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O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA TRANSPARÊNCIA E A SUA RELAÇÃO COM O MODELO DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO PÚBLICA Cesar Pereira Viana

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Manual de Auditoria Governamental

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  • O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA

    TRANSPARNCIA E A SUA RELAO

    COM O MODELO DE EXCELNCIA EM

    GESTO PBLICA

    Cesar Pereira Viana

  • A AUDITORIA GOVERNAMENTAL COMO INSTRUMENTO DE PROMOO

    DA TRANSPARNCIA

    Marcus Vinicius de Azevedo Braga

  • Painel 44/157 Transparncia e controle social

    A AUDITORIA GOVERNAMENTAL COMO INSTRUMENTO DE

    PROMOO DA TRANSPARNCIA

    Marcus Vinicius de Azevedo Braga

    RESUMO O artigo pretende analisar as possibilidades e os ganhos na utilizao da auditoria governamental como uma ferramenta de avaliao e melhoria gerencial dos

    processos de transparncia da gesto pblica. A abordagem ser no sentido de se utilizar a avaliao de processos por meio de uma auditoria como um auxiliar na aferio da transparncia e de produo de recomendaes gerenciais, que

    possibilitem o aprimoramento desse processo na gesto. Assim, a questo principal desse trabalho : de que forma a auditoria pode auxiliar na promoo da

    transparncia da gesto pblica. As anlises para se responder a essa questo central sero oriundas da reviso bibliogrfica sobre o tema, de forma a encontrar nos autores e na legislao, indicaes que possibilitem ilustrar o tema e que sirvam

    de base, dado o escopo limitado, para outros estudos, com interaes no campo de pesquisa, de forma a efetuar os aprofundamentos necessrios. O artigo analisa a

    questo da transparncia da ao estatal na conjuntura de um estado democrtico e de ascendente acesso a informaes por meio eletrnico, entendendo a transparncia como um processo comunicativo, cuja previso em normas legais

    impe aos governos preocupaes com essa questo. A transparncia pode ser definida em estgios, em uma taxonomia que permite o enquadramento de organizaes e processos de forma objetiva. De modo a atender essa demanda por

    transparncia, o artigo prope o uso da auditoria governamental como ferramenta de avaliao e de produo de recomendaes gerenciais nesse campo, elegendo,

    pela peculiaridade do processo de transparncia, a auditoria operacional como a mais adequada para a avaliao da transparncia, por ser uma verificao que transcende o carter de verificao da legalidade e permite recomendaes que

    prevejam solues diversas diante dos quadros apresentados. Por fim, o artigo apresenta uma aplicao hipottica da auditoria operacional na avaliao da

    transparncia e aponta a importncia do gestor valorizar a transparncia, por ser essa um instrumento de apoio ao controle social; de fortalecimento do controle primrio; de incremento da credibilidade da gesto; de atendimento aos normativos;

    de melhoria do padro dos servios pblicos; e de preveno corrupo. As principais concluses do trabalho so que o assunto extenso e ainda demanda discusses e aperfeioamentos na prtica. Mas, o fato de se dispor de critrios

    objetivos para se estabelecer nveis de transparncia, como processo de gesto, permite que a auditoria seja utilizada, como ferramenta de avaliao, controle e

    recomendao, sobre esses mesmos processos, na melhoria da gesto. A auditoria operacional se revela como instrumento adequado para essas anlises, permitindo aos governos formarem uma opinio global sobre os seus mecanismos de promoo

    da transparncia, atuando na correo dos processos de forma sistmica. Estudos

  • futuros podero conjugar as classificaes existentes de transparncia e os conceitos de auditoria governamental, fortalecendo os aspectos procedimentais

    dessa atuao, conduzindo a processos de manualizao e treinamento de pessoal. O estudo conclui tambm que cabe aos governos enfrentar o desafio da transparncia, criando e adaptando ferramentas para a sua promoo e avaliao,

    pois em um contexto do Estado democrtico de direito, a transparncia a chave de uma gesto pblica de qualidade e do acesso da populao aos direitos sociais. Palavras-chave: Transparncia. Auditoria Governamental.

  • 3

    A AUDITORIA GOVERNAMENTAL COMO INSTRUMENTO DE PROMOO DA TRANSPARNCIA

    O presente artigo pretende analisar as possibilidades e os ganhos na

    utilizao da auditoria governamental como uma ferramenta de avaliao e melhoria

    gerencial dos processos de transparncia da gesto pblica.

    A abordagem desse tema pode se dar de duas maneiras: a primeira,

    relacionando a divulgao dos resultados obtidos nos trabalhos de auditoria para o

    pblico, como um processo de transparncia administrativa, na busca de melhorar a

    accountability dos rgos pblicos. O segundo, que ser a linha temtica adotada,

    procura utilizar a avaliao de processos por meio de uma auditoria como um

    auxiliar na aferio da transparncia e de produo de recomendaes gerenciais,

    que possibilitem o aprimoramento desse processo na gesto.

    Assim, a questo principal desse trabalho : de que forma a auditoria

    pode auxiliar na promoo da transparncia da gesto pblica. As anlises para se

    responder a essa questo central sero oriundas da reviso bibliogrfica sobre o

    tema, de forma a encontrar nos autores e na legislao, indicaes que

    possibilitem ilustrar o tema e que sirvam de base, dado o escopo limitado, para

    outros estudos, com interaes no campo de pesquisa, de forma a efetuar os

    aprofundamentos necessrios.

    1 O QUE TRANSPARNCIA?

    O presente tpico pretende analisar as definies de transparncia na

    literatura e de como essa tem um carter processual e gradativo, o que permite a

    sua relao com a utilizao da auditoria como mecanismo de avaliao.

    A transparncia um tema que se tornou vulgarizado por dois fatores

    histricos, complementares e concomitantes, no caso do Brasil. Os cidados

    demandam, em um contexto democrtico, acesso informao, conhecer a atuao

    do Estado e o destino eficiente de seus tributos. Da mesma forma, o fim do regime

    de exceo do governo militar inaugurou uma nova etapa de aprendizado

    democrtico para a sociedade brasileira, com o fortalecimento das instncias de

    participao popular e das atuaes sistemticas e pontuais dos cidados e da

    imprensa, no acompanhamento da coisa pblica.

  • 4

    Nessa mesma conjuntura, o avano tecnolgico permitiu que as

    distncias se encurtassem e que fosse possvel, com um manuseio de teclado,

    acessar de nossa residncia informaes diversas sobre pessoas e organizaes de

    todo o mundo, inclusive a atuao do Estado na prestao de servios pblicos.

    Essa conjuno de fatores, que catalizaram a nossa sociedade da dcada

    de 1990 at os dias atuais (2011), se materializou em normas, procedimentos e

    movimentos de grupos organizados, dentro e fora dos governos, na construo de

    uma gesto transparente, em um processo considerado sem volta.

    Pode-se definir transparncia da gesto como a atuao do rgo pblico

    no sentido de tornar sua conduta cotidiana, e os dados dela decorrentes, acessveis

    ao pblico em geral. Suplanta o conceito de publicidade previsto na Constituio

    Federal de 1988, pois a publicidade uma questo passiva, de se publicar

    determinadas informaes como requisito de eficcia. A transparncia vai mais

    alm, pois se detm na garantia do acesso as informaes de forma global, no

    somente aquelas que se deseja apresentar.

    A transparncia no um fim em si mesmo, e sim um instrumento auxiliar

    da populao para o acompanhamento da gesto pblica (HAGE, 2010). Ela permite

    que a gesto seja cotejada e avaliada cotidianamente e possui um carter

    preventivo, inibindo situaes de desvio e malversao de recursos. A falta de

    transparncia na gesto um forte indicativo de prticas comprometedoras

    (TREVISAN et alli, 2003). Sem transparncia, caminha as escuras o controle social e

    o prprio governante pode deixar de captar situaes indesejveis na mquina

    estatal por ele comandada.

    O que caracteriza a transparncia o seu aspecto proativo, ou seja, de

    no existir, via de regra, a necessidade do cidado buscar informaes via

    requerimento. Essa postura proativa traz benefcios aos governos, pois melhora o

    fluxo das informaes gerenciais com os cidados, contribuindo para a eficincia da

    ao governamental (DARBISHIRE, 2009), fortalecendo a governana e a

    materializao dos direitos sociais populao.

    Esse novo cenrio demanda muitos estudos, pois o quadro que temos

    que:

  • 5

    (...) de fato, com as tecnologias, a sociedade capitalista tornou-se muito mais dinmica, complexa e, de algum modo, as aes humanas agora esto cercadas de instrumentos reais que possibilitam transparncia e controle fiscal e social. Dessa maneira, a presena do Poder Pblico em quase todas as nossas aes dirias levou a um estreitamento da distncia entre o cidado e o Estado, em parte pela transparncia, pelos mecanismos de controle e, em outra parte, pelas aes e reaes dos sujeitos, ao reinvidicarem como seus os direitos sociais (SILVA, 2010, p. 14).

    Entretanto, assim como a globalizao carrega em si uma viso mtica

    de homogenizao, a transparncia da gesto e a possibilidade de participao

    pelo universo digital atrelam a si tambm esse papel de panacia solucionadora de

    todas as questes e contradies inerentes participao popular nas polticas

    sociais. Isso se d pelo fato de vivermos em um momento de mistificao da

    tecnologia, pois:

    O universalismo um valor, a globalizao e a mundializao so realidade. Internet, rede mundial e global no so, contrariamente ao discurso dominante, a encarnao da referncia universalista da comunicao. simplesmente uma rede tcnica que se inscreve numa economia global indiferente as fronteiras. Assim como a CNN no a primeira rede de informao mundial, mas simplesmente uma rede americana de notcias, cujo ponto de vista sobre a informao mundial , acima de tudo, um ponto de vista americano (WOLTON, 2004. p. 69).

    Essa disponibilizao de dados, bem como os mecanismos de denncia,

    tambm seguem essa lgica de poder, convidando-nos muito a observar e pouco a

    agir. Observar no agir. Se no, no haveria diferena entre jornalistas e homens

    polticos (WOLTON, 2004, p.78). A dimenso digital da participao no pode

    desprezar a sua dimenso poltica, no plano concreto, verificando a realidade

    apresentada no plano virtual.

