apostila de direito financeiro

5/10/2018 Apostila de Direito Financeiro - slidepdf.com

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SÃOLUCAS – Direito Financeiro

Professor Wilmo

1 Atividade Financeira do Estado

1.1 O Estado

O Estado moderno, regido pelas regras do Direito, caracteriza-se pela sua complexidade, bem como por sua intervenção, em diferentes graus, nas atividades da sociedade. Para cumprir o seu objetivo primordial – o bem comum – o Estado desenvolve inúmeras atividades que podem ser divididas,didaticamente, em dois grandes grupos: atividades-fim (educação, saúde, segurança, etc) eatividades-meio (tributação, atividades financeiras, etc).

Para cumprir a sua finalidade o Estado deve possuir meios financeiros que o possibilitem de realizar as suas atividades, para isso o Estado exerce a sua atividade financeira. Podemos assim conceituar atividade financeira do Estado como “o conjunto de atos que visam à obtenção de recursos para propiciar a realização das atividades essenciais do Estado, bem como a gestão, controle e dispêndio

de tais recursos”.

A atividade financeira do Estado se realiza através da obtenção receita pública, dispêndio dadespesa pública e gestão do orçamento público (elaboração, aprovação e controle).

Desta forma, o Estado é a nação politicamente organizada, investida de autoridade para exercer suasfunções. Assim como tudo (ou quase) na vida precisa de dinheiro para funcionar, com o Estado nãoé diferente. Este é o motivo pelo qual vemos o Estado ora oferecendo determinados serviços eutilidades em situação análoga à dos particulares, ora exigindo, destes, somas de dinheiro no uso do poder de mando ou soberania de que é dotado, a fim de conseguir os recursos materiais de quecarece.

Para arrecadar dinheiro o Estado pode vender serviços, utilidades, etc. similares aos da iniciativa privada. Os recursos assim obtidos são chamados de Receitas Originárias. É uma relação bilateral,determinada pela livre vontade do "Estado" e dos particulares.

1.2 Necessidades

Em verdade, o que justifica a existência do Estado são as necessidades humanas, vez que o Estadoacaba sendo a soma das necessidades individuais e coletivas. A maioria da nossa doutrina classifica asnecessidades em:

Individuais: são aquelas que podem ser satisfeitas pelo próprio indivíduo, por seu próprio esforço,sua conta e custo. Como exemplo, podemos citar: alimentação, vestuário, habitação, transporte, etc;

Coletivas: como o homem não pode viver só, ele passa a fazer parte de um grupo de pessoas.Dentro desse grupo existem necessidades, denominadas coletivas, sendo satisfeitas por estes, ematividades coordenadas para obtenção de um objetivo comum, como por exemplo, escolas particulares,oficinas mecânicas, transportes coletivos, etc. Porém, o custo desse serviço é arcado por todos os integrantesdo grupo, que agem coletivamente para a satisfação de tais necessidades.

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Professor WilmoPúblicas: há necessidades que não podem ser supridas pelo esforço do indivíduo e nem mesmo peloesforço coletivo, pois é do interesse de todos os segmentos da sociedade, na busca de satisfazer umnúmero indeterminado de pessoas, consistindo naquelas arroladas como de obrigação do Estado, ou seja, é oEstado que tem o dever legal de responder por elas. Como exemplo, podemos citar, dentre tantas outras, amanutenção da ordem, a proteção da saúde, justiça, segurança externa e interna, etc. Não podemos esquecer quetoda necessidade pública é coletiva, mas a recíproca não é verdadeira. A necessidade pública está intimamente liga

da a vontade política, que transforma, mantêm ou exclui uma necessidade coletiva em necessidade pública.

Todas as Necessidades Públicas, em tese deveriam ser supridas pelo Poder Público, sendo que asatisfação destas necessidades, por dever, seriam atendidas pelos Serviços Públicos.

A Atividade Financeira do Estado consiste em satisfazer as necessidades públicas.

1.3 Serviços Públicos

Na verdade, as necessidades públicas são supridas por meio dos serviços públicos, que consistem numa gamade atividades estatais complexas e diversificadas, na busca de que, o Estado, através desses serviços, possa

cumprir com o seu escopo precípuo, a razão maior de sua própria essência e existência, que é a buscaincessante de satisfazer necessidades, tais como, as de saúde, educação, transporte, segurança, etc.

O Serviço Público não é considerado ponto pacífico na doutrina, sendo que alguns doutrinadores, sóconsideram como tal, aquele que é prestado por órgãos públicos; não considerando serviço público aquele prestado por entidades privadas, pelos regimes de autorização, concessão ou permissão.O conceito de serviço público é variável dependendo das necessidades e contingências políticas, econômicas,sociais e culturais de cada comunidade, em cada momento histórico, como acentuam os modernosdoutrinadores.

O serviço público é realizado pelo Estado através de seus servidores e dos recursos financeiros existentes parasatisfazer as necessidades públicas. Assim, toda atividade Pública ou Privada regulada pelo Poder Público, e

realizada com o escopo de atender as necessidades coletivas, denomina-se Serviços Públicos, estando elencados naConstituição Federal de 1988, em seus arts. 21 e 23, sendo atividades prestadas pelo Estado ou por quem lhesfaça as vezes, devendo ser usufruídos indistintamente. Os serviços Públicos dividem-se em:

• Serviços Públicos Próprios Diretos: são aqueles prestados diretamente à comunidade pelaAdministração depois de definida a sua essencialidade e necessidade. Assim são privativosdo Poder Público, ou seja, só a Administração Pública deve prestá-los. Por exemplo, a preservação da saúde pública e os serviços de polícia.

• Serviços Públicos Próprios Indiretos: sendo aqueles que o Estado, através de concessão ou outrasformas de exploração permiti que esses serviços possam ser prestados por empresas particulares, por determinado tempo.

• Serviços Públicos Impróprios: chamados de serviços de utilidade pública são aqueles que aAdministração Pública reconhece a sua conveniência para a coletividade prestando-osdiretamente ou delegando-os a terceiros, nas condições regulamentadas e sob o seucontrole. Por exemplo, o transporte coletivo, a energia elétrica, o serviço detelecomunicações e o fornecimento de água e outros.Os serviços que são prestados individualmente a cada cidadão, por exemplo, ofornecimento de água, luz, telecomunicações etc., geralmente o são por empresas privadasmediante concessão outorgada pelo poder público e sob pagamento da tarifa respectivadiretamente pelo usuário.

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Professor WilmoHely Lopes Meirelles," distingue serviços públicos próprios e impróprios, nos seguintes termos:

"Naquele o Estado atende as necessidades gerais da coletividade, para que ela possasubsistir e desenvolver-se; neste o serviço visa facilitar a existência do indivíduo nasociedade, pondo à disposição do indivíduo utilidades que lhe proporcionarão maiscomodidade, conforto e bem estar".

1.4 Características do Serviço Público

As principais características dos serviços públicos são:

• Universalidade ou Generalidade: tem como objetivo atender toda a coletividade. Estacaracterística do serviço público visa proporcionar, a todos, os serviços do Estado e não a umaminoria que não necessita destes serviços.

• Indistinção ou Impessoalidade: Significa dizer que o serviço público poderá ser usufruído por qualquer pessoa, haja vista que esse serviço está à disposição de todos, cabendo aoEstado facilitar seu uso, independente de cor, raça, classe, credo etc.

• Seletividade: Estes deveriam ter como princípio a necessidade maior, devendo osserviços ser selecionados a fim de atender o interesse da coletividade.

• Coercibilidade: são aqueles serviços impostos de maneira coercitiva. O Estado não se preocupando com a individualidade, mas sim com os benefícios que trará a coletividade, e não aosinteresses do Administrador Público e de seus correligionários.

• Não-Reciprocidade: o Estado não tem como satisfazer diretamente uma necessidadeespecífica. Mas indiretamente satisfaz um número muito grande de necessidades nãoindividuais, mas coletivas, significando que, pelo valor pago por um contribuinte, o Estado não

tem obrigação de retribuir àquele contribuinte o serviço, mas, sim atender as necessidades dasociedade, em geral, traduzindo, destarte, o sacrifício individual em prol de toda acoletividade. Regra geral estes serviços são custeados pelos impostos.

1.5 Atividade Financeira do Estado

Conceitos

Vários doutrinadores conceituam a atividade financeira do Estado. Vejamos:

“Um ideal que promove bem estar e conduz a um modelo de sociedade que permite

o pleno desenvolvimento das potencialidades humanas, ao mesmo tempo em queestimula a compreensão e a prática de valores espirituais”.

Kiyoshi Harada

"A procura dos meios para satisfazer as necessidades públicas".

Alberto Deodato

"Consiste na obtenção, criação e dispêndio do dinheiro indispensável às necessidades,cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu aqueloutras pessoas de direito público”.

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Professor WilmoAliomar Baleeiro

Ainda segundo Aliomar Baleeiro:

"Atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensávelàs necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu”.

Os Fins do Estado:A principal finalidade do Estado consiste em promover o bem comum. O Estado promove o bemcomum desenvolvendo diversas atividades chamadas atividades-fim, através dos serviços públicos,tais como: saúde, educação, justiça, segurança e outros. Toda e qualquer atividade fim do Estadoexige dispêndio de recursos financeiros. Dentro desta realidade, o Estado é obrigado a desenvolver uma outra atividade, chamada atividade-meio voltada para: a busca desses recursos financeiros, agerência do patrimônio estatal e para a realização dos gastos públicos. É a chamada AtividadeFinanceira do Estado.

Bem comum Consiste no conjunto das necessidades gerais da coletividade a serem

satisfeitos pelo Estado.

Atividade Financeira:Há uma série de serviços que o Estado desenvolve para satisfazer as necessidades gerais da população. A atividade financeira é a que o Estado exerce para obter dinheiro e aplicá-lo ao pagamento de indivíduos e coisas utilizadas na criação e manutenção desses diversosserviços públicos. A atividade financeira consiste, portanto, em obter, criar, gerir edespender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu oucometeu a outras pessoas de direito público. Embora expressa em algarismos de dinheiro, aatividade financeira, do ponto de vista econômico, desloca, do setor privado para o setor público, massa considerável de bens e serviços, retirando-os uns e outros ao consumo e aosinvestimentos dos particulares.

Atividade Financeira do Estado

Conjunto das atividades relacionadas à arrecadação, gerência e dispêndio derecursos públicos.

Compreende:a) receita pública - obtenção de recursos;

b) gestão patrimonial gestão - administração e conservação do patrimônio público;c) despesa pública - emprego dos recursos para viabilizar os fins do

Estado (fins políticos), ou seja, todo o dispêndio previsto noorçamento para atender uma finalidade de interesse público.

Classificação clássica das receitas públicas

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Professor Wilmo- originárias (submetidas ao regime de direito privado) - provenientes da administração dosrecursos e bens patrimoniais do próprio Estado, exercendo atividades equiparáveis às atividades dos particulares.São rendas auferidas pelo "Estado" na venda de bens e serviços. Exemplos:

• Preços públicos (tarifas e portes)• Preços privados• Preços quase privados• Preços políticos

- derivadas - provêm dos tributos arrecadados em virtude do " jus imperie" (coercitivamente obtidasda arrecadação dos tributos) - caráter obrigatório.

a) Tributos: impostosTaxascontribuições de melhoria* empréstimos compulsórios* contribuições sociais* contribuições de intervenção no domínio econômico* contribuições de interesse das categorias profissionais* contribuições gerais

b) Multas

1.6 Ciência das Finanças

Muitos doutrinadores tentam explicar através de conceitos, o que seja Ciência das Finanças, dentre elesdestacamos os seguintes:

"é a disciplina que pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados a

cargo do Estado ou de outras pessoas de direito público, assim como os resultados dessaatividade governamental”.Aliomar Baleeiro

“Ciência das Finanças é o conjunto enciclopédico de conhecimentos e meditaçõessociológicos, políticos, administrativos, psicológicos... que servem de instrumentação

política para o Legislador .

Geraldo Ataliba

"É a ciência que estuda as leis que regulam a despesa, a receita, o orçamento e o crédito público".

Alberto Deodato

2 Direito Financeiro

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Professor Wilmo

O Direito Financeiro tem por objeto a atividade financeira do Estado, portanto podemos afirmar,como Régis Fernandes de Oliveira no seu “Manual de Direito Financeiro”, que o Direito Financeiroé a “Disciplina jurídica da atividade financeira do Estado”.

2.1 Histórico

Aliomar Baleeiro em obra de introdução à ciência das finanças dedica capítulo à evolução dosestudos financeiros. Preocupou-se, o autor, com o histórico da ciência das finanças.

