apontamentos-direito_administrativo-

7/30/2019 APONTAMENTOS-DIREITO_ADMINISTRATIVO-

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Direito AdministrativoFreitas do Amaral

INTRODUO

I. Administrao Pblica

1. Conceito de AdministraoQuando se fala em administrao pblica, tem-se presente todo um conjunto

de necessidades colectivas cuja satisfao assumida como tarefa fundamental pelacolectividade, atravs de servios por esta organizados e mantidos.

Exemplos: a necessidade de proteco de pessoas e bens contra incndios ouinundaes satisfeita mediante os servios de bombeiros, etc.

Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente umanecessidade colectiva, a surgir um servio pblico destinado a satisfaz-la, em nomee no interesse da colectividade.

No entanto, convm notar que nem todos os servios que funcionam para asatisfao das necessidades colectivas tm a mesma origem ou a mesma natureza:uns so criados e geridos pelo Estado (polcias ou impostos, por exemplo), outros soentregues a organismos autnomos que se auto-sustentam financeiramente (correios,portos, vias frreas), outros ainda so entidades tradicionais de origem religiosa, hojeassumidas pelo Estado (Universidades).

Desses servios, alguns so mantidos e administrados pelas comunidadeslocais autrquicas (limpeza, abastecimento pblico, ), outros so assegurados emconcorrncia por instituies pblicas e particulares (estabelecimentos escolares ou de

sade, ), outros ainda so desempenhados em exclusivo por sociedadesespecialmente habilitadas para esse efeito (concessionrios, ).

Apesar das diferentes naturezas destes servios, todos existem e funcionampara a mesma finalidade: a satisfao das necessidades colectivas (que podemosreconduzir a trs espcies fundamentais: segurana, cultura e bem-estar).

2. Sentidos para a expresso Administrao Pblica

a. Sentido de organizao, sentido orgnico e subjectivo

A Administrao Pblica no se limita ao Estado: inclui-o mas comporta muitasoutras entidades e organismos com personalidade prpria (municpios, freguesias,regies autnomas, universidades, institutos pblicos, empresas pblicas,associaes pblicas, pessoas colectivas de utilidade pblica, entre outras). Porisso, nem toda a actividade administrativa uma actividade estadual.

Noo de Administrao Pblica: sistema de rgos, servios e agentes doEstado, bem como das demais pessoas colectivas pblicas, que asseguram emnome da colectividade a satisfao regular e contnua das necessidades colectivasde segurana, cultura e bem-estar.

b. Sentido de actividade, sentido material e objectivo.Neste sentido, a administrao pblica uma actividade, a actividade de

administrar.

Noo de administrao pblica: actividade tpica dos servios pblicos eagentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade com vista satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura

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e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando asformas mais convenientes.

Esta funo administrativa foi, inicialmente, concebida como actividademeramente executiva, mas na segunda metade do sculo XX compreendeu-seque Administrao Pblica no compete apenas promover a execuo das leis.O que ela tem que garantir (nos termos da lei e sem ofender a legalidade) asatisfao das necessidades colectivas, se o faz executando leis, ou praticandoactos e realizando operaes de natureza no executiva e no judicial, umaspecto secundrio.

3. Administrao pblica e Administrao privadaDiferenas quanto:

a. ObjectoAdministrao pblica: necessidades colectivasAdministrao privada: necessidades individuaisb. Fim

Administrao pblica: interesse pblico

Administrao privada: interesses pessoais/particularesc. MeiosAdministrao pblica: a lei permite a utilizao de determinados meios de

autoridade, que possibilitam s entidades e servios pblicos impor-se aosparticulares sem ter que aguardar o seu consentimento ou faz-lo, mesmo, contraa vontade destes.

Administrao privada: igualdade entre as partes; os particulares sojuridicamente iguais entre si

4. A administrao pblica e as funes do Estadoa. A poltica e administrao pblica

A poltica tem o fim de definir o interesse geral da colectividade. O seu objectoso as grandes opes que o pas enfrenta ao traar os rumos do seu destinocolectivo (a administrao pblica tem como fim e objecto a satisfao dasnecessidades colectivas). A poltica tem uma natureza criadora e a administraoexecutiva. A administrao pblica sofre influncia directa da poltica, as suasfunes e meios variam conforme esta.

O Governo um rgo simultaneamente o rgo fundamental poltico e orgo supremo administrativo.

b. Legislao e administrao pblicaA funo legislativa encontra-se no mesmo plano da funo poltica.A diferena principal entre a legislao e a administrao pblica est no facto

de a administrao pblica ser uma actividade totalmente subordinada lei: a lei o fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade administrativa.

c. Justia e administrao pblicaTraos comuns: ambas so secundrias, executivas e subordinadas lei. Uma

consiste em julgar, a outra em gerir. H a submisso da administrao pblica aostribunais.