    A tecnologia fetichizada que suporta os mecanismos de transparncia dos

    rgos pblicos emprestam a estes o carter de absolutismo, de acesso irrestrito a

    tudo e a todos, ignorando o aspecto poltico envolvido nessa questo. Podemos,

    dessa forma, dizer que a transparncia tem um carter processual, de construo,

    que envolve, dentro da teoria clssica da comunicao1, um emissor, um receptor, o

    meio e a mensagem. A transparncia um processo comunicativo.

    1 Conforme Sampaio (2001), o modelo criado em 1949 por C.E.Shannon e W.Weaver, concebe a

    comunicao como uma transmisso de sinais, destacando os conceitos como os de emissor,

    destinatrio, cdigo, sinal, informao, codificao e decodificao, sendo um modelo linear da

    comunicao, visto como um processo de transporte da informao de um ponto A (o emissor) para

    um ponto B (o receptor), reduzida a comunicao a uma questo de transporte, no qual as

    mensagens e significados so tratados como meros sinais a serem identificados e decodificados por

    um receptor.

  • 6

    Cabe registrar que esse receptor nem sempre identificado, sendo por

    vezes idealizado, na construo do pblico que se espera daquela informao.

    Parafraseando a lngua portuguesa, a transparncia pode ser uma orao de sujeito

    oculto ou indeterminado. Mas, esse sujeito destinatrio das informaes, via de

    regra existe, em um momento presente ou futuro.

    Em termos legais, a alterao na Lei de Responsabilidade Fiscal pela Lei

    Capiberibe, a Lei Complementar n 131/2009, propiciou o respaldo transparncia

    na administrao pblica, corrigindo essa lacuna na Carta Magna de 1988, quando:

    Da Transparncia da Gesto Fiscal

    Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos.

    Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:

    I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;

    II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;

    III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A.

    Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a:

    I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado;

    II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das

    unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios.

    De modo a definir claramente como deve se dar essa transparncia, no

    mbito governamental, dando concretude a essa questo, ainda que a Lei citada

    carea de parmetros escalonados, tratando ainda a questo da transparncia de

    forma absoluta.

    A transparncia, em muitos fruns de discusso, termina por ser tratada

    como uma questo imaterial, abstrata. A proposio desse trabalho aponta uma

    transparncia concreta, processual, escalonada e medida; que se apresenta em

    atitudes determinadas da gesto.

  • 7

    Outro normativo importante para a transparncia foi o Projeto de Lei sobre

    acesso a informao (PL n 41/2010). O Governo Federal, na Gesto do ex-

    presidente Luis Incio Lula da Silva, enviou ao congresso essa proposio de

    legislao e so dignos de destaque os trechos desse projeto de Lei que falam

    diretamente sobre o conceito de transparncia:

    Art. 3 Os procedimentos previstos nesta Lei se destinam a assegurar o direito fundamental de acesso informao e devem ser executados em conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as seguintes diretrizes:

    (...)

    IV fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica;

    Art. 5 dever do Estado garantir o direito de acesso informao, que ser franqueada, mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso

    Art. 6 Cabe aos rgos e entidades do poder pblico, observadas as normas e procedimentos especficos aplicveis, assegurar a:

    I - gesto transparente da informao, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgao;

    Art. 41. O Poder Executivo federal designar rgo da administrao pblica federal responsvel:

    I pela promoo de campanha de abrangncia nacional de fomento cultura da transparncia na administrao pblica e conscientizao do direito fundamental de acesso informao;

    II pelo treinamento de agentes pblicos no que se refere ao desenvolvimento de prticas relacionadas transparncia na administrao pblica.

    A questo da transparncia mais uma vez toma fora nos normativos

    legais, ligada ao aspecto processual, envolvendo, inclusive o fomento a uma cultura

    de transparncia e o fornecimento de dados em uma linguagem acessvel, sem

    barreiras tcnicas. Assim, a transparncia rompe com os liames da questo

    oramentria-financeira e passa a incorporar a gesto pblica de forma global,

    envolvendo processos administrativos, a gesto de pessoal, de documentos e a

    eficcia e a eficincia no atingimento das metas pelos rgos pblicos.

    O processo de transparncia uma relao comunicativa de cidados e

    governos, onde pela clssica teoria da Agncia (SLOMSKI, 2009), em uma viso

    contratualista de Estado, os governos (Agente), por presso da populao

    (principal), desenvolvem mecanismos de transparncia, de modo a mitigar a

    assimetria informacional entre eles, no processo de delegao de poderes dos

    cidados ao Estado. Explica melhor essa teoria o autor no trecho:

  • 8

    Assim como nas empresas privadas, no possvel monitorar todas as aes dos servidores pblicos, pois o agente (gestor eleito-prefeito, no municpio) possui muito mais informaes sobre a entidade que dirige do que o principal (cidado). Gera-se, assim, assimetria informacional externa, dado que o cidado no sabe, com certeza, se o agente est maximizando o retorno de seu capital na produo de bens e servios como ele desejaria. Por outro lado, existe tambm a assimetria interna, haja vista que os servidores pblicos, na qualidade de agentes, possuem mais informaes sobre suas reas de atuao do que o gestor eleito, na condio de principal. Dessa maneira, o prefeito (Agente de 1 estgio) no tem informaes suficientes para saber com exatido se todos os componentes da cadeia agente-prinicipal, nos mais diversos estgios, esto seguindo as suas diretrizes, a fim de alcanar a maximizao do que ele deseja para prestar contas ao cidado (principal). (SLOMSKI, 2009, p. 33).

    Nessa modelagem est embutida a idia do governo patrocinar

    avaliaes de transparncia de seus subordinados, como instrumento de controle e

    de governana, o que inclui a transparncia como elemento de fortalecimento do

    controle primrio da gesto (BRAGA, 2010). A transparncia tem vrias dimenses:

    poltica, social, gerencial e comunicativa.

    Esse jogo de busca pela informao, de garantia de atuao do agente

    em prl do principal, necessita de uma estrutura de transparncia concreta,

    sedimentada, para mitigar as lacunas informacionais, como demanda do jogo

    democrtico em uma sociedade de alto grau de tecnologizao.

    A questo da transparncia reclama estudos mais detalhados.

    Reportagem do Jornal Valor Econmico de 12 de abril de 2011 (BASILE; LYRA,

    2011) indica que o Brasil vai liderar uma estratgia internacional de transparncia,

    envolvendo metas a serem cumpridas pelos pases signatrios. Essas metas, em um

    total de dezesseis, so definidas a partir de quatro critrios: transparncia e

    democratizao financeira, abertura das informaes patrimoniais de agentes

    polticos, acesso informaes pelo pblico e participao dos cidados no

    acompanhamento e controle das contas do governo. Elas constituem quesitos, eixos

    de avaliao do grau de transparncia daqueles pases, definindo de forma objetiva

    o que ser um governo aberto ou no.

    Da mesma forma, estudos de Cappelli, Leite e Arajo (2010) apresentam

    que o avano da transparncia no campo normativo demanda modelos que

    permitam a verificao desse grau de transparncia, indicando caractersticas que

    devem estar presentes em uma organizao para que esta seja considerada

    transparente, em um determinado nvel.

  • 9

    Esses princpios se organizam, segundo os autores (2010), na forma de

    estgios, em um modelo misto de progresso em linha, mas em que a o estgio

    avana como um todo, definidos como degraus de transparncia, uma taxonomia

    desses princpios. Esses degraus so:

    DEGRAU 1 Acessibilidade

    A transparncia realizada atravs da capacidade de acesso. Esta capacidade identificada atravs da aferio de prticas que efetivam caractersticas de portabilidade, disponibilidade e publicidade na organizao.

    DEGRAU 2 Usabilidade

    A transparncia realizada atravs das facilidades de uso. Esta capacidade identificada atravs da aferio de prticas que efetivam caractersticas de uniformidade, simplicidade, operabilidade, intuitividade, desempenho, adaptabilidade e amigabilidade na organizao.

    DEGRAU 3 Informativo

    A transparncia realizada atravs da qualidade da informao. Esta capacidade identificada atravs da aferio de prticas que efetivam caractersticas de clareza, completeza, corretude, atualidade, comparabilidade, consistncia, integridade e acurcia na organizao.

    DEGRAU 4 Entendimento

    A transparncia realizada atravs do entendimento. Esta capacidade identificada atravs da aferio de prticas que efetivam caractersticas de conciso, compositividade, divisibilidade, detalhamento e dependncia na organizao.

    DEGRAU 5 - Auditabilidade

    A transparncia realizada atravs da auditabilidade. Esta capacidade identificada atravs da aferio de prticas que efetivam caractersticas de validade, controlabilidade, verificabilidade, rastreabilidade e explicao na organizao (CAPPELLI; LEITE; ARAJO, 2010, p. 101-102).

    O que apresenta um modelo objetivo de quesitos para avaliao do nvel

    de transparncia, a exemplo do padro que existe para os critrios internacionais

    (BASILE; LYRA, 2011) reportados anteriormente.

    O simples fato de tornar dados disponveis no faz de uma organizao

    transparente. Esse processo envolve quesitos, que se relacionam as vrias

    dimenses do ato comunicativo. Existem questes que envolvem o preparo e

    qualificao do receptor, a forma de disponibilizao dos dados pelo emissor, entre

    outras. Cabe avanar para classificaes das organizaes e na promoo da

    transparncia em critrios objetivos.

    Essas questes fundamentais para a materializao da transparncia

    convivem com o mundo concreto da gesto e demandam instrumentos de avaliao

    sistemtica, que permitam ao governante aferir o andamento da transparncia como

    valor na sua gesto e que possibilitem a emisso de recomendaes gerenciais para

    a correo de rumo, no sentido do rgo avanar nos estgios de transparncia.

  • 10

    2 A AUDITORIA GOVERNAMENTAL COMO PROMOTORA DA TRANSPARNCIA

    O tpico busca entender a auditoria como instrumento de avaliao dos

    processos de transparncia. Inicialmente, cabe refletir sobre o conceito de auditoria.