Aliomar percebe a autonomia da Ciência das Finanças no século XIX, porém indica fontes maisantigas, a exemplo de Xenofonte, Aristóteles, Cícero, Tomás de Aquino. Observou que Maquiaveltambém preocupara-se com finanças públicas, assim como identificou princípios intervencionistasnos mercantilistas (Petty, Hume, Forbonnais, Bodin, Colbert, Pombal), nos cameralistas (Besold,Bornitz), criticados pelos fisiocratas (Quesnay, Mirabeau, Turgot) e pelos individualistas, aexemplo de Adam Smith. Provavelmente, segundo Baleeiro (1981), foram os “Princípios deSintelologia”, de José Ferreira Borges, o primeiro livro sobre tributos lido no Brasil. No início do século XX, Veiga Filho elaborou seu “Manual da Ciência das Finanças” e Augusto

Olímpio Viveiros de Castro escreveu seu famoso “Tratado dos Impostos”. Viveiros de Castrotambém foi autor da importante obra “História Tributária do Brasil”, de 1915. Posteriormentedestacaram-se estudos de Dídimo A. da Veiga, Alberto Deodato, Rubens Gomes de Souza, Amílcar de Araújo Falcão, Gérson Augusto da Silva, Geraldo Ataliba e Aliomar Baleeiro, entre outros.

2.2 Denominações anteriores

a) Direito Fiscal: é o conjunto de normas que regulam a atuação do Fisco na cobrança das receitas fiscais. Anomenclatura fiscal é insuficiente para abarcar toda a concepção de Direito Financeiro, por, pelo menos, doismotivos: primeiramente, estaria referindo-se, tão somente a um dos sujeitos da relação tributária – o fisco – e,segundo, estaria relacionado com um só dos aspectos atinentes ao desdobramento da Atividade Financeira doEstado – a Receita Pública.

b) Direito Tributário e Financeiro: Direito Tributário é o conjunto de normas do direito público que regula asrelações obrigacionais tributárias entre o Sujeito Ativo e o Sujeito Passivo. Entretanto, ao utilizar conjuntamente anomenclatura Financeiro, temos que houve uma inadequação, em razão da autonomia do Direito Financeiro, emrelação ao Tributário. O Direito Financeiro é bem mais abrangente que o Tributário, posto que este está contidonaquele, na medida em que o Direito Financeiro desdobra-se em normalizar as receitas públicas, as despesas públicas, o orçamento público e o crédito público. De seu lado, o Direito Tributário normaliza a relaçãotributária, cuidando somente das receitas advindas dos tributos, as quais estão contidas no entendimento latodas receitas públicas, compreendendo, destarte, as originárias e as derivadas (tributárias e não-tributárias).

c) Direito Financeiro: é o conjunto de normas que regulam a atividade financeira do Estado. O nome maisaceito em virtude de abranger de forma mais correta todo o estudo desta disciplina, tanto que a própria CF/88, usa

a expressão “Direito financeiro”, art. 24, inciso I.

2.3 Conceito

Direito Financeiro é o conjunto de normas que tem por escopo regular a Gestão da Fazenda Pública, no pertinente às receitas, despesas, orçamento e crédito público.

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Professor Wilmo2.4 Autonomia

Apesar de se relacionar com diversos ramos do Direito (como o Direito Tributário e oAdministrativo), o Direito Financeiro possui seus princípios próprios, positivados na ConstituiçãoFederal e em normas infraconstitucionais, possuindo autonomia em relação aos demais ramos doDireito (lembramos que tal autonomia deve ser considerada relativa – de caráter didático –pois

sabemos que os ramos do Direito se relacionam reciprocamente).

Nesse diapasão, filiando-se à corrente pluralista, o Mestre Ricardo Lobo Torres, ex cátedra, aduz:

"... o Direito Financeiro, embora autônomo, está em íntimo relacionamento com osdemais subsistemas jurídicos e extrajurídicos: é autônomo porque possui institutos e

princípios específicos, como os da capacidade contributiva, economicidade, equilíbrioorçamentário, que não encontram paralelo em outros sistemas jurídicos: mas, sendoinstrumental, serve de suporte para a realização dos valores e princípios informadores dosoutros ramos do Direito”.

2.5 Posição do direito financeiro

Desde à concepção dos romanos, sem perder de vista a unicidade do Direito, como ciência, já que omesmo é uno e indivisível, classicamente considerado, fato é que, para fins de efeitos didáticos, divide-se oDireito em Direito Público e Direito Privado.Resulta daí, que o Direito Financeiro, posiciona-se como Direito Interno Público.

2.6 Fontes

Segundo a Escola Clássica de Savigny, as fontes são a causa do nascimento do Direito, subdividindo-se em:

• Fontes Materiais ou Reais: são os fatos ou atos financeiros que servem de inspiração (matéria-prima), para a feitura de uma lei (fonte formal). Como exemplo, podemos citar a movimentação financeira

bancária, que por muito tempo foi apenas um fato financeiro, mas, em dado momento, inspirou o Estadona elaboração de uma lei que instituiu a cobrança da Contribuição Provisória sobre Movimentação ouTransmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira.

• Fontes Formais: são as leis que vigem no ordenamento jurídico, dispondo sobre matéria financeira.

Subdividem-se em principais (ou primárias) e secundárias. No Direito Financeiro encontramos as fontes principais nos arts. 59 a 69 da Constituição Federal de 1988, e asfontes secundárias nos arts. 99 e 100 do Código Tributário Nacional.

2.6.1 Fontes Primárias do Direito Financeiro

• Constituição Federal: A norma que contrariar a Constituição Federal, em matéria tributária seráconsiderada inconstitucional.

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Professor Wilmo• Emendas à Constituição: Hierarquicamente, em sua elaboração, só é inferior à Constituição

Federal. No processo legislativo, uma vez aprovada torna-se uma norma Constitucional. O quediferencia uma norma Constitucional, de uma Emenda Constitucional, primeiro é o fato desta seoriginar, do Poder Constituinte Derivado, enquanto que aquela, advém do Poder ConstituinteOriginário, segundo é que a norma constitucional pode tudo e a emenda deve pautar-se pelas regras danorma constitucional, como por exemplo, não pode modificar as cláusulas pétreas.

• Leis Complementares: são leis de natureza nacional, elaboradas para complementarem o textoconstitucional. Necessitam de quorum absoluto, estando sujeitas ao veto presidencial.

• Tratados e Convenções Internacionais: hierarquicamente, situam-se abaixo das LeisComplementares e acima das Leis Ordinárias. São assinados pelo Poder Executivo, revogando oumodificando a Legislação Tributária interna observado pela lei que lhes sobrevenha, conformedispõe o art. 98 do Código Tributário Nacional.

• Resoluções do Senado: Na hierarquia é superior às Leis Ordinárias, já que os Estados devemobedecer aos limites máximos das alíquotas de Imposto Sobre Circulação de Mercadorias eServiços, por exemplo. Tem finalidade de regular matéria de competência do Congresso Nacional.

• Leis Ordinárias: São elaboradas pelo Congresso Nacional, Assembléias Legislativas dosEstados, Câmara Distrital e Câmaras de Vereadores.Para sua aprovação, exige-se apenas a maioria simples, o que as diferenciam das LeisComplementares, que exigem o quorum qualificado por maioria absoluta.

• Leis Delegadas: são elaboradas pelo Presidente da República, o qual solicita a delegação aoCongresso Nacional. O art. 68 da Constituição Federal de 1988 estabelece qual é o objeto das LeisDelegadas.

• Medidas Provisórias: instituídas em substituição aos antigos Decretos-leis.

Parte da doutrina entende por sua imprestabilidade para a instituição de normas tributárias e financeiras, principalmente devido ao princípio da anualidade e da anterioridade.Convém destacar que as Medidas Provisórias têm força de lei, mas não são leis em sua natureza jurídica.

• Decretos Legislativos: trata-se de normas, aprovadas pelo Congresso Nacional, ou Poder Legislativo dos demais entes estatais. São de pouca relevância para o Direito Financeiro e Tributário.

2.6.2 Fontes secundárias do Direito Financeiro

• Decretos Regulamentares: tem a finalidade de dar o fiel cumprimento à Lei, quando as mesmas nãosão auto-executáveis, regulamentando-as. Contudo, devem respeitar os exatos limites das disposições

das leis que regulamentam.

• Atos Normativos: são aqueles expedidos pelas autoridades administrativas, servindo paracomplementar ou explicar a Lei ou Decretos Regulamentares, em sua aplicabilidade. Exemplos:Portarias, Pareceres Normativos, Instruções, Avisos, etc...

• Decisões Administrativas: são aquelas proferidas pelos órgãos julgadores, singulares ou coletivos,da própria Administração, cujas decisões reiteradas formam a jurisprudência administrativa.

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Professor Wilmo

• Decisões Judiciais: são as decisões prolatadas pelo Poder Judiciário ao julgar matéria de conteúdofinanceiro. As decisões reiteradas formam a jurisprudência judicial.

• Práticas Reiteradas: trata-se da praxe administrativa (costumes) que acabam por criar normas que sãoobservadas em matéria de conteúdo financeiro.

• Convênios: são ajustes ou acordos celebrados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios,os quais são firmados para regular matéria de natureza financeira ou tributária, a exemplo do queocorre com os convênios do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, celebrados entreos Secretários Estaduais de Fazenda, os quais só passarão a valer após serem ratificados pelo Poder Legislativo.

2.6.3 Disciplinas afins

Economia: ciência que estuda os fatores de riqueza, produção, circulação, distribuição e consumo. Isto é,indica os recursos financeiros que o Estado poderá obter, em sua atividade financeira.

Política: estreitamente ligada à sua atividade financeira. Através dela podemos observar se o orçamento-programa(PPA), dirige-se politicamente para a estatização ou para o liberalismo; com dotações orçamentárias. Emverdade, é a vontade política do grupo dominante que dirige e dá rumo ao Estado.

História: ela traz à lume, o pensamento econômico dos povos através dos tempos, a exemplo demovimentos econômicos como o absolutismo, patrimonialismo, o cameralismo, o feudalismo, o fisiocratismo, omercantilismo e o liberalismo. Dai, a importância da História no tempo e no espaço.

Sociologia: esta é o mundo do ser, enquanto o Direito é o mundo do dever-ser, pois é no estudo dos fatossociais, que a norma se origina em sua forma, vez que o mundo do dever-ser está contido no mundo do ser.

Contabilidade: a Contabilidade cuida do registro dos atos e fatos de conteúdo econômico-financeiro, ela é por demais importante para a atividade financeira estatal. Há de se ver que a própria Lein. 4.320, de 17 de março de 1964, logo em sua ementa estatui normas gerais de Direito Financeiro paraelaboração e controle dos orçamentos e balanços dos entes políticos, para em seguida dedicar váriosdispositivos, dos art. 83 até 106, pertinentes à Contabilidade. Destaque-se ainda, que a Lei deResponsabilidade Fiscal, recém editada, dispõe em vários de seus dispositivos sobre a importância do controlecontábil para a gestão do patrimônio estatal.

Estatística: esta ciência ensina a registrar sistematicamente os dados quantitativos. Os quadroscomparativos que a estatística oferece, serve de referência financeira e econômica, precipuamente no que se

refere às previsões orçamentárias, onde os técnicos utilizam-se de cálculos estatísticos para fixar as despesas prever as receitas, atinentes ao exercício financeiro subseqüente.

2.6.3 Interdisciplinaridade do Direito Financeiro

O Direito Financeiro não se encontra isolado do conjunto de leis do ordenamento interno, estando assiminter-relacionado com as demais disciplinas das Ciências Jurídicas. Vejamos:

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Professor WilmoDireito Constitucional: É a fonte das normas financeiras e do Sistema Financeiro Nacional, onde estão preconizados alguns dos princípios informadores do Direito Financeiro. A Constituição Federal disciplina asregras orientadoras da repartição das receitas tributárias, dando enfoque e suporte à matéria financeira.

Direito Administrativo: o Direito Financeiro originou-se do tronco do Direito Administrativo, o qualcuida em estabelecer normas genéricas para a Administração Pública, correlacionando-se intimamente com o

Direito Financeiro, ao normatizar os atos administrativos atinentes à execução orçamentária,compreendendo-se, destarte as licitações, os contratos, admissão e demissão de pessoal, etc.

Direito Tributário: trata-se do conjunto de normas, que regulam a relação dos sujeitos ativo e passivo daobrigação tributária, cujo objeto é o tributo. Dentre as receitas derivadas temos aquelas decorrentes dostributos, que constituem a maior fonte de recursos financeiros do poder público.

Direito Penal: cuida de punir os crimes cometidos contra o Sistema Financeiro Nacional, a exemplodaqueles tipificados como sonegação fiscal, aplicação irregular de verbas públicas, bem como aquelesdefinidos como Crimes de Responsabilidades do Administrador Público.'

Direito Processual: cuida do modo como se faz a instrução até a punição dos crimes cometidos contra o

Sistema Financeiro Nacional. É nas regras processuais que vamos encontrar os procedimentos penais ecivis, este para orientar a execução fiscal, e aquele para servir de instrumento apuratório da ilicitude praticada.

Direito Internacional Público: cuida de regular as relações entre os Estados, em nível internacional.Muitos são os Tratados e Convenções celebrados entre os países em matéria financeira e tributária. No quese refere à Atividade Financeira do Estado, podemos destacar, a regras internacionais atinentes aoendividamento externo.