5. Evoluo HistricaComecemos pela Administrao Pblica no Estado moderno (Idade Mdiae contempornea do s. XVI ao sc. XX). Esta tem as seguintescaractersticas: aparecimento do conceito de Estado, centralizao dopoder poltico e afirmao da soberania do Estado como poder supremo na

ordem interna. Podemos dividi-la em cinco fases:a. Estado corporativo: monarquia limitada pelas ordens.

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Caractersticas: forma de transio entre o Estado medieval e o Estado moderno,organizao do elemento humano do Estado em ordens ou estados, multiplicidadede instituies de carcter corporativo e progresso muito lenta das garantias dosindivduos.Este Estado cresce, acabando com o feudalismo, e a sua administrao aumentacom o exrcito, as finanas e com a justia e expanso colonial.

b. Estado absoluto: fase da Monarquia absolutaCaractersticas: centralizao completa do poder real, enfraquecimento danobreza, ascenso da burguesia, vontade do rei como lei suprema, o despotismoesclarecido e recuo ntido em matria de garantias individuais face ao Estado.Assiste-se a um aperfeioamento da mquina administrativa. Em Franaconsolida-se o Estado moderno, assente na centralizao do poder poltico eadministrativo e na organizao e expanso dos grandes servios pblicosnacionais.O maior ponto fraco deste sistema administrativo o modo de recrutamento epromoo do funcionalismo pblico (por favoritismo e no por mrito), ponto estecombatido pela Prssia que deu grande importncia ao mrito No entanto, no

sculo XIII europeu a administrao no nem limitada, nem abstencionista. Oabsolutismo poltico refora o controlo do Estado sobre a sociedade e, na suavertente de despotismo cultural e assistencial.Em Portugal nas reformas pombalinas, assiste-se a um aperfeioamento tcnicodos servios, maior disciplina dos funcionrios etc.

c. A Revoluo FrancesaTriunfam os ideais de liberdade individual contra o autoritarismo tradicional daMonarquia europeia. Estabelece-se o princpio da separao de poderes. Oprincpio da legalidade impede a Administrao de invadir a esfera dos particularesou prejudicar os seus direitos sem ser com base numa emanada do poderlegislativo. Se os rgos administrativos lesam os direitos dos particulares, estestm o poder de recorrer aos tribunais para fazerem valer os seus direitos

garantia jurdica (nasce). apenas com o constitucionalismo monrquico que ospoderes pblicos passam a ser verdadeiramente controlados intervencionismocontrolado.Dentro deste ponto podemos incluir a revoluo liberal em Portugal e as reformasde Mouzinho da Silveira. Uma das principais reformas introduzidas em Frana foi aseparao entre a justia e a administrao. Pois bem, o mesmo sucedeu emPortugal. A Constituio de 1822 determinou logo a separao de poderes.Foi apenas Mouzinho da Silveira que concretizou os princpios consagrados naCarta Constitucional de 1826, em legislao ordinria e de forma pormenorizada ecompreensvel a todos. Foi ento em 1832 nos Aores nas mos de M.S. quenasceu a moderna Administrao Pblica, onde ainda hoje se mantm o essencialdas suas reformas: a separao entre a justia e a administrao.

d. O Estado liberalCaractersticas: aparecimento das primeiras Repblicas nos pases ocidentais,adopo de constitucionalismo como limitao do poder poltico, reconhecimentode direitos ao Estado e que este deve respeitar, proclamao da igualdade jurdicade todos os homens, adopo da soberania nacional, aparecimento de partidospolticos, entre outros.Do ponto de vista econmico, o sculo XIX a fase do abstencionismo, isto ,laissez-faire reduo do papel activo do Estado.Contudo, o Estado como nem cria empresas pblicas, nem nacionaliza empresasprivadas, v-se obrigado a montar alguns servios pblicos de carcter social ecultural e inicia construes de obras pblicas.Por ltimo, importante de referir que nesta poca em que se reforam asgarantias dos indivduos, devido a concepes tericas dominantes e aco

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corajosa do Conseil dtat francs que praticamente sem textos legais, foiconsolidando um sistema global de garantias dos particulares.Entre ns, depois da vitria do liberalismo em 1834, estas inovaes chegamdepressa: com um Conselho de Estado em 1845 e o incio do ensino universitriodo Direito Administrativo como disciplina autnoma em 1853 e em 1870 com oSupremo Tribunal Administrativo. O Estado liberal afirma-se como Estado deDireito.