    A auditoria um mecanismo que visa avaliar a gesto pblica, emitindo uma opinio

    e apresentando sugestes de medidas corretivas e preventivas. Pode- se dizer que

    a auditoria :

    O conjunto de tcnicas que visa avaliar a gesto pblica, pelos processos e resultados gerenciais, bem como a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito pblico e privado, mediante a confrontao entre uma situao encontrada e determinado critrio tcnico, operacional ou legal. Trata-se de uma importante tcnica de controle em busca de melhor alocao de recursos, no s atuando para corrigir desperdcios, como inibir a impropriedade, a negligncia e a omisso e, principalmente, antecipando-se a essas ocorrncias, buscando garantir os resultados pretendidos e contribuir para agregar valor ao corpo gerencial (CASTRO, 2009, p. 164).

    A auditoria uma ferramenta do campo pblico e privado. No aspecto do

    setor pblico, recebe de alguns autores a denominao de Auditoria Governamental.

    Estudo d a Associao dos Tribunais de Contas assim a denomina:

    AUDITORIA GOVERNAMENTAL: exame objetivo, sistemtico e independente, pautado em normas tcnicas e profissionais, efetuado em entidades estatais e paraestatais, funes, subfunes, programas, projetos, atividades, operaes especiais, aes, reas, processos, ciclos operacionais, servios, sistemas e na guarda e aplicao dos recursos, em relao aos aspectos contbeis, oramentrios, financeiros, econmicos, patrimoniais e operacionais, assim como acerca da confiabilidade do sistema de controle interno, por servidores pblicos integrantes do quadro permanente das EFs, denominados de profissionais de auditoria governamental, atravs de levantamentos de informaes, anlises imparciais, avaliaes independentes e apresentao de informaes seguras, devidamente consubstanciadas em provas, segundo os critrios de legalidade, legitimidade, economicidade, eficincia, eficcia, efetividade, eqidade, tica e preservao do meio ambiente, alm de observar a probidade administrativa e a responsabilidade social dos gestores da coisa pblica. (BRASIL, 2010b, p.11)

    Todos esses conceitos se ligam a avaliao de uma situao concreta-

    seja um programa de governo, um processo de gesto ou uma organizao pblica-

    com a finalidade de se aferir essa situao a luz de parmetros definidos. A auditoria,

    que j foi um instrumento voltado exclusivamente para a deteco de erros e fraudes,

    avanou no sentido preventivo e orientador, como um elemento externo de auxlio a

    gesto, de forma sistemtica, documentada e independente, sendo essa informao

    gerada um produto a ser encaminhado a um destinatrio interessado (BRASIL, 2010).

  • 11

    A obteno de informaes com fins gerenciais pode ser dar de vrias

    formas- pesquisas acadmicas, levantamentos, consultas diretas etc. Entretanto, o

    uso de uma ferramenta como a auditoria permite uma anlise sistemtica, com

    escopo definido, procedimentos especficos e consignar todas essas concluses em

    um relatrio, que diante do diagnstico da situao encontrada, emite

    recomendaes que sero acompanhadas e discutidas ao longo da gesto, em

    outros momentos de interao.

    A classificao dotada pelas normas de auditoria do TCU (BRASIL, 2010)

    indicam dois tipos de auditoria, pela sua natureza:

    Auditorias de regularidade que objetivam examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto dos responsveis sujeitos jurisdio do Tribunal, quanto aos aspectos contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial. Compem as auditorias de regularidade as auditorias de conformidade e as auditorias contbeis.

    Auditorias operacionais, que objetivam examinar a economicidade, eficincia, eficcia e efetividade de organizaes, programas e atividades governamentais, com a finalidade de avaliar o seu desempenho e de promover o aperfeioamento da gesto pblica. (BRASIL, 2010, p.14).

    Apesar da transparncia, por fora da Lei de Responsabilidade Fiscal

    (LRF), ser imposio oriunda de uma norma; pelo carter processual da

    transparncia, pela sua peculiaridade, variando de organizao para organizao, a

    presente pesquisa defende que a auditoria operacional, pela sua anlise das

    dimenses de eficcia e de eficincia, poderia servir melhor para a anlise da

    transparncia das organizaes. As auditorias operacionais:

    (...) possuem caractersticas prprias que as distinguem das auditorias tradicionais. Ao contrrio das auditorias de regularidade, que adotam padres relativamente fixos, as auditorias operacionais, devido variedade e complexidade das questes tratadas, possuem maior flexibilidade na escolha de temas, objetos de auditoria, mtodos de trabalho e forma de comunicar as concluses de auditoria. Empregam ampla seleo de mtodos de avaliao e investigao de diferentes reas do conhecimento, em especial das cincias sociais ( ISSAI 3000/1.2, 2.2, 2004; ISSAI 400/4,21, 2001). Alm disso, essa modalidade de auditoria requer do auditor flexibilidade, imaginao e capacidade analtica (ISSAI 3000/1.8, 2004) (BRASIL, 2010a, p. 13).

    Pela natureza da atividade de transparncia, pela diversidade de solues

    que podem surgir na gesto, esse instrumento se mostra mais adequado para a

    anlise demandada, do que uma auditoria de regularidade, pois:

  • 12

    Nas auditorias de regularidade, as concluses assumem a forma de opinio concisa e de formato padronizado sobre demonstrativos financeiros e sobre a conformidade das transaes com leis e regulamentos, ou sobre temas como a inadequao dos controles internos, atos ilegais ou fraude. Nas auditorias operacionais, o relatrio trata da economicidade e da eficincia na aquisio e aplicao dos recursos, assim como da eficcia e da efetividade dos resultados alcanados. Tais relatrios podem variar consideravelmente em escopo e natureza, informando, por exemplo, sobre a adequada aplicao dos recursos, sobre o impacto de polticas e programas e recomendando mudanas destinadas a aperfeioar a gesto (ISSAI 400/2-3, 2001)(BRASIL, 2010a, p.13).

    Uma abordagem biunvoca, de subsuno, de verificao estrita do

    cumprimento das normas previstas no campo da transparncia, no contriburiam

    tanto quanto uma anlise dos resultados conjugada aos meios para alcan-los, como

    se d pela anlise efetuada por uma auditoria operacional. Pretende-se com esse

    estudo, ento, propor a Auditoria Operacional como um modelo de auditoria sobre os

    mecanismos de transparncia, entendendo-se que essa transparncia um

    componente do Controle Interno Administrativo ou Controle Primrio (BRAGA, 2010),

    como elemento que possibilita um melhor acompanhamento dos processos pelo

    prprio gestor, conduzindo a eficincia da gesto e o acesso aos direitos sociais.

    Definido o instrumento, pode-se enriquecer o estudo fazendo-se uma

    simulao de como seria uma auditoria operacional em uma escola tcnica estadual,

    por exemplo, apresentando as possibilidades desse instrumento na promoo da

    transparncia.

    3 EXEMPLIFICANDO A UTILIZAO DA AUDITORIA NA PROMOO DA TRANSPARNCIA

    De modo a exemplificar a proposio desse trabalho, vamos tomar uma

    escola de educao profissional e tecnolgica, as chamadas escolas tcnicas - no

    caso pertencente a um rede estadual de ensino - como exemplo de uma auditoria de

    natureza operacional, para avaliar a sua transparncia, sintetizando o contedo

    abordado at o presente momento.

    A auditoria operacional inicia com a seleo do tema, o que nesse caso j

    est posto- a transparncia. Entretanto, ainda assim faz-se necessrio identificar-se

    de forma mais prpria o escopo a ser executado, em relao a profundidade das

    anlises requeridas.

  • 13

    Conforme Madrid (2008), os principais critrios para essa delimitao so:

    O valor agregado fiscalizao (verificar o que tem sido menos auditado); riscos e

    incertezas (aquilo que pode afetar os objetivos); e interesse social do tema (a

    importncia para a comunidade).

    No caso da escola tcnica, podemos apresentar vrios processos que

    demandam transparncia e se enquadram nos critrios citados:

    Contratao de professores efetivos e temporrios;

    Admisso de alunos em projetos de extenso que envolvem a

    comunidade;

    Aquisies e contrataes de bens e servios;

    Escolha das reas dos diversos cursos tcnicos a serem ofertados; e

    Seleo de bolsas de estudo para atividades de pesquisa na

    comunidade.

    Da mesma forma, na anlise desse processo, faz-se necessrio a

    identificao dos grupos que so stakeholders2 e ao mesmo tempo, o pblico-alvo

    do processo de transparncia. Podemos citar em nosso exemplo hipottico os

    seguintes grupos: a representao da Secretaria Estadual de Educao na regio,

    os alunos, os professores, as famlias, os sindicatos e o empresariado local.

    Dessa relao dos destinatrios da informao propiciada pela

    transparncia e os processos selecionados, podemos escolher para fins didticos a

    seleo para bolsas de estudo, por envolver de um modo geral todas as partes

    interessadas, ter relevncia (remunerao) e baixa transparncia, por ser um

    processo interno. Hipoteticamente, a Secretaria Estadual de Educao publicou

    diversas normas sobre a transparncia no s dos processos financeiros, mas

    tambm dos processos seletivos e de concesso de bolsas para as suas unidades

    subordinadas, indicando cinco critrios graduais de avaliao: acesso, utilidade,

    contedo, clareza e auditabilidade; definidos em parmetros objetivos que permitem

    classificar as unidades em A, B e C, no que tange a transparncia de processos, em

    um processo educativo.

    No prosseguimento da auditoria, faz-se necessrio um estudo preliminar

    da legislao e dos processos envolvidos na concesso de bolsas para pesquisa,

    identificando os pontos crticos que devem ser objeto de transparncia, a luz do

    pblico-alvo e dos normativos. Para fins do exemplo em comento, identificamos trs

    pontos crticos: A confeco da planilha de pontos do processo seletivo obtidos pelo 2 Partes interessadas

  • 14

    candidato; os alunos inscritos e seus requisitos; e o resultado final da seleo.

