aspectos gerais do orçamento público

Aspectos Gerais do Orçamento Público

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SÁ, Débora Cristina Passos de [1]

SÁ, Débora Cristina Passos de. Aspectos Gerais do Orçamento Público. Revista CientíficaMultidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 02, Ed. 01, Vol. 16. pp. 451-473, Março de2017. ISSN:2448-0959

Contents

RESUMOINTRODUÇÃOCLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIACLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONALVANTAGENSDESVANTAGENSCLASSIFICAÇÃO FUNCIONALCLASSIFICAÇÃO POR PROGRAMASUBTÍTULO OU LOCALIZAÇÃOCICLO ORÇAMENTÁRIOPLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIOAPROVAÇÃO ORÇAMENTÁRIA: PROCESSO LEGISLATIVOCONTROLE ORÇAMENTÁRIOEXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRAEXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIAEXECUÇÃO FINANCEIRACRÉDITOS ADICIONAISCONCLUSÃOREFERÊNCIAS

RESUMO

O orçamento público nem sempre foi visto sob a ótica da gestão por resultados. Na verdade,houve um grande percurso para que ele chegasse no nível de amadurecimento em quechegou. Este trabalho faz uma breve digressão por meio deste caminho percorrido pelo

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orçamento público enfatizando a gestão voltada para resultados através de uma revisãobibliográfica. O objetivo é demonstrar o aspecto técnico pelo qual governantes buscamsatisfazer os anseios da sociedade com um instrumento de planejamento e operacionalizaçãodos gastos públicos, antes visto como mero rol de despesas e agora mais voltado paraaspectos de eficiência, eficácia e efetividade, chamado orçamento público.

Palavras–chave: Orçamento Público, Administração Pública, Gestão.

INTRODUÇÃO

Sendo necessário contextualizar a Administração Pública, temos que “em sentido estritoinclui os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa”(ALEXANDRINO E PAULO, 2010, p. 18), nos diversos modelos de administração que surgiramao longo do tempo. A evolução, pois, perpassa pelos conceitos de AdministraçãoPatrimonialista, Burocrática e Gerencial. Ao primeiro conceito, atribui-se a origem àssociedades patriarcais, em que a comunidade vivia ao redor do senhor e servia a este emtroca de proteção. Esteve presente nas monarquias europeias absolutistas. E suacaracterística preponderante era o patrimônio público ser confundido com o particular.

A burocrática desenvolve-se com o surgimento do capitalismo e da democracia, como umaforma de proteção do liberalismo. Defende a separação do público e do privado, impondolimites legais a atuação da administração pública. Até aqui, tem-se um avanço, exceto pelasdisfunções advindas do sistema. E por fim, um conceito que ainda vem se aperfeiçoando é oda Administração Gerencial que prega a redução das atividades estatais e a autonomia dogestor público. Defende a mudança no foco do controle, do processo para o resultado.

No primeiro item deste trabalho, aborda-se a classificação orçamentária da despesa. Aclassificação orçamentária é, na verdade, um plano de contas, principalmente, ao seconsiderar que a linguagem orçamentária é por essência contábil, por isso acaba por permitircerta padronização, facilitando a análise e síntese das receitas e despesas públicas. Adespesa no orçamento público possui várias classificações. Cada uma possui a finalidade depropiciar uma fiel análise a quaisquer interessados.

O ciclo orçamentário, no item seguinte, demonstra o desenrolar da peça orçamentária por




todas as fases que a compõe. Sabe-se que o orçamento é uma conjugação de vontades, cadauma desempenhando um papel que ao fim, apresentar-se-á como um só todo. As fases quecompõem o ciclo são: a elaboração, com propostas parciais consolidadas e posteriormenteenviadas ao Legislativo; a aprovação, com a apreciação por comissão mista, culminado emveto ou sanção pelo chefe do Executivo; a execução, com a programação, o processolicitatório e os próprios estágios da despesa; e por fim a fase de controle e avaliação, dandojus ao atual modelo de orçamento voltado para resultados ao medir a eficiência, eficácia eefetividade das ações. Ao fim, é apresentada a execução orçamentária e financeira e oscréditos adicionais, possibilitando ao leitor uma abordagem abrangente, mas não exaustivado assunto.

CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Um dos principais objetivos de um sistema de classificação orçamentária, nos dias atuais, é ode possibilitar a análise e a avaliação, do ônus e benefícios dos programas de governo, bemcomo de estudar o impacto dos gastos públicos na economia. Pressupõe-se que, nos regimesdemocráticos, o povo tem direito de saber o que fazem seus mandatários; porque o fazem eque ônus e benefícios decorrerão dos atos de Governo. (GUIMARÃES, 2013)

O estabelecimento de classificações orçamentárias é uma das medidas mais importantes, é achave estrutural para a organização consciente e racional do orçamento público. Essaimportância decorre da estrutura de classificação constituir o marco para adoção de decisõesem todo o processo orçamentário.

