a gestÃo do planejamento governamental: o...
TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UnB ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ORÇAMENTO PÚBLICO – ABOP
MARINEIDE DOS REIS COELHO ALVES
A GESTÃO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL: O Modelo de Gestão do PPA 2004-2007
Brasília 2007
MARINEIDE DOS REIS COELHO ALVES
A GESTÃO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL: O Modelo de Gestão do PPA 2004-2007
Monografia apresentada como requisito à obtenção do título de Especialista em Orçamento e Políticas Públicas do Programa de Pós-Graduação do Núcleo de Pesquisas em Políticas Públicas da Universidade de Brasília (UnB) e da Associação Brasileira de Orçamento Público (ABOP). Orientador: Professor James Giacomoni
Brasília 2007
AGRADECIMENTOS
A realização deste trabalho só foi possível em razão da contribuição dada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que o financiou, e da compreessão de um grupo de apoio, aos quais manifesto valorosa gratidão: Ao Cordenador-Geral de Planejamento, Orçamento e Finanças do MPOG, Tácito Antônio Bastos Brandão, por tornar possível a minha inscrição neste curso. Ao Prof. James Giacomoni, pela orientação segura. Ao Prof. Paulo du Pin Calmon, pelas suas aulas maravilhosas e pela efetiva contribuição. A minha amiga Elizabete Santarém da Silva, pelo apoio no levantamento de material, e no desenvolvimento do trabalho. A minha amiga e colega Diane Braga dos Santos, pela amizade, paciência e apoio logístico.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO.......................................................................................................6
2. BREVE HISTÓRICO DA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DE PLANEJAMENTO .................................................................................................8
2.1 PLANO SALTE – GOVERNO EURICO GASPAR DUTRA – 1947 ..................8
2.2 COMISSÃO MISTA BRASIL-ESTADOS UNIDOS – GOVERNO GETÚLIO VARGAS – 1951 ..............................................................................................9
2.3 PLANO DE METAS – GOVERNO JUSCELINO KUBITSCHEK – 1956 ..........9
2.4 PLANO TRIENAL – GOVERNO JOÃO GOULART – 1961............................10
2.5 PROGRAMA DE AÇÃO ECONÔMICA DO GOVERNO (PAEG) – GOVERNO CASTELO BRANCO – 1966.......................................................10
2.6 DECRETO-LEI Nº 200, DE 1967 ...................................................................11
2.7 PLANOS NACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL (PND) – GOVERNOS MILITARES ..................................................12
3. INFLUÊNCIA DAS TRANSFORMAÇÕES MUNDIAIS NO PAPEL DO ESTADO E NA GESTÃO ....................................................................................14
4. A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E O NOVO MODELO INTEGRADO DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO...................................................16
4.1 PLANO PLURIANUAL 1991 – 1995 ..............................................................17
4.2 PLANO PLURIANUAL 1996 – 1999 ..............................................................17
4.3 PRINCIPAIS PROBLEMAS APRESENTADOS PELOS PLANOS QUE COMPREENDERAM OS CICLOS 1991 – 1995 E 1996 – 1999....................18
4.4 PLANO PLURIANUAL 2000 – 2003 ..............................................................19
4.4.1 Principais inovações do PPA 2000-2003..........................................23
4.4.2 Entraves à implementação do Modelo de Gestão no PPA 2000-2003.....................................................................................................24
4.5 PLANO PLURIANUAL 2004 – 2007 ..............................................................25
5. GESTÃO DO PLANO PLURIANUAL 2004 – 2007 .............................................31
5.1 PRINCIPAIS MUDANÇAS INTRODUZIDAS PELO PLANO DE GESTÃO ....32
5.1.1 Criação de novos atores e/ou de novas atribuições ......................32
5.1.2 O Gerente............................................................................................32
5.1.3 O Gerente-Executivo .........................................................................33
5.1.4 O Coordenador de Ação....................................................................34
5.2 CRIAÇÃO DE NOVOS ARRANJOS PARA A GESTÃO DOS PROGRAMAS................................................................................................34
5.2.1 Comitê Gestor de Programa .............................................................35
5.2.2 Comitê de Coordenação dos Programas (CCP)..............................35
5.3 NOVOS INSTRUMENTOS DE GESTÃO DOS PROGRAMAS......................36
5.3.1 Plano Gerencial..................................................................................36
5.3.2 Sistema informatizado InfraSIG........................................................36
5.3.3 Pactos de Concertação .....................................................................37
6. OS PROCESSOS DE AVALIAÇÃO, MONITORAMENTO E REVISÃO DO PPA 2004 – 2007.................................................................................................39
6.1 O SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO (SMA).........................39
6.2 A AVALIAÇÃO ...............................................................................................41
6.3 A REVISÃO....................................................................................................42
7. PROBLEMAS QUE PERSISTEM APÓS A IMPLENTAÇÃO DO MODELO DE GESTÃO........................................................................................................43
7.1 AUSÊNCIA OU INSUFICIÊNCIA DE INFORMAÇÕES NO SIGPlan .............43
7.2 FALTA DE INTERAÇÃO ENTRE OS GERENTES DOS PROGRAMAS MULTISSETORIAIS E OS COORDENADORES DE AÇÃO DE OUTROS ÓRGÃOS .......................................................................................................44
7.3 BAIXA INTEGRAÇÃO ENTRE AS ÁREAS FIM E MEIO ...............................44
7.4 POUCA UTILIZAÇÃO DA APRENDIZAGEM E CONSTRUÇÃO DE CENÁRIO.......................................................................................................44
7.5 DESCONHECIMENTO METODOLÓGICO E OPERACIONAL .....................45
7.6 ASSIMILAÇÃO DA CULTURA DE PLANEJAMENTO ...................................45
7.7 FALTA DE ENVOLVIMENTO DE ALGUNS ATORES COM O PROCESSO DE PLANEJAMENTO ....................................................................................46
7.8 AUSÊNCIA DE SINTONIA DOS PRECEITOS DA METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO E AS NORMAS DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE ............46
8. PLANO PLURIANUAL 2008 – 2011 ...................................................................47
9. CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................48
REFERÊNCIAS.........................................................................................................52
6
1. INTRODUÇÃO
A ação governamental no Brasil se dá por meio da execução de
programas e ações constantes do Plano Plurianual (PPA). Embora já tenhamos,
atualmente, um modelo de planejamento aderente aos preceitos da Administração
Pública Gerencial (voltada para resultados), ainda não conseguimos os avanços
suficientes no campo da gestão.
A evolução do modelo de planejamento, por si só, não gerou mecanismos
capazes de promover a efetividade1 da ação governamental.
O reconhecimento dessa limitação levou o governo federal a criar um
plano de gestão para gerir o plano plurianual. Essa iniciativa foi implementada por
meio do Decreto nº 5.233, de 6 de outubro de 2004, que estabeleceu normas para a
gestão do PPA 2004-2007, e também as competências e atribuições do gerente de
programa e sua equipe de apoio.
O objetivo desta monografia é descrever e analisar o mencionado modelo
de gestão do PPA, assim como, avaliar os avanços conseguidos nessas questões e
os aperfeiçoamentos que são ainda necessários.
Dessa forma, procedeu-se a uma breve retrospectiva dos vários planos
implementados no Brasil desde 1947, quando tivemos o primeiro ensaio de
planejamento econômico no país, o Plano SALTE. Muitos outros vieram ao longo do
tempo, até se chegar ao modelo atualmente adotado no Plano Plurianual 2004-2007;
_____________________ 1 Disponível em: www.planejamento.gov.com.br. É a medida do grau de atingimento dos objetivos que
orientaram a constituição de um determinado programa, expressa pela sua contribuição à variação alcançada dos indicadores estabelecidos pelo plano plurianual – Plano de Gestão do PPA 2004-2007, Brasília outubro de 2004, p. 45., acesso em: 15 fev. 2007.
7
cada plano trouxe alguma contribuição, mesmo que singela, o que contribuiu para
que chegássemos hoje ao atual modelo de gestão.
A influência que as transformações mundiais exerceram no papel do
Estado e na gestão também foi objeto de análise deste trabalho, assim como as
mudanças trazidas pela Constituição de 1988, nesse sentido.
O PPA 2004-2007, para o qual o Plano de gestão foi desenvolvido,
também não poderia deixar de ser objeto do presente trabalho, principalmente os
processos de Avaliação, Monitoramento e Revisão.
A partir da abordagem do Plano de Gestão, propriamente dito, é que
foram feitas as considerações finais, que consistem em uma avaliação do modelo,
ou seja: quais os avanços obtidos com o processo e quais os pontos que ainda
precisam ser aperfeiçoados.