3 Orçamento Público

Noções Iniciais:O orçamento surgiu como forma de controle do Executivo pelo Legislativo, onde se é demonstradoem detalhes a receita e a despesa realizada para aquele determinado ano. Para José Afonso da Silvao orçamento é um processo e conjunto integrado de documentos pelos quais se elaboram, seexpressam, se aprovam, se executam e se avaliam os planos e programas de obras, serviços eencargos governamentais, com estimativa de receita e fixação das despesas de cada exercíciofinanceiro.

3.1 Histórico

31/03/1091 - o povo Ibérico haviaelaborado um documento que poderia ser considerado um embrião do

orçamento moderno.

1211 -a cidade portuguesa deCoimbra já havia concebido o seu orçamento.

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Professor Wilmo

1215 -a primeira idéia de orçamento está implícita noart. 12da Carta Magna, outorgada pelo ReiJoão-Sem-

Terra, na Inglaterra; quando se preconizou no mundo jurídico, o hoje consagrado princípio da estrita legalidade

tributária.

1714 - começa uma lenta evolução financeira na Inglaterra, a partir de Jorge I, seguido de Jorge III. A partir de

1812, começou a funcionar uma Comissão de Contas Públicas presidida sempre por um membro daoposição, sendo que em 1911, o controle financeiro passou às mãos da Câmara dos Comuns.

As grandes revoluções noticiadas no mundo tiveram sua origem no descontentamento popular com as elevadas cargastributárias praticadas pelos governantes, que atingiam sobremaneira o patrimônio e a renda das pessoas.

1776 - Independência dos Estados Unidos, motivada pelo lançamento de tributos pelo governo inglês, sem oconsentimento dos americanos, pois os americanos não possuíam representantes no parlamento da Inglaterra.

O povo brasileiro lutou incansavelmente contra a insaciável sede arrecadatória da Coroa Portuguesa, paraexempificar, naquela época, um quinto do ouro brasileiro era remetido para Portugal.

O Direito Orçamentário encontra fortes raízes na Inconfidência Mineira. O governo português não se contentava maiscom o tributo anual de 700 arrobas de ouro que lhes eram pagos anualmente, e isso causava revolta no povomineiro, originando o movimento dos inconfidentes, o que culminou com a morte do mártir Joaquim José da SilvaXavier - o Tiradentes.

O nosso Direito Orçamentário positivo nasce em verdade, com o advento de grande número de Alvarás eCartas Régias editados por D. João VI, quando foram criadas as primeiras Contadorias Públicas e o RealErário, sob a inspiração do Visconde de Cairú.Com a Independência do Brasil, D. Pedro I promulga a Constituição Imperial de 1824.

1830 - tivemos o primeiro orçamento geral sancionado por decreto de 15 de dezembro de 1830, para o exercíciofinanceiro de 1° de julho de 1831 a 30 de junho de 1832.

Constituição Federal de 1891 estabelecia a competência privativa ao Congresso Nacional para orçar e fixar anualmente a despesa Federal.

Constituição Federal de 1934 estabelecia a competência exclusiva do Poder Legislativo para votar anualmente oorçamento da receita e despesa.

Constituição Federal de 1937 criou junto a Presidência da República, o Departamento Administrativo do ServiçoPúblico, o qual organizava a proposta orçamentária e fiscalizava a execução do orçamento.

Constituição Federal de 1946 estabelecia a Competência do Congresso Nacional para votar o orçamento.

Constituição Federal de 1967, retirou do Congresso Nacional a competência para discutir e votar a propostaorçamentária. Dessa forma, o Congresso Nacional, isto é, o povo brasileiro, ficou privado de participar dadiscussão e elaboração do orçamento através de seus representantes legais, no período de 24 de janeirode 1967 a 5 de outubro de 1988.

Muito se discute atualmente sobre a atuação mais direta da sociedade na elaboração do orçamento, principalmente nos Municípios. È por isso que os financistas defendem a efetivação do denominadoOrçamento Participativo, onde as Associações de Bairros, Entidades de Classes e outros segmentos dasociedade, decidem onde deve ser aplicado o dinheiro público.

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Professor Wilmo3.2 Conceito

Etimologicamente, orçar significa dar rumo, planejar na busca de se caminhar com eficiência para seatingir a eficácia da gestão fiscal.Muitos são os desdobramentos do conceito de orçamento, dentre estes, citamos:

Político: Adoção de decisões superiores do Estado, onde o governante exterioriza a vontade política degrupo dominante.

Econômico: Plano da atividade financeira do Estado, que considera toda a conjuntura da macro e microeconomia local, traduzindo ainda o déficits e superavits.

Administrativo: Ato administrativo composto, que nasce no Executivo sendo aprovado no Legislativo.

Contábil: Plano de contas = entradas e saídas (débito e crédito), vez que no orçamento cuida-se das receitas previstas (entradas) e despesas fixadas e realizadas (saídas).

Jurídico: Citemos, por oportuno, alguns conceitos de renomados financistas:

“É o ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período, as despesas destinadas a suprir os serviços públicos, bem como a arrecadaçãodas receitas criadas em lei".

Aliomar Baleeiro

"Orçamento Público é o balanço prévio dos elementos ativos e passivos da gestãofinanceira, em forma de lei".

Dídimo da Veiga

"E o quadro orgânico da economia pública ".Alberto Deodato

“O orçamento é conhecido como uma peça a aprovação prévia da despesa e da receita

para o período determinado”.

Kiyoshi Harada

O orçamento, em síntese, consiste na materialização do planejamento fiscal do Estado, onde se faz a previsãodas receitas a serem arrecadadas e a fixação das despesas a serem realizadas, através de uma lei denominada LeiOrçamentária, a viger no período de um ano.

3.3 Natureza Jurídica

Falar da natureza jurídica de um instituto é identificar o que significa esse instituto no mundo do dever ser.

Existe divergência entre os doutrinadores em se estabelecer a natureza jurídica do orçamento, algunsdestacados estudiosos consideram o orçamento como simples ato administrativo e outros não menosimportantes, consideram-no como uma lei, isto é , um ato formal legal.Entretanto, é indiscutível reconhecer que em nosso ordenamento jurídico o orçamento público é uma Lei em suanatureza, conforme estatui a própria Constituição Federal de 1988 em seus art. 165 e seguintes.

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Professor Wilmo

Daí que, para nós não resta dúvida de que o orçamento é lei em sentido formal, posto que previsto na lei maior denosso ordenamento e que atende os requisitos do processo legislativo tratado no art. 59 da Constituição Federal de1988. Logo o orçamento é uma lei ordinária temporária, haja vista ser elaborada para vigorar num determinadoexercício financeiro, que entre nós é de um ano, conforme preceitua o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de março de1964.

3.4 Princípios orçamentários

No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, o exercício financeirocoincide com o ano civil, que se inicia em primeiro de janeiro e termina em trinta e um de dezembro.

A doutrina tem Divergem os doutrinadores na fixação dos princípios orçamentários, contudo, os principais são:

Princípio da Anualidade: também denominado princípio da periodicidade, de conformidade com este princípio, as previsões de receita e fixação de despesa devem referir-se, sempre a um período limitado detempo (um ano), segundo os art. 48, II; 165, III, § 5° e art. 166 da Constituição Federal. O período devigência do orçamento denomina-se exercício financeiro (o exercício financeiro coincide com o ano civil,

que se inicia em primeiro de janeiro e termina em trinta e um de dezembro).

Unidade: segundo esse princípio o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento enão mais que um para cada exercício financeiro. Busca-se com esse princípio eliminar a existência deorçamentos paralelos e melhorar a eficiência no controle dos gastos, vez que estará previsto, em uma única lei, asreceitas e despesas da pessoa de direito público.Dessa forma o orçamento deve estar contido numa só peça, contemplando todos os poderes e osrespectivos órgãos da administração direta e indireta (art. 165, § 5°, da Constituição Federal de 1988).

Universalidade: por esse princípio, a peça orçamentária deve conter todas as receitas e todas as despesas, pelos valores totais, referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administraçãodireta e indireta, já que o orçamento tem por escopo o planejamento de todas as despesas e receitas públicas

(art. 165, § 5°, I, II, III, Constituição Federal de 1988).

Exclusividade: o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária. Previsto no art. 165, § 8°, daConstituição Federal. A exceção, a este princípio fica por conta da autorização para abertura de créditossuplementares e a contratação de empréstimos, como se vê no dispositivo constitucional citado. Este princípio surgiu para impedir as famosas “caudas orçamentárias”, que nada tinham a ver com o orçamento, maseram inseridas no orçamento, muitas vezes para que passassem despercebidos. Tivemos casos de emendas quecriavam cargos públicos que sabidamente é exclusividade do poder executivo e não por emenda parlamentar aoorçamento.

Especificação: tem por objetivo as autorizações globais, ou seja, que as despesas devem ser classificadas demodo preciso, claro e detalhado. Dessa forma as despesas e receitas orçamentárias devem ser discriminadas

por unidade administrativa e por elementos. Nos moldes do art. 15 da Lei n. 4.320, de 17 de março de1964, entende-se por elementos, o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, etc.

Publicidade: define esse princípio que o conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) através dosveículos oficiais de comunicação para o conhecimento público e para a eficácia de sua validade, o que é princípio exigido para todos os atos oficiais do governo, preconizado no caput do art. 37, e art. 165, § 3°,da Constituição Federal de 1988, e mais recentemente na Lei de Responsabilidade Fiscal. Enfim, deve oorçamento ser público e notório.

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Professor WilmoEquilíbrio: pelo princípio do equilíbrio se entende que, em cada exercício financeiro, o montante da despesanão deve ultrapassar a receita prevista para o período. O equilíbrio é considerado, por muitos doutrinadores,como uma regra não rígida, embora a idéia de equilibrar receitas e despesas continue ainda sendo perseguidaa médio ou longo prazo.Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101 de 4.5.2000), exigindo equilíbrioorçamentário, foi elevada a nível de obrigação legal, a ser observada pelos administradores públicos, pelo menos

no Brasil.

Legalidade: por este princípio os orçamentos só podem ser criados por lei, como é o caso do Brasilatualmente, forte na previsão constitucional.

3.5 Espécies de orçamento

Três são os tipos de orçamentos previstos na Carta Magna de 1988, a saber:

O Plano Plurianual:

O primeiro tipo de orçamento estatuído na Constituição Federal de 1988, em seu art. 165, I, e § 1°, é o Plano

Plurianual (PPA). O mesmo trata-se de um orçamento-programa, de médio prazo, com duração de quatroanos, iniciando sua contagem no segundo ano de cada mandato governamental e estendendo a sua vigência atéo primeiro ano do mandato subseqüente, de modo a proporcionar a continuidade da Administração Pública.

O plano plurianual define as despesas de capital para aqueles programas de duração continuada,vale dizer, de duração maior que um ano. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, deforma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para despesasde capital e outras delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de duraçãocontinuada. Além disso, servirá de paradigma para a elaboração de planos e programas nacionais,regionais e setoriais, conforme previstos na Constituição.

A duração do PPA interpreta-se o art. 165, § 1° da Constituição Federal de 1988, c/c o art. 35, § 2°, I, do

ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), sendo que o plano plurianual, deverá ser enviado ao Legislativo até 4 (quatro) meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro (31 deagosto) e devolvido para sanção até o encerramento da Sessão Legislativa (22 de dezembro).

A Lei de Diretrizes Orçamentárias:O art. 165, § 2°, da Constituição Federal preceitua que as diretrizes orçamentárias serão instituídas por lei deiniciativa do Poder Executivo. A Lei de Diretrizes Orçamentárias funciona como um parâmetro deelaboração da lei orçamentária anual, priorizando investimentos e definindo metas para aadministração. A Lei de Diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da

Administração Pública Federal, Distrital, Estadual e Municipal, incluindo as despesas de capital para oexercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporásobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agênciasfinanceiras oficiais de fomento. Ou seja, a LDO corresponde a um pré-orçamento.A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 4° estabelece que a Lei de Diretrizes além de atender o disposto no §2°, do art. 165, da Constituição Federal de 1988, disporá também sobre equilíbrio entre receitas edespesas, critérios e formas de limitação de empenho, normas relativas ao controle de custos e avaliaçãodos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e também um anexo de metas fiscais, o qual integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias.

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Professor Wilmo

Lei Orçamentária anual:O orçamento é de iniciativa do Executivo, mas é aprovado pelo Legislativo e só poderá valer, apósa sua vigência como lei, chamada lei orçamentária anual. Com previsão no art. 165, III, § 5° daConstituição Federal de 1988, a Lei Orçamentária Anual (LOA) também chamado de orçamento anual,compreenderá o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades

da Administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; oorçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha amaioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social, abrangendo todas asentidades e órgãos a ela vinculados, da Administração direta ou indireta, bem como os fundos efundações instituídos e mentidos pelo Poder Público. A lei orçamentária anual não pode conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa.