As classificações utilizadas devem, pois, facilitar a formulação do orçamento em consonânciacom os objetivos das políticas; refletir com precisão o que o governo se propõe a fazer comos recursos disponíveis; e proporcionar uma estrutura de controle administrativo que permitadeterminar o que foi concluído em relação ao orçamento aprovado pelo congresso. Aestrutura de classificação deve servir com igual eficácia a esses diversos propósitos daí sesegue que a mesma classificação deve ser usada para se formular, apresentar, executar econtrolar o orçamento.

A classificação orçamentária é, na verdade, um plano de contas, principalmente, ao se




considerar que a linguagem orçamentária é por essência contábil, por isso acaba por permitircerta padronização, facilitando a análise e síntese das receitas e despesas públicas. Adespesa no orçamento público possui várias classificações. Cada uma possui a finalidade depropiciar uma fiel análise a quaisquer interessados.

Hoje há a necessidade de recuperação das informações orçamentárias e financeiras emtempo real, fazendo com que às classificações fossem associadas a um código queexprimisse em poucas letras, símbolos ou números, as ideias que se pretende obter.

Dentro dessa visão se pode então dizer que são seis os objetos fundamentais de um sistemade classificação:

Facilitar a análise dos efeitos econômicos e sociais das atividades governamentais;Aceitar a formulação dos programas que o governo elabora para cumprir suas funções;Contribuir para uma efetiva execução do orçamento;Facilitar a contabilidade fiscal;Possibilitar a análise dos efeitos econômicos; eDeterminar a fixação de responsabilidades.

CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL

O critério institucional responde à pergunta “quem” é o responsável pela programação. Quais os agentes responsáveis pela execução da despesa, apontando-se o órgão e a unidadeorçamentária, à qual o orçamento da União (exemplificando a esfera federal) consignadotações específicas para a realização de seus programas de trabalho e sobre os quaisexerce o poder de disposição. Para Jund (2006, p. 222):

Uma das vantagens apresentadas pela classificação institucional é a possibilidade de serealizar uma comparação imediata, em termos de dotações recebidas, entre os diversosórgãos, possibilitando ao ordenador de despesas identificar as dotações orçamentáriasautorizadas pelo Poder Legislativo ao órgão ou unidade orçamentária sob a sua competência.

O código para esta classificação é composto por cinco dígitos, dos quais os dois primeirosidentificam o órgão e os três últimos a unidade orçamentária. Esta última, por sua vez, é




especificada através da distinção do primeiro dígito, empregando-se um para AdministraçãoDireta, dois para Administração Indireta e nove para os fundos. Conforme quadro ilustrativoabaixo.

Quadro 1 – Classificação Institucional

A classificação institucional representa a estrutura organizacional e administrativagovernamental. Teixeira Machado (apud GIACOMONI, 1998, p. 89) relaciona vantagens edesvantagens da presente classificação, dentre as quais:

VANTAGENS

I. permite “ comparar” imediatamente os vários órgãos, em termos de dotações recebidas;

II. permite identificar o agente responsável pelas dotações autorizadas pelo Legislativo, paradado programa;

III. serve como ponto de partida para o estabelecimento de um programa de contabilizaçãode custos dos vários serviços ou unidades administrativas;

IV. quando combinado com a classificação funcional, permite focalizar num único ponto aresponsabilidade pela execução de determinado programa.

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DESVANTAGENS

I. se usado de forma predominante, impede que se tenha uma visão global das finalidadesdos gastos do governo, em termos das funções precípuas que deve cumprir;

II. tende a gerar rivalidades interorganizacionais na obtenção de dotações, quando dapreparação do orçamento e da sua aprovação no Legislativo;

III. a demonstração de quanto um órgão está autorizado a despender, em determinadoexercício, não contribui e nada para a melhoria das decisões orçamentárias, por apresentarapenas quantias que são necessárias para o funcionamento interno do órgão, fato queinteressa mais ao administrador do mesmo do que ao legislador ou ao povo em geral.

CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL

A classificação funcional “… identifica as grandes áreas de atuação do Estado, fixando-seobjetivos para cada uma delas e, por consequência, as ações que se pretende desenvolverpara o alcance desses propósitos” (JUND, 2006, p. 228).

Tal classificação é composta por dois níveis que não necessariamente precisam sercombinados ou vinculados. Os níveis são: função, que corresponde ao maior nível da despesaem termos gerais e caracteriza a área da atividade governamental; e subfunção, esta sendoum desdobramento da primeira, especificando o âmbito de desenvolvimento da atuação dogoverno. O código determinado a representar a classificação funcional é composto por cincodígitos, dos quais os dois primeiros correspondem á função e os três últimos à subfunção.




Quadro 2 – Classificação Funcional.

CLASSIFICAÇÃO POR PROGRAMA

Classificação que visualiza a despesa a partir de uma demanda da sociedade. À qual ogoverno desenvolve um conjunto de ações articuladas para suprir as necessidades dasociedade. Esse conjunto de ações é dividido em projetos, atividades e operações especiais.Que nada mais são do que instrumentos de viabilização do programa de trabalho do governo.Detalhando o âmbito de desenvolvimento do objetivo definido neste último.