8
2. BREVE HISTÓRICO DA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DE PLANEJAMENTO
Somente a partir da Constituição Federal de 1988 introduziu-se no Brasil
um modelo inovador de planejamento e gestão - baseado em experiências de
gestão empresarial – e que foram definidas novas bases metodológicas e
operacionais para uma mudança real no planejamento, orçamento e gestão pública.
Vejamos a seguir as principais iniciativas em matéria de planejamento ocorridas
antes da atual Carta Magna e as características mais relevantes de cada uma.
2.1 PLANO SALTE – GOVERNO EURICO GASPAR DUTRA – 1947
O plano deu prioridade a quatro áreas: saúde, alimentação, transporte e
energia, daí a sigla SALTE. O plano direcionava-se muito mais para resolver
questões setoriais do que para uma concepção abrangente de planejamento
estratégico de governo. Era modesto em suas pretensões, embora tivesse objetivos
de grande alcance para a época.
A natureza do Plano SALTE não era realmente global, pois não dispunha
de metas para o setor privado ou de programas que o influenciassem. Tratava-se,
basicamente, de um programa de gastos públicos que cobria um período de cinco
anos. Ele conseguiu, entretanto, chamar a atenção para outros setores da economia
defasados em relação à indústria e que poderiam, conseqüentemente, impedir um
futuro desenvolvimento.
9
2.2 COMISSÃO MISTA BRASIL-ESTADOS UNIDOS – GOVERNO GETÚLIO VARGAS – 1951
A Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, vinculada ao plano americano
de ajuda técnica para defesa, educação, saúde, agricultura e planejamento
econômico dirigido aos países subdesenvolvidos, foi importante somente para se ter
consciência dos problemas econômicos nacionais. Baseado em suas conclusões, foi
criado, em 1952, o Banco Nacional de Desenvolvimento para coordenação
econômico-financeira.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) tinha o
objetivo de fomentar o desenvolvimento de setores básicos da economia brasileira
nas esferas pública e privada. Surgiu como órgão técnico para executar o programa
de reaparelhamento econômico elaborado pela Comissão Mista Brasil-Estados
Unidos.
2.3 PLANO DE METAS – GOVERNO JUSCELINO KUBITSCHEK – 1956
O Plano de Metas, instituído em 1952, inaugura no Brasil a utilização do
planejamento indicativo (embora em pequena escala), ou seja, a distinção das áreas
em que o governo iria atuar como agente econômico, daquelas em que apenas faria
indicações para o setor privado. Elaborado com base no relatório da Comissão Mista
Brasil-Estados Unidos, o plano teve origem nos estudos do grupo CEPAL-BNDE e
representou a primeira tentativa de se submeter o desenvolvimento do país à
supervisão sistemática do poder público.
Estabeleceu-se ali como prioritários os setores de transporte, a indústria
intermediária (siderurgia, de cimento e de papel), as indústrias produtoras de
10
equipamentos (automobilística, naval e bens de capital) e a construção da nova
capital, Brasília. A iniciativa também logrou êxito no plano de industrialização da
economia e na superação de pontos de estrangulamento que impediam o
desenvolvimento nacional, porém, teve como conseqüências desequilíbrios na
balança de pagamento e aumento das taxas de inflação.
2.4 PLANO TRIENAL – GOVERNO JOÃO GOULART – 1961
Data dessa época a criação do Ministério Ordinário do Planejamento
(1962), sob o comando do economista Celso Furtado. O Plano Trienal procurou,
pela primeira vez, soluções para os problemas estruturais do país, abordando de
forma integrada a estrutura econômica e social do Brasil. Conferiu importância
fundamental ao planejamento no processo de desenvolvimento econômico, cabendo
a ele antecipar as principais modificações estruturais desenvolvidas e indicar
medidas a serem tomadas.
Tinha como objetivo a manutenção de elevada taxa de crescimento do
produto, a redução progressiva da inflação, a redução do custo social do
desenvolvimento, a melhor distribuição de seus frutos e a redução das
desigualdades regionais de níveis de vida. O Plano Trienal estabeleceu uma reforma
de base de difícil implementação, pois instituía controles que não contavam com a
simpatia popular, o que resultou no seu fracasso.
2.5 PROGRAMA DE AÇÃO ECONÔMICA DO GOVERNO (PAEG) – GOVERNO CASTELO BRANCO – 1966
Instituído pelo governo Castelo Branco, já sob a ditadura militar que
11
derrubou o presidente João Goulart, o PAEG enfatizou a viabilidade do modelo de
planejamento dentro de uma economia de mercado. Tratava-se de uma tentativa
clara de desvincular a imagem do planejamento das economias socialistas de então,
sendo um modelo totalmente diverso daquele apregoado pelo Plano Trienal. Seus
objetivos primordiais eram: acelerar o ritmo do desenvolvimento econômico, conter
progressivamente o processo inflacionário, atenuar os desníveis econômicos
setoriais e regionais e assegurar oportunidades de emprego, além de corrigir a
tendência a déficits descontrolados do balanço de pagamentos.
2.6 DECRETO-LEI Nº 200, DE 1967
Uma das mais importantes contribuições do Decreto-Lei nº 200/67 foi a
instituição do planejamento como princípio da administração pública e o
estabelecimento dos seus instrumentos principais, quais sejam: o plano geral de
governo, programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual, orçamento
programa anual e a programação financeira de desembolso.
O Decreto-Lei em epígrafe organizou a orçamentação pública e instituiu a
delegação de autoridade, a coordenação e o controle na administração pública.
Promoveu a descentralização administrativa e o controle na administração pública.
Também promoveu a descentralização administrativa e a expansão da
administração indireta (sociedades de economia mista, empresas públicas,
fundações públicas e autarquias) e favoreceu o desenvolvimento de uma
tecnoburocracia qualificada coexistente com o núcleo tradicional da administração
direta.
12
2.7 PLANOS NACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL (PND) – GOVERNOS MILITARES
O I PND (1972-1974) marcou o início do ciclo dos Planos Nacionais de
Desenvolvimento, uma fase conhecida como o “milagre econômico brasileiro”,
caracterizada por um crescimento econômico acentuado, grande afluxo de capitais
externos e movimento de substituição das importações.
O II PND (1975-1979) enfatizou o investimento em indústria de base e a
busca da autonomia em insumos básicos. A preocupação com o problema
energético era evidente, com estímulo à pesquisa do petróleo, ao programa nuclear,
ao programa do álcool e à construção de hidrelétricas.
Tinha o compromisso de mudar a vida política, econômica e de combate à
pobreza. Explicitava o papel de destaque do setor privativo na retomada do
crescimento e preconiza uma reforma em que o Estado retornava às funções
tradicionais de prestação dos serviços públicos essenciais e às atividades produtivas
estratégicas para o desenvolvimento de longo prazo, complementares à iniciativa
privada.
Idealizado em plena crise econômica mundial e nacional, que teve
reflexos também no aspecto político, com o desgaste do regime militar, o III PND
(1980-1985) marca o fim do processo de planejamento como efetivo instrumento da
política econômico – financeira do país. O plano não conseguiu atingir a nenhum de
seus objetivos. Seu declínio deu-se com uma crescente crise econômica no país,
altas taxas de inflação e desequilíbrio no balanço de pagamentos. Contribuíram para
o seu fracasso a descrença derivada do malogro do plano anterior, bem como as
dificuldades econômicas internacionais. Além disso, foi posta em dúvida a própria
13
efetividade e importância do planejamento como ferramenta de decisão
governamental.
Para entendermos a evolução do processo de planejamento e de gestão
no Brasil é necessário também analisarmos as transformações no cenário mundial,
que tiveram reflexo na economia nacional e, conseqüentemente, na forma de
planejar.
14
3. INFLUÊNCIA DAS TRANSFORMAÇÕES MUNDIAIS NO PAPEL DO ESTADO E NA GESTÃO
O Estado brasileiro passou por grandes mudanças nas décadas de 1970
a 1990, tanto em relação ao seu papel na sociedade quanto em suas formas de
gestão. Essas mudanças representaram respostas às transformações profundas no
ambiente mundial, e tiveram como objetivo assegurar maior efetividade da ação do
Estado no atendimento das demandas da sociedade.
Alguns autores, tais como Castells (1998), Kliksberg (1994) e Dowbor
(1994) destacam como principais eixos de mudança que afetaram o mundo nas três
últimas décadas e tiveram impactos decisivos no âmbito das organizações e da
gestão pública e privada os seguintes aspectos:
• o desenvolvimento tecnológico, em qualidade e ritmo até então
desconhecidos;
• a globalização, que gera uma interdependência de setores e países;
• a democratização das sociedades, abrindo espaço a novos atores e
ampliando as demandas sociais;
• o aumento das desigualdades, que ampliam os compromissos do
Estado; e
• a crise econômico-fiscal dos anos 70 e 80, que afetou a maioria dos
países e colocou em crise o modelo de Estado vigente.
