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Artigo "Formação da Agenda Governamental", de Ana Cláudia Capella

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  • Perspectivas Tericas sobre o Processo de Formulao de Polticas Pblicas*

    Ana Cludia N. Capella

    Introduo

    Este trabalho tem como objetivo apresentar e discutir modelos tericos que auxiliem na compreenso do processo de formulao de polticas pblicas. A anlise privilegiar o processo de formao da agenda de polticas governamentais (agenda-setting), procurando investigar de que forma uma questo especfica se torna importante num determinado momento, chamando a ateno do governo e passando a integrar sua agenda.

    Dois modelos, em especial, desenvolvidos na rea de polticas pblicas, destacam- se por sua capacidade em explicar como as agendas governamentais so formuladas e alteradas: o modelo de Mltiplos Fluxos (.Multiple Streams Model) desenvolvido por John Kingdon (2003) e o modelo de Equilbrio Pontuado {Punctuated Equilibrium Model), de Frank Baumgartner e Brian Jones(1993).

    Esses modelos representam importantes ferramentas na anlise de processos de formulao de polticas e de mudana na agenda governamental, reservando grande destaque dinmica das idias no processo poltico.

    Modelo de Multiple Streams

    Em Agendas, altematives, andpublic policies, Kingdon procura responder seguinte questo: por que alguns problemas se tornam importantes para um governo? Como uma idia se insere no conjunto de preocupaes dos formuladores de polticas, transformando-se em uma poltica pblica? Kingdon considera as polticas pblicas como um conjunto formado por quatro processos: o estabalecimento de uma agenda de polticas pblicas; a considerao das alternativas para a formulao de polticas pblicas, a partir das quais as escolhas sero realizadas; a escolha dominante entre o conjunto de alternativas disponveis e, finalmente, a implementao da deciso. Em seu modelo de multiple streams, o autor preocupa- se especificamente com os dois primeiros processos, chamados estgios pr-decisrios: a formao da agenda {agenda-setting) e as alternativas para a formulao das polticas [policy formulation). A seguir, procuraremos apresentar e analisar o modelo de Kingdon, destacando suas bases tericas, benefcios potenciais para a compreenso dos processos de formao da agenda governamental, bem como as principais crticas direcionadas ao modelo.

    * Este trabalho foi apresentado no GT Polticas Pblicas no 29 Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, em outubro de 2005- Agradeo aos comentrios e sugestes dos participantes do encontro e dos pare- ceristas annimos do BIB.

    BIB, So Paulo, n 61, Io semestre de 2006, pp. 25-52 25

  • Dinmica do modelo: os trs fluxos

    Inicialmente formulado para analisar as polticas pblicas nas reas de sade e transportes do governo federal norte-americano, o modelo de Kingdon tornou-se referncia para os estudos voltados anlise da formulao de polticas governamentais (Zahariadis, 1999). Baseado em um corpo extenso de dados empricos, obtidos em sua maior parte por meio de entrevistas com altos funcionrios pblicos, o modelo preocupa-se com os estgios pr-deci- srios da formulao de polticas. A agenda governamental, para Kingdon, definida como o conjunto de assuntos sobre os quais o governo e pessoas ligadas a ele concentram sua ateno num determinado momento.1

    Uma questo passa a fazer parte da agenda governamental quando desperta a ateno e o interesse dos formuladores de polticas. No entanto, em virtude da complexidade e do volume de questes que se apresentam a esses formuladores, apenas algumas delas so realmente consideradas num determinado momento. Estas compem a agenda decisional. um subconjunto da agenda governamental que contempla questes prontas para uma deciso ativa dos formuladores de polticas, ou seja, prestes a se tornarem polticas {policies).2 Essa diferenciao faz-se necessria, segundo o autor, porque ambas as agendas so afetadas por processos diferentes. Existem ainda agendas especializadas como aquelas especficas da rea de sade, transportes e educao , que refletem a natureza setorial da formulao de polticas pblicas.

    Para compreender como algumas questes passam a ser efetivamente consideradas pelos formuladores de polticas, Kingdon (2003) caracteriza o governo federal norte- americano como uma anarquia organizada3, na qual trs fluxos decisrios {streams) seguem seu curso de forma relativamente independente, permeando toda a organizao.

    Em momentos crticos esses fluxos convergem, e precisamente neste momento que so produzidas mudanas na agenda. Assim, para o modelo de Kingdon, a mudana da agenda o resultado da convergncia entre trs fluxos: problemas {problems); solues ou alternativas {policies); e poltica, {politics).

    No primeiro fluxo, o modelo busca analisar de que forma as questes so reconhecidas como problemas e por que determinados problemas passam a ocupar a agenda governamental. Considerando que as pessoas no podem prestar ateno a todos os problemas durante todo tempo, Kingdon parte do pressuposto de que esses indivduos concentraro sua ateno em alguns deles ignorando outros.