Nas palavras de Sérgio Jund (2006, p. 232):

Considerada a mais moderna das classificações orçamentárias da despesa, a finalidadebásica da classificação por programas consiste em demonstrar as realizações do governo, oresultado final de seu trabalho em favor da sociedade. Tal critério foi concebido no intuito depermitir a realização das novas funções do orçamento, em especial a representação doprograma de trabalho, centrado num modelo de gestão com objetivos concretos a atingir epossibilidade real de avaliação dos resultados, em virtude do detalhamento e divisão dasestruturas implantadas.

Esta estrutura de classificação reflete a vinculação ou integração entre as atividades deplanejamento e de orçamentação. O plano plurianual resultará em uma lista de programas detrabalho, representando um planejamento que o governo atuante pretende realizar, oumelhor, as demandas a serem sanadas. Sendo, dessa forma, o termo do plano plurianual. No

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recinto da lei orçamentária anual, o programa é o ponto de partida, em seguida sãodesenvolvidas as ações para colocá-lo em execução. Esquematizando, têm-se quatrodefinições importantes:

Programas: instrumentos de organização governamental. Distribuídos em programas finalísticos, degestão das políticas públicas, de serviços ao Estado e de apoio administrativo;Projetos: instrumentos de programação. Com operações limitadas no tempo, resultando em umaexpansão da ação do governo.Atividades: instrumentos de programação. Com operações contínuas, necessárias à manutenção daação do governo;Operações Especiais: ações que não se encaixam nos outros instrumentos de programação por nãogerarem provisão de bens ou serviços.

A codificação dos programas é baseada em oito dígitos, dos quais os quatro primeirosidentificam o programa e o restante o projeto atividade ou operação especial. Os códigos quecorrespondem à ação, ao iniciarem por números pares, exceto zero, estabelecerão que estaé referente a uma atividade. Os que iniciarem por números ímpares, exceto nove, que esta éreferente a um projeto. E, ao iniciarem por zero, representarão operações especiais. Nove,por sua vez, corresponderá a uma ação não orçamentária.

Quadro 3 – Classificação por Programas

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SUBTÍTULO OU LOCALIZAÇÃO

Sérgio Jund (2006, p. 96) considera que:

O subtítulo representa o menor nível de categoria de programação e será detalhado poresfera orçamentária, grupo de natureza de despesa, modalidade de aplicação, identificadorde uso e fonte de recursos, sendo o produto e a unidade de medida os mesmos da açãoorçamentária, consistindo no desdobramento das atividades, projetos e operações especiais,utilizados, especialmente, para especificar a sua localização física, não podendo haver, porconseguinte, alteração da finalidade, do produto e das metas estabelecidas.

É a localização espacial da despesa que, dentre outros benefícios, permite maior controlesobre a implantação e impactos das políticas públicas. Para disciplinar o preenchimentodeste campo na classificação, existem códigos padronizados pela Secretaria de OrçamentoFederal e pelo Instituo Brasileiro de Geografia e Estatística.

CICLO ORÇAMENTÁRIO

O ciclo orçamentário brasileiro, numa abordagem generalista, compreende as etapas deplanejamento, aprovação, execução e controle. Neste tópico serão abordadas as etapas deplanejamento, aprovação e execução. Ficando a etapa de controle para um tópico específico.Alguns autores preferem uma abordagem detalhista das fases que compõem o cicloorçamentário, como por exemplo, Osvaldo Maldonado Sanches que estabelece oito fases emseu artigo “O ciclo orçamentário: uma reavaliação à luz da constituição de 1988”. Estasdescritas como:




Formulação do planejamento plurianual, pelo executivo;Apreciação e adequação do plano, pelo legislativo;Proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de recursos peloexecutivo;Apreciação e adequação da lei de diretrizes orçamentárias, pelo legislativo;Elaboração da proposta de orçamento, pelo executivo;Apreciação, adequação e autorização legislativa;Execução dos orçamentos aprovados;Avaliação da execução e julgamento das contas.

Em questão de orçamento público, não só interessam aspectos conceituais e estruturais, mastambém a dinâmica do processo. Para Giacomoni (1998, p.177), “é o desenrolar integraldesse processo que possibilita ao orçamento cumprir seus múltiplos papéis e funções”. Oprocesso orçamentário é uma ação sucessiva e simultânea, e através dele é elaborado,aprovado, executado, controlado, e avaliado o programa de despesas da administraçãopública nos planos físicos e financeiros.

PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO

Jund (2006, p. 118) considera as seguintes características do processo de planejamento:

Diagnóstico da situação existente;Identificação das necessidades de bens e serviços;Definição clara dos objetivos para a ação;Discriminação e quantificação de metas e seus custos;Avaliação dos resultados obtidos;Trabalho integrado.