Por outro lado, os anos 70 e 80 foram marcados por uma forte crise
econômica e fiscal que afetou a maioria dos países. Iniciada com a crise do petróleo
15
nos anos 70, a crise econômica mundial encerrou o período de prosperidade vigente
a partir do final da Segunda Guerra Mundial, que havia beneficiado principalmente
os países capitalistas desenvolvidos, mas também países do bloco socialista e parte
dos países periféricos, garantindo-lhes altas taxas de crescimento.
Como conseqüência direta da crise econômica mundial, manifestaram-se
em todo o mundo os primeiros sinais de perda da capacidade do Estado de
coordenar o sistema econômico. A diminuição do crescimento e o aumento da
inflação e do desemprego revelavam a impossibilidade de a ação estatal continuar
controlando a economia de forma satisfatória. Esta crise comprometeu o modelo de
Estado.
No Brasil, a década de 80 foi marcada pela crise deliberada do
planejamento governamental, pelo desencanto com o processo, dúvidas quanto às
suas qualidades e ceticismo quanto ao seu potencial. Todos esses fatores, aliados
ainda às altas taxas de inflação observadas no período, levaram ao gradativo
desuso do planejamento governamental.
Dessa situação, no final dos anos 80, emerge, inicialmente no setor
privado, um novo paradigma de planejamento orientado por um pensamento
estratégico. Este novo modelo inserido como parte do processo de gestão
estratégica, que é a forma de se pensar e agir nas organizações de um mundo
dominado pela turbulência e incerteza.
Foi neste contexto, e buscando adequar-se à nova conjuntura, que o
Estado brasileiro deu início, por meio da Constituição de 1988, à revisão de suas
formas de planejamento, instituindo a obrigatoriedade da elaboração de Planos
Plurianuais e a integração entre planejamento e orçamento.
16
4. A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E O NOVO MODELO INTEGRADO DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO
Para adequar-se às transformações mundiais e reverter a crise que se
instaurou sobre o Estado, o poder público trilhou um caminho muito próximo dos
adotados pela iniciativa privada. A reforma do Estado brasileiro, ancorada em
princípios que nortearam o desenvolvimento de uma administração orientada para
resultados, acabou por estabelecer uma nova função (mudança de paradigma) para
os instrumentos de planejamento, orçamento e gestão.
A partir da Constituição de 1988, o Poder Executivo passou a elaborar
planos plurianuais das ações de governo, assinalando seus objetivos, metas e
recursos, e a submete-los à aprovação do Congresso. Os gestores públicos foram
assim instigados a planejar visando objetivos e a buscar a racionalização do uso dos
recursos públicos. Entretanto, essa intenção não produziu de imediato os impactos
esperados, em razão da falta de tempo. Assim, a elaboração dos dois primeiros
PPA’s, após a nova Constituição, não apresentou mudanças substantivas em
relação às formas antigas de planejamento e orçamentação.
A nova Carta Constitucional inovou ao exigir planos e orçamentos
compatíveis entre si. As determinações constitucionais foram consideradas o ponto
de partida para a modernização do planejamento governamental, em virtude da
forma como foi definida a integração entre plano e orçamento, por meio da criação
do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei
Orçamentária Anual (LOA).
17
4.1 PLANO PLURIANUAL 1991 – 1995
O primeiro PPA elaborado após a promulgação da Constituição Federal
de 1988, representou uma mera formalização das exigências constitucionais. Foi
totalmente improvisado, e por isso, trouxe muitos problemas na sua execução. Os
programas não tinham conteúdo e as ações eram genéricas e com estrutura
diferente das leis orçamentárias do período. Como não havia um sistema de
acompanhamento, não foram incorporadas mudanças no decorrer do período de sua
vigência, tampouco o plano foi atualizado.
4.2 PLANO PLURIANUAL 1996 – 1999
A lei que aprovou o Plano Plurianual 1996-1999 foi promulgada no oitavo
mês de vigência do plano e com este segundo PPA, o planejamento governamental
deu o passo inicial no sentido de transformar-se em instrumento de gestão
estratégica, alinhando-se à filosofia da reforma gerencial. Introduziu novos conceitos
no planejamento federal, quais sejam, os eixos nacionais de integração e
desenvolvimento, como referência espacial e geográfica; os projetos estruturantes
voltados para a promoção de transformações no ambiente econômico e social; e a
agregação ao plano do gerenciamento de empreendimentos estratégicos.
Apesar de não se chegar a uma revisão geral do planejamento,
estabeleceu-se, para um programa que agrupava projetos prioritários – Brasil em
Ação –, uma nova abordagem gerencial, que serviu de base para a revisão posterior
de todo o modelo de planejamento.
O Programa Brasil em Ação representou também uma experiência inédita
18
de monitoramento intensivo de projetos prioritários. Foram selecionados inicialmente
42 projetos, pelo potencial que tinham de induzir novos investimentos produtivos e
reduzir desigualdades regionais e sociais.
Para cada projeto do Brasil em Ação foi designado um gerente, que tinha
atribuições e responsabilidades definidas. Todos os projetos passaram a ter um
monitoramento intensivo, com a finalidade de identificar gargalos e restrições. Este
foi o embrião do modelo que se adotou mais tarde pelo PPA 2000–2003.
Entretanto, o PPA 1996-1999 não conseguiu superar a característica que
marcou o plano anterior, ou seja, ser um plano econômico e normativo de longo
prazo, visto que as estratégias que o norteavam assemelhavam-se apenas a
desejos, pois não qualificavam o conteúdo das ações que deveriam ser realizadas.
4.3 PRINCIPAIS PROBLEMAS APRESENTADOS PELOS PLANOS QUE COMPREENDERAM OS CICLOS 1991 – 1995 E 1996 – 1999
Um olhar retrospectivo permite identificar as seguintes dificuldades
comuns aos dois primeiros planos plurianuais:
• Predominância da lógica orçamentária – focada apenas no gasto público
e não nos resultados das políticas públicas.
• Não institucionalização do PPA e da LDO como instrumentos efetivos de
planejamento e racionalização do gasto público – O plano plurianual não era objeto
de revisão e o acompanhamento e avaliação da execução eram feitos de modo
insuficiente. Já a LDO se limitava a disciplinar a elaboração e execução do
orçamento, conferindo-lhe uma natureza restritiva.
19
• Inexistência de um processo de planejamento permanente e integrado -
gerava para o Poder Executivo dificuldades de coordenação, acompanhamento e
avaliação das políticas públicas.
• Falta de correspondência entre objetivos, diretrizes e programação, e
suas metas - tornava o plano e o orçamento descoordenados entre si e distantes
das demandas da sociedade, colaborando para a insuficiência de aplicação e
dispersão de recursos públicos.
• Regionalização apenas formal do plano - refletia a incapacidade do
Governo de planejar suas ações de acordo com as necessidades e especificidades
locais.
• Pouca transparência quanto à forma de alocação dos recursos públicos -
dificultava o controle pelo Congresso Nacional e pela sociedade civil.
4.4 PLANO PLURIANUAL 2000 – 2003
O Plano Plurianual 2000-2003, instituído pela Lei nº 9.989, de 21 de julho
de 2000, denominado “Avança Brasil”, inovou ao introduzir na administração pública
federal a gestão por resultados, com a adoção de programas como unidade de
gestão, a integração entre o plano, o orçamento e a gestão, e o fortalecimento do
conteúdo estratégico por meio do estudo dos eixos.
Em 1998, o poder executivo federal editou o Decreto nº 2.829 de 29 de
outubro de 1998 que estabeleceu normas para a elaboração e execução do PPA
2000-2003 e das leis orçamentárias a partir do exercício de 2000. O principal
objetivo do decreto era realizar uma integração efetiva entre o plano plurianual e os
20
orçamentos anuais.
É importante destacar que o decreto supra citado não só obrigou que
todas as ações do governo fossem estruturadas em programas, como determinou
também que a classificação funcional-programática fosse alterada para viabilizar a
integração entre planejamento, orçamento e gestão.
A reformulação da classificação funcional-programática foi realizada por
meio da Portaria nº 117 de 12 de novembro de 1998, alterada pela Portaria nº 42 de
14 de abril de 1999, editadas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Na nova discriminação funcional, as ações governamentais passaram a ser
identificadas pela função, subfunção, programa e ação.
O modelo anterior de classificação funcional-programática apresentava
listas rígidas de funções, programas e subprogramas. Além disso, os projetos e
atividades incluídos no orçamento eram padronizados e utilizados em diversos
subprogramas, os quais não estabeleciam uma relação adequada dos projetos e
atividades com o problema específico que deveriam resolver.