Apesar do princípio orçamentário da unidade, a Constituição Federal de 1988 estabelece que a LOA ou Leide Orçamento Anual, será composta de “três orçamentos”, a saber:

• o orçamento fiscal, referente aos três poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário), bemcomo aos fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, autárquica e fundacional;• o orçamento de investimento das empresas em que o Estado (União, Distrito Federal, Estados e

Municípios) tenham participação na maioria do capital social, com direito a voto;• o orçamento da seguridade social, que abrange todas as entidades e os órgãos a ela vinculados,da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos com odinheiro público.

A Lei de Orçamento Anual é um orçamento, que serve para os Poderes Públicos e seus órgãos coordenar aarrecadação e gastos durante o exercício financeiro, prevendo todas as receitas e fixando todas as despesas públicas, de forma que se permita o controle gerência! das ações governamentais.

3.6 Ciclo orçamentário

Segundo Hei l io K ohama

"o ciclo orçamentário, que é a seqüência das etapas desenvolvidas pelo

processo orçamentário, estão consubstanciaodas em, elaboração, estudo e aprovação,

execução e avaliação ".

Elaboração: consiste no estabelecimento de objetivos que possam ser alcançados naquele período, levando-se emconta os recursos necessários à sua execução. Ex: recursos financeiros; recursos materiais; recursos humanos etc.Cada unidade da Administração Pública fará propostas parciais, em formulário próprio, devendo conter detalhamento das despesas realizadas no exercício anterior; a despesa para o exercício em que a proposta estasendo elaborada e a despesa para o exercício a que a proposta esta se referindo. O departamento contábil oude arrecadação é o responsável por organizar os demonstrativos das receitas arrecadadas para que sirvamcomo base para a proposta de orçamento, levando-se em consideração o demonstrativo da arrecadação dos

últimos 3 (três) anos (art. 30 da Lei n. 4.320/64).O Poder Executivo Federal deverá enviar o projeto de lei orçamentária até 31 de agosto; sendo que, em regra geral,os demais entes federados obedecem esta data limite. Contudo, se houver previsão nas Constituições Estaduais, ounas Leis Orgânicas Municipais, esse limite poderá ser modificado.A proposta orçamentária, segundo o art. 22 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, deverá conter:

Art. 22. A proposta orçamentária, que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo

nos prazos estabelecidos nas constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á

de:I. Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da divida fundada e flutuante, saldos de

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Professor Wilmocréditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis;exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação dareceita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;II. Projeto de Lei de Orçamento;III. Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa,constarão, em colunas distintas e para fins de comparação:

a. a receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele emque se elaborou a proposta;

b. a receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;c. a receita prevista para o exercício a que se refere a proposta;d. a despesa realizada no exercício imediatamente anterior;e. a despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta;f. a despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta.

IV. Especificação dos programas especiais de trabalho, custeados por dotaçõesglobais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo dasobras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificaçãoeconômica, financeira, social e administrativa.Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada unidadeadministrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação darespectiva legislação.

Estudo e aprovação: Esta fase é exclusiva do Poder Legislativo, onde o orçamento será discutido, poderá

sofrer emendas, sendo, posteriormente, devolvido ao Poder Executivo.O art. 32 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, esclarece que:

Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nasLeis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta aLei de Orçamento vigente.

Ao se discutir a proposta orçamentária, se o Poder Legislativo, quiser propor emendas, as mesmas sóserão aprovadas se observados o disposto no art. 166, § 3°, I, II e III, e § 4°, da Constituição Federal de 1988.

Art. 166. (omissis)

§ 3° As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que omodifiquem somente serão aprovadas caso:I. Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizesorçamentárias;II. Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes deanulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;b) serviço da dívida;c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios eDistrito Federal; ou

III. sejam relacionadas:a) com a correção de erros ou omissões; oub) com os dispositivos do texto do projeto de lei. § 4°. As emendas ao projeto de leide diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis como plano plurianual.

Se a proposta orçamentária for aprovada pelo Poder Legislativo, a mesma será enviada ao Poder Executivo para a sanção ou veto do seu Chefe.

Execução: esta se caracteriza na mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros para quesejam alcançados os objetivos propostos. A execução orientar-se-á no orçamento aprovado.

Avaliação: tem como função orientar a execução do orçamento. Nesta fase ressalta-se a importância dossistemas contábil e estatístico, de modo a exercer a controladoria da gestão financeira. Assim, através dasinformações obtidas junto a todos os setores da Administração Pública, o órgão encarregado do exercício do

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Professor Wilmocontrole interno, deve proceder à avaliação dos objetivos fixados nas Leis Orçamentárias (PPA - LDO-LOA), diagnosticando, prontamente, as modificações e os problemas surgidos quando de sua execução.Esta avaliação, que na prática utiliza-se de dados obtidos junto à contabilidade e o planejamento estatísticoda Administração Pública, deve ser feita de forma ativa e simultânea, de modo a permitir o acompanhamento daexecução orçamentária e o conhecimento da composição patrimonial, através de demonstrativos, cuja análise possibilitará a tomada de decisões por parte dos dirigentes estatais.

A propósito, convém trazer à lume, os ensinamentos de KOHAMA,

para quem:

"A constatação do que realizar, e do que deixar de fazer, como é obvio, restringir-sesomente ao julgamento a posteriori. A avaliação deve ser ativa, desempenhar um papelimportante como orientadora da execução e fixar em bases consistentes as futuras

programações, por isso esta fase é simultânea à execução, e a informação que fornecedeve estar disponível quando dela se necessitar".

Ressalte-se que esta avaliação é de vital importância para a condução dos negócios públicos, tanto que aLei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas de gestão, que obrigam os Administradores Públicos aapresentar demonstrativos periódicos, de molde a publicizar a avaliação da execução orçamentária.

3.7 Processo legislativo

As leis orçamentárias - de plano plurianual, de diretrizes orçamentárias e de orçamentos anuais - são deiniciativa do Poder Executivo (art. 165 da CF), cabendo ao Presidente da República (caso da União) enviar ao Congresso Nacional os respectivos projetos de lei e as propostas (art. 84, XXIII, da CF). O Poder Judiciário e o Ministério Público(casos da União, Estados e DF) elaborarão suas propostas orçamentáriasdentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (art. 99, § l º, e art. 127, § 3º , da CF),sendo que a proposta do Judiciário, no âmbito da União, é encaminhada pelos Presidentes do SupremoTribunal Federal e dos Tribunais Superiores (art. 99, § 2º , da CF). Essas propostas, obviamente, sãounificadas antes do envio ao Parlamento para discussão.Os projetos de leis orçamentárias são apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional (caso daUnião) na forma do regimento comum, sendo, desde logo, examinados por uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados, que emitirá o parecer. Cabe à mesma comissão receber asemendas consignando o parecer acerca delas para ulterior apreciação pelo Plenário das duas Casas doCongresso Nacional (art. 166, §§ lº e 2º , da CF). Os parlamentares não têm manifestado muitointeresse no exame das receitas orçamentárias, concentrando seus esforços na discussão de despesas,onde podem propor suas emendas. Desde a Emenda nº 18/65, o requisito da prévia estimativa dereceita, decorrente de tributo criado ou aumentado, deixou de existir como condição para suacobrança. Talvez esse fato explique o desinteresse dos parlamentares.O cabimento de emendas obedece a critérios peculiares previstos nos §§ 3 º e 4º do art. 166 da CF, sendo bem amplo o poder de atuação dos parlamentares, se comparado ao regime vigorante na ordemconstitucional antecedente. O § 6º do mesmo artigo faculta ao Presidente da República enviar mensagem modificativa dos projetos de lei, enquanto não iniciada a votação, na comissão mista, da partecuja alteração é proposta. No mais, são aplicadas as demais regras concernentes ao processo legislativo.Positivando práticas observadas por algumas Municipalidades, a Lei n° 10.257, de 10-7-2001,conhecida como Estatuto da Cidade, em seu art. 43 instituiu a chamada gestão orçamentária

participativa, tornando obrigatória a realização de debates, consultas e audiências públicas comocondição para aprovação pela Câmara Municipal dos projetos de lei versando sobre o orçamento plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual. A familiarização da sociedade com osinstrumentos orçamentários é de suma importância para o pleno exercício da cidadania, participando no sistema de direcionamentos das despesas públicas, bem como fiscalizando a fielexecução do que foi aprovado (ver § 22 do art. 74 da CF). Nos âmbitos estadual e federal não é

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Professor Wilmoobrigatória a observância do princípio da gestão orçamentária participativa, quer porque esse princípio é um dos instrumentos de execução da política de desenvolvimento urbano decompetência municipal (art. 182 da CF), quer em razão da notória dificuldade de os membros dacomunidade dirigirem-se às Casas Legislativas estaduais e ao Parlamento Nacional.Finalmente, cumpre examinar a questão da omissão do Poder Legislativo na devolução do projeto de lei orçamentária anual até o dia 31 de dezembro. O art. 6° da Lei de

Responsabilidade Fiscal, que autorizava a execução de até dois doze avos do total de cadadotação, foi acertadamente vetado. Ninguém pode governar sem orçamento. Tanto é que, nãotendo sido possível votar o orçamento do exercício de 1994 em razão do impasse político-institucional, que culminou com o impeachment do Presidente da República, foi aprovado oFundo de Emergência Social composto basicamente por 20% da arrecadação de tributosfederais, através da Emenda Constitucional de Revisão nº l, de l º de março de 1994, paravigorar nos exercícios de 1994 e 1995. Se o Congresso Nacional não devolver o projeto de leiorçamentária até o dia 31 de dezembro cabe ao Chefe do Executivo promulgá-lo tal como oenviou ao Parlamento, ignorando eventuais emendas aprovadas ou em discussão. Se há um prazo para receber o projeto deve haver um prazo para devolvê-lo. Prescreve o art. 32 da Lei n°

4.320/64 que se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis

Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei do Orçamentovigente. Logo, pela aplicação do princípio da simetria conclui-se que a não-devolução do projeto até o final do exercício implicará promulgação do projeto de lei enviado pelo Executivo. Na prática isso não vinha ocorrendo. O Executivo preferia patrocinar Emenda Constitucional para ir prorrogando o Fundo de Emergência Social, até com mudança de denominação paraFundo de Estabilização Fiscal (v. EC 10/96 e 17/97).

REVISÃO

Prazo Remessa Avaliação e Aprovação Duração Sanção / VetoPPA(programa)

31 / agosto Fim Sessão(22/dez)

04 anos 15 dias

LDO(programa)

15 / abril Fim Sessão(17/jul)

01 ano 15 dias

LOA

(executável)

31 / agosto Fim Sessão

(22/dez)

15 dias

4 Receitas Públicas ou Ingressos Públicos ou Entradas

Ingresso público, ou receita pública, ou entrada, na verdade são sinonímias, utilizadas aqui ou acolá, pelos doutrinadores, as quais correspondem a todo dinheiro arrecadado aos cofres do Estado.

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Professor Wilmo

Qualquer entrada de dinheiro nos cofres públicos é denominada ingresso.

O ingresso definitivo de dinheiro nos cofres públicos, imprescindível para que o Estado cumprasuas funções típicas e possa gerir a economia em geral é denominado receita.

O empréstimo obtido pelo Poder Público junto às instituições financeiras ou a outros entes, não é receita, poisse deve efetuar o pagamento do mesmo, saindo esse dinheiro dos cofres públicos.

IMPORTANTE: para se caracterizar como receita o ingresso deve gerar acréscimo patrimonial semcorrespondência no passivo, vale dizer o estado, nem em tese, precisará devolvê-lo.

4.1 Histórico

Os doutrinadores dividem a evolução histórica da receita pública em diversas fases, sendo:

1. Parasitária: nesta fase, devido às constantes lutas entre os povos, era regra que o povo vencido

trabalhasse para o vencedor. Assim, tal como um parasita, o povo dominante vivia às custas do povo dominado, além do que o Estado usava de meios extorsivos, saques, além do confisco, contra osvencidos.

2. Dominial: desde a Idade Média, o Estado exercia o seu domínio, arrecadando receitas decorrentes daexploração do patrimônio público, ou mediante concessões.

3. Regaliana: os príncipes e reis possuíam algumas regalias ou direitos de explorar determinados serviços ou permitir que um terceiro o fizesse mediante pagamento.São exemplos: a cobrança de pedágio sobre pontes ou estradas reais; cunhagem de moedas; exploração deminas etc.

4. Tributária: o Estado impõe aos cidadãos, mediante a instituição de uma lei, a obrigatoriedade do pagamento de tributos, a fim de resolver seus problemas de obtenção de receitas, sendo esta sua principal fonte financiadora.

5. Social: nesta fase, o Estado passa a usar a extrafiscalidade tributária, com a finalidade de resolver os problemas sociais, sejam no campo econômico ou político, ao tempo em que, procura limitar através dalegislação tributária, ações individuais, como o tabagismo, alcoolismo, selecionando produtos, com o intuitode inibir o vício e diminuir seu alto custo para os cofres estatais, além de exercer o controle da balançacomercial e a manutenção das reservas cambiais.