Como dito anteriormente, o orçamento-programa nasce como instrumento de organização daação governamental, visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensuradopor indicadores estabelecidos no plano plurianual. Desta afirmação, observa-se que para aconsecução destes objetivos, o orçamento é composto por três instrumentos deplanejamento: o Plano Plurianual – PPA; a Lei de Diretrizes Orçamentárias; e a LeiOrçamentária Anual. Todos de iniciativa do Poder Executivo.




O Plano Plurianual estabelece os programas que constarão dos orçamentos da União(referindo-se à esfera federal) para os exercícios compreendidos no mesmo período. Ele é uminstrumento de médio prazo do governo que estabelece as diretrizes, objetivos e metas daAdministração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e paraas relativas aos programas de duração continuada, expressando com clareza os resultadosalmejados pelos governantes. Deve ser enviado ao Poder Legislativo quatro meses antes doencerramento do primeiro exercício financeiro do mandato (31 de agosto). Jund (2006, p.120) relaciona princípios básicos que norteiam este plano:

Identificação clara dos objetivos e prioridades do Governo;Integração do planejamento e do orçamento;Promoção da gestão empreendedora;Garantia da transparência;Estímulo às parcerias;Gestão orientada para resultados; e organização das ações de Governo em programas.

De acordo com Giacomoni (2010, p.219), o Plano Plurianual – PPA é um conjunto de açõespara o planejamento de toda a administração pública, auxiliando na elaboração dos demaisplanos e programas de governo, além de servir de base para orçamento anual.

A Lei de Diretrizes Orçamentária é o instrumento norteador da elaboração da leiorçamentária, instituída pela Constituição de 1988, ademais estabelece para cada exercícioas prioridades e metas da Administração Pública, diretrizes para a elaboração e execuçãodos orçamentos, estabelecimento de metas fiscais, fixação de critérios para limitação deempenho e movimentação financeira, disposição sobre alterações na legislação tributária,política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento e avaliação deriscos fiscais. Deve ser enviada ao Poder Legislativo oito meses e meio antes doencerramento do exercício financeiro (15 de abril).

A Lei Orçamentária Anual viabiliza a realização anual dos programas mediante aquantificação das metas e a alocação de recursos para as ações orçamentárias (projetos,atividades e operações especiais). Inicia-se com o levantamento de informações paradefinição de programas, ações e localizações de gasto para o exercício correspondente. Deveser enviada ao Poder Legislativo quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro(31 de agosto). Seu objetivo maior é gerenciar o equilíbrio entre receitas e despesas




públicas, reduzindo as desigualdades entre as regiões de acordo com o critério populacional.É composta pelo orçamento fiscal, que compreende as receitas e despesas de todas asunidades e entidades da administração direta e indireta, pelo orçamento da seguridadesocial e pelo orçamento de investimentos. Esses três orçamentos, são elaborados de formaintegrada a fim de que todas as despesas do setor público federal sejam agregadas em umaúnica Lei Orçamentária, atendendo assim aos princípios fundamentais da universalidade eunidade, já visto anteriormente.

O planejamento da proposta orçamentária anual é realizado através de uma ação integradaque permeia diferentes órgãos. Tal proposta é de iniciativa do Poder Executivocorrespondente (Federal, Distrital, Estadual e Municipal) com elaboração conjunta do órgãocentral, dos órgãos setoriais, e das unidades orçamentárias conforme a esferagovernamental. Segundo o Manual Técnico de Orçamento (2013, p.68), que traz regras parao orçamento federal:

“O processo de elaboração do Plano de Lei Orçamentária Anual se desenvolve no âmbito doSistema de Planejamento e de Orçamento e envolve um conjunto articulado de tarefascomplexas e um cronograma gerencial e operacional […], compreendendo a participaçãodos órgãos central, setoriais e das unidades orçamentárias”

À Secretaria de Orçamento Federal, como órgão central do sistema de planejamento eorçamento da União, cumpre as seguintes atribuições:

Definição de diretrizes gerais para o processo orçamentário federal;Fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos federais;Coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias Anuais – PLDOe do orçamento anual da União;Orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos setoriais de orçamento;Fixação de parâmetros e referenciais monetários para a apresentação das propostas orçamentáriassetoriais;Análise e validação das propostas setoriais;Consolidação e formalização da proposta orçamentária da União.

Assim, o orçamento é preparado, na verdade, por uma rede de unidades e órgãos, segundosuas incumbências e com os limites traçados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela




Secretaria. Depois de receber todas as propostas orçamentárias setoriais, a Secretaria deOrçamento condensa todo o emaranhado numa só peça: o Projeto de Lei Orçamentária Anual(PLOA), encaminhado ao Presidente da República para posterior remessa ao CongressoNacional.