    Nesse ponto, conforme Madrid (2008), cabe-nos identificar, antes do incio da

    auditoria, os dados tabelados a seguir:

    Tpico estudo preliminar Dados coletados

    Conhecimento do processo

    Verificou-se que anualmente existem dois processos seletivos de bolsas para pesquisa, publicados por edital, abertos para alunos a Escola Tcnica Estadual X e outras da rede pblica e particular no municpio e da sua regio metropolitana. O edital prev tambm a oferta de bolsas financiadas por empresas privadas, includas no processo de seleo, de forma a ampliar as pesquisas de interesse destas, na forma de parceria. Nunca houve avaliao de transparncia no processo de bolsas. A unidade se declara no nvel A (maior) de transparncia nesse processo, na sua auto-avaliao do ano anterior.

    Anlise do contexto

    Denncias aos rgos de controle indicam dificuldade dos envolvidos de tomar conhecimento das regras e dos critrios da seleo de bolsas, alm de serem registradas denncias de favorecimento de empregados das empresas financiadoras e de filhos de servidores da Escola tcnica.

    Grau de confiabilidade dos controles internos

    Anlise preliminar dos documentos normativos indica baixa publicidade do processo de seleo de bolsas.

    Objetivos da auditoria

    Analisar os processos de transparncia da seleo de alunos para bolsa de pesquisa, com a indicao de atendimento dos normativos da Secretaria de Educao e a proposio de medidas corretivas, verificando se a escola se encontra no nvel indicado.

    Perguntas bsicas da auditoria

    Os pontos crticos do processo tem tido a transparncia necessria?

    Apenas a transparncia dos pontos crticos atende a legislao e capaz de inibir situaes de risco?

    possvel incrementar outros meios de transparncia ao processo a luz do pblico-alvo?

    Dentro dos critrios da Secretaria de Educao, a escola realmente est no padro A?

    Dificuldades na obteno dos dados Como o processo conduzido em todas as etapas pelos professores que coordenam as linhas de pesquisa, se prev a dificuldade de se obter informaes.

    Critrios de avaliao da auditoria

    Processos crticos publicados na internet e em local pblico, em linguagem clara;

    Processos crticos divulgados em local que permita a sua comparabilidade e auditabilidade;

    Dados fornecidos pelos processos crticos sejam teis e relevantes ao pblico-alvo, para que eles possam garantir a isonomia e seus direitos na questo.

  • 15

    Com base nesse levantamento, e com o devido planejamento, a equipe

    pode efetuar os testes de auditoria em campo, coletando as informaes, utilizando

    as tcnicas prprias para cada caso. Concludo os testes, a equipe pode ser reunir

    com a direo da escola para o intercmbio das informaes consignadas, na busca

    de esclarecimentos adicionais, colhendo manifestaes por escrito, se necessrio.

    Os pontos identificados sero registrados em um relatrio, a ser

    encaminhado para o demandante, a Secretaria Estadual de Educao, e para a

    Escola Tcnica, j contendo este as recomendaes corretivas, de forma a sanar as

    situaes apontadas, bem como pela sua natureza operacional, a equipe de

    auditoria pode apresentar sugestes de melhoria, inclusive aproveitando as boas

    prticas de outras unidades coletadas em trabalhos dessa natureza.

    De forma simples, buscou-se apresentar um exemplo de como a auditoria

    pode contribuir para o incremento da transparncia, como um instrumento de

    avaliao, proposio e monitoramento. A utilizao dessa ferramenta pode

    contribuir em vrios aspectos com a gesto, pois a avaliao e a melhoria da

    transparncia propicia para a gesto do ente vrios avanos, em especial:

    a) Controle Social: o controle social pode se converter em um grande

    auxiliar do gestor, indicando pela denncia e pelo acompanhamento da

    gesto as situaes imprprias e que esto afetando populao.

    b) Controle Primrio: sendo uma das componentes do controle primrio,

    ou seja, aquele promovido pelo prprio gestor nos seus processos

    (BRAGA, 2010), a transparncia permite se verificar o acesso ao fluxo

    de informaes, evitando informaes ocultas e tornando claras as

    aes governamentais desenvolvidas para os pblicos de dentro e de

    fora da organizao.

    c) Credibilidade da gesto: o titular do poder o grande interessado

    pela credibilidade da gesto, pois ele que colhe o nus e o bnus de

    uma boa gesto (BRAGA, 2009). Assim, a transparncia para ele

    uma ferramenta de incremento dessa credibilidade junto a populao,

    seus eleitores.

    d) Atendimento aos normativos: como apresentado nesse trabalho, a

    tendncia dos normativos exigir em todas as esferas a transparncia,

    o que por si s j demanda do governante aes especficas e

    tcnicas nesse sentido.

  • 16

    e) Melhoria do padro dos servios pblicos: o modelo de excelncia

    da gesto pblica j indica a transparncia como um indutor do

    Controle Social e consequentemente, um promotor da eficcia e da

    eficincia do estado. No se concebe servios pblicos de qualidade

    sem o acompanhamento da populao e a vizualizao das

    informaes envolvidas.

    f) Preveno corrupo: autores clssicos nesse assunto, como

    Klitgaard (1994), indicam que o monitoramento de possveis atividades

    corruptas aumenta a probabilidade de tais atividades serem detectadas

    e punidas. Mas, esse monitoramento s se faz possvel com uma certa

    dose de transparncia na gesto.

    A transparncia segue um movimento ascendente na nossa sociedade,

    face ao perodo democrtico reinante associado aos avanos da tecnologia, o que

    conduzir naturalmente os movimentos sociais para exigirem do Estado, pelos

    meios que lhe so prprios, o atendimento de demandas por transparncia e pelo

    acesso informao, cabendo aos governos se precaver com seus mecanismos

    para atender as demandas postas.

    CONCLUSO

    O assunto extenso e ainda demanda discusses e aperfeioamentos na

    prtica. Mas, o fato de se dispor de critrios objetivos para se estabelecer nveis de

    transparncia, como processo de gesto, permite que a auditoria seja utilizada,

    como ferramenta de avaliao, controle e recomendao, sobre esses mesmos

    processos, na melhoria da gesto.

    O artigo procurou, ento, abordar de forma introdutria a questo da

    auditoria de transparncia, como elemento da sociedade democrtica, que demanda

    mecanismos de gesto que dem conta da gradao desse processo de melhoria

    contnua da transparncia.

    A auditoria operacional se revela como instrumento adequado para essas

    anlises, permitindo aos governos formarem uma opinio global sobre os seus

    mecanismos de transparncia, atuando na correo dos processos de forma

    sistmica.

  • 17

    Estudos futuros podero conjugar as classificaes existentes de

    transparncia e os conceitos de auditoria governamental, fortalecendo os aspectos

    procedimentais dessa atuao, conduzindo a processos de manualizao e

    treinamento de pessoal.

    Por fim, cabe aos governos enfrentar o desafio da transparncia, criando

    e adaptando ferramentas para a sua promoo e avaliao, pois em um contexto do

    Estado democrtico de direito, a transparncia a chave de uma gesto pblica de

    qualidade e do acesso da populao aos direitos sociais.

  • 18

    REFERNCIAS

    BASILE, Juliano; LYRA, Paulo de Tarso. Acordo entre pases criar metas para transparncia. Jornal Valor Econmico, So Paulo, Caderno Especial. 12.04. 2011.

    BRAGA, Marcus Vinicius de Azevedo. O controle primrio da gesto pblica. Jus Navigandi,Teresina, ano 15, n. 2647, 30 set. 2010. Disponvel em: .Acesso em: 04.05.2011.

    BRAGA, Marcus Vinicius de Azevedo. O lucro poltico, controle prvio e Hollywood. Disponvel em: . 2009. Acesso em: 04.05.2011.

    BRASIL, Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias- Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponvel em:< http://www.presidencia.gov.br/legislacao/>. Acesso em: 04.05.2011.

    ______, Tribunal de Contas da Unio. Portaria TCU n 280 de 8.12.2010-Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, 2010.

    _______, Tribunal de Contas da Unio. Manual de Auditoria Operacional. Braslia: TCU, Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo (SEPROG), 2010a.

    ______, Instituto Rui Barbosa. Normas de Auditoria Governamental-NAGs: Aplicveis ao Controle Externo. 2010b.

    CAPPELLI, Cludia; LEITE, Julio Cesar Sampaio do Prado; ARAJO, Renata Mendes. A importncia de um modelo de estgios para avaliar transparncia. Revista do Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, n 45- Setembro de 2010. Mensal.

    CASTRO, Domingos Poubel. Auditoria e Controle Interno na Administrao Pblica. 2. ed. So Paulo: Editora Atlas, 2009.

    DARBISHIRE, Helen, ProactiveTransparency: The future of the right to information?,Working Paper prepared for theWorld Bank,Access to Information Program. Washington, DC. 2009. Disponvel em . Acesso em 4.05.2011.

  • 19

    HAGE, Jorge. O governo Lula e o combate a corrupo. 1. ed. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2010.

    KLITGAARD, Robert E. A corrupo sob controle. Traduo, Octvio Alves Velho. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 1994.

    MADRID, Alicia Garca del Castilho Prez. Mdulo III. 1- Fiscalizao Operacional: Questes gerais e anlise da eficcia. Material de apoio do curso Fiscalizao do setor pblico, documentao em portugus- 2 Edio, promovido pela Fundao CEDDET, Tribunal de Contas da Espanha e Tribunal de Contas da Unio. Madrid, 2008.

    SAMPAIO, Ins Silvia Vitorino. Conceitos e modelos da comunicao. 2001. Disponvel em : , Acesso em 4.05.2011.

    SILVA, Maria Abdia da. Notas sobre as noes de tempo e as implicaes na educao escolar. In: NASCIMENTO, Claudemiro Godoy do (Org.). Versos e reversos da educao: das polticas s pedagogias alternativas. Goinia: Editora da PUC de Gois, 2010. Cap. I, p. 13-30.

    SLOMSKI, Valmor. Controladoria e governana na gesto pblica-1 Ed.-So Paulo: Atlas, 2009.

    TREVISAN, Antoninho Marmo; CHIZZOTTI, Antonio; IANHEZ, Joo Alberto; CHIZZOTTI, Jos; VERILLO, Josmar. O combate corrupo nas prefeituras do Brasil. Cotia: Ateli Editorial, 2003.

    WOLTON, Dominique. Pensar a comunicao. Traduo de Zlia Leal Adghirni. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2004.