4.2 Conceito

Para Aliomar Baleeiro, receita:

"É a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas,condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elementonovo e positivo".

Há uma corrente de opinião que entende por receita pública toda soma de dinheiro arrecadado peloEstado, seja a título de tributo ou renda da atividade econômica (insuscetíveis de restituição), seja atítulo de caução, fiança ou empréstimo público (restituíveis).

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Professor Wilmo Não obstante, mais razoável é a corrente doutrinária que diferencia entrada de receita. Aquela,indistinta, compreendendo quaisquer importâncias recolhidas ao tesouro, sujeitas ou não àrestituição. A designação receita fica reservada, tão-somente, às importâncias arrecadadas emcaráter definitivo, vale dizer, não restituíveis. Note-se que no Brasil legalmente não há diferençaentre ingresso/entrada e receita, pois a lei 4320/64 considera toda a entrada de dinheiro nos cofres públicos as como receita.

Resumindo...A receita pública pode ser definida como "o complexo de capital social necessário à execução dosdiferentes serviços públicos".

É, pois, o capital arrecadado do povo coercitivamente, tomado por empréstimo ou produzido pelarenda dos seus bens ou pela sua atividade, de que o estado dispõe para fazer face às despesas públicas. Nessa definição, estão todos os termos necessários à exata compreensão do que sejareceita.

4.3 Classificação das Receitas

Quanto a duração

• Ordinárias: são aquelas arrecadadas regularmente em cada período financeiro, de modo permanente, aexemplo do IPTU; IPVA; IR, etc.

• Extraordinárias: são arrecadadas esporadicamente, para enfrentar gastos excepcionais, aexemplo de empréstimos compulsórios nos termos do art. 148, I e 154, II da Constituição Federalde 1988.

Assim, a renda dos impostos é uma receita ordinária; dinheiro do empréstimo, da venda de lotes, é

uma receita extraordinária, embora achem alguns que o empréstimo não é receita, mas finançasextraordinárias.

Entretanto, receitas extraordinárias, permanecendo por muito tempo como uma fonte inesgotável, setornam ordinárias para a comunidade a que pertencem. Um exemplo é a venda de lotes nas cidadesnovas.

Quanto ao sentido

• Sentido Lato ou Amplo: refere-se às entradas ou ingressos de dinheiro aos cofres públicos doEstado, sendo que este não poderá ser considerado proprietário, pois as mesmas poderão ser

devolvidas, a exemplo de uma fiança, onde um acusado ao ser considerado inocente, poderá reaver o valor pago a seu título.

• Sentido Restrito: refere-se a todo valor arrecadado em dinheiro e que o Estado não tem aobrigação de devolvê-lo, a exemplo do recolhimento normal dos tributos.

Quanto a Doutrina Alemã

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Professor Wilmo• Receitas Originárias: são as produzidas pelos bens e empresas de propriedade pública, por

exemplo, as rendas dos imóveis alugados, venda de um bem público, não havendo coação por partedo Estado, de modo que são consideradas voluntárias, se constituindo de preço financeiro.

• Receitas Derivadas: são as cobradas por força das leis de direito público, estas são coercitivas jáque nascem de uma imposição legal. Isto é, a exploração do patrimônio do particular. Ex.: tributos, multas,confisco, impostos, e outros.

Dividem-se em:

• Receitas Tributárias: os tributos são na verdade a maior fonte de receitas do Estado, sendo os maisimportantes os impostos, as taxas, a contribuição de melhoria e as contribuições sociais.

• Receitas não Tributárias: tratam-se de todas as demais receitas derivadas, não compreendidas entreas receitas tributárias, mas igualmente impostas coativamente pelo Estado, a exemplo daquelas resultantes de penalidades pecuniárias, confisco e reparações de guerra, multas de trânsito, multas aplicadas pelos TCs, etc.

Classificação Segundo Einaudi

• Preço quase privado:este é cobrado quando o Estado exerce umaatividade que explora determinados

serviços, concorrendo com a iniciativa privada.Ex. um hospital militar que cobra pêlos serviços médicos.

• Preço público:ocorre quando o preço cobrado pelo serviço prestado pelo Estado. Proporciona acobertura da despesa efetuada, ocorrendo um equilíbrio entre receita e despesa. Ex.: cobrança dedespesas postais, pela Empresa de Correios.

• Preço político:ocorre quando o Estado mantém uma atividade,que não é lucrativa, mas que devidoo interesse público, o Estado a mantém, ocorrendo um déficit, pois a despesa é maior que a receita,

onde se busca o lucro social e não o financeiro. Esse preço cobrado para cobrir esse déficit, se chama preço político.Ex.: fornecimento de passes de trans porte para funcionários públicos; fornecimento de refeições aosmédicos e paramédicos plantonistas.

Classificação Segundo Seligman

• Preços quase privados: consistem naqueles em que o Estado cobra o preço por um serviçoexecutado, devendo o contribuinte efetuar o pagamento voluntariamente, como se estivesse fazendoa um particular.Assim, o Estado age como um concorrente da empresa particular ao desempenhar determinada função.Ex.: preço cobrado pela entrada à zoológicos; teatros municipais; observatórios astronômicos, etc.

• Preços públicos: também denominados tarifas, sendo aqueles em que o particular paga pelo uso efetivode um serviço público, exercido diretamente pelo Estado ou indiretamente através de seusautorizatários, permissionários ou concessionários, possuindo natureza jurídica contratual. Ex. tarifa deônibus (só paga quem efetivamente usa).

• Taxas: são as receitas decorrentes desta espécie de tributo de natureza contraprestacional, onde oEstado, em razão do exercício do Poder de Polícia, ou mediante a prestação de um serviço públicoespecífico e divisível, cobra taxas dos contribuintes. Ex. taxas de incêndio; de limpeza pública; deesgoto, etc.

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Professor Wilmo

• Contribuições de melhoria: um tributo pago pelo contribuinte, proprietário de imóvel que tenha sidovalorizado, em decorrência de uma obra pública realizada, resultando na valorização deste imóvel. Ex.asfaltamento de uma rua; a construção de uma praça, etc.

Classificação Legal ou Orçamentária

Sob o prisma do art. 11 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, que estabelece normas referentes aoOrçamento Público, este se apresenta como um instrumento de que o Administrador Público dispõe para administrar com eficiência a coisa pública, classificando as receitas públicas, como:

• Receitas Correntes: são as decorrentes de tributos, das multas, sa execução fiscal, da exploraçãodos bens próprios do Estado (receitas patrimoniais) e aquelas transferidas de outras pessoas jurídicas de direito público ou privado para atender as despesas classificáveis como correntes.

As Receitas Correntes possuem ainda uma subdivisão que advém de sua forma, estas são:

a) Receita Tributária: é aquela que se origina das cobranças dos tributos pagos pelos contribuintes,

os quais são instituídos por lei, em razão do Poder e da Competência Tributária, outorgados aosentes políticos tributantes, pela Constituição Federal de 1988. b) Receitas de Contribuições: são aquelas provenientes de contribuições econômicas e sociais, aexemplo do salário educação; contribuição para Previdência Social; Finsocial, etc.c)Receita Patrimonial: é aquela proveniente da fruição do patrimônio público, a exemplo do aluguel demáquinas; imóveis; equipamentos; veículos; arrendamentos; foros; laudêmios e ainda a receitasresultantes da participação do Estado em empresas.d) Receita Agropecuária: é aquela receita decorrente do resultado das atividades ou exploraçõesagropecuárias, em que o Estado tem a participação, a exemplo da produção de sementes, mudas de plantas, criação de gado, etc.e) Receita Industrial: esta resulta das atividades industriais explorados pelo Estado,

compreendendo as modificações, consistentes em transformação; beneficiamento; montagem;acondicionamento; reconhecimento e recondicionamento, conforme dispõem as normas pertinentes.f) Receita de Serviços: origina na receita obtida com a prestação de serviços, a saber: de comércio; detransporte; de comunicação; de armazenamento; hospitalares; culturais, etc.g) Transferências Correntes: são as receitas oriundas de recursos públicos recebidas de outrosentes públicos ou privados, para ser utilizadas no atendimento de despesas classificadas comodespesas correntes, nos moldes, das disposições da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964.A exemplo, temos os convênios firmados pêlos municípios com a União para atender despesasde custeio.h) Outras Receitas Correntes: trata-se de uma classificação no sentido lato, compreendendo as receitas quenão se incluem em nenhuma daquelas retromencionadas. Como exemplo, temos as oriundas de multas

pecuniárias, juros de mora, indenizações, das receitas da dívida, etc.

• Receitas de Capital: são receitas provenientes da realização de recursos financeiros oriundos deconstituição de dívidas; da conversão em espécie de bens de direitos; do recebimento de recursos deoutras pessoas de Direito público ou privado, destinados a atender as despesas classificáveis em Despesasde Capital, e, ainda, o superávit do orçamento.

Estas receitas, segundo a Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, subdividem-se em:

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Professor Wilmoa) Operações de Crédito: são as receitas decorrentes de empréstimos tomados junto ainstituições financeiras estatais ou particulares e aquelas obtidas com a colocação deTítulos da Dívida Pública no Mercado.

Ex: Empréstimo junto ao BIRD.

b) Alienação de Bens: a venda de bens ou direitos públicos, após a devida autorização

legislativa, a exemplo do que ocorre com a venda de títulos mobiliários; com as privatizações, etc.

c) Amortização de Empréstimos: compreende os recursos financeiros recebidos a título deamortização de empréstimos que o Estado tenha concebido a terceiros

d) Transferências de capital: são os recursos recebidos de outras entidades públicas ou privadas.Ex: Fundo de Participação dos Municípios, FNO, FPE, etc.

e) Outras Receitas de capital: são quaisquer outras receitas que não aquelas retromencionadas.Ex: superavit do orçamento corrente (art. 11, § 2º, Lei 4.320).

4.4 Repartição das Receitas

Repartir receitas significa partilhar o arrecadado entre os entes da Federação, sendo que os Estados, DistritoFederal e Municípios percebem um percentual de certas receitas da União, e os Municípios participamtambém de algumas receitas do Estado. Esse sistema, garante pelo menos em parte, os recursos financeiros para atender os Estados-membros e os Municípios, a fim de que cumpram suas atribuições, expressas naConstituição Federal.

Formas de Repartição

• Direta quando inexiste intermediação, ou seja, quando o ente tributante arrecada diretamente o

imposto, tomando para si, desde logo, o total arrecadado ou parte dele.

• Indireta consiste em repartir indiretamente o produto da arrecadação entre as unidades daFederação, a qual é realizada através de fundos de participação (Fundo de Participação dos Estados,Fundo de Participação dos Municípios, Fundo de Participação do Distrito Federal e Fundo paraProgramas de Financiamentos ao Setor Produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste).

Forma de repartição

• Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ficam com:"O produto da arrecadação do imposto da União sobre a renda e proventos de qualquer naturezaincidentes na fonte sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles ou suas autarquias”. (art

157, CF).

• Os Estados e o Distrito Federal recebem também, 20% (vinte por cento) do produto da arrecadaçãodos impostos que a União vier a instituir, com base em sua competência residual, (art. 154, I, e 157, II,CF/88)

• Os Municípios recebem 50% (cinqüenta por cento) do produto de arrecadação do Imposto TerritorialRural (ITR), incidente sobre os imóveis localizados em seus territórios.

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Professor Wilmo• Os Estados entregarão aos Municípios 50% (cinqüenta por cento) do produto de arrecadação doImposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) licenciados em seu território e 25% (vinte e cinco por cento) do produto de arrecadação sobre o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços(ICMS).

Em matéria de impostos, a competência residual é da União, e em matéria de taxas e contribuiçãode melhoria, a mesma é também de competência dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicípios. Assim, o produto de arrecadação dos impostos residuais pertencem à União, ao passo que o das taxas e contribuição de melhoria residuais pertence aos Estados-membros e aoDistrito Federal.

As principais transferências constitucionais são: (conforme dispõe o art. 159 da CF).• Fundo de Participação dos Estados - FPE, incluindo o Distrito Federal,• Fundo de Participação dos Municípios (FPM)

Tais recursos são oriundos da arrecadação do Imposto de Renda. (IR) e do Imposto sobre Produtos

Industrializados (IPI), apenas parte é enviada para os fundos mencionados (47 %).

• Para o Fundo de Participação dos Estados são transferidos 21,5%. (vinte e um e meio por cento)dos valores arrecadados com o IR e com o IPI;

• Para o Fundo de Participação dos Municípios, 22,5%/(vinte e dois e meio por cento) dos mesmosvalores, o que totaliza 44% (quarenta e quatro).

• Ainda, 3% (três por cento) são destinados para os fundos Constitucionais do Norte, doNordeste e do Centro-Oeste (FNO, FNE e FCO, respectivamente), totalizando, assim, os 47%(quarenta e sete por cento) previstos na Constituição Republicana.