APROVAÇÃO ORÇAMENTÁRIA: PROCESSO LEGISLATIVO

Sintetizando, viu-se anteriormente que o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes OrçamentáriaAnual e a Lei Orçamentária Anual são instrumentos do Orçamento Público de iniciativa doPoder Executivo. Cada um com prazos para apresentação ao Poder Legislativo. Aviabilização desses instrumentos é ocorrida por leis ordinárias, conforme se depreende dostítulos de alguns dos instrumentos, que não seguem o rito comum, compreendendo em umprocesso legislativo especial com as demais normas relativas ao processo legislativo comumno que couber. A principal diferença, no rito legislativo de âmbito federal, reside no fato deque, em matéria orçamentária, os projetos não passam por uma série de comissõestemáticas em cada casa do congresso e sim por uma única comissão mista.

Após a etapa de planejamento, o Poder Executivo envia a proposta orçamentária paraaprovação no Legislativo. Este por meio de uma comissão mista permanente, no caso daunião, formada por oitenta e quatro membros efetivos e suplentes de igual número noCongresso Nacional. Composta por vinte e um senadores e sessenta e três deputados.

Após proposição de emendas no Legislativo e votação no plenário, o projeto de lei édevolvido ao Poder Executivo nos seguintes prazos abaixo para sanção ou veto.

Quadro 4 – Prazo de Devolução pelo Poder Legislativo ao Pode Executivo.

PROJETO PRAZO

Plano Plurianual Até o encerramento do segundo período da sessão legislativa (15 de dezembro).

Lei de Diretrizes Até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (30 de junho).

Lei Orçamentária Anual Até o encerramento do segundo período da sessão legislativa (15 de dezembro).

O chefe do poder executivo tem quinze dias após o recebimento para vetá-lo, não o fazendo




nesse interregno de tempo, considera-se como sancionado. Vetando-o, ele possui quarenta eoito horas para comunicar ao Legislativo o veto que será apreciado pela casa em trinta dias.

No caso de sanção pelo Poder Executivo ou rejeição do veto pelo Legislativo, seguir-se-á àpromulgação, ato pelo qual se dá executoriedade à lei, e à publicação, ato que possibilita àlei produzir seus efeitos.

A apreciação da matéria orçamentária pelo Legislativo é característica dos Estadosdemocráticos de direito, no qual domina o império da lei, e que a prestação de contas porparte dos governantes é imprescindível para o gerenciamento dos bem públicos. Giacomoni(1998, p. 216), ao questionar a função do Legislativo, pondera que “o Legislativo moderno jánão tem na feitura de leis sua principal atribuição. Seu novo e importante encargo passa aser o controle das atividades do Executivo”.

No que concerne a emendas ao projeto de lei orçamentária, é interessante observar o queestabelece o dispositivo constitucional que trata delas (parágrafo 3° do art. 166, CF):

Art. 166, § 3° – As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que omodifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação dedespesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;b) serviço da dívida;c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III – sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; oub) com os dispositivos do texto do projeto de lei.




CONTROLE ORÇAMENTÁRIO

Nos modelos orçamentários anteriores ao orçamento programa, a função de controle faziauma análise apenas de eficiência, mesmo porque até então este era o papel da peçaorçamentária: ênfase sobre os objetos de gasto do governo, não em suas realizações.Enfatizando aspectos financeiros e jurídicos da gestão pública. Giacomoni (1998, p. 60) aocontextualizar a evolução conceitual do orçamento público, destaca que no âmbito de seusurgimento havia uma forte consciência contrária ao crescimento das despesas públicasdevido ao pleno desenvolvimento do liberalismo econômico, mais a frente ele pondera oseguinte:

O orçamento constituía-se numa fórmula eficaz de controle, pois colocava frente a frente asdespesas e as receitas. Na época, os impostos eram autorizados anualmente, o que permitiauma verificação crítica mais rigorosa das despesas a serem custeadas com a receitaproveniente desses impostos. O controle no sentido contábil e financeiro acabava sendo umcorolário do controle político.

Tem-se, portanto, uma evolução na função do controle em matéria orçamentária conforme setem uma evolução conceitual do orçamento público. E acompanhando essa tendência, umanova dimensão é levada em conta na avaliação e no controle do orçamento-programa “aefetividade”, que tem a ver com o impacto da ação governamental nas necessidades dasociedade. A Administração procura obter informações físico-financeiras no transcurso doprocesso de execução orçamentária e financeira. Desta forma, possibilita o controle e aavaliação dos planos e programas a serem executados, em execução ou já executados, queconstam na lei orçamentária. Outra ideia interessante a ser destacada é que a passagem deum Estado Patrimonialista para um Estado Democrático de Direito, onde se tem bens do povoe não mais do rei, leva todos à necessidade de prestação de contas por parte daqueles quegerenciam esses bens.

Para Sérgio Jund (2006, p. 421):

[…] a função controle, na Administração Pública, está associada ao plano de organização e atodos os métodos e procedimentos que estão afetos, principalmente, à eficiência dasoperações e à observância das políticas administrativas de gestão, ou seja, o controle é a




avaliação dos resultados obtidos na execução em relação ao que foi planejado, apurando-seos desvios e providenciando a sua correção.