  • 20

    ___________________________________________________________________

    AUTORIA

    Marcus Vinicius de Azevedo Braga O autor Analista de Finanas e Controle da Controladoria- Geral da Unio (CGU/PR).

    Endereo eletrnico: [email protected]

  • EXERCCIO PLENO DA CIDADANIA: A TRANSPARNCIA COMO

    INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL Mariana Delgado de Carvalho Silva

  • Painel 44/156 Transparncia e controle social

    EXERCCIO PLENO DA CIDADANIA: A TRANSPARNCIA COMO

    INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL Mariana Delgado de Carvalho Silva

    RESUMO Neste artigo, abordar-se- a transparncia como importante instrumento para o exerccio do controle social sobre as atividades do Estado, realizadas por delegao do pdoer do povo. Tratar-se-, tambm, da democracia e dos espaos pblicos de exerccio do poder, permitindo afirmar que, quando se trata de negcios pblicos, no so tolerveis poderes invisveis, segundo terminologia adotada por Norberto Bobbio. Titular do poder, o povo deve buscar outros mecanismos de participao e controle alm do voto, j que as aes decorrentes do voto ocorrem em outras instituies que envolvem mais do que a figura do eleito. Para o controle por parte do cidado, essencial que o prprio Estado fornea os meios e as informaes necessrias. O artigo tambm se prope a analisar o princpio constitucional da publicidade, o qual nos ltimos anos recebeu ampliao decorrente do amadurecimento cada vez maior da democracia, a transparncia. Consideram-se, outrossim, as iniciativas do Governo Federal sobre o tema, alm das normatizaes mais importante para o entedimento do tema. Merece destaque, tambm, o controle social, dentre as espcies tradicionais de controle sobre a atividade do Estado, tendo claro que ainda h muito que se avanar nesse tema, tendo em vista que o nvel de transparncia das instituies pblicas e do controle e participao sobre a implementao de suas polticas diretamente proporcional ao significado da democracia para a coletividade e para o Poder Pblico.

  • OBJETIVOS

    Objetivo Geral:

    Relacionar a transparncia como importante instrumento para o exerccio

    do controle social, a partir de uma perspectiva que considera o cidado sujeito da

    elaborao, da execuo e do acompanhamento das polticas pblicas.

    Objetivos Especficos:

    a) Tratar da relao da democracia como elemento balizador da

    transparncia, sob a constatao de que tudo o que pblico deve ser

    tratado numa esfera pblica;

    b) Abordar o princpio da publicidade e a transparncia e como eles

    contribuem para o efetivo exerccio do controle e da participao social

    sobre as atividades do Poder Pblico;

    c) Relatar algumas experincias do Governo Federal no que diz respeito

    ao incremento das medidas de transparncia e de estmulo

    participao e ao controle social na elaborao, na execuo e no

    acompanhamento das poticas pblicas;

    d) Apontar algumas das evolues necessrias para o incremento da

    transparncia e do controle social; e

    e) Tratar do controle e da participao social e da forma como contribuem

    par o fortalecimento da democracia, da cidadania e das instituies.

  • SUMRIO

    1 INTRODUO..........................................................................................................4

    2 DEMOCRACIA ESPAO PBLICO DE EXERCCIO DO PODER..........................4

    3 PRINCPIO DA PUBLICIDADE, TRANSPARNCIA E O CASO BRASILEIRO.......6

    4 CONTROLE E PARTICIPAO SOCIAL...............................................................13

    5 CONCLUSO..........................................................................................................17

    6 REFERNCIAS.......................................................................................................19

  • 4

    1 INTRODUO

    A concepo moderna que se tem acerca da democracia pressupe no

    apenas a representao poltica, mas tambm a participao do povo na conduo e

    no controle das polticas pblicas.

    Alm de se constituirem pressupostos da idia de democracia, a

    participao e o controle exercido pelo cidado, de quem emana todo o poder,

    funcionam como importante instrumento para elaborao, acompanhamento e

    execuo de polticas pblicas mais aderentes ao alcance do interesse pblico.

    Nessa esteira, imprescindvel que o Estado fornea aos cidados as

    condies de participao e as informaes pblicas sem as quais o controle torna-

    se impossvel.

    Previsto no art. 37 da Constituio Federal, o princpio da publicidade dos

    atos da Administrao Pblica aparece como um dos principais instrumentos para

    que os cidados exeram o poder de controle sobre as atividades do Estado.

    razovel afirmar que a simples publicao dos atos no Dirio Oficial no

    encerra a efetividade do princpio, na medida em que esse veculo permite apenas

    que o mandamento constitucional seja atendido sob o aspecto formal. Entretanto,

    seu objetivo, que o de levar a informao ao cidado, no atingido.

    Quanto mais efetiva e ampla a publicidade dos atos e gastos do governo,

    maior a eficincia da mquina pblica e menores os riscos de corrupo, tendo em

    vista o carter inibidor que a transparncia possui.

    2 DEMOCRACIA E ESPAO PBLICO DE EXERCCIO DO PODER

    A Constituio Federal, logo em seu art. 1, pargrafo nico, traz um dos

    principais pressupostos nos quais o exerccio dos poderes pblicos repousa: Todo o

    poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou

    diretamente, nos termos desta Constituio. O mesmo dispositivo traz em seu caput

    a definio de que a Repblica Federativa do Brasil constitui-se em Estado

    Democrtico de Direito.

  • 5

    Entende-se por Estado Democrtico de Direito a organizao poltica na

    qual todo e qualquer poder vem do povo, que o exerce diretamente ou por meio de

    seus representantes, eleitos livre e periodicamente por voto direto e secreto

    garantido a todos os cidados. Ainda, considerado democrtico o Estado de

    Direito que assegura aos cidados o gozo de seus direitos polticos e sociais, alm

    das garantias que decorrem desses.

    Intimamente relacionado prpria democracia, o princpio republicano

    implica a opo de que a investidura no poder e o acesso aos cargos derivados da

    organizao poltico-administrativa so franqueados a todos, em alternncia de poder.

    H outros elementos que caracterizam a forma republicana, quais sejam a

    organizao poltico administrativa garantidora dos direitos fundamentais e das

    liberdades civis e polticas, o reconhecimento de territrios autnomos baseados em

    diferenas regionais, legitimao do poder poltico conferida pelo povo e alternncia

    e transitoriedade na ocupao de cargos, empregos ou funes pblicas.1

    Partindo-se dessas premissas, tem-se como certo que se o Estado

    democrtico e povo o titular do poder cujo regime se d sob a forma republicana,

    ao prprio povo assiste o direito de controlar e participar da conduo do mandato.

    Compartilhando esse entendimento, Diogo de Figueiredo Moreira Neto,

    define legitimidade como a submisso do poder estatal percepo das

    necessidades e dos interesses do grupo nacional que lhe d existncia.2

    sabido que o controle sobre o mandato externado pelo voto peridico.

    No obstante, tambm preciso exercer o controle sobre as instituies das quais

    depende o desempenho do eleito.

    A propsito, Manoel Gonalves Ferreira Filho adverte que a democracia

    exige um nvel de participao mais intenso do que o externado pelo voto:

    O voto , sem dvida, uma das manifestaes da participao popular que reclama a Democracia. Essa participao, contudo, no pode ser resumida ao rito do voto, portanto no deve ser medida em termos de extenso do direito do voto e de elegibilidade. Tem ela outro parmetro, seguramente mais significativo- a intensidade dessa participao.

    3

    1 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de

    direito constitucional. So Paulo: Saraiva: 2007, p. 137-138.

    2 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito de participao poltica. Rio de Janeiro: Renovar,

    1992, p. 65.

    3 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A democracia possvel. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 32.

  • 6

    Para tanto, preciso que os negcios pblicos sejam conduzidos numa

    esfera igualmente pblica. Nesse sentido, vale a ponderao de Norberto Bobbio,

    segundo o qual:

    um dos lugares-comuns de todos os velhos e novos discursos sobre a democracia consiste em afirmar que ela o governo do "poder visvel". que pertena "natureza da democracia" o fato de que "nada pode permanecer confinado no espao do mistrio" uma frase que nos ocorre ler, com poucas variantes, todos os dias. com um aparente jogo de palavras pode-se definir o governo da democracia como o governo do poder pblico em pblico. (...) que todas as decises e mais em geral os atos dos governantes devam ser conhecidas pelo povo soberano sempre foi considerado um dos eixos do regime democrtico, definido como o governo direto do povo ou controlado pelo povo (e como poderia ser controlado se se mantivesse escondido?). mesmo quando o ideal da democracia direta foi abandonado como anacrnico, com o nascimento do grande estado territorial moderno (...), e foi substitudo pelo ideal da democracia representativa j perfeitamente delineado, exatamente em polmica com a democracia dos antigos, (...), o carter pblico do poder, entendido como no secreto, como aberto ao "pblico", permaneceu como um dos critrios fundamentais para distinguir o estado constitucional do estado absoluto e, assim, para assinalar o nascimento ou o renascimento do poder pblico em pblico.

    4

    Visando a preservar a caracterstica pblica do exerccio do poder, a

    Administrao Pblica deve fornecer os instrumentos por meio dos quais os

    cidados podem controlar as atividades dele decorrentes.

    Para conferir efetividade a esse direito, Constituio Federal traz em seu

    art. 37 o princpio da publicidade a ser observado pelo Estado, no sentido de que a

    Administrao Pblica deve dar pleno conhecimento de seus atos aos cidados.

    3 PRINCPIO DA PUBLICIDADE, TRANSPARNCIA E O CASO BRASILEIRO

    Do princpio da publicidade deriva a obrigao de que todos os atos

    administrativos estejam abertos aos cidados, tendo em vista que s existem em

    razo do interesse de pblico. Os atos desses agentes pblicos, legitimados pela

    sociedade para o exerccio de suas funes, devem estar sempre expostos ao

    controle, o que s possvel com a externalizao daqueles.5

    4 BOBBIO, Norberto. o futuro da democracia; uma defesa das regras do jogo. Rio de janeiro: Paz e

    Terra, 1997, p. 96 e ss.

    5 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de

    direito constitucional. So Paulo: Saraiva: 2007, p. 788.