    Para entender o processo de seleo, Kingdon estabelece uma importante diferenciao entre problemas e questes {conditions). Uma questo, para o autor, uma situao social percebida, mas que no desperta necessariamente uma ao em contrapartida. Esse tipo de questo configura-se como problema apenas quando os formuladores de polticas acreditam que devem fazer algo a respeito. Dado o grande volume de decises e a incapacidade de lidar com todas as questes ao mesmo tempo, a ateno dos formuladores de polticas depende da forma como eles as percebem e as interpretam e, mais importante, da forma como elas so definidas como problemas.

    As questes transformam-se em problemas ao chamar a ateno dos participantes de um processo decisrio, despertando a necessidade de ao por meio de trs mecanismos bsicos: indicadores; eventos, crises e smbolos; e feedback das aes governamentais. Quando indicadores - custos de um programa, taxas de mortalidade infantil, variaes na folha de pagamento de servidores, evoluo do dficit pblico, por exemplo so reunidos e apontam para a existncia

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  • de uma questo, esta pode ser percebida como problemtica pelos formuladores de polticas. Indicadores, no entanto, no determinam per si a existncia concreta de um problema, antes so interpretaes que auxiliam a demonstrar a existncia de uma questo. Assim, contribuem para a transformao de questes em problemas, principalmente quando revelam dados quantitativos, capazes de demonstrar a existncia de uma situao que precisa de ateno. O segundo grupo de mecanismos compreende eventos (focusing evenis), crises e smbolos. Muitas vezes, um problema no chama a ateno apenas por meio de indicadores, mas por causa de eventos de grande magnitude, como crises, desastres ou smbolos que concentram a ateno num determinado assunto. Esses eventos, no entanto, raramente so capazes de elevar um assunto agenda, e geralmente atuam no sentido de reforar a percepo preexistente de um problema. Finalmente, o terceiro grupo consiste no feedback sobre programas em desenvolvimento no governo. O monitoramento dos gastos, o acompanhamento das atividades de implementao, o cumprimento (ou no) de metas, possveis reclamaes de servidores ou dos cidados e o surgimento de conseqncias no-antecipadas so mecanismos que podem trazer os problemas para o centro das atenes dos formuladores de polticas.

    Mesmo que indicadores, eventos, smbolos ou feedbacks sinalizem questes especficas, esses elementos no transformam as questes automaticamente em problemas. Essencial para o entendimento do modelo compreender que problemas so construes sociais, envolvendo interpretao: "Problemas no so meramente as questes ou os eventos externos: h tambm um elemento interpretativo que envolve percepo (Kingdon, 2003, pp. 109-110, trad. nossa).4 Portanto, as questes podem se destacar entre os formuladores de polticas, transformando-se em

    problemas, para posteriormente alcanar a agenda governamental.

    Do ponto de vista da estratgia poltica, a definio do problema fundamental. A forma como um problema definido, articulado, concentrando a ateno dos formuladores de poltica pode determinar o sucesso de uma questo no processo altamente competitivo de agenda-setting.

    No segundo fluxo policy strearn - temos um conjunto de alternativas e solues [policy altematives) disponveis para os problemas, ou what to do ideas5. Kingdon (2003) considera que as idias geradas nesse fluxo no esto necessariamente relacionadas percepo de problemas especficos. Como afirma o autor: "As pessoas no necessariamente resolvem problemas. [...] Em vez disso, elas geralmente criam solues e, ento, procuram problemas para os quais possam apresentar suas solues (Idem, p. 32).6 Assim, as questes presentes na agenda governamental (que atrai a ateno das pessoas dentro e fora do governo) no so geradas aos pares, com problemas e solues.

    A gerao de alternativas e solues explicada pelo modelo de multiple streams em analogia ao processo biolgico de seleo natural. Da mesma forma como molculas flutuam no que os bilogos chamam de caldo primitivo, o autor entende que as idias a respeito de solues so geradas em comunidades [policy communities) e flutuam em um caldo primitivo de polticas [policy primeval soup). Neste caldo, algumas idias sobrevivem intactas, outras confrontam-se e combinam-se em novas propostas, outras ainda so descartadas. Nesse processo competitivo de seleo, as idias que se mostram viveis do ponto de vista tcnico e as que tm custos tolerveis geralmente sobrevivem, assim como aquelas que representam valores compartilhados contam com a aceitao do pblico em geral e com a receptividade dos

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  • formuladores de polticas. Como resultado final, partindo de um grande nmero de idias possveis, um pequeno conjunto de propostas levado ao topo do caldo primitivo de polticas, alternativas que emergem para a efetiva considerao dos participantes do processo decisrio.