A Constitucional Federal disciplinou o controle nas entidades governamentais nos artigos 70e 74. Tal controle é dividido em controle externo e interno. O primeiro como o exercício dafiscalização de recursos públicos por um órgão não pertencente à estrutura do auditado. E osegundo como sendo exatamente o inverso. Abaixo seguem os dispositivos disciplinando amatéria e aplicando-se por simetria às demais esferas governamentais:

Art.70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União edas entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida peloCongresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, queutilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelosquais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

(…)

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistemade controle interno com a finalidade de:




avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governoe dos orçamentos da União;comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária,financeira, e patrimonial nos órgãos entidades da administração federal, bem como da aplicação derecursos públicos por entidades de direito privado;exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres daUnião;apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional;1°. Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ouilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.2°. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei,denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Aqui mais uma vez é importante grifar as positivas inovações trazidas com a evolução doconceito de controle, antes ligado ao mero cumprimento de aspectos legais, e agora, commaior substantitividade, conceitos de eficiência e eficácia se inserem aos preceitosconstitucionais. A lei 4.320, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração econtrole dos orçamentos e balanços, traz ainda as atribuições do controle interno e externonos artigos 75 até o 84.

O controle e a avaliação constituem a última fase do ciclo orçamentário. Para avaliar emquanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu asnecessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de medir os resultados. Para essefim, os programas, no orçamento, devem ser dotados de indicadores e metas. Bio (1996,apud Jund, 2006) afirma que “se não há nenhum padrão, torna-se difícil, senão inviável, aavaliação do desempenho real. Por outro lado, de pouco ou nada adianta o estabelecimentode planos se a execução posterior não for confrontada com os mesmos”.

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

A execução orçamentária é uma das fases do ciclo orçamentário que dá efetividade àarrecadação orçamentária e à consequente realização da despesa. O ciclo pode serrepresentado da seguinte forma:




Figura 1 – Ciclo Orçamentário.

Ressalta-se que o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro. Este, narealidade, é o período durante o qual se executa o orçamento, correspondendo, portanto, auma das fases do ciclo orçamentário. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o anocivil, portanto, inicia em 01 de janeiro e encerra em 31 de dezembro de cada ano, conformedispõe o art. 34 da Lei n° 4.320/64. Deve-se observar que, o ciclo orçamentário envolve umperíodo muito maior, iniciando com o processo de elaboração do orçamento, passando pelaexecução e encerramento com controle.

A execução orçamentária e financeira pode ser dividida para fins de estudo em execução dadespesa e execução da receita. Como se sabe, orçamento tem a ver com uma lista deprogramas destinados sanar uma demanda social em determinado período, esse, naverdade, é a própria despesa pública, o próprio dispêndio de recursos. Esse dispêndio vai serpossível através de créditos orçamentários, que são a aprovação para o gasto. Do lado dareceita ou financeiro usa-se o termo recurso para se referir ao saldo bancário.

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EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

O processo de execução orçamentária inicia-se com a programação orçamentária,instrumento que o Governo Federal utiliza para limitar os gastos a fim de manter o equilíbrioorçamentário, evitando a ocorrência de déficit na execução. A lei 4.320 introduz a matérianos seguintes artigos:

Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de orçamento e com base nos limites nelafixados, o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cadaunidade orçamentária fica autorizada a utilizar.

Art. 48. A fixação das cotas a que se refere o art. 47 atenderá aos seguintes objetivos:

assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil, a soma de recursos necessários e suficientes amelhor execução do seu programa anual de trabalho; emanter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesarealizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.

Além desse instrumento, para a execução da despesa utiliza-se ainda o quadro dedetalhamento de despesas, que detalha, em nível operacional, os projetos e atividadesconstantes do orçamento de um determinado exercício, especificando os elementos dadespesa e respectivos desdobramentos. Este, no entanto, deve ser publicado até vinte diasapós a publicação da lei orçamentária.

Anteriormente viu-se que a elaboração da proposta orçamentária é feita pela integração deórgãos. Cada um desempenhando um trabalho que ao fim será consolidado na peçaorçamentária. Órgão setorial: desempenha o papel de articulador no seu âmbito ao atuar deforma vertical no processo decisório, além de integrar os produtos gerados no nívelsubsetorial, que são coordenados pelas unidades orçamentárias. Unidade orçamentária:coordena o processo de elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de atuação,assim como integra e articula o trabalho das unidades administrativas componentes. Unidadeadministrativa: é a componente da estrutura da Administração Pública. A descentralizaçãoorçamentária, transferência de créditos orçamentários de uma unidade para outra, no âmbitodessas unidades pode ser assim sintetizada.




Quadro 5 – Descentralização orçamentária.