As bases principais do novo modelo de planejamento, orçamento e
gestão, adotado no PPA 2000-2003, foram:
I – Planejamento a longo prazo, de caráter indicativo, baseado no
território.
O plano pretende difundir uma visão estratégica do desenvolvimento, para
um horizonte de 20 anos, e um portfolio de oportunidades de investimentos públicos
e privados, para um período de oito anos.
21
O caráter indicativo tinha por finalidade a convergência de decisões
públicas e privadas em direção ao desenvolvimento sustentável. A referência
territorial proporcionou elementos para a integração de ações públicas e privadas,
nas áreas de infra-estrutura econômica, desenvolvimento social, meio ambiente e
informação e conhecimento, de acordo com as demandas locais, contribuindo para a
sustentabilidade do desenvolvimento.
II – Visão estratégica.
O plano deveria ser orientado por uma visão estratégica capaz de conferir
foco às principais demandas, devendo estas serem atendidas no horizonte de
vigência do PPA. Devido à carência de recursos e o extenso rol de problemas e
demandas de nossa sociedade, justificam-se a necessidade de foco e seletividade
com o intuito de garantir o alcance de resultados;
III – Gestão estratégica.
A partir da seleção de um conjunto de ações consideradas indutoras do
desenvolvimento (Programas Estratégicos), do controle diferenciado de fluxo de
recursos da gestão de restrições e informações gerenciais tempestivas, a gestão
estratégica visa assegurar o alcance de resultados.
IV – Integração entre plano, orçamento e gestão.
Para evitar a consolidação de uma gestão pública inercial – cujo
fundamento era fazer mais da mesma coisa, ano após ano – pautada apenas nas
preocupações fiscais e financeiras, e na manutenção de uma programação que não
passasse dos estreitos limites do orçamento anual, por falta de parâmetros
estratégicos de mudanças sócio-econômicas mais profundas, foi necessário integrar
22
o plano, o orçamento e a gestão.
Do mesmo modo, os orçamentos ganharam um caráter estratégico, à
medida em que rompem com as características inerciais e de natureza estritamente
financeira, que lhe são inerentes. Integrados ao plano, os orçamentos passariam a
ter um alcance estratégico e ser peça de gestão pública de interesse de toda a
sociedade. Por sua vez, a gestão, ao se integrar ao plano e aos orçamentos,
passaria a ter o sentido estratégico e a definição dos recursos financeiros
necessários.
A integração tornaria o plano verossímil, ancorado em uma base fiscal
que lhe dá, com clareza, os limites do gasto público para um horizonte de médio
prazo, ao mesmo tempo em que valorizaria a seletividade e a alocação de recursos.
O programa passou a ser o elemento de ligação entre o plano e os
orçamentos e também a referência básica para todas as etapas do ciclo de gestão,
isto é: alocação de recursos, execução, monitoramento, avaliação, controle e
comunicação com a sociedade.
V – Transparência.
A organização do plano por programas proporciona a transparência
necessária para a melhoria na alocação de recursos e a oportunidade de melhor
aferição dos impactos e resultados da execução destes na sociedade.
VI – Responsabilização e busca por resultados.
É a transformação da atuação integrada e coordenada de estruturas,
recursos e pessoas motivadas a buscar resultados. Para exercer essa coordenação,
23
estabeleceu-se a figura do gerente, responsável pelo alcance dos resultados
pretendidos ao menor custo possível.
4.4.1 Principais inovações do PPA 2000-2003
a) Instituição de um modelo de gerenciamento de programas.
O modelo de gerenciamento tinha o objetivo de atribuir responsabilidades
e orientar os esforços das equipes na execução dos programas. Antes da fase de
implantação e execução do PPA 2000-2003, foram tomadas medidas preparatórias
para o gerenciamento, sendo indicados os gerentes e desenvolvido o Sistema de
Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGplan). No âmbito de cada programa,
estimulou-se o desenvolvimento de sistemas de informações específicos.
b) Parcerias
Pela primeira vez, foi formalizada a possibilidade de estabelecimento de
parcerias internas e externas ao governo, para somar recursos humanos,
financeiros, físicos e de conhecimento, com a finalidade de atingir os objetivos
desejados em um nível mais elevado de eficiência.
c) Desenvolvimento do SIGPlan
O Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Plano
Plurianual – SIGPlan promoveu, pela primeira vez no Governo Federal, a construção
de uma rede de informações de planejamento e gestão, com o objetivo de diminuir a
distância imposta pelo excesso de formalismo burocrático, reduzir os custos e
acelerar o alcance de resultados.
d) Instituição de avaliação anual do plano
24
Trata-se de procedimento utilizado para a obtenção e análise de
informações destinadas à tomada de decisão, visando o aperfeiçoamento contínuo
da gestão por programas e do plano, bem assim a revisão anual deste e a
elaboração dos orçamentos anuais.
A partir do PPA 2000-2003, foi instituída a avaliação anual dos planos
plurianuais cujos marcos legais foram os artigos 5º, 6º e 7º do Decreto nº 2.829, de
29 de outubro de 1998, e o artigo 6º da Lei nº 9.989, de 21 de julho de 2000. O
processo foi implementado com o objetivo de assegurar o aperfeiçoamento contínuo
dos programas e do plano e prover subsídios para corrigir falhas de concepção e
execução.
Objetivou-se com a implementação da avaliação anual melhorar a
concepção e a gestão dos programas integrantes do plano plurianual e dos
orçamentos da União, com vistas à obtenção dos resultados estabelecidos. A
coordenação ficou a cargo do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em
parceria com os demais ministérios. Seu produto final é o Relatório de Avaliação,
encaminhado anualmente ao Congresso Nacional e disponível para consulta pela
sociedade, por meio da internet.
4.4.2 Entraves à implementação do Modelo de Gestão no PPA 2000-2003
O resultado das avaliações realizadas constituiu-se em instrumento de
feedback para o governo, notadamente no tocante ao processo de revisão anual dos
programas, na elaboração dos orçamentos da União e formulação do PPA 2004-
2007. As avaliações anuais do PPA 2000-2003 apontaram, entre outros, os
seguintes entraves à implementação daquele Modelo de Gestão:
25
- dificuldades na articulação entre os gerentes e a estrutura formal de
cada Ministério (especialmente na função de ordenação de despesas);
- escassez dos meios (recursos humanos, logísticos, informações, etc)
frente às responsabilidades dos gerentes;
- pequena participação dos gerentes nos processos decisórios;
- pouca cooperação institucional para superação de restrições; e
- acesso restrito aos canais de negociação.
4.5 PLANO PLURIANUAL 2004 – 2007
O PPA 2004-2007, instituído pela Lei nº 10.933, de 11 de agosto de 2004,
pretendeu conferir racionalidade e eficácia às ações do governo federal e cujo
processo de elaboração caracterizou-se por uma preocupação permanente com a
gestão e com o alcance dos objetivos esperados. O referido plano plurianual se
difere dos demais por ter sido elaborado com a participação da sociedade e das
várias esferas de Governo.
O plano foi elaborado a partir de uma base estratégica para quatro anos,
tendo como referência o Programa de Governo e uma programação que organiza o
nível tático-operacional da ação governamental. Esta segmentação permite separar
a gestão também em dois níveis: a gestão estratégica do Plano e a gestão
operacional do Plano.
O processo de formulação da Orientação Estratégica de Governo
envolveu a participação de todos os órgãos responsáveis pela implementação de
26
políticas e de segmentos representativos da sociedade civil organizada. Esse
processo de construção coletiva foi a condição essencial para que o PPA 2004-2007
se tornasse um instrumento de orientação e de coesão da ação de Governo.
A Orientação Estratégica do PPA 2004-2007 é composta por
megaobjetivos e desafios de Governo, que são mensurados por um conjunto de
macroindicadores capazes de orientar a administração pública no nível mais
estratégico, não só para assegurar a implementação de um projeto nacional de
desenvolvimento, como para organizar, com forte capacidade gerencial, a
coordenação da gestão governamental.
A seguir, são demonstrados os Megaobjetivos e Desafios do PPA 2004-
2007:2
MEGAOBJETIVO I: Inclusão Social e Redução das Desigualdades
Sociais.
DESAFIOS:
1. combater a fome, visando a sua erradicação e promover a segurança
alimentar e nutricional, garantindo o caráter de inserção e cidadania;
2. ampliar a transferência de renda para as famílias em situação de
pobreza e aprimorar os seus mecanismos;
3. promover o acesso universal, com qualidade e equidade, à seguridade
social (saúde, previdência e assistência);
4. ampliar o nível e a qualidade da escolarização da população,
_____________________ 2 Conforme Anexo I da Lei nº 10.933, de 11 de agosto de 2004.
27
promovendo o acesso universal à educação e ao patrimônio cultural do país.
