em âmbito nacional.
INDICAÇÃO DE POSSÍVEIS
FONTES DE INFORMAÇÃO Gestores, Educadores, usuários, MEs e EPPs.
INSTRUMENTOS A SEREM
UTILIZADOS
1) Enquetes enviadas via e-mail;
2) Questionários disponibilizados no portal TIN;
3) Questionários aplicados por parceiros locais;
4) Entrevistas aplicadas durante visitas técnicas;
5) Pesquisas relacionadas com o tema desenvolvidas por
outras instituições.
Fonte: Próprio autor.
59
ANEXO C - Fluxograma do projeto TIN
Recepção de Candidaturas
Habilitação de Candidaturas Implantação
Monitoramento e Avaliação
Consolidação da Rede TIN
Julgamento de
Propostas
Articulação com
Parceiros
Complementação de Documentação
Entrega de Equipamentos
Articulação com
Instituições
Produção, identificação e disseminação de Conteúdos
Obtenção de Recursos
Capacitação (Gestores,Educadores e
Multiplicadores)
Acesso a serviços
(MEs, EPPs e Comunidade
Local)
Capacitação (MEs, EPPs e Comunidade
Local)
Acesso a oportunidades de negócios
(MEs e EPPs)
DivulgaçãoDivulgação Divulgação Divulgação
Operação do TIN
Roteiro de Cadastramento
Capacitação (Gestores,Educadores e
Multiplicadores)
Fonte: Próprio autor.
: Atividades executadas durante a realização de todo processo; : Sentido do fluxo de realização das etapas do projeto TIN; : Atividades ligadas às respectivas etapas.