Abrangência Nomenclatura

Transferência realizada pelo órgão central do sistema Dotação

Transferência no âmbito da estrutura de um órgão ou ministério. Provisão

Transferência entre unidades ou órgãos de estruturas diferentes. Destaque

O exposto acima pode ser considerado como passos genéricos a execução orçamentária(programação, quadro de detalhamento de cotas trimestrais e descentralização). Seguido aisso, tem-se o processo licitatório (regras concernentes à aquisição de bens e serviços comparticulares), e os estágios da despesa conforme preceituado por Giacomoni (1998, p. 224).

Os estágios da despesa são três: empenho, liquidação e pagamento. Giacomoni em sua obra(1998, p. 233) define empenho como “o ato emanado de autoridade competente que criapara o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”. Ouseja, é a vinculação de um crédito orçamentário a uma despesa. O instrumento deformalização dele será a nota de empenho, conforme dispõe a lei n°4.320, que conterá onome do credor, a especificação e a importância da despesa. Como modalidade de empenhotem-se:

Empenho ordinário se destina a despesas de valor determinado, para pronto pagamento.O empenho por estimativa é empregado para processamento de despesas sem valor conhecidopreviamente. Os exemplos mais comuns são de despesas recorrentes, de prestação variável, comocontas de telefone, água e luz.O empenho global tem características dos dois outros: o pagamento é feito em parcelas, assim comoocorre com o empenho por estimativa, mas o valor da despesa é determinado, tal qual na hipótese deempenho ordinário.

Nas palavras de James Giacomoni (1998, p. 235), a liquidação:

Consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tomando-se por base os títulos edocumentos que se comprovam o respectivo crédito. A verificação deverá apurar: I- a origeme o objeto do que se deve pagar; II- a importância exata a pagar; e III- a quem se deve pagara importância, isto é, o credor. A liquidação deverá considerar ainda: I- o contrato, ajuste ouacordo respectivo; II- a nota de empenho; e III- os comprovantes de entrega do material ouda prestação efetiva do serviço.




Observa-se, portanto, que a liquidação é uma verificação documental para atestar que adespesa empenhada foi realizada. Após esse estágio, prosseguir-se-á ao pagamento com aemissão da ordem de pagamento e o pagamento propriamente dito. “A emissão da ordembancária será precedida de autorização do titular da unidade gestora, ou seu preposto, emdocumento próprio do órgão” (JUND, 2006, p. 180).

EXECUÇÃO FINANCEIRA

Execução orçamentária e execução financeira são os dois lados da mesma moda. Umvisualiza o orçamento do ponto de vista da despesa, quando temos a execuçãoorçamentária. E o outro visualiza o orçamento do ponto de vista da receita, quando temos aexecução financeira. Aplicando-se, dessa forma, a esta, por simetria, toda a ideia daexecução orçamentária.

A programação financeira “constitui o conjunto de ações desenvolvidas no intuito de manterfluxo de caixa do Tesouro, durante o exercício financeiro, com a finalidade de assegurar àsunidades orçamentárias os recursos financeiros suficientes e em tempo oportuno à execuçãodos programas” (JUND, 2006, p. 285).

“Cada Ministério ou órgão terá prazo determinado pelo decreto de programação financeira ousuas instruções complementares, para elaboração de seu cronograma de desembolso,utilizando formulário próprio distribuído pelo órgão central do sistema” (JUND, 2006, p. 286).

As dotações orçamentárias transferidas pela Secretaria Federal de Orçamento serãosuportadas financeiramente pelas cotas financeiras liberadas pela Secretaria do TesouroNacional; os destaques orçamentários corresponderão à liberação de repasses financeiros; asprovisões orçamentárias corresponderão, posteriormente, à liberação de sub-repassesfinanceiros.

CRÉDITOS ADICIONAIS

Como já mencionado acima, os créditos orçamentários são autorizações legislativas para osgastos públicos previsto na lei do orçamento. Fala-se aqui dos créditos orçamentários




originais ou ordinários. É interessante, no entanto, observar que, no decorrer do exercíciofinanceiro, eventos ou acontecimentos não planejados podem acontecer, fugindo daquilo quese previa em todo o processo de planejamento orçamentário. Ou ainda, pode-se constatarque as despesas necessárias são maiores do que se tinha estimado.

Nesse contexto, os créditos ordinários não seriam suficientes para cobrir tais eventos, tendoem vista que sua previsão foi feita justamente para os gastos prescritos na peçaorçamentária. Tal situação pressupõe a existência de outro instrumento que possa atenderàs demandas por esses recursos imprevistos no exercício. É quando surge a figura do créditoadicional, mecanismo de retificação do orçamento, previsto na lei n° 4.320 com adenominação de “autorizações de despesas não computadas ou insuficientes dotadas na leido orçamento” (art. 40).

Jund adverte a utilização em situações específicas, “segundo a necessidade do agente erespeitando o previsto na legislação quanto à sua aplicabilidade, vigência, ao instrumento deautorização, aos recursos e forma de abertura” (2006, p. 130), dos créditos adicionaisconforme as três espécies que foram classificados:

Quadro 6 – Espécies dos créditos adicionais.