e. O Estado constitucional do sculo XXCaractersticas: todas as modalidades do Estado do nosso tempo. Todos osEstados tm uma Constituio mas no significa sempre um modo de limitao dopoder, pelo contrrio, muitas vezes, uma forma de legitimao do poder doarbtrio estatal. Todos proclamam o princpio da legalidade, mas esta cede vriasvezes perante a razo do Estado. Ao lado dos direitos, liberdades e garantias,temos os direitos sociais, culturais e econmicos, mas enquanto que para osdemocratas, os segundos acrescem os primeiros, para os totalitrios so umajustificao da limitao dos direitos, liberdades e garantias. Aumenta tambm ointervencionismo econmico. Dentro deste podemos incluir as suas trs

modalidades: Estado comunistaEste modelo de Estado estruturado em conformidade com o pensamento domarxismo-leninismo: partido nico, controlo absoluto do partido sobre o Estado,Estado centralizado e poder concentrado, inexistncia de direitos fundamentaisdos cidados. Este modelo desmoronou-se a partir da Revoluo democrticade 1989.Caractersticas: uma completa centralizao com o poder de deciso situadono topo das hierarquias, aliado a um dever de obedincia por parte dossubalternos, enorme aumento do nmero dos ministrios no mbito do governocentral, aumento tambm de servios pblicos e de empresas pblicas. OEstado chama a si praticamente todas as actividades com um mnimo de relevo

no campo econmico, social, cultural, educativo, desportivo etc.A administrao est sujeita ao princpio da legalidade, mas esta converte-seem legalidade socialista, devendo ser interpretada em funo do fim ideolgicode uma sociedade socialista: assim todos os direitos fundamentais ficamcondicionados e limitados pela necessidade de contribuir para tal fim. Ostribunais no so independentes, pois devem obedincia interpretao da leifeita pelo Governo ou pelo partido nico e servem, sobretudo, para dirimir oslitgios entre particulares.

Estado fascistaCaractersticas: para combater a ameaa comunista demasiado fraco oEstado Liberal parlamentar, sendo necessrio construir um Estado forte eautoritrio que apesar de adoptar os mesmos meios e instituies utilizados

pelo Estado comunista, tem outros fins.Do ponto de vista da organizao administrativa, adopta-se um sistemafortemente centralizado e concentrado. No plano das tarefas do Estado no hnacionalizaes de empresas, nem colectivizao da terra. Mas a banca e agrande indstria esto sujeitas a forte controlo governamental. E em todos ossectores o abstencionismo liberal substitudo pelo intervencionismo estatal.Lanam-se vastos programas de obras pblicas e transportes.

A melhor prova de que o Estado fascista um regime autoritrio, onde ointeresse colectivo prevalece sempre sobre os interesses particulares, o factode que em Itlia a doutrina dessa poca considerar que o cidado que impugnaem tribunal um acto ilegal que o lesou no actua em nome individual paradefesa de um direito prprio, mas antes como rgo do Estado para defesa dalegalidade objectiva.

Estado democrtico

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Caractersticas: tipo de Estado assente na soberania popular e caracterizadopela democracia poltica, econmica, social e cultural.Modelo que se implantou a seguir queda dos regimes fascistas, ou no casoda Rssia e nos pases da Europa de Leste aps o fracasso do modelocomunista.O Estado democrtico profundamente descentralizador e desconcentrado.Fornece tambm uma ampla panplia de instrumentos jurdicos de proteco,para isso existem tribunais administrativos inteiramente independentes,recursos e aces de plena jurisdio e processos executivos eficazes e nosujeitos a qualquer controlo governamental.Foi a primeira Guerra Mundial que deu o sinal para um novo ciclo de expansodo intervencionismo econmico o Estado fiscaliza cada vez mais. A criseeconmica de 1929 vem reforar isto e em vrios pases converte-se ointervencionismo em dirigismo.Com a segunda Guerra Mundial avana-se bastante mais na mesma direco.A interveno e o dirigismo econmico traduzem-se na proliferao deorganismos autnomos ligados administrao mas no integrados nos

ministrios os institutos pblicos e as nacionalizaes do origem anumerosas empresas pblicas.Estamos perante um Estado de Providncia um Estado que se sente naobrigao de derramar sobre os seus membros todos os benefcios doprogresso, colocando-se ao servio da construo de uma sociedade maisjusta, especialmente para os mais desfavorecidos.Concluindo, passou-se do abstencionismo para o intervencionismo econmicoou at mesmo para um dirigismo econmico, de uma administrao deconservao para uma administrao de desenvolvimento.Contudo, talvez a melhor frmula para retratar a passagem do sculo XIX parao sculo XX, no mundo ocidental seja a transio como uma evoluo doEstado liberal de Direito para o Estado social de Direito. Estado social, porque

visa promover o desenvolvimento econmico, o bem-estar, a justia social; eEstado de Direito, porque no prescinde do legado liberal oitocentista, maspelo contrrio, refora-o e acentua em matria de subordinao dos poderespblicos ao Direito e de reforo das garantias dos particulares frente Administrao Pblica.