  • 7

    Tal postulado tem tido seus limites ampliados em razo da consolidao

    da democracia. Sob o ponto de vista da concretizao desse postulado, tem se

    entendido cada vez mais pela insuficincia da mera publicao dos atos

    administrativos em meios oficiais ou de o cidado receber de rgos pblicos

    informaes de seu interesse.

    Acerca do princpio da publicidade, vale conferir as palavras de Norberto

    Bobbio:

    h alguns anos, num livro muito conhecido e discutido, habermas contou a histria da transformao do estado moderno mostrando a gradual emergncia daquela que ele chamou de "a esfera privada do pblico" ou, dito de outra forma, a relevncia pblica da esfera privada ou ainda da assim chamada opinio pblica, que pretende discutir e criticar os atos do poder pblico e exige para isto, e no pode deixar de exigir, a publicidade dos debates, tanto dos debates propriamente polticos quanto dos judicirios. entende-se que a maior ou menor relevncia da opinio pblica entendida como opinio relativa aos atos pblicos, isto , aos atos prprios do poder pblico que por excelncia o poder exercido pelos supremos rgos decisrios do estado, da "res publica", depende da maior ou menor oferta ao pblico, entendida esta exatamente como visibilidade, cognocibilidade, acessibilidade e portanto controlabilidade dos atos de quem detm o supremo poder. a publicidade assim entendida uma categoria tipicamente iluminista na medida em que representa bem um dos aspectos da batalha de quem se considera chamado a derrotar o reino das trevas: onde quer que tenha ampliado o prprio domnio, a metfora da luz e do clareamento (daaufklarung ou doenlightment) ajusta-se bem representao do contraste entre poder visvel e poder invisvel.

    6

    Decorrente daquele princpio, a transparncia exige a disponibilidade

    desses atos em linguagem clara e meios acessveis. Pode-se dizer, outrossim, que

    quanto mais efetiva e ampla a transparncia dos atos e gastos do governo, maior

    a eficincia da mquina pblica e menores se tornam os riscos de corrupo, tendo

    em vista o carter inibidor que a transparncia possui.

    A transparncia tambm elemento da sustentao da relao de

    confiana entre cidado e Estado, essencial para manter a legitimidade conferida ao

    Governo, no exerccio de suas funes.

    Especialmente nos ltimos anos, o Governo Federal tem impulsionado

    avanos nessa seara.

    6 BOBBIO, Norberto. o futuro da democracia; uma defesa das regras do jogo. Rio de janeiro: Paz e

    Terra, 1997, p. 96 e ss.

  • 8

    Em 2004, foi criado o Portal da Transparncia, da Controladoria-Geral da

    Unio, por meio do qual todos podem ter acesso s informaes relativas aos gastos

    do Governo Federal relativamente a previso e arrecadao de receitas,

    transferncias voluntrias e gastos diretos, de forma simples e independentemente

    da utilizao de senhas.

    No mesmo ano, com a publicao da Portaria n 3.746/2004, o Ministrio

    da Justia lanou seu Programa de Transparncia, que tem por incumbncia

    divulgar em site da Internet as informaes relativas a atos e gastos da Pasta, de

    forma detalhada. Desde a sua criao, o site tem agregado diferentes espcies de

    dados, de forma que atualmente so disponibilizadas informaes sobre:

    Execuo oramentria: informaes sobre a execuo oramentria

    mensal de todos os rgos do MJ, com valores disponveis,

    indisponveis, empenhados, liquidados e percentual de execuo,

    seguindo duas formas distintas de exibio, de acordo com diferentes

    nveis de conhecimento do usurio;

    Contratos: n do processo de contratao, objeto, n do contrato,

    modalidade de licitao, valor, contratado, vigncia, estgio de

    cumprimento, termo de contrato e eventuais termos aditivos;

    Banco de preos: relao dos valores unitrios contratados pelo

    Ministrio da Justia. Em forma de tabela, e com a disponibilizao dos

    contratos a que cada valor se refere, a relao propicia fcil consulta

    tanto de rgos pblicos, que realizam pesquisas para identificao de

    preos de mercado, como dos cidados, que podem analisar

    diretamente os valores pagos pelo Ministrio nos bens e servios que

    contrata, identificando eventuais distores de valores;

    Empresas penalizadas: nesta seo, so divulgados os nomes das

    empresas que, por terem descumprido contrato com o MJ, foram

    penalizadas com suspenso temporria do direito de participao em

    licitao e impedimento de contratar com o Poder Pblico;

    Convnios: dados referentes a convnios, acordos de cooperao

    tcnica e termos de parceria, sua vigncia, nmero, nmero de

    processo, objeto, convenente ou parceiro, valor, termo celebrado, plano

    de trabalho e eventuais aditivos;

  • 9

    Convenentes inadimplentes: entes inadimplentes, por terem deixado de

    cumprir alguma das obrigaes assumidas em convnio com o

    Ministrio da Justia;

    Carto de pagamento: informaes consolidadas acerca dos gastos do

    MJ com cartes corporativos;

    Passagens e dirias: as pginas divididas por Secretaria renem dados

    como nome do servidor (ou do colaborador eventual), cargo, destino da

    viagem, valor e categoria das passagens, valor e nmero das dirias

    recebidas e objetivo da viagem. No caso do DPF, DPRF e agentes

    penitencirios, a pgina exibe informaes consolidadas de valores e

    nmeros de dirias e passagens pagas por perodo, a fim de no

    fragilizar a segurana dos servidores, bem como o resultado das aes

    policiais;

    Consultas pblicas: divulgao das consultas sociedade acerca de

    anteprojetos de lei ou pacotes de medidas promovidas pelas

    Secretarias do MJ;

    Procedimentos disciplinares: dados estatsticos mensais sobre

    sindicncias e procedimentos administrativos disciplinares por rgo,

    nmero de punies (por tipo de reprimenda), de procedimentos,

    decises revertidas, representaes recebidas e procedimentos a

    instaurar;

    Recursos humanos: nmero e valores desembolsados com servidores

    com vnculo, sem vnculo, aposentados, pensionistas e cedidos;

    Resultados de programas: informaes contidas no Sigplan (Sistema

    de informaes Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual),

    que detalham as metas fsicas e financeiras de cada programa previsto

    no oramento do MJ;

    Decises dos Conselhos vinculados ao MJ: traz as atas das reunies

    do Conselho Gestor do Fundo Nacional de Segurana Pblica, do

    Conselho Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos, Conselho

    Nacional de Combate Pirataria e Conselho Nacional de Poltica

    Criminal e Penitenciria;

  • 10

    Processos de Contas Anuais: relatrios de gesto, relatrio e

    certificado de auditoria, parecer do rgo de controle interno e

    pronunciamento do Ministro;

    Registro de preos: consulta a atas de registro de preos do MJ,

    especificaes dos produtos e propostas das empresas vencedoras;

    Licitao: licitaes realizadas e em andamento, incluindo o edital, o

    nmero do processo, o objeto e respostas a questionamentos e

    impugnaes em formato pdf.

    A partir dessa experincia, juntamente com outras iniciativas como a do

    Ministrio da Cincia e Tecnologia que disponibilizava na rede mundial de

    computadores uma ferramenta de acompanhamento de seus empenhos -, foram

    criadas as pginas de transparncia pblica, em cumprimento ao Decreto n

    5.482/2005, que determinou a divulgao, na Internet, de informaes relativas

    execuo oramentria e financeira dos rgos e entidades da Administrao

    Pblica Federal, direta e indireta. A Portaria Interministerial n 140/2006 detalhou a

    matria, estabelecendo que tais rgos e entidades devero manter em seus portais

    eletrnicos pgina de Transparncia Pblica, que deve apresentar no mnimo

    informaes sobre sua execuo oramentria e financeira, licitaes, contratos,

    convnios e despesas com suas passagens e dirias.

    Atualmente, todos os rgos da Administrao Pblica Federal direta

    possuem pginas de transparncia pblica. Nas entidades da administrao indireta

    as Pginas de Transparncia esto sendo implementadas com sucesso.

    Seguindo o mesmo eixo, o Decreto n 5.481/2005 tornou obrigatria a

    divulgao dos relatrios de gesto, relatrios e certificados de auditoria, pareceres

    do rgo de controle interno e o pronunciamento do Ministro ou autoridade

    equivalente do rgo.

    No mesmo ano, o Decreto n 5.504 passou a considerar o prego

    eletrnico a modalidade preferencial de licitao para todas as contrataes de bens

    e servios comuns com recursos da Unio, o que funciona como eficiente

    instrumento de transparncia na medida em que torna claras e disponveis todas as

    fases da compra pblica, alm de todos os aspectos envolvidos nas respectivas

    tomadas de deciso.

  • 11

    J em 2007, criou-se o Portal dos Convnios, repositrio de todo ciclo de

    transferncias voluntrias da Unio, seja para Estados, Municpios ou para

    entidades privadas sem fins lucrativos, o que conferiu maior transparncia aos

    critrios para a liberao de recursos, s aes que o Governo Federal apia, alm

    de trazer detalhes de toda a execuo daqueles ajustes. A Portaria Interministerial n.

    127, de 2008, veio para regulamentar os procedimentos de aceitao de propostas

    para convnios, termos de parceria e contratos de repasse, tudo por meio do

    sistema informatizado.

    Dois anos mais tarde, a Lei Complementar n. 131 trouxe alteraes Lei

    de Responsabilidade Fiscal, determinando prazo para que os entes da federao

    cumpram uma srie de medidas de transparncia, sob pena de terem suspensa sua

    capacidade de receber transferncias voluntrias:

    Art. 48. (...)

    Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:

    I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;

    II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;

    III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A.

    Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a:

    I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado;

    II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios.

    Sob o enfoque do incremento da transparncia, ainda so necessrios

    avanos referentes exposio de informaes claras e consolidadas que revelem a

    relao entre os recursos despendidos e os resultados com eles alcanados.

    de indiscutvel utilidade ao cidado a informao referente, por

    exemplo, a uma determinada contratao. Hoje est disponvel, em apenas alguns

    cliques, o edital que estabelece as regras e os critrios a serem observados na

  • 12

    licitao, a fase em que se encontra, eventuais impugnaes, pedidos de

    esclarecimento, alm das atas das sesses. A partir disso, pode-se monitorar a

    regularidade daquele certame.