• Existem, ainda, no pertinente às transferências constitucionais, os Fundos Constitucionais deCompensação pela Exportação de Produtos industrializados, 10 % da arrecadação do IPI para Est. e D.F., proporcional as respectivas exportações (FPEX); o Imposto TerritorialRural (ITR), 50 ou 100%, dependendo do caso. e o Imposto sobre Operações Financeiras(lOF- Ouro), considerando-se que o fato gerador ocorra no território de cada ente estatal, 30 % para o Estado, D.F., ou Território,conforme a origem e 70 % para o Município de origem.

• Do produto da arrecadação da CIDE (combustível, art. 177, § 4º, da CF, 29 % para os Est. e DF, eos Est. repassarão 25 % destes montantes para os municípios.

Controle e FiscalizaçãoCabe ao: a fiscalização e o controle das transferências constitucionais

zelar pela correção dos valores repassados pela União aos• Tribunal de Contas da União, Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios,

determinando o cumprimento dos prazos legais para o repassedesses recursos.

controle das transferências em nível de• Secretaria de Controle Interno execução orçamentária, verificando,

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Professor Wilmodo Ministério da Fazenda (CISET) tecnicamente, se os recursos de cada fonte estão sendo

liberados adequadamente

auditorias no pertinente à execução do trabalho de• Ministério da Fazenda e Banco do Brasil controle e fiscalização das transferências

constitucionais

divulgar as informações sobre as transferências, através• Secretaria do Tesouro Nacional (STN) de portaria, devidamente publicada no Diário Oficial

da União

4.5. Fiscalidade, Extrafiscalidade e Parafiscalidade

• Fiscalidade: dá-se a fiscalidade quando os entes políticos tributantes: União, DistritoFederal, Estados e Municípios, instituem e cobram tributos com o escopo meramentefiscalista, arrecadatório, visando a entrada de dinheiro aos cofres públicos.

Ex.: cobranças do IRPF; cobrança do IPVA, do ISSQN, etc.

• Extrafíscalidade: o Estado não objetiva somente a arrecadação mas utiliza o tributocom uma função extra, buscando o seu fim social, teológico.Ex.: prática de elevadas tarifas sobre o cigarro e bebidas, visando inibir o vício e diminuir ocusto público com o tabagismo e alcoolismo.

• Parafiscalidade: o Estado, delega capacidade para um ente Paraestatal ou Parafiscal -compreendendo a criação, fiscalização e cobrança de tributos.Ex.: Taxas da OAB, Sisterma “S”, taxas do CREA etc.

5 Despesas Públicas

5.1 Conceito

Há uma necessidade de o Estado manter funcionando a máquina administrativa, para que possa exercer a suafunção de protetor do interesse coletivo. Surge daí, a necessidade de arrecadar (receitas públicas) e anecessidade de despender (despesas públicas) e, gerir (orçamento público), que consiste em aplicar legalmente oque foi arrecadado.

Assim, é importante desdobrarmos as várias concepções elementares das despesas públicas, tratando, dessaforma, mesmo que, resumidamente, dos conceitos clássico-doutrinário; econômico; jurídico ou legal e político.

a) Conceito clássico-doutrinário:De acordo com Aliomar Baleeiro, em dois conceitos, classicamente, temos que despesa pública é:

“aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente públicocompetente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo dogoverno”.

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Professor Wilmo“é o conjunto de dispêndios do Estado ou de certa pessoa de Direito Público, para ofuncionamento dos serviços públicos”.

Para Veiga Filho, despesa pública,

"é o uso efetivo que o Estado faz de seus bens e recursos para ocorrer às necessidadesnormais e materiais da vida civil política".

Já, Alberto Deodato define despesa pública como:

"o gasto da riqueza.pública autorizado pelo poder competente (o Legislativo), com o fimde ocorrer a uma necessidade pública ".

Para o destacado professor Ricardo Lobo Torres, despesa pública:

"é a soma dos gastos realizados pelo Estado para a realização de obras e para a prestaçãode serviços públicas”

Para o tributarista Kiyoshi Harada, em sua consagrada obra de Direito Financeiro e Tributário, numa

concepção mais completa, despesa pública:"é parte do orçamento, representando, portanto, a distribuição e emprego das receitas paracumprimento das diversas atribuições da Administração (...) é a utilização, pelo agente

público competente, de recursos financeiros previstos na dotação orçamentária, paraatendimento de determinada obrigação a cargo da Administração, mediante a observânciada técnica da Ciência da Administração, o que envolve o prévio empenho da verbarespectiva".

b) Conceito Econômico:Significam os gastos de ordem econômico-financeiros, efetuados pela Administração Publica, daquilo queretira do seu próprio patrimônio – receitas próprias ou originárias, bem como da retirada do patrimônio

aos particulares, no bojo da sociedade - receitas derivadas ou impositivas.

c) Conceito Jurídico ou Legal:Consistem na autorização legal, contida expressamente na Lei do Orçamento, para que o estado possadespender o dinheiro arrecadado, devendo, neste mister, atender ainda, aos ditames constitucionais einfraconstitucionais do ordenamento jurídico brasileiro.Compreende-se, nesse conceito, subsidiariamente à Constituição Federal, a Lei n. 4.320, de 17 demarço de 1964, e a Lei de Responsabilidade Fiscal, sobre a matéria.

d) Conceito Político:A concepção política de despesas públicas coincide com a vontade política de se buscar o fim precípuo do Estado, que é exatamente a satisfação de uma necessidade pública, através dos dispêndios

efetuados para a manutenção e o funcionamento da máquina administrativa estatal, compreendendo,destarte, aquisição de bens e serviços para a consecução desse objetivo. É preciso destacar aqui, que asdespesas serão executadas e realizadas em conformidade com a vontade política do governante e/ou dosgrupos de sustentação do governo, de onde se depreende se o governo é de esquerda ou de direita; maiscapitalista ou mais voltado para o socialismo, mais centralizador ou mais liberal. Esta vontade políticaestá expressa nas leis orçamentárias, principalmente no PPA, onde os dirigentes estatais definem suas prioridades governamentais, estabelecendo as áreas onde serão efetuados os gastos públicos, elegendo,destarte, a educação; ou a saúde; a agricultura ou outra área, que será o foco de sua atuação.

e) Nosso conceito:

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Professor WilmoDespesas públicas são todos os gastos dos entes políticos estatais, fixados e programados no orçamento,realizados em seus territórios, a cada exercício financeiro, na aquisição de obras e serviços, para oatendimento das necessidades públicas.

5.2 Requisitos de validade

São requisitos das despesas públicas: finalidade, forma, motivo, objeto, utilidade, possibilidadecontributiva do povo, discussão pública, oportunidade, legitimidade e legalidade.

a) Competência: Por esse requisito há que se analisar se o ato praticado o foi por pessoa comcompetência legal para tal.

b) Finalidade: Deve-se observar se a despesa atende ao fim na área que especifica.

c) Forma: há que se observar se o ato praticado atendeu as formalidades exigíveis em lei, isto é , se omesmo fora praticado na forma da lei, pois o homem público só pode fazer o que a lei manda, emrazão do Poder Vinculado ou Regrado.

d) Motivo: deve-se observar se o ato de despesa foi realizado para atendimento de uma necessidade pública, e não em atendimento aos caprichos e desejos de governantes que, não rara às vezes, destinamo dinheiro público para beneficiar pessoas ou grupos a eles ligadas, usando do erário para atender necessidades individuais, em flagrante desrespeito aos princípios da moralidade e impessoalidade, quedevem, ao lado de outros, reger a Administração Pública.

e) Objeto: é a meta alcançada, a consecução do fim desejado. Assim, a título de exemplo, se a despesa foirealizada para a construção de um posto de saúde, o objeto será o posto de saúde construído. Valesalientar, que o objeto aqui, corresponde ao objeto da licitação, contido no edital licitatório, que poderá, desta forma, ser a obra realizada; o serviço prestado ou a compra de um bem ou produto deinteresse da Administração Pública.

f) Utilidade: é preciso verificar se a despesa, efetivamente, será útil para a sociedade, beneficiando umgrande número de habitantes e não realizada para atender apenas os desejos dos governantes e deseu grupo de sustentação.Dessa forma, a utilidade de uma despesa é demonstrada quando ela vai atender a umanecessidade pública. Essa necessidade deve ser a mais geral possível, vale dizer, que seja anecessidade de um maior número possível de indivíduos. Desde que o caráter de utilidadeseja assim observado, não há despesa improdutiva.

g) Discussão Política: toda despesa pública passa, efetivamente, pela discussão pública, vez que todadespesa deve estar fixada na LOA - Lei de Orçamento Anual, que, via processo legislativo, passa pela discussão dos parlamentares, legítimos representantes do povo, antes de ser votada, o querepresenta, efetivamente, a cerne da democracia, já que, a priori, só o povo que paga os tributos, équem detém legitimidade para autorizar a realização das despesas.

h) Oportunidade: deve a Administração Pública atender em primeiro lugar as despesas cujas necessidadessejam prementes, oportunas, deixando em segundo plano aquelas que podem esperar.

i) Legalidade: a legalidade aqui se inicia com a previsibilidade na Lei do Orçamento passando pelo processolicitatório; pelo empenho; pela liquidação e pelo pagamento da despesa, atendendo aos ditames dasnormas constitucionais e infraconstitucionais.

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Professor Wilmo

j) Legitimidade: não basta seja a despesa pública realizada tão somente na forma da lei, devendo a mesmaser, também, moral e legítima, pautada no princípio da probidade administrativa, tratada no art. 37 caput da Constituição Federal. O requisito da legitimidade significa, aqui, o binômio legalidade-moralidade.

5.3 Princípios legais aplicáveis

Colacionamos a seguir, especificamente em relação às despesas públicas, aqueles apresentados pela maioria dosdoutrinadores, os quais reputamos os mais importantes:

a) Previsão Orçamentária: toda despesa pública só poderá ser realizada, mesmo iniciado o seu curso, sehouver previsão orçamentária, já que o orçamento deverá conter o demonstrativo da despesa prevista e programada, que deve, necessariamente, ser apresentada em conformidade com as determinações da Lei n.4.320, de 17 de março de 1964. Proíbe-se a realização de despesa sem prévio empenho;

b) Vinculação das Despesas com Educação: este princípio vincula a aplicação dos valores arrecadados

com os impostos (não dos tributos) próprios; e ainda, aqueles obtidos das transferências correntes (FPE,FPM, ICMS, IPVA, IPI, IE , IRRF, etc...), na manutenção e desenvolvimento do ensino, consistentes emdespesas correntes e de capital (Constituição Federal de 1988, art. 212 e seguintes);

c) Exigência de Licitação: toda despesa pública, salvo as exceções expressamente autorizadas em lei, deve passar pelo processo licitatório. O processo de licitação tem, na concepção de nossa melhor doutrina,dois objetivos: obter proposta mais vantajosa para o interesse público e oferecer aos fornecedoresou prestadores de serviço público, oportunidades iguais. Modalidades: Concorrência, Tomada de Preços,Convite, Concurso e Leilão;

d) Limitação da Despesa com Pessoal: os arts. 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF,trata dos limites da despesa total com pessoal. O caput desse artigo remete ao art. 169 daConstituição Federal, o qual determina que os percentuais com gasto de pessoal, de todos os entes daFederação, não podem exceder aos limites legais.A Lei de Responsabilidade Fiscal considera como despesa total com pessoal, o somatório dosgastos dos entes federativos com os servidores ativos, os inativos, e os pensionistas, relativos amandatos eletivos (Presidente da República e seu vice, Governadores Estaduais e Distrital e seusrespectivos vices, Prefeitos Municipais e seus vices, Senadores, Deputados Federais, DeputadosEstaduais e Distritais e Vereadores Municipais).Assim, temos nas seguintes tabelas, elaboradas com base nos arts. 19 e 20 da Lei de ResponsabilidadeFiscal, detalhadamente, os limites legais de gastos com pessoal, nas esferas federal, estadual, distrital emunicipal:

•

UNIÃO: os limites máximos de 50% (cinqüenta por cento) da Receita Corrente Líquida, paragastos com Pessoal na Esfera Federal, por força da Lei de Responsabilidade Fiscal, ficam assimdistribuídos: 2,5 % Poder Legislativo, inclusive Tribunal de Contas; 6 % Poder Judiciário; 0,6 %Ministério Público da União; 3 % Distrito Federal e ex-Territórios; e 37,9 % Poder Executivo.

• ESTADOS: os limites máximos de 60% (sessenta por cento) da Receita Corrente Líquida, paragastos com Pessoal na Esfera Estadual, por força da Lei de Responsabilidade Fiscal, ficamassim distribuídos: 3 % Poder Legislativo, inclusive Tribunal de Contas; 6 % Poder Judiciário; 2% Ministério Público Estadual; e 49 % Poder Executivo.

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Professor Wilmo• MUNICÍPIOS.: os limites máximos de 60% (sessenta por cento) da Receita Corrente

Líquida, para gastos com Pessoal na Esfera Municipal, por força da Lei de ResponsabilidadeFiscal, ficam assim distribuídos: 6 % Poder Legislativo, inclusive Tribunal de Contas (se houver);e 54 % Poder Executivo.