Espécie Destinação

Suplementares Reforço para a dotação orçamentária devido a sua insuficiência, além de correção de erros.

Especiais Atendimento de despesas sem dotação específica.

Extraordinários Atendimento de despesas imprevisíveis.

As espécies suplementares e especiais de créditos adicionais necessitam da existência derecursos disponíveis para suportar suas despesas, e sua abertura deve ser precedida deexposição justificativa, ou seja, da demonstração da necessidade de uma nova autorizaçãode despesa. Os créditos adicionais extraordinários, no entanto, por terem em sua natureza aurgência da necessidade, dispensam essas exigências, bem como independem de préviaautorização em lei especial, sendo suficiente o decreto do Poder Executivo ou medidaprovisória.




Quanto à vigência, “os créditos adicionais suplementares terão vigência adstrita ao exercíciofinanceiro em forem abertos, vedada a sua prorrogação” (JUND, 2006, p. 130). Os créditosespeciais e extraordinários, todavia, em situação de o ato de autorização ser promulgado nosúltimos quatro meses do exercício, serão incorporados ao orçamento do exercício financeirosubsequente.

CONCLUSÃO

A relevância deste trabalho recai na própria importância do orçamento público para a naçãocomo instrumento de viabilização dos gastos públicos a partir da ótica de resultados.Questionamentos acerca da matéria devem ser colocados em pauta. Principalmente ao selevar em conta os longos anos vividos sob a égide do patrimonialismo. Um orçamento públicoorientado para resultados é principiante ainda no ordenamento atual, não se retira, porém, omérito do que já foi feito até aqui e as tentativas de gente política que realmente possuivontade política para colocar planos em prática.

O presente artigo pretendeu demonstrar a estrutura que perpassa por toda a peçaorçamentária e que permite que esta esteja apta para relacionar-se com seus resultados àsociedade. Ao longo do trabalho, a preocupação foi demonstrar os vários planos que compõeo orçamento quais sejam a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei Orçamentária Anual, oPlano Plurianual e a forma como se inter-relacionam. E bem como os agentes ou órgãos comsuas responsabilidades.

Os programas e ações que cada governo se propõe a fazer são implementados por meio doorçamento público, mais especificamente o orçamento-programa. Notou-se que ele nascecomo instrumento de organização da ação governamental, visando à concretização dosobjetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual.Transformando-se, verdadeiramente, em um elo entre o planejamento e as funçõesexecutivas do governo. Observou-se o cuidado dado ao aspecto do controle, principalmente,no princípio da especialização, criando condições para a fiscalização parlamentar e tirandotodo o aspecto de mera autorização de gastos do orçamento, pois a especificação tornainaplicável autorizar dotações globais apenas como estimativa de custos. Dentro de umsistema de classificação orçamentária, constatou-se o fundamento para se classificar




despesas, por exemplo, sempre ao menor nível. Dentre os fundamentos destaca-se contribuirpara uma efetiva execução do orçamento e facilitar a contabilidade fiscal.

Muito ainda se credita à Administração Pública aspectos relativos à morosidade e outrasdisfunções da burocracia, mas é notável o esforço que se tem feito para aparelhá-la aomáximo às características da administração privada. O orçamento-programa, orientadoprecipuamente em uma gestão por resultados é o reflexo desse esforço. A riqueza de fatoresa serem observados em todo o processo orçamentário, pois, é pressuposto para que osresultados objetivados possam retratar os desejos da sociedade.

REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 18ª Edição –Rio de Janeiro: Editora Método, 2010.

FERNANDES, Marcos Antônio Oliveira (org). Constituição da República Federativa do Brasil.17ª Edição – São Paulo: Editora Rideel, 2011.

GIACOMONI, James. Orçamento Público. 13 ed. São Paulo. Atlas, 1996.

GUIMARÃES, Maria da Glória Vitório. Apostila Gestão Orçamentária e Financeira Pública.2013.

JUND, Sérgio. AFO, Administração Financeira e Orçamentária: Teoria e 700 Questões. – Rio deJaneiro: Editora Elsevier, 2006.

MACHADO JR, José Teixeira e Reis, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada. – Rio de Janeiro:IBAM, 2002 / 2003.

Manual Técnico de Orçamento (MTO) – versão 2013.

SANCHES, Osvaldo Maldonado. O Ciclo Orçamentário: Uma Avaliação à Luz da Constituiçãod e 1 9 8 8 . D i s p o n í v e l e m :http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&taskdoc_view&gid=2851. Acesso




em: 14, março, 2013.

[1] Pós-graduada em Controladoria e Finanças na Escola Superior Aberta do Brasil – ESAB.Formada em Administração pela Universidade Federal do Amazonas (UFAM). ServidoraPública na Superintendência da Zona Franca de Manaus.Certificada na Edição Setembro de2014 do Teste ANPAD (Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração.


aspectos gerais do orçamento público

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