    No obstante, igualmente relevante ter conhecimento dos resultados

    diretos e indiretos atingidos com aquela contratao e o seu impacto para a poltica

    pblica executada com o respectivo oramento.

    Dessa forma, poder-se- exercer o controle sobre o ciclo completo da

    execuo do recurso pblico, ao mesmo tempo em que se passa a reconhecer a

    relao estreita entre o emprego do dinheiro pblico e as melhorias e modificaes

    empreendidas a partir dele. Em especial, o cidado poder conhecer e avaliar as

    mudanas que aquele determinado recurso implicou em seu cotidiano.

    Alm disso, tanto para as atividades dos rgos pblicos quanto para as

    polticas pblicas definidas nas leis que disciplinam o planejamento oramentrio (e

    os programas e aes derivados daquelas), faz-se necessria a criao de

    indicadores de desempenho. Somente com o auxlio de tais ferramentas, o cidado

    poder medir a efetividade das aes de responsabilidade do Poder Pblico, de

    acordo com metas.

    Para que tal objetivo seja alcanado, a formulao dos indicadores deve

    estar aderente, em qualidade, quantidade e forma que mais atendam ao cidado, de

    forma detalhada ou consolidada, sistemizada e em linguagem clara e meios

    acessveis.

    A seguir, quadro sinttico sobre as variadas espcies de informao de

    interesse dos diversos seguimentos da sociedade7:

    USURIO INTERESSES (PRESUMVEIS)

    Cidados, Contribuintes ou Eleitores

    Exercer a participao poltica e o controle social, auxiliando a escolha e a atuao de governantes que atendam aos seus anseios.

    Fornecedores Deciso de venda ao Estado, atravs do conhecimento da demanda e da capacidade de pagamento. Acompanhamento de licitaes e de pagamentos pelos rgos pblicos.

    Sindicatos Negociar remuneraes, condies de trabalho e benefcios de servidores pblicos, de aposentados e pensionistas.

    7 PLATT NETO, Orion Augusto apud VIEIRA, Rejane Esther; PLATT NETO, Orion Augusto. As

    prticas de transparncia governamental sobre as contas pblicas do Ministrio Pblico de Santa Catarina. Florianpolis: Universidade Federal de Santa Catarina, 2011. Disponvel em http://dvl.ccn.ufsc.br/congresso/arquivos_artigos/artigos/604/20101020184817.pdf Acesso em

    02.05.2011, p. 6.

  • 13

    USURIO INTERESSES (PRESUMVEIS)

    Empresrios Deciso de continuidade, expanso ou retrao dos negcios, considerando alteraes da carga tributria e do incentivo atividade econmica pelo governo.

    Investidores (pessoas ou

    instituies)

    Anlise de risco quanto compra de ttulos da dvida pblica, entre outras alternativas de investimentos afetadas pelo Estado.

    ONGs, Associaes, etc.

    Acompanhar e fiscalizar a ao governamental, de acordo com suas finalidades e identificar reas ou ncleos de cooperao ou suporte para as suas atividades.

    Partidos Polticos Embasar suas crticas e propostas governamentais (planos de governo), inclusive atravs da alocao dos recursos pblicos.

    Pesquisadores e Estudantes

    Desenvolver estudos acadmico-cientficos sobre o Estado, sua gesto e as finanas pblicas. Localizar oportunidades e ou concentrao dos recursos potenciais ou reais destacados para a entidade.

    Instituies de Crdito Embasar suas decises de concesso ou renegociao de crdito ao Estado.

    Governos em outras esferas ou Poderes

    Fiscalizao do uso de recursos, deciso de auxlio tcnico e financeiro, instituio ou alterao das normas vigentes.

    Governos estrangeiros Decises sobre cooperao e auxlio financeiro, na forma de emprstimos ou doaes (transferncias).

    Mdia (rdio, TV e Jornais)

    Divulgao de notcias e de matrias investigativas.

    A Internet tem contribudo em muito para o incremento da participao

    social e do contorle sobre a execuo de polticas pblicas. Iniciou-se como poltica

    de governo na esfera Federal e foi sendo absorvida pelos Estados e Municpios, de

    forma que, hoje, pode-se considerar poltica de Estado. E um caminho sem volta.

    Imprescindvel, como j mencionado, que o Estado no apenas fornea

    as informaes necessrias ao exerccio do controle pela sociedade quando

    solicitado, mas torne tais dados disponveis, conferindo pela transparncia -

    efetividade ao princpio da publicidade.

    4 CONTROLE E PARTICIPAO SOCIAL

    Como j vimos, sob a perspectiva de uma sociedade democrtica, o

    controle sobre os atos de quem exerce o poder por delegao do povo essencial e

    decorrente do princpio democrtico.

  • 14

    necessrio destacar, brevemente, as diversas formas de controle sobre

    a atividade estatal, que envolve tambm o controle dos atos de instituies dos trs

    poderes no exerccio de atos administrativos.

    Destacam-se alguns objetivos desse controle: 1) assegurar que a

    Administrao pratica seus atos seguindo os padres esperados e acordados de

    regularidade (Estado de Direito) e, quando estes no so observados, o erro ou

    irregularidade sero detectados; 2) possibilitar o atingimento do interesse pblico e

    da efetividade da poltica pblica executada; 3) gerao e gerenciamento de

    informaes que visem tomada de novas decises.

    Segundo a classificao sob o critrio do agente controlador, o controle

    sobre os atos administrativos pode ser administrativo, legislativo ou judicial.

    O controle administrativo exercido pela a Administrao Pblica sobre

    seus prprios atos. Na administrao direta, decorre do subprincpio da autotutela, a

    qual confere Administrao o poder-dever de analisar seus atos sob os aspectos

    da convenincia, oportunidade e legalidade. Na administrao indireta, exercido

    nos limites definidos em lei.

    J o controle legislativo externado sob o enfoque financeiro, na

    fiscalizao contbil, financeira, operacional, oramentria e patrimonial e sob o

    enfoque poltico, por meio da previso de competncias para que esse poder integre

    fases de certos atos administrativos.

    O controle judicial, por sua vez, decorrente do mandamento

    constitucional de que no se excluir do exame do Poder Judicirio leso ou

    ameaa a direito. Consolidou-se o entendimento jurisprudencial no sentido de o

    Judicirio atuar apenas no controle da legalidade de atos administrativos.

    Ainda sob a perspectiva do agente controlador, a evoluo das relaes

    entre Estado e sociedade permite incluir nessa classificao mais uma forma de

    controle, da qual, na verdade, decorrem todas as outras j citadas: o controle social.

    A expresso tem sido empregada para definir a atuao da sociedade

    civil, organizada ou no, no controle sobre as atividades do Estado por meio de

    diversas vias de participao.

  • 15

    Dadas as diferenas estruturais entre os rgos pblicos que exercem o

    controle e a sociedade civil, clara a necessidade de que o prprio Estado e, em

    conjunto com a sociedade - crie cada vez mais instrumentos para que o controle

    social possa desempenhar seu papel democrtico, alm de contribuir para

    acrscimos qualitativos na atividade estatal, o que leva a uma lgica de

    compartilhamento de responsabilidades.

    O controle social pode funcionar, outrossim, como instrumento de

    descentralizao 8 e a consequente democratizao do poder, pelo estmulo `a

    formao de conselhos e seu reconhecimento para auxiliar e subsidiar a elaborao

    de polticas pblicas de interesse coletivo e seu acompanhamento.

    O controle do Estado por parte da sociedade depende de institutos que

    permitam sua participao, desde que esses institutos sejam amplamente

    conhecidos. Ademais, mandatrio o estmulo do prprio Estado participao do

    cidado, por meio de aes de educao e apoio organizao da sociedade civil

    para que ela esteja apta a desempenhar o papel esperado.

    Nesse contexto, a formao de uma cultura poltica em que o cidado se

    sinta integrante da ao estatal essencial para sua participao. Na medida em

    que a democracia amadurece, o cidado assume a posio de sujeito das polticas

    pblicas.

    A partir da, necessrio que o Estado crie mecanismos de respostas a

    essas demandas, incrementando a articulao entre seus prprios rgos e entre

    esses rgos e a sociedade, sob pena de quebra do princpio da confiana.

    desafiador, portanto, aumentar o espectro dos participantes das decises pblicas

    sem, contudo, perder em eficincia. Contudo, os benefcios advindos da associao

    entre Estado e sociedade pelo interesse pblico permitem a concluso de que esse

    o melhor caminho, o que implica dizer que deve haver um esforo conjunto

    para considerar a participao e o controle social na elaborao, na execuo e no

    acompanhamento das polticas pblicas, com a maior eficincia possvel.

    8 Sobre a descentralizao, conferir Bobbio ao lado e acima do tema da representao, a teoria do

    governo democrtico desenvolveu um outro tema estreitamente ligado ao do poder visvel: o tema da

    descentralizao entendida como revalorizao da relevncia poltica da periferia com respeito ao

    centro. In BOBBIO, Norberto. o futuro da democracia; uma defesa das regras do jogo. Rio de janeiro:

    Paz e Terra, 1997, p. 96 e ss.

  • 16

    Nos ltimos anos, tem-se criado no pas algumas importantes instncias

    de participao e controle social sobre s polticas pblicas, algumas das quais

    veremos a seguir:

    1) Participao em conselhos deliberativos de polticas pblicas;

    2) Formao de conselhos populares ou comunitrios;

    3) Constituio de associaes ou organizaes no governamentais com

    perfil de estimular a elaborao de polticas pblicas na sua rea de

    atuao, e outras com objetivo de acompanhar sua implementao;

    4) Criao de ouvidorias;

    5) Realizao de audincias e consultas pblicas, alm de conferncias

    temticas para a discusso de polticas pblicas;

    6) Projeto de lei de acesso informao, que est em fase adiantada de

    discuso no Congresso Nacional;

    7) Oramento participativo.