5. promover o aumento da oferta e a redução dos preços de bens e
serviços de consumo popular;
6. implementar o processo de reforma urbana, melhorar as condições de
habilidade, de acessibilidade e de mobilidade urbana, com ênfase na qualidade de
vida e no meio-ambiente;
7. reduzir a vulnerabilidade de crianças e adolescentes à todas as formas
de violência, aprimorando os mecanismos de efetivação dos seus direitos sociais e
culturais;
8. promover a redução das desigualdades raciais, enfatizando a
valorização cultural das etnias;
9. promover a redução das desigualdades de gênero, valorizando as
diferentes identidades;
10. ampliar o acesso à informação e ao conhecimento por meio das novas
tecnologias, promovendo a inclusão digital e garantindo a formação crítica dos
usuários;
MEGAOBJETIVO II: Crescimento com geração de trabalho, emprego e
renda, ambientalmente sustentável e redutor das desigualdades sociais.
DESAFIOS:
1. alcançar o equilíbrio macroeconômico, com a recuperação e
sustentação do crescimento e distribuição da renda, geração de trabalho e emprego;
28
2. ampliar as fontes de financiamento internas e democratizar o acesso ao
crédito para investimento, produção e consumo;
3. ampliar a oferta de postos de trabalho, promover a informação e a
formação profissional e regular o mercado de trabalho, com vista a reduzir a
informalidade;
4. implementar um efetivo processo de reforma agrária, recuperar os
assentamentos existentes, fortalecer e consolidar a agricultura familiar e promover o
desenvolvimento sustentável do meio rural, levando em consideração as condições
edafo-climáticas nas diferentes regiões do país;
5. coordenar e promover o investimento produtivo e a elevação da
produtividade, com destaque na redução da vulnerabilidade externa;
6. ampliar, desconcentrar regionalmente e fortalecer as bases culturais,
científicas e tecnológicas de sustentação do desenvolvimento, democratizando o seu
acesso;
7. impulsionar os investimentos em infra-estrutura de forma coordenada e
sustentável;
8. reduzir as desigualdades regionais e intra-regionais com integração das
múltiplas escalas espaciais (nacional, macro-regional e local), valorizando as
identidades e diversidades culturais e estimulando a participação da sociedade no
desenvolvimento local;
9. melhorar a gestão e a qualidade ambiental e promover a conservação e
uso sustentável dos recursos naturais, com ênfase na promoção da educação
29
ambiental;
10. ampliar a participação do País no mercado internacional, preservando
os interesses nacionais;
11. incentivar e fortalecer as micro e pequenas empresas com o
desenvolvimento da capacidade empreendedora.
MEGAOBJETIVO III: Promoção e expansão da cidadania e fortalecimento
da democracia
DESAFIOS:
1. fortalecer a cidadania com a garantia dos direitos humanos,
respeitando a diversidade das relações humanas;
2. garantir a integridade dos povos indígenas, respeitando sua identidade
cultural e organização econômica;
3. valorizar a diversidade das expressões culturais nacionais e regionais;
4. garantir a segurança pública com a implementação de políticas
públicas descentralizadas e integradas;
5. valorizar a identidade e preservar a integridade e a soberania
nacionais;
6. promover os valores e os interesses nacionais e intensificar o
compromisso do Brasil com a cultura de paz, de solidariedade e de direitos humanos
no cenário internacional;
7. implementar uma nova gestão pública: ética, transparente, participativa,
30
descentralizada, com controle social e orientada para o cidadão;
8. combater a corrupção;
9. democratizar os meios de comunicação social, valorizando os meios
alternativos e a pluralidade de expressão.
31
5. GESTÃO DO PLANO PLURIANUAL 2004 – 2007
De acordo com a metodologia de planejamento atualmente adotada, os
programas do PPA buscam enfrentar os desafios e problemas identificados na
sociedade e são alinhados com a estratégia de desenvolvimento do Governo para o
País. Nesse sentido, os programas introduzem na administração pública uma gestão
mais complexa e exigente para as organizações e para os gestores públicos. Passa-
se de uma administração orientada a processos e ao ciclo produtivo de bens e
serviços, para uma gestão orientada por resultados, capaz de gerar impactos na
sociedade.
A experiência recente do PPA 2000-2003 mostrou que os programas
necessitavam de formas de implementação e arranjos de gestão diferenciados.
Constatou-se a necessidade de se criar arranjos simples que atendessem a
programas menos complexos e outros que atendessem os programas de maior
complexidade. Seria necessário também que se fizesse uma adaptação nos
processos, nas equipes e nos compromissos pactuados.
Ainda que os programas do PPA 2004-2007, em seu conjunto, tenham
sido concebidos de forma a contribuir para a superação dos desafios e para a
estratégia de desenvolvimento do país, faltava ainda um instrumento que
viabilizasse a efetividade do resultado do Plano. Diante dessa constatação é que
nasceu a idéia da elaboração de um Plano de Gestão para o PPA 2004-2007,
concretizado por meio da edição do Decreto nº 5.233, de 6 de outubro de 2004.
32
5.1 PRINCIPAIS MUDANÇAS INTRODUZIDAS PELO PLANO DE GESTÃO
5.1.1 Criação de novos atores e/ou de novas atribuições
Em vista da experiência do PPA 2000-2003, as funções de cada ator, no
processo de gestão dos Programas do PPA 2004-2007, foram redefinidas. Assim,
foram propostos para o novo modelo de gestão três atores: Gerente, Gerente
Executivo e Coordenador de Ação, cujas características e atribuições são as que
seguem:
5.1.2 O Gerente
O novo modelo de gestão determina que o gerente deve ser membro
integrante da alta administração do órgão, ou seja, o titular da unidade administrativa
a qual o programa se vincula. Ele é responsável pela gestão do programa, com a
função de proporcionar e articular os recursos para o alcance dos seus objetivos,
monitorar e avaliar a execução do conjunto das suas ações do programa e
estabelecer mecanismos inovadores para seu financiamento. As funções atribuídas
a ele são as seguintes:
- negociar e articular os recursos para o alcance dos objetivos do
programa;
- monitorar e avaliar a execução do conjunto das ações do programa;
- indicar o gerente executivo, se necessário;
- buscar mecanismos inovadores para financiamento e gestão do
programa;
33
- gerir as restrições que possam influenciar o desempenho do programa;
- elaborar o Plano Gerencial do Programa;
- validar e manter atualizadas as informações do desempenho físico das
ações, da gestão de restrições e dos dados gerais do Programa, sob sua
responsabilidade, mediante a alimentação do Sistema de Informações Gerenciais e
de Planejamento - SIGPlan.
5.1.3 O Gerente-Executivo
Sua atuação é de apoio ao gerente, responsabilizando-se também pela
integração e acompanhamento do conjunto das ações do programa. Suas principais
funções são:
- evitar sobreposição de ações;
- monitorar o alcance das metas das ações do programa (eficácia);
- promover a otimização dos recursos (eficiência);
- promover a articulação entre os Coordenadores de Ação;
- consolidar e analisar as informações;
- assegurar a tempestividade e a confiabilidade das informações;
- identificar e eliminar restrições impeditivas da implementação do
Programa; e
- subsidiar e apoiar o Gerente;
34
5.1.4 O Coordenador de Ação
Responsável pela viabilidade da execução e monitoramento de uma ou
mais ações do programa, o coordenador de ações responde pela unidade
administrativa a qual se vinculam as ações. Por força do Decreto nº 5.233, suas
funções são:
- viabilizar a execução e o monitoramento de uma ou mais ações do
programa;
- responsabilizar-se pela obtenção do produto expresso na meta física da
ação;
- utilizar os recursos de forma eficiente, segundo normas e padrões
mensuráveis;
- gerir as restrições que possam influenciar a execução da ação;
- estimar e avaliar o custo da ação e os benefícios esperados;
- participar da elaboração dos planos gerenciais dos programas; e
- efetuar o registro do desempenho físico, da gestão de restrições e dos
dados gerais das ações sob sua responsabilidade, no SIGPlan.
5.2 CRIAÇÃO DE NOVOS ARRANJOS PARA A GESTÃO DOS PROGRAMAS
Os arranjos de gestão criados pelo Decreto nº 5.233, detalhados a seguir,
prevêem a existência de colegiados formados para contribuir com a melhoria da
gestão dos programas, atuando como fórum de coordenação e negociação, sem
35
eximir os atores das responsabilidades inerentes a cada um.