Se, por acaso, a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa c cinco por cento) do limite

previsto, o órgão público ou o Poder que incorrer nesse excesso ficará proibido de conceder vantagens,aumentos, reajustes ou adequação de quaisquer tipos de remuneração, exceto as determinações contidasem sentenças judiciais, em leis específicas ou contratos, rcssalvando-se ainda, a alteraçãoremuneratória prevista nos arts. 37, X, e 39, § 4°, da Constituição Federal. Não podem criar novoscargos, empregos e funções, ressalvado a reposição de servidores por falecimento ou aposentadoria dasáreas de saúde educação e segurança pública. Existem outras proibições.

Já, no caso de a despesa com pessoal estivesse abaixo dos limites estabelecidos na Lei deResponsabilidade Fiscal, referida despesa poderia ter um acréscimo máximo de até 10% (dez por cento), tomada por base a despesa total do ano imediatamente anterior, até o final do terceiro exercícioapós a data em que começou a vigorar a Lei de Responsabilidade Fiscal, respeitados, obviamente,os limites previstos nos arts. 19 e 20 da mesma lei. Em todo caso, os aumentos de salários ou

gratificações a agentes, públicos, estarão sujeitos à autorização legislativa específica.

e) Vedação de Despesas sem Prévio Empenho: o art. 60 da Lei n. 4.320, de 17 de março de1964, proíbe que se realize despesa pública sem prévio empenho. Isso significa que somente asdespesas empenhadas poderão ser efetuadas e pagas.

f) Vedação de Despesas que Excedem o Orçamento: por força do art. 167, inciso II, é vedada arealização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ouadicionais.

g) Abertura de Crédito Extraordinário: a abertura de crédito extraordinário somente seráadmitida para atender as despesas urgentes e imprevisíveis, como as decorrentes de

calamidade pública, guerra, etc...

h) Vedação de Despesas não Autorizadas: toda despesa pública para ser realizada há que estar prevista na LOA - Lei de Orçamento Anual. Efetuar despesa sem autorização do Poder Legislativo é nãosó uma ilegalidade, como também um ato de improbidade administrativa. Em nível Federal, quandohouver indícios de realização de despesas não autorizadas, a Comissão Mista Permanente deOrçamento, composta por Senadores e Deputados, solicitará à autoridade responsável que presteesclarecimentos no prazo de 5 (cinco) dias.

i) Pagamento em Ordem Cronológica: em conformidade com o art. 100 da Constituição Federalde 1988, c.c. o art. 67 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, os pagamentos devidos pela FazendaPública Federal, Distrital, Estadual ou Municipal, oriundos de sentenças judiciais, ocorrerão por ordem

cronológica da apresentação dos precatórios, que serão incluídos na LOA, com exceção doscréditos de natureza alimentícia e aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequenovalor que as Fazendas Públicas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado,que não se vinculam à essa regra.

j) Não Afetação ou não Vinculação: princípio previsto no art. 167, IV, da Constituição Federal de1988, que consiste na vedação de se vincular receita de impostos, a órgão, fundo, ou outra despesa, dequalquer natureza. Observe-se que, a proibição aqui contida não atinge as demais espécies de tributos(taxas e contribuições), mas, tão somente, os impostos, em razão da natureza jurídica dessa espécietributária, conforme preconiza o art. 3° do Código Tributário Nacional, haja vista possuir o imposto

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Professor Wilmouma natureza não vinculada, sem a necessidade de contra-prestação por parte do Estado. Esse princípio tem por.escopo afastar o impedimento de o administrador público aplicar livremente asverbas originais dos impostos, garantindo assim, o seu Poder Discricionário de condução da coisa pública.Contudo, esse princípio comporta exceções, sendo que, a vedação não se aplica à repartição dereceitas prevista nos arts. 158 e 159 da Constituição Federal; à destinação de recursos do FUNDEF -

Fundo de Desenvolvimento e Manutenção do Ensino Fundamental, prevista no art. 212 da ConstituiçãoFederal; à prestação de garantias nas AROs - Antecipação da Receita Orçamentária, conforme art.165, § 8° da Constituição Federal, c; finalmente, às modalidades de prestação de garantia oucontragarantia à União e pagamento de dívidas, para com a mesma, conforme dispõe o art. 167, §4°, da Constituição Federal de 1988.

5.4 Formas de execução da despesa pública

• Empenho: a Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, definindo o empenho, dispõe:

“Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria parao Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”.

Machado Jr. e Heraldo Reis, comentando a concepção legal do instituto, citam três características a eleinerentes, que são:

"a) o empenho deve emanar de ato praticado por autoridade competente (ordenador de despesa);

b) cria para a Administração Pública a obrigação de partir;

c) esta obrigação de pagamento pode ser pendente ou não de implemento de condição".

Há que salientar, que para cada empenho de despesa será expedido um documento chamado Nota deEmpenho, a qual indicará o credor e especificará a importância empenhada, bem como a deduçãodeste valor do saldo da dotação orçamentária própria.O empenho nada mais é do que um mecanismo de controle contábil da execução da despesa,estabelecendo um limite no uso das dotações (objetos de despesa: material, pessoal etc), para asfinalidades a que se destinam. Em outras palavras é o ato de autoridade competente que determina adedução do valor da despesa. É uma reserva que se faz, ou garantia que se dá ao fornecedor ou prestador de serviços, com base em autorização e dedução da dotação respectiva, de que ofornecimento ou serviço contratado será pago, desde que observadas as cláusulas contratuais pertinentes.O conceito de empenho pressupõe anterioridade, isto é, deve vir antes da despesa. Peloconceito da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, não há empenho a posteriori. Empenho, depoisde realizada a despesa é fraude, sujeitando a crime de responsabilidade o seu ordenador. Necessário se faz esclarecer que a expressão Realização de Despesa, tecnicamente, significa pagamento.

• Liquidação: Consiste na verificação do crédito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos edocumentos comprobatórios do respectivo crédito, (art. 63 da Lei n. 4.320/64). A liquidação determina omontante do valor a ser pago, tendo por base o contrato, ajuste ou acordo; a nota de empenho ecomprovantes de entrega de materiais ou prestação efetiva do serviço (art. 63, § 2°, da Lei n.4.320/64).A fase de liquidação deve comprovar a verificação in loco do cumprimento da obrigação por partedo contratante, precipuamente no que se refere aos gastos com obras públicas, que ensejam, não raras àsvezes, o mau uso do dinheiro público.

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Professor Wilmo

A finalidade da Liquidação consiste em:a) apurar a origem do objeto do que se deve pagar, ou seja, a razão ou a necessidade do gasto e oobjetivo que deveria ser alcançado; b) apurar a importância exata contratada;c) apurar a quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.

• Pagamento: Consiste em pagar ao credor o valor de seu crédito para a quitação da obrigaçãocontraída, sendo a última fase da execução da despesa (art. 64, parágrafo único da Lei n. 4.320/64).A ordem para pagar a despesa será exarada, em despacho, no processo administrativo instruído, pela pessoa legalmente investida na autoridade de ordenar pagamentos, que pode ser delegada,aos seus auxiliares imediatos.

5.5 Classificação das despesas públicas

No que tange à divisão, é possível observar a despesa pública sob o ângulo de sua natureza, duraçãoe extensão.

Relativamente à despesa quanto à natureza ou competência, ela é federal, estadual e municipal, seconsignada, respectivamente, no orçamento da União, do Estado ou do Município.

Quanto à sua duração, a despesa é ordinária, extraordinária e especial.• É ordinária, quando permanente e prevista pelo orçamento anual: as despesas com os

diversos ministérios, com o funcionalismo de quadro ou o contratado para serviços denatureza permanente.

• A despesa extraordinária é a não prevista no orçamento anual. Esta autorizada pelaConstituição. É feita quando um fato imprevisível força o governo a resolvê-lo: um flagelo,a subversão da ordem.

• A despesa especial é aquela que, não sendo prevista no orçamento, o governo é forçado afazê-la, no sentido de liquidar dívidas provindas de várias naturezas; pagamentos desentenças judiciais; dívidas assumidas pelos diversos ministérios dos créditosorçamentários; pagamentos de restituição de rubricas cobradas indevidamente, etc.

Quanto à sua extensão territorial, a despesa pode ser: interna e externa.•

A interna é efetuada para ocorrer às necessidades de ordem interna do país e pagas emmoeda brasileira, dentro do território nacional.Há quem entenda ser a despesa efetuada dentro do território do ente político que executa adespesa.

• A externa é efetuada fora do país e paga em moeda estrangeira. Ou ainda, aquela efetuadafora do território de quem realiza a despesa. Ex: Município adquire medicamentos de umaempresa com sede em outro município vizinho.

Em relação ao fim a que serve, a despesa divide-se em despesa-compra e despesa-transferência.

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Professor Wilmo• despesa-compra é a despesa realizada pela Administração, na manutenção e operação de

serviços públicos internos e externos, já criados e instalados, incluindo-se, nesta classificação, as despesas pertinentes a obras de conservação, adaptação e manutenção de bens imóveis e móveis c de naturezaindustrial.

• despesa-transferência é a despesa considerada indireta . posto que o ente não a realizadiretamente, mas transfere recursos para que a mesma seja realizada por outro ente, referindo-se,

destarte, não a um dispêndio governamental direto, mas sim a uma transferência de recursos paraoutra entidade pública ou privada. Como exemplo, podemos citar uma subvenção da União a umaempresa privada que explora um serviço tido como de interesse público. Podem, igualmente, ocorrer a transferência da União para um Estado, a fim de que este realize certos serviços públicos com osrecursos transferidos.Ou seja, são simples transferências de rendas públicas de contribuintes para beneficiáriosque não produziram serviços de qualquer espécie. São, nos orçamentos modernos, de trêscategorias: pensões familiares, subvenções econômicas e serviços de juros da dívida pública. Exemplo: as pensões e a assistência social.Estas despesas, de seu lado, podem ser Correntes e de Capital, conforme veremos na classificaçãoorçamentária, para onde remetemos o leitor.

Segundo a doutrina ou escola alemã, as despesas podem ser:• Despesas Ordinárias: são as despesas efetuadas pelos entes estatais para ofuncionamento normal da máquina administrativa em todos os seus desdobramentos, aparecendosempre no orçamento. São renováveis por sua própria natureza, a exemplo das despesas com pessoal, com manutenção, com o pagamento de tarifas de água, luz, telefone, e outrascongêneres, que se renovam a cada mês ou de tempo em tempo. Aliomar Baleeiro, ao definir asdespesas ordinárias, aduz:

"Despesas ordinárias, pelo critério da periodicidade, eram as que normalmenteconstituíam a rotina dos serviços públicos e, destarte, se repetiam em todos os anos".

• Despesas Extraordinárias: de seu lado, as despesas extraordinárias ao revés dasordinárias, são aquelas de caráter excepcional, sendo anormais, não renováveis por sua natureza eque sói ocorrem raramente, a exemplo das despesas com a guerra, ou aquelas realizadas nareconstrução de um país em circunstâncias emergenciais e excepcionais. No dizer doconsagrado mestre Aliomar Baleeiro:

"Extraordinárias, pelo contrário, eram aquelas de caráter esporádico, provocadas por circunstâncias de caráter excepcional, e que, por isso, nem todos os anos apareciam noorçamento”.

Quanto ao aspecto orçamentário ou legal, a despesa pode ser:

1. Despesas correntes: são as despesas de custeio, isto é, aquelas destinadas à manutenção eoperacionalização dos serviços públicos já anteriormente criados, a exemplo das despesasrealizadas com a manutenção e funcionamento de um hospital, na conformidade com odisposto no art. 12, da Lei 4.320, de 17 de março de 1964. Desdobram-se em: despesas decusteio e transferência correntes.

a) Despesas de Custeio: são as dotações para a manutenção de serviços anteriormentecriados, inclusive os destinados a atender as obras de conservação e a adaptação de bensimóveis, a exemplo das despesas realizadas com a manutenção dos prédios públicos, despesacom pessoal e seus encargos, material de consumo, serviços de terceiros.

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Professor Wilmo b) Transferências Correntes: de acordo com o disposto no § 2°, do art. 12, da Lei n. 4.320, de17 de março de 1964, são as dotações para as despesas às quais não correspondacontraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvençõesdestinadas a atender a manutenção de outras entidades de direito público e privado. Devem ser destinadas a auxiliar nas despesas classificadas como despesas correntes.

Segundo ainda as vozes especializadas de Machado Jr. e Reis, as transferências podem ser:

1) de origem constitucional, como aquelas indicadas nos arts. 157 a 159 e 162, seus parágrafos eincisos da Constituição Federal de 1988;2) aquelas decorrentes de autorizações orçamentárias, se incluídas no orçamento, sem vinculação auma prévia disposição legal;3) aquelas de origem legal, criadas por uma lei ordinária; e4) as decorrentes de convênios e, neste caso, a aplicação do seu produto obedecerá à cláusulaque dispõe sobre o seu objeto.