    Est prevista para o prximo ano a realizao da 1 Conferncia Nacional

    sobre Transparncia e Controle Social, organizada pela Controladoria-Geral da

    Unio, tendo por objetivos: 1 - debater e propor aes da sociedade civil no

    acompanhamento e controle da gesto pblica e o fortalecimento da interao entre

    sociedade e governo; 2 - promover, incentivar e divulgar o debate e o

    desenvolvimento de novas ideias e conceitos sobre a participao social no

    acompanhamento e controle da gesto pblica; 3 - propor mecanismos de

    transparncia e acesso a informaes e dados pblicos a ser implementados pelos

    rgos e entidades pblicas e fomentar o uso dessas informaes e dados pela

    sociedade; 4 - debater e propor mecanismos de sensibilizao e mobilizao da

    sociedade em prol da participao no acompanhamento e controle da gesto

    pblica; 5 - discutir e propor aes de capacitao e qualificao da sociedade para

    o acompanhamento e controle da gesto pblica, que utilizem, inclusive,

    ferramentas e tecnologias de informao; 6 - desenvolver e fortalecer redes de

    interao dos diversos atores da sociedade para o acompanhamento da gesto

    pblica; e 7 - debater e propor medidas de preveno e combate corrupo que

    envolvam o trabalho de governos, empresas e sociedade civil.9

    9 Conf. em . Acesso em 02.05.2011.

  • 17

    5 CONCLUSO

    Neste trabalho, buscou-se explicitar as relaes entre democracia,

    exerccio da cidadania e transparncia pblica.

    Abordou-se, primeiramente, as questes sobre democracia e princpio

    republicano, e como essas pressupem o carter pblico do exerccio do poder

    pblico, porque derivado do povo, segundo mandamento constitucional.

    Viu-se, tambm, que a participao e o controle do cidado sobre as

    atividades desempenhadas pelo Estado so essenciais para a consolidao da

    democracia e que o prprio Estado deve forncer as informaes necessrias para

    que se exera esse controle.

    Adiante, tocou-se em aspectos referentes ao princpio da publicidade,

    insculpido no art. 37 da Constituio Federal, segundo o qual a Administrao

    Pblica de que todos os atos administrativos estejam abertos aos cidados.

    Especialmente nos ltimos anos, o postulado teve seus limites ampliados,

    tendo sido inserido em seu ncleo a obrigao de a Administrao no apenas

    publicar seus atos em veculos oficiais mas fornecer e disponibilizar dados em

    linguagem clara e meios acessveis.

    Constatou-se, outrossim, a evoluo do tema no pas, detalhando em

    especial algumas iniciativas do Governo Federal, ponto em que se trouxe a

    experincia do Ministrio da Justia.

    Reconhece-se, entretanto, que ainda h avanos necessrios para

    conferir mais efetividade transparncia, no que se refere aos dados que aliem o

    controle daexecuo oramentria aos resultados alcanados com a poltica pblica

    correspondente.

    Em seguida, discorreu-se sobre a participao e o controle social, a partir

    das formas tradicionais de controle sobre a atividade estatal, concluindo-se que esse

    componente pressupe enxergar as relaes entre Estado e sociedade sob uma

    perspectiva de compartilhamento de responsabilidades.

  • 18

    Por fim, foram trazidos alguns novos mecanismos de participao e

    controle social, experimentados, principalmente, no Governo Federal.

    evidente que ainda h um longo caminho a se percorrer para que os

    cidados exeram controle sobre os atos estatais e passem a ser sujeitos das

    polticas pblicas. Tambm so necessrios avanos quanto s informaes

    disponibilizadas coletividade. Entretanto, so claros os avanos obtidos nos

    ltimos anos, frutos da consolidao da democracia.

  • 19

    6 REFERNCIAS

    LEGISLAO. Disponvel em www.planalto.gov.br. Acesso em 02.05.2011.

    BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Coletnea de legislao administrativa. So Paulo: Revista do Tribunais, 2007.

    BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia; uma defesa das regras do jogo. Rio de janeiro: Paz e Terra, 1997.

    FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A democracia possvel. So Paulo: Saraiva, 1995.

    MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva: 2007.

    MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito de participao poltica. Rio de Janeiro: Renovar, 1992.

    PLATT NETO, Orion Augusto apud VIEIRA, Rejane Esther; PLATT NETO, Orion Augusto. As prticas de transparncia governamental sobre as contas pblicas do Ministrio Pblico de Santa Catarina. Florianpolis: Universidade Federal de Santa Catarina, 2011. Disponvel em: http://dvl.ccn.ufsc.br/congresso/arquivos_artigos/artigos/604/20101020184817.pdf Acesso em 02.05.2011.

  • 20

    ___________________________________________________________________

    AUTORIA

    Mariana Delgado de Carvalho Silva advogada, ps-graduada em Direito Constitucional, coordenadora do Programa de Transparncia do Ministrio da Justia desde dezembro de 2006.

    Endereo eletrnico: [email protected].

  • Painel 44/155 Transparncia e controle social

    O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA TRANSPARNCIA E A SUA RELAO COM O MODELO DE EXCELNCIA

    EM GESTO PBLICA

    Cesar Pereira Viana

    RESUMO O artigo analisa a transparncia como fator de promoo do controle social e melhoria da gesto nas organizaes pblicas, considerando o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica na atual conjuntura poltica. Para tanto expe o Programa Nacional da Gesto Pblica GesPblica, institudo pelo Decreto 5.378/2005, fazendo correlao com a Constituio Federal de 1988 e as necessidades do cidado, que devem ser atendidas. Ao descrever o GesPblica, o Modelo e o princpio administrativo constitucional da Publicidade, o artigo se prope a analis-los sob a tica da excelncia em gesto e o impacto no cidado. Conclui que o Programa tem concincia de que sempre restar muito o que fazer e, por isso, inova e aperfeioa seus instrumentos continuamente, contanto com o apoio das entidades de classe e pessoas conhecedoras do sistema de gesto, proporcionando ao cidado do Brasil de hoje exercer um controle social maior que quando promulgada a atual Constituio.

  • SUMRIO

    1 INTRODUO............................................................................................................ 03

    2 O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA PUBLICIDADE............................................... 04

    3 O PROGRAMA NACIONAL DA GESTO PBLICA E DESBUROCRATIZAO

    GESPBLICA..............................................................................................................

    0

    07

    4 O MODELO DE EXCELNCIA EM GESTO PBLICA............................................. 11

    5 TRANSPARNCIA, MELHORIA DA GESTO E CONTROLE SOCIAL..................... 18

    6 CONCLUSO............................................................................................................ 20

    7 REFERNCIAS........................................................................................................... 21

  • 3

    1 INTRODUO

    O Governo Federal instituiu, pelo Decreto 5.378, de 23 de fevereiro de

    2005, o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GesPblica,

    que visa promover a melhoria gerencial das organizaes pblicas brasileiras por

    intermdio de ferramentas que se espelham no Modelo de Excelncia em Gesto

    Pblica, conhecido como MEGP.

    Por ser eminentemente pblico brasileiro, em que pese sua origem ser de

    estudos e aplicaes de entidades do exterior e da iniciativa privada, o alicerce do

    MEGP a Constituio Federal, onde, em seu artigo 37, expe os princpios da

    administrao pblica como sendo os da legalidade, impessoalidade, moralidade,

    publicidade e eficincia.

    Este trabalho analisa a transparncia, presente no princpio constitucional

    da publicidade, como forma de disseminar amplamente os atos da administrao e,

    como consta no pargrafo 1 do referido artigo, A publicidade dos atos, programas,

    obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ser de carter educativo,

    informativo ou de orientao social. O MEGP, mais ainda, explicita a aplicao

    deste princpio constitucional por intermdio dos instrumentos gerenciais do

    GesPblica.

    Considerando que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto no

    atual governo tem como foco o cidado, cujos resultados devem impactar sua vida

    em sociedade, o princpio da publicidade obriga s organizaes pblicas a

    buscarem na transparncia dos seus atos a motivao para o atendimento efetivo

    das pessoas, com excelncia em todos os processos.

    A Ministra do Planejamento, Miriam Belchior, em seu discurso de posse

    em janeiro deste ano, disse que a Pasta deve inovar, incorporando uma nova

    funo, a de facilitador das aes governamentais. Complementou expondo a

    necessidade de fortalecer os instrumentos de planejamento ora em uso, destacando

    a importncia da prestao de servios sociedade com maior qualidade e rapidez.

    Assim, este trabalho analisa a transparncia como fator de promoo do

    controle social e melhoria da gesto nas organizaes pblicas, considerando o

    Modelo de Excelncia em Gesto Pblica na atual conjuntura poltica.

  • 4

    1.1. Objetivos

    1.1.1. Objetivo Geral

    Descrever a necessidade de transparncia das aes do setor pblico como

    fator de melhoria da gesto em prol do cidado.

    1.1.2. Objetivos Especficos

    a) Expor a publicidade, princpio constitucional da administrao pblica,

    realizando uma breve anlise no campo da gesto;

    b) Descrever o Programa Nacional da Gesto Pblica e

    Desburocratizao GesPblica;

    c) Expor o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica;

    d) Analisar o processo de melhoria da gesto e o seu impacto no

    cidado; e

    e) Caracterizar a transparncia como fator de promoo do controle

    social.

    2 O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA PUBLICIDADE

    Segundo o Documento de Referncia (2009) do GesPblica, no Direito

    Constitucional, princpios so os valores ordenadores do sistema jurdico que

    possibilitam maior abertura e enraizamento de legitimidade, variando conforme o

    momento histrico, social e poltico de uma sociedade. O iDicionrio Aulete

    (http://aulete.uol.com.br, 29 de maro de 2011) conceitua fundamento como aquilo

    em que se baseia um pensamento, uma doutrina... a causa, o motivo, a razo para

    algo acontecer. Sero nestes sentidos que este trabalho utilizar os termos acima.

    O artigo 37 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988,

    alterado pela Emenda Constitucional n 19 do mesmo ano, diz que "a administrao

    pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito

    Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,

    moralidade, publicidade e eficincia".

    Aps essas definies iniciais, faz-se necessrio distinguir o que

    Administrao Pblica. Assim, consta em Meirelles (1993):

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    Em sentido formal, a Administrao Pblica, o conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do Governo; em sentido mat