5.2.1 Comitê Gestor de Programa
Todos os programas multissetoriais passaram a contar com um Comitê
Gestor formado pelo Gerente, pelos Coordenadores das Ações e pelo Gerente
Executivo. A principal função do comitê é dar cumprimento aos objetivos do
programa, devendo, para tanto, monitorar e avaliar o desempenho do conjunto de
suas respectivas ações. No referido colegiado também são viabilizados os
mecanismos de participação social, que envolvem o público-alvo (como por
exemplo, os instrumentos de aferição da satisfação dos usuários dos serviços e
outros), em consonância com as diretrizes definidas pela Secretaria-Geral da
Presidência da República e em conjunto com o Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão.
5.2.2 Comitê de Coordenação dos Programas (CCP)
Comitê criado em cada órgão do Poder Executivo com a finalidade de
coordenar os processos de gestão dos programas para o alcance dos objetivos
setoriais. Integram o Comitê, o Secretário Executivo do órgão ou cargo equivalente,
que é o coordenador, o Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração
ou cargo equivalente, os gerentes de programa e os titulares de unidades e
entidades vinculadas ao órgão, indicados.
Cabe ao comitê promover a compatibilização, o monitoramento e a
avaliação dos planos gerenciais dos programas do órgão, bem assim pactuar metas
e resultados. O CCP atua também de forma pró-ativa na eliminação de restrições,
36
na gestão dos fluxos orçamentários e financeiros, na definição das prioridades do
setor, na avaliação e na revisão do planejamento setorial.
Para os temas transversais, tais como direitos humanos, gênero, raça,
etnia, meio-ambiente, informação, conhecimento, quando de interesse da
administração pública federal, seriam constituídas Câmaras do Conselho de
Governo e seus respectivos Comitês Executivos, que funcionariam na Presidência
da República, com a finalidade de garantir sua gestão e também de disseminar
conceitos, diretrizes, práticas e conhecimentos.
5.3 NOVOS INSTRUMENTOS DE GESTÃO DOS PROGRAMAS
5.3.1 Plano Gerencial
O Plano Gerencial é o instrumento que orienta a implementação,
monitoramento e avaliação e estabelece os compromissos entre os diversos atores
que interagem para o alcance do objetivo de cada programa. Constitui-se em
ferramenta que define claramente a estratégia de implementação do programa e de
suas ações, além de identificar os pontos de controle, de forma a auxiliar os
processos decisórios. É de responsabilidade do gerente elaborar anualmente seu
plano gerencial e submetê-lo ao Comitê de Coordenação de Programa (CCP).
5.3.2 Sistema informatizado InfraSIG
De acordo com o Plano de Gestão, cada órgão deve desenvolver um
sistema informatizado (InfraSIG) que auxilie na captação de informações sobre o
andamento dos programas e subsidie os gerentes e os dirigentes na tomada de
decisões. Este sistema deve ser plenamente integrado com o SIGPlan, e de acordo
37
com os padrões de interoperabilidade definidos pelo Comitê Executivo de Governo
Eletrônico (CEGE).
5.3.3 Pactos de Concertação
O Pacto de Concertação é o instrumento de gestão orientado para a
conciliação de interesses dos diferentes níveis territoriais – macrorregional, estadual,
sub-regional, municipal, etc. –, capaz de por em prática uma política compartilhada e
articulada de desenvolvimento local e nacional. Tem a finalidade de ampliar o
diálogo de forma sistemática entre os entes federados, em torno de programas e
estratégias comuns que assegurem a continuidade das ações e coloquem, numa
linha coerente, as intenções de prosperidade local e a estratégia de
desenvolvimento nacional e inserção internacional.
O objetivo geral dos Pactos de Concertação entre União, Estados e
Municípios é implementar os programas selecionados em comum acordo com os
três entes da federação, considerando a demanda da sociedade e visando a um
projeto de desenvolvimento em nível sub-regional, articulado à estratégia de
desenvolvimento nacional que orientou a formulação do PPA 2004-2007 do Governo
Federal.
Como resultados, espera-se aumentar a eficiência, a eficácia e a
efetividade da ação pública, por meio da definição e convergência de prioridades
dos governos federal, estaduais e municipais, de modo a promover a redução das
desigualdades regionais, o equilíbrio no acesso aos serviços essenciais e a reversão
da situação de exclusão e precariedade de populações residentes em territórios de
risco social e estagnação econômica.
38
No novo modelo de gestão, há previsão para a participação da sociedade.
Nos programas de gestão de políticas (destinados à formulação de políticas
públicas), a participação dar-se-á por entidades da sociedade organizada de
abrangência nacional, que representem o setor correspondente e que atuem na
formulação de políticas. Nos programas de serviços ao estado (aqueles de que se
destinam à prestação de serviços diretamente ao estado), por meio dos órgãos
produtores dos serviços ao estado e das instituições usuárias desses serviços. Nos
programas finalísticos (destinado à prestação de serviços direto à sociedade), a
participação social se dará por intermédio da sociedade organizada, representativa
de segmentos específicos do setor ao qual está vinculado o programa. Quando se
tratar de programas de execução descentralizada, a participação se dará no nível de
abrangência territorial correspondente (Conselhos Estaduais e Municipais, por
exemplo).
39
6. OS PROCESSOS DE AVALIAÇÃO, MONITORAMENTO E REVISÃO DO PPA 2004 – 2007
6.1 O SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO (SMA)
O Sistema de Monitoramento e Avaliação do Plano Plurianual (SMA) foi
criado pelo art. 9º, da Lei nº 10.933, de 11 de agosto de 2004 e o Decreto nº 5.233
definiu sua estrutura. O sistema é composto por uma Comissão de Monitoramento e
Avaliação (CMA) e por Unidades de Monitoramento e Avaliação (UMA) em cada
ministério setorial e secretaria especial.
No nível estratégico, o sistema é representado pelo Ministro de Estado e
pelo Comitê de Coordenação de Programas e sua avaliação permitirá: i)
correlacionar a contribuição dos resultados do conjunto dos programas com os
objetivos e metas estabelecidos no âmbito de cada ministério; ii) elaborar uma
agenda de compromissos voltada à superação de restrições e ao aproveitamento de
oportunidades para o aperfeiçoamento das políticas e dos programas; e iii) auxiliar a
tomada de decisões estratégicas relacionadas à alocação de recursos e à criação ou
à extinção de programas e ações.
No nível tático, o SMA é representado pelo gerente do programa, gerente-
executivo e coordenadores de ação, sendo que na avaliação há oportunidade para:
i) promover o aprendizado dos envolvidos na gestão e na execução dos programas;
ii) identificar restrições, oportunidades e propor aperfeiçoamentos no desenho e na
gestão dos programas; iii) negociar no nível estratégico do ministério as mudanças
necessárias ao aperfeiçoamento dos programas; e iv) fomentar a integração das
ações das diferentes unidades e pactuar uma agenda de metas e de resultados
40
entre a gerência e os coordenadores de ação, no caso de programas envolvendo
unidades administrativas diferentes, especialmente os multissetoriais.
No nível operacional, o sistema de avaliação é representado pelo
coordenador de ação e sua equipe; a avaliação é a oportunidade de participação
nas decisões do programa e na negociação de apoio político e financeiro para a
implementação das iniciativas sob sua responsabilidade. Cabe ao coordenador de
ação inserir no SIGPlan as informações relacionadas ao desempenho físico e às
restrições enfrentadas no período.
O novo modelo pressupõe um processo de monitoramento em rede, cujas
bases são: o gerente, situado no ministério setorial; o monitor de programas, situado
no Ministério de Planejamento; e o SIGPlan, sistema informatizado que fornece ao
gerente os meios necessários para controlar a execução do programa. Este último,
ao mesmo tempo, articula em rede a alta direção do governo e o conjunto de
gerentes e monitores.
O Modelo de Gestão do Plano Plurianual 2004-2007 é orientado segundo
critérios de eficiência, eficácia e efetividade. É constituído pela gestão estratégica e
compreende o monitoramento, a avaliação e a revisão do plano, pela gestão tático-
operacional, e contempla a implementação do monitoramento, da avaliação e da
revisão dos programas.
Um aspecto importante do novo modelo de gestão é a possibilidade de
consulta pela sociedade das informações do plano. Tem a finalidade de dar
transparência às ações de governo. O objetivo é apresentar à sociedade o
andamento do plano, usando uma linguagem fácil e mostrando casos de impacto
dos programas. Foi desenvolvida para isso uma página na Internet, que pode ser
41
acessada por qualquer cidadão, disponível no endereço: www.abrasil.gov.br.
6.2 A AVALIAÇÃO
A experiência de avaliação do PPA 2000-2003 gerou avanços, na medida
em que fomentou a disseminação de práticas de monitoramento e avaliação na
gestão pública, levando os técnicos dos órgãos envolvidos no processo à discussão
e reflexão sobre a forma de incorporação daquelas práticas aos processos de
tomada de decisão, melhorias na gestão e aprendizagem no âmbito do governo
federal.