2. Despesas de capital: são aquelas consideradas economicamente produtivas, já que aquecem aeconomia local por meio de investimentos, produzindo acréscimo ao PIB - Produto Interno Bruto,

ou através de mutações patrimoniais, nos casos das inversões financeiras. De seu lado, as despesas decapital, à luz dos §§ 4°, 5° e 6° do art. 12 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, desdobram-se em:

a) Investimentos: são as despesas de capital consistentes nas dotações para o planejamento e aexecução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realizaçãodestas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações,equipamentos e material permanente e ainda a constituição ou aumento de capital de empresas que nãosejam de caráter comercial ou financeiro. Nos investimentos, há acréscimo ao ativo patrimonial. Ex.: construção e equipamentação de umhospital:

b) Inversões Financeiras: são as despesas de capital consistentes nas dotações destinadas à

aquisição de: imóveis, ou bens de capital já em utilização; títulos representativos do capital deempresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumentodo capital; e à constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem objetivoscomerciais ou financeiros, incluindo as operações bancárias e de seguros, conforme dispõem osincisos I, II e III, do § 5°, do art. 12, da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964.

c) Transferências de Capital: consistem nas dotações para investimentos e inversões financeirasque outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente decontraprestação direta em bens ou serviços, constituindo em auxílios, que derivam diretamente da LOA-Lei de Orçamento Anual ou em contribuições, originadas em uma lei especial anterior. Alémdestas, conforme observam os financistas Machado Jr. e Reis, no referente aos seus desdobramentos:

"...classificam-se como transferências de capital as amortizações da dívida pública,sendo que os respectivos juros figuram na classificação das transferências correntes ediferenças de câmbio ".

6 Crédito Público

6.1 Conceito

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Professor Wilmo

Para Luiz Emygdio, crédito público é:

"a faculdade que tem o Estado de, com base na confiança que inspira e nas vantagens queoferece, obter, em empréstimo, recursos de quem deles dispõe, assumindo emcontrapartida, a obrigação de restituí-los nos prazos e condições fixados".

Na concepção de Geraldo Ataliba:

"crédito público é a faculdade reconhecida a todas as pessoas - desde que tenhamcapacidade jurídica para obrigar-se de tomar dinheiro emprestado. E comumenteexercido pelo poder público ".

Noutra definição, Celso Ribeiro Bastos, aduz que:

"modernamente, o crédito público se automatizou, vale dizer, passou a ser utilizado comofonte de financiamento de despesas estatais".

Para Aliomar Baleeiro:

"0 crédito público consiste em uma série de métodos pelos quais o Estado obtém dinheirosob obrigação jurídica de pagar juros por todo o tempo o qual retenha os capitais, que seentendem passíveis de restituição em prazo certo, ou indefinido, a critério dodevedor".

Em nossa concepção:

"crédito público se define como a tomada dos financistas, mediante o pagamento de juros, que o Estado realiza, deforma contratual, afim de realizar despesas para suprir as necessidades públicas ".

6.2 Natureza Jurídica

Há divergência doutrinária:• uma corrente entende que o empréstimo público é um simples ato de soberania, decorrentedo poder estatal, o qual está acima dos interesses individuais.

• uma segunda corrente, o crédito público é o resultado de um ato do legislativo, pois depende deautorização do mesmo.

• uma terceira corrente , considera o empréstimo público como um contrato, sendo esta tesecontratualista, a dominante.

Em nosso entendimento o Crédito Público é efetivamente um contrato, dado a existência de um acordo devontade entre as partes, onde de um lado está o financi sta em sua disposição de emprestar o capital paraauferir juros e, de outro, está o tomador do empréstimo com a intenção de efetivar o contrato.

Sem dúvida, o empréstimo público é um contrato, feito pelas partes pela manifestação de vontade, em regra.Contudo, devemos salientar que, o mesmo depende de autorização do Legislativo, para sei efetuado.

6.3 Classificação do Crédito Público

Com base na corrente dominante,o modo mais didático de classificar o crédito público, é a que se segue:

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Professor Wilmo

1. Empréstimo Perpétuo: é aquele em que não há um prazo determinado para seu resgate, ficando a

cargo do Estado estabelecer om e l h o r momento de remi-lo. Como exemplo, temos os Títulos da DividaPública, os quais são emitidos pelo Poder Público, como promessa de pagamentofuturo.

2. Empréstimo Temporário: é aquele em que se estabelece prazocerto para seu resgate. Aliomar

Baleeiro, afirma que o resgate pode sedar de diferentes maneiras, sendo:

a) de maneira simultânea, onde todos os títulos seriam resgatados deuma só vez na data do vencimento; b) em séries, por sorteios periódicos, onde o Tesouro, a partir de certadata sorteia uma série de títulos para quesejam resgatados;

c) anuidades termináveis, onde juros e amortizações são pagos ao longo de um período, até completa liquidação dadivida;d) rendas vitalícias, sendo esta forma muito utilizada na Europa, onde oTesouro se obrigava a pagar uma prestaçãoaté o fim da vida do subscritor,extinguindo-se a divida com a morte deste ou do beneficiário;

e) pelos saldos orçamentários, sendo que o Tesouro obriga-se a aplicar os saldos orçamentários ao resgate dostítulos por sorteio ou por outro modo;

f) pela compra no mercado, sendo que o Tesouro em bolsa, através de cotações inferiores ao valor nominal.

3. Divida Pública Flutuante:Segundo Oliveira Salazar, citado por Harada, a dívida pública flutuante:

"É aquela contraída a curto prazo para satisfazer necessidades momentâneas do tesouro provenientes de despesas imprevistas e da falta de receitas ainda não cobradas ".

Estas ocorrem quando o Estado necessita fazer frente a uma despesa urgente, cujo compromisso esteja previsto emLei, e o mesmo não percebeu determinadas receitas, mas que tem previsão de entradas a posteriori então poderáassumir essa dívida. Em outras palavras trata-se de um empréstimo a curto prazo para atender insuficiências de caixa.

O art. 92 da Lei n. 4.320, de 1 7 de março de 1 964, especifica o que se compreende por dívida flutuante:

Art. 92. A divida flutuante compreende:I. os restos a pagar, excluídos os serviços da divida;II. os serviços da divida a pagar;III. os depósitos;IV. os débitos de tesouraria.

A divida pública flutuante, por tratar-se de empréstimo a curto prazo,deverá ser paga no mesmo exercício financeiro.

4. Divida Pública Fundada: também denominada consolidada, éaquela contraída a longo prazo ou atésem prazo certo e sem obrigação de resgatecom pagamento de prestação e juros, nos termos do art. 98 daLei n. 4.320, de 17 de março de 1964 . Esta poderá ser perpétua, sendoaquela contraída por tempoindefinido, onde o Estado paga somente os juros.Poderá ser também amortizável, sendo que é contraída

com prazo certo de resgate. Entretanto, se um Estado ou Município não efetuar o seu pagamento pelo prazo de 2 (dois) anos consecutivos, sem justificativa, poderá a União intervir, conforme determina os arts. 34,V,a,e 35, I, da Constituição Federal de 1988.

5. Empréstimos Internos: São aqueles obtidos pelo Estado, aqui compreendidos todos os entes daFederação: União, Distr ito Federal, Estados e Municípios, dentro do território nacional, em moedanacional e em conformidade com as Resoluções do Banco Central do Brasil , a quem cabe executar a política creditícia definida pelo Conselho Monetário Nacional -CMN

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Professor Wilmo6. Empréstimos E xternos:são aqueles obtidos no exterior, em mo eda estrangeira. Importante diferenci

nesta oportunidade, o crédito estrangeiro do crédito internacional. Aquele se refere ao emprécontra ído junto a outro país e es te se refere ao crédito contra ído j u n t o a instituições financeirasmultinacionais.

7. Créditos Compulsórios:o crédito compulsório, tratando-se, em sua natureza j u r í d i c a ,d e u m crédito

público impróprio, uma vez que o empréstimo só é efetuado medianteum acordo de vontade. Daí que, muitosdoutrinadores discordamd e s s aconcepção de crédito compulsório, em sua natureza contratualística, postinocorrer a anuência do pres tamista , já que no emprést imo normal há aliberalidade do capital,mediante um ato de vontade do financista que empresta o seu dinheiro, buscando auferir rendimentoscom o contrato. Esta forma de empréstimo, elencada por alguns tributaristas como uma espécie detributo, posto estar disciplinado no Sistema Tributário Nacional, visa atender às despesasextraordinárias, dentro dos limites estabelecidos no art. 148, E da Constituição Federal de 1988.

8. Créditos Voluntários: são créditos públicos próprios, onde existem as figuras dos mutuantes(credores) e dos mutuários (devedores). Resulta de um contrato de mútuo, ou seja, de um ato de vontade, ondeo prestamista quer o capital, e uma vez celebrado o contrato, deve o mutuário pagar os juros e a atualizaçãomonetária.

Em sua classificação legal, o Crédito Público subdivide-se em:a) Antecipação de Receita Orçamentária: é um empréstimo de curto prazo, efetuado para suprir déficitmomentâneo de caixa, devendo ser reembolsado no mesmo exercício financeiro (art. 7°, II, da Lei n.4.320, de 17 de março de 1964).A priori são proibidos, conforme preceito do art. 167, III da Constituição Federal de 1988, mas o incisoIV desse mesmo artigo, estabelece a exceção ao princípio da vedação da vinculação do produto daarrecadação de impostos a órgãos, fundos ou despesas, permitindo a utilização de receitas futuras comoinstrumento de garantia nas AROs - Antecipação de Receitas Orçamentárias.

c) Operações de Crédito em Geral: são aquelas que não se compreendem como antecipação ereceitas tratando-se de empréstimos a longo prazo, objetivando atender Despesas de Capital

(Investimentos, Inversões Financeiras, e Transferências de Capital (art. 13 da Lei n. 4.320/64).

DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

1) Função da fiscalização: engloba os meios que se preordenam no sentido de impor àAdministração o respeito à lei, quando sua conduta contrasta com esse dever, ao qual se adiciona odever de boa administração, que fica também sob a vigilância dos sistemas de controle.

2) Formas de controle: quanto à forma, o controle orçamentário dinstingue-se: a) segundoa natureza das pessoas controladas; b) segundo à natureza dos fatos controlados; c) segundo omomento de seu exercício; d) segundo a natureza dos organismos controladores; quanto aos tipos, aConstituição reconhece os seguintes (70 e 74): a) controle de legalidade dos atos; b) de

legitimidade; c) de economicidade; d) de fidelidade funcional; e) de resultados, de cumprimento de programa de trabalhos e metas.

3) O sistema de controle interno: a CF estabelece que os 3 Poderes manterão de formaintegrada, o controle interno; trata-se de controle de natureza administrativa; as finalidades docontrole interno estão constitucionalmente estabelecidas no art. 74; a atuação varia, admitindo-sediversas maneiras de proceder; o mais seguro é o registro contábil.

4) O sistema de controle externo: é função do Poder Legislativo, nos respectivos âmbitos,federais, estaduais e municipais com o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas; consiste na

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Professor Wilmoatuação da função fiscalizadora do povo, através de seus representantes, sobre a administraçãofinanceira e orçamentária; é de natureza política.

TRIBUNAIS DE CONTAS

1) Organização a atribuições do Tribunal de Contas da União: é integrado por 9Ministros, tem sede no DF, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo território nacional; lhe éconferido a exercício das competências previstas para os Tribunais judiciários (96); suas atribuiçõesestão nos termos do art. 71.

2) Participação popular: o § 2º, do art. 74, dispõe que, qualquer cidadão, partido político,associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ouilegalidades perante o TCU.

3) Tribunais de contas estaduais e municipais: a CF não prevê diretamente sua criação;fá-lo indiretamente nas arts. 31 e 75; neste caso sem deixar dúvidas quato à obrigatoriedade de suainstituição nos Estados; no município a fiscalização será exercida pela Câmara e pelos sistemas decontrole interno, do Executivo local, na forma da lei; o controle externo será auxiliado pelos TC do

Estado.4) Natureza do controle externo e do Tribunal de Contas: o controle exteno é feito por

um órgão político que é o CN, amenizado pela participação do Tribunal de Contas, que é órgãoeminentemente técnico; isso denota que o controle externo há de ser primordialmente de naturezatécnica ou numérico-legal.

5) Prestação de contas: é um princípio fundamental da ordem constitucional (34, VII, d);todas estão sujeitos à prestação e tomadas de contas pelo sistema interno, em primeiro lugar, e pelosistema de controle externo, depois, através do Tribunal de Contas (70 e 71).

BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA

ALVES, Benedito Antonio Alves e GOMES, Sebastião Edílson R. - Curso de Direito Financeiro

TORRES , Ricardo Lobo - Curso de Direito Financeiro e Tributário

BALEEIRO, Aliomar - Introdução à Ciência das Finanças JUNIOR, Luiz Emídio Franco Rosa - Manual de Direito Financeiro

HARADA, Kiyoshi - Direito Financeiro e TributárioComentários à Lei 4.320/64

Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal

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apostila de direito financeiro

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