No PPA 2004-2007 houve um avanço em relação às avaliações do PPA
2000-2003. Com a criação do Sistema de Monitoramento e Avaliação (SMA), a
avaliação passou a ser parte integrante da gestão dos programas e também passou
a ser um referencial para a tomada de decisões.
A avaliação anual do PPA 2004-2007 é realizada em três etapas e em
três instâncias: etapa do gerente de programas, etapa do ministério setorial e, por
último, etapa do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
A avaliação do programa, sob a responsabilidade da gerência dos
programas, tem a finalidade de avaliar os resultados alcançados e de propor
recomendações de aperfeiçoamento, à luz da análise da concepção e da
implementação de cada programa.
A avaliação setorial será realizada pela Subsecretaria de Planejamento,
Orçamento e Administração (SPOA) de cada ministério, sob a orientação da
Secretaria-Executiva. A finalidade desta etapa é avaliar a contribuição e a
42
adequação dos resultados e da concepção dos programas aos objetivos setoriais
estabelecidos pelo ministério e a gestão do conjunto dos programas.
A avaliação do plano, por sua vez, é coordenada pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão e contempla: i) a análise das variáveis
macroeconômicas, mediante a comparação entre o cenário utilizado na elaboração
do plano e o cenário que integra a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a
conjuntura atual; e ii) a análise estatística dos dados obtidos nas duas etapas iniciais
e dos fatores que dificultaram a implementação e o alcance dos objetivos dos
programas.
6.3 A REVISÃO
É um procedimento anual realizado com base nos aspectos falhos ou
sensíveis do plano identificados na fase de avaliação. Anualmente, é apresentado
ao Congresso Nacional o projeto de Lei de Revisão do PPA, com o intuito de
realinhar as ações de governo e adequá-las à evolução dos cenários interno e
externo.
Uma inovação introduzida no PPA 2004-2007 foi a manutenção de uma
base de planejamento com horizonte permanente de médio prazo, com a projeção
de mais um exercício financeiro de programação a cada revisão do plano. Com a
adoção da programação plurianual físico-financeira "deslizante" pretende-se dar um
caráter de permanência ao plano plurianual, mediante a projeção indicativa de
exercícios futuros para além de seu período de vigência.
43
7. PROBLEMAS QUE PERSISTEM APÓS A IMPLENTAÇÃO DO MODELO DE GESTÃO
7.1 AUSÊNCIA OU INSUFICIÊNCIA DE INFORMAÇÕES NO SIGPlan
O Decreto nº 5.233/2004 detalha as responsabilidades dos gerentes,
gerentes-executivos e dos coordenadores de ação. A Portaria MP nº 198, de 2005,
dispõe sobre a periodicidade em que as informações devem ser inseridas no
Sistema Integrado de Planejamento e de Informações Gerenciais – SIGPlan.
Entretanto, nem mesmo esses instrumentos legais foram suficientes para garantir a
regularidade e a qualidade das informações.
A informação é elemento essencial para atividade de monitoramento e,
por conseguinte, para o gerenciamento e tomada de decisão. Os principais
problemas enfrentados no acompanhamento das ações dos programas do PPA são
a ausência da informação físico-financeira, a baixa qualidade das informações
prestadas, a falta do registro de restrições, dentre outros.
Um aspecto a ser ressaltado é a respeito da periodicidade de validação
ser trimestral; o gerente pode e deve, a qualquer tempo, contatar os coordenadores
e acompanhar as informações que estão sendo inseridas, tanto no que tange à
execução física como em relação às restrições, inclusive as que exigem a sua
intervenção, bem como os resultados obtidos e as parcerias estabelecidas.
No que concerne às ações não-orçamentárias, percebe-se também, a
falta de registro das restrições e dos resultados, pois, embora os seus recursos não
transitem pelo orçamento da União, são recursos públicos que alcançam elevados
montantes e são, assim, relevantes para as políticas setoriais implementadas pelo
44
governo.
7.2 FALTA DE INTERAÇÃO ENTRE OS GERENTES DOS PROGRAMAS MULTISSETORIAIS E OS COORDENADORES DE AÇÃO DE OUTROS ÓRGÃOS
Os programas multissetoriais são aqueles de responsabilidade de um
único órgão, mas que possuem ações alocadas em outros. O gerenciamento desse
tipo de programa requer, para que os resultados sejam efetivos, uma integração
entre todos os órgãos envolvidos. Na prática, esse intercâmbio ainda não vem
fluindo de maneira satisfatória, o que muitas vezes compromete o bom desempenho
dos programas.
7.3 BAIXA INTEGRAÇÃO ENTRE AS ÁREAS FIM E MEIO
O baixo nível de integração entre as áreas fim e meio no âmbito dos
setores tem sido identificado como elemento que cria obstáculos à execução e
monitoramento das ações. As dificuldades de articulação interna também estão
presentes em outras etapas do ciclo de gestão, como na elaboração e revisão do
programas, principalmente no que diz respeito à alocação de recursos e à precária
percepção da priorização do órgão em relação às políticas setoriais.
7.4 POUCA UTILIZAÇÃO DA APRENDIZAGEM E CONSTRUÇÃO DE CENÁRIO
Em geral, os órgãos não têm sido capazes de internalizar os resultados
apontados pelas avaliações anuais dos programas, ou seja, maximizar os pontos
positivos e trabalhar para superar suas fragilidades, principalmente as que, ano após
45
ano, estão indicadas nas avaliações. Existem aspectos aos quais os órgãos
poderiam atribuir maior relevância, quando realizam o mapeamento dos pontos
frágeis de sua gestão. O decreto de programação orçamentária e financeira, por
exemplo, que é editado no início de cada exercício, poderia ser considerado como
um cenário provável de limitação de gastos no primeiro semestre. Cientes desse
fato, os gestores poderiam concentrar a previsão de realização de suas metas
físicas no segundo semestre, para não prejudicar o atingimento das metas propostas
para o exercício.
7.5 DESCONHECIMENTO METODOLÓGICO E OPERACIONAL
Outro problema bastante comum é o desconhecimento metodológico da
elaboração de programas e ações, bem como de seus atributos, pelos atores
relevantes do processo, como gerentes e coordenadores de ação. Aliado ao
desconhecimento metodológico está o operacional, ou seja, como gerir o programa
com foco no atingimento do objetivo pactuado no plano, ou, ainda, como e em que
medida a execução das ações contribui para a implementação do programa e
alcance do objetivo. Fica claro, então, a necessidade dos atores perceberem seu
papel nas etapas do ciclo do processo de gestão, para que saibam o quê e quando
monitorar.
7.6 ASSIMILAÇÃO DA CULTURA DE PLANEJAMENTO
Infelizmente, a cultura de planejamento no Brasil não está devidamente
cristalizada. Para muitos, o planejamento ainda é visto como um processo
burocrático e enfadonho, sem nenhuma utilidade prática. Normalmente, maior
46
importância é atribuída ao processo orçamentário, que é considerado,
equivocadamente, como o início da previsão da ação governamental.
7.7 FALTA DE ENVOLVIMENTO DE ALGUNS ATORES COM O PROCESSO DE PLANEJAMENTO
Justamente por não valorizarem o planejamento como uma ferramenta da
gestão, alguns atores não se envolvem no processo como deveriam: não participam
das discussões acerca da formulação, avaliação e revisão do plano e mesmo
aqueles que integram os colegiados criados por força do decreto de gestão, não
participam das reuniões, deixando os assuntos de planejamento para segundo
plano.
7.8 AUSÊNCIA DE SINTONIA DOS PRECEITOS DA METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO E AS NORMAS DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE
Apesar dos esforços da Secretaria de Planejamento e Investimento
Estratégicos e da Secretaria de Orçamento Federal no sentido de promover a
participação dos órgãos de controle nas discussões metodológicas em matéria de
planejamento e orçamento, na prática, ainda existem significativas divergências
conceituais, que ficam mais evidentes quando da realização de auditorias por
aqueles órgãos.
47
8. PLANO PLURIANUAL 2008 – 2011
O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão celebrou contrato
com o Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE) para a realização do
“Estudo para Subsidiar a Abordagem da Dimensão Territorial do Desenvolvimento
Nacional no PPA 2008-2011 e no Planejamento Governamental de Longo Prazo” ou,
simplesmente, “Estudo da Dimensão Territorial do PPA”.
O objetivo geral do estudo é proporcionar subsídios ao processo de
elaboração do PPA 2008-2011 e subseqüentes, contribuindo para a estruturação do
planejamento territorial no Brasil ao propor uma trajetória de evolução da
organização territorial do país que promova o desenvolvimento sustentável de suas
diversas regiões e a redução das desigualdades sociais e regionais. O seu objetivo
específico é o de gerar contribuições para o aperfeiçoamento do planejamento no
país no que se refere à consideração da dimensão territorial do desenvolvimento
consubstanciada nos planos plurianuais.
O trabalho, cuja execução está prevista para ocorrer durante 315 dias,
contados a partir de 4 de setembro de 2006, compreende um conjunto de atividades
traduzidas em estudos de base, com módulos que produzirão insumos para a
incorporação da dimensão territorial ao PPA 2008-2011 e ao planejamento de longo
prazo.
48
9. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O plano de gestão do PPA representou um grande avanço para o
processo de planejamento no Brasil. Seu principal objetivo é garantir a efetividade
da ação governamental, que se dá por meio da realização das ações e programas
previstos no plano plurianual. Para tanto, foram criados novos atores e colegiados e
definidas suas atribuições. Além disso, a legislação que o instituiu, o Decreto nº
5.233, bem como a Portaria nº 198, trouxeram o respaldo legal para a
responsabilização dos agentes envolvidos no processo. A regulamentação da
matéria contribuiu também com o trabalho dos órgãos de controle, na medida em
que a legislação regulamentou a questão da periodicidade da atualização das
informações no SIGPlan.
A legislação do modelo de gestão proporcionou uma grande evolução no
que se refere à regularidade e à padronização das informações no SIGPlan e,
principalmente no fornecimento de dados de execução física. Persiste, ainda, a
necessidade de melhoria qualitativa dessas informações. Uma alternativa para
resolver essa questão da qualidade é a atuação mais efetiva das Unidades de
Monitoramento e Avaliação, substitutas das antigas unidades setoriais de
planejamento.
Outras propostas do modelo de gestão foram implementadas com êxito. A
criação do coordenador de ação, por exemplo, fez com que a pessoa mais envolvida
com a execução da ação se tornasse formalmente o responsável pela prestação de
informações sobre ela. Antes, essa responsabilidade era atribuída ao gerente, fato
que dificultava o gerenciamento do programa, uma vez que ele nem sempre tinha
49
acesso às informações da ação e tinha que prestar contas sobre sua execução.
Por outro lado, o modelo de gestão não conseguiu resolver o problema da
falta de informações necessárias ao gerenciamento dos programas multissetoriais.
O Comitê Gestor de Programas (CGP) foi criado com a finalidade de monitorar e
avaliar o conjunto de suas respectivas ações, por meio do plano gerencial do
programa. Como na maioria dos casos, suas competências não foram
implementadas e os problemas de articulação entre gerente de programa e os
coordenadores de ação dos outros órgãos persistem.
A formalização do Comitê de Coordenação de Programa (CCP) em cada
órgão constituiu-se também em alternativa positiva, uma vez que esse colegiado tem
a finalidade de coordenar os processos de gestão para o alcance dos objetivos
setoriais, por meio da validação e pactuação dos planos gerenciais de cada
programa. Entretanto, embora criados em todos os órgãos esses colegiados não
têm exercido seu papel. O cerne da questão talvez esteja na composição do
colegiado, já que o modelo de gestão estabelece que o CCP deve ser coordenado
pelo secretário-executivo de cada ministério. Essa determinação, na verdade,
traduziu a preocupação da SPI em envolver a alta cúpula dos órgãos no
planejamento. Ocorre que esse envolvimento, de fato não aconteceu na maioria dos
órgãos, muito provavelmente pela priorização das outras atividades próprias do
cargo. A flexibilização desse dispositivo poderá proporcionar uma atuação mais
efetiva do CCP.
Situação semelhante ocorre com o cargo de gerente de programa. De
acordo com o modelo, esse ator deve ser a autoridade máxima da unidade a qual o
programa está vinculado. Via de regra, pelos mesmos motivos citados no parágrafo
50
anterior, o gerente e o gerente-executivo nem sempre estão à frente do programa
pelo qual são responsáveis. Normalmente, não participam do processo de
planejamento e, em muitos casos, nem mesmo o coordenador de ação está
diretamente envolvido com esse processo.
O modelo de gestão instituiu, também, em cada ministério ou órgão
equivalente à criação de uma Unidade de Monitoramento e Avaliação (UMA). As
antigas setoriais de planejamento acabaram por absorver as novas atribuições que
foram criadas nesse processo, aumentando consideravelmente o volume de trabalho
das setoriais, sem o correspondente aumento de servidores. Assim, nem sempre as
UMA’s conseguem cumprir satisfatoriamente seu papel, ou por falta de pessoal ou
por falta de capacitação para os novos papéis.
Em contrapartida, existe grande preocupação em fortalecer os órgãos
centrais de planejamento e orçamento sem, contudo, dar a mesma atenção aos
órgãos setoriais. A questão poderia ser solucionada com uma distribuição mais
eqüitativa dos novos ingressados nas carreiras de planejamento e orçamento entre
os órgãos centrais e setoriais. Uma sugestão possível seria a que o novo servidor
iniciasse a sua carreira sempre em uma setorial de planejamento.
O modelo de gestão prevê a criação em cada órgão de sistemas
informatizados subsidiários do SIGPlan, os INFRASIGS, cujas bases de dados
deverão ter interface com os principais sistemas estruturantes da administração
pública, tais como, SIGPlan, SIAFI, SIDOR, SIASG e outros. Ocorre que essa
integração é dificultada por razões técnicas, principalmente pelo temor da
vulnerabilidade da segurança desses sistemas maiores. Muitos órgãos já possuem
seus INFRASIGS, sem conseguir, ainda, integrá-los totalmente àqueles sistemas. A
51
superação dessa dificuldade requer um esforço coletivo dos órgãos envolvidos na
busca de uma solução única para esse problema.
A questão cultural contribui, também, para a existência das diversas
fragilidades do modelo de gestão. Como não há consenso no país de que o
planejamento é uma ferramenta de grande valia para o gestor público, não há
envolvimento suficiente de todas as partes que compõem o processo.
Apesar de todas as dificuldades a serem ultrapassadas, pode-se concluir
que a implementação do modelo de gestão foi e vem sendo altamente positiva para
o processo de planejamento. Mesmo com todos os problemas diagnosticados, há
que se reconhecer os avanços e isso deve certamente ser comemorado.
52
REFERÊNCIAS
BRASIL. (2004), Lei nº 10.933, de 11 de agosto de 2004. Dispõe sobre o Plano Plurianual para o período 2004-2007.
BRASIL. (2004), Decreto nº 5.233, de 6 de novembro de 2004. Estabelece normas para a gestão do Plano Plurianual 2004-2007 e de seus programas e dá outras providências.
BRASIL. Secretaria de Orçamento Federal – Manual Técnico de Orçamento – 2006
BRASIL. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – Plano de Gestão do PPA 2004-2007 – outubro/2004.
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. São Paulo: Editora 34, 1998.
____. Crise Econômica e Reforma do Estado no Brasil: Para uma nova interpretação da América Latina (1996 a). São Paulo: Editora 34.
CASTELLS, Manuel. Rumo ao Estado rede? Globalização Econômica e Instituições Políticas na Era da Informação. Exposição Apresentada no seminário: “Sociedade e Reforma do Estado”, organizado pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (1998). São Paulo, 26 a 28 de março.
DOWBOR, Ladislau. Governabilidade e Descentralização. Revista do Serviço Público, ano 45, v. 118, nº 1, jan/jul, (1994), p. 95-117.
GARCIA, Ronaldo Coutinho. A Reorganização do Processo de Planejamento do Governo Federal: O PPA 2000-2003. Texto para Discussão no 726, Brasília: IPEA.
GIACOMONI, J. Orçamento Público. 13. ed., São Paulo: Atlas, 2005.
KLIKSBERG, Bernardo. Uma Gerência Pública Para os Novos Tempos. Revista do Serviço Público, ano 45, v. 118, nº 1, jan/jul, p. 119-142.
MATTOS, Carlos de. Estado, Processos Decisórios e Planejamento na América Latina. Estado e Planejamento, Sonhos e Realidade, Brasília: IPEA/CENDEC.
MATUS, Carlos. Planejamento, Orçamentos e Gerência. Revista ABOP, nº. 29, maio/ago.
RUA, Maria das Graças. Administração Pública Gerencial e Ambiente de Inovação: o que há de novo na administração pública federal brasileira”, in PETRUCCI, Vera; SCHWARZ, Letícia (orgs.), Administração Pública Gerencial: a reforma de 1995. Brasília: Editora UnB/ENAP.
53
SÍTIOS
www.abop.org.br
www.cgee.org.br
www.enap.gov.br
www.ipea.gov.br
www.planalto.gov.br
www.planejamento.gov.br
www.planobrasil.gov.br
www.sigplan.gov.br