Cumpre, agora, explicar a evoluo em Portugal no sculo XX:a. A primeira Repblica

Ainda pertenceu claramente ao Estado liberal, no tinha uma ideia clara da polticaeconmica a prosseguir. A estrutura do Governo e da administrao centralcresceu bastante.

b. Estado Novo

Foi um longo perodo onde a Administrao acusou a influncia de factoresexternos e internos que a condicionaram. Correspondeu no plano polticoadministrativo a um modelo de Estado fascista.Manteve-se o princpio geral da separao entre justia e administrao. Instalou-se no entanto o predomnio da administrao central sobre a administraomunicipal. O Estado, movido pelo autoritarismo poltico e pelo intervencionismoeconmico, converteu-se na mais importante pea de todo o aparelhoadministrativo; as suas funes, os seus servios e os seus funcionrios tornaram-se muito numerosos.Mas no houve apenas um aumento de extenso da administrao central,assistiu-se tambm a um controlo/predomnio do poder central sobre os rgoslocais.Acentuou-se tambm fortemente o intervencionismo estadual na vida econmica,cultural e social. Neste perodo (aps depresso dos anos 30 etc.) deu-se um

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grande aumento do papel do Estado em relao a actividades at a puramenteprivadas. Todavia, por no ser socialista, o regime nunca nacionalizou ou assumiudirectamente a gesto de actividades econmicas privadas, salvo casosexcepcionais.Quanto s garantias dos particulares, houve uma diminuio nas matrias quepudessem revestir conotao poltica, contudo as garantias nos outros casosforam aperfeioadas e reforadas.

c. A terceira Repblica com o 25 de AbrilCorresponde ao modelo do Estado democrtico a partir da a AdministraoPblica iniciou uma nova fase da sua existncia consolidou-se o princpio daseparao entre a administrao e a justia, introduzido com a Revoluo liberaloitocentista. Manteve-se o predomnio da administrao central sobre aadministrao municipal, que se iniciara no Estado Novo, embora ainda atenuado.A atenuao resulta pelo facto de todos os rgos das autarquias locais passarema ser livremente eleitos no mbito das comunidades a que respeitam. Mas opredomnio subsiste, dado que continuam escassas as receitas e despesas locais

em comparao com as estaduais e ainda porque vrias atribuies at entopertencentes aos municpios, foram retiradas destes e transferidas para o Estado.Deu-se, na verdade, um forte aumento do intervencionismo estadual, atravs dasocializao dos principais meios de produo. Deste modo, o Estado que jexercia funes de autoridade e soberania e, alm disso, assegurava os serviospblicos essenciais e fiscalizava empresas privadas de interesse colectivo aindaassumiu uma nova feio: passou a revestir a natureza de empresrio econmico.A instituio de um regime democrtico trouxe consigo, como natural, umaliberalizao do sistema de garantias dos particulares contra os actos daAdministrao. Mas foi apenas em 2002,que se aprovou e publicou uma profundareforma do contencioso administrativo.Concluindo, enquanto que sob o aspecto econmico o Estado cada vez mais

condiciona as actividades privadas, sob o ponto de vista poltico o cidado cadavez v mais reforadas as garantias que o protegem contra o arbtrio estatal: oEstado acha-se cada vez mais limitado pelas normas que defendem os direitos einteresses legtimos dos particulares contra os comportamentos ilegais ou injustosda Administrao.

II. Os sistemas administrativos no DireitoComparado

1. Sistema administrativo de tipo britnico ou de administrao judiciriaCaractersticas:

a. Separao dos poderesb. Estado de Direitoc. DescentralizaoAs autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a

uma interveno central diminuta. Sempre foram encaradas como entidadesindependentes, local governments.

d. Sujeio da Administrao aos tribunais comunse. Sujeio da Administrao ao direito comum (common law)Em consequncia do rule of law, todos se regem pelo mesmo direito, no

dispondo os agentes administrativos de privilgios ou de prerrogativas deautoridade pblica.

f. Execuo judicial das decises administrativasA Administrao Pblica no pode executar as suas decises por autoridadeprpria. Se um rgo da administrao, seja central ou local, toma uma deciso

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desfavorvel a um particular e se o particular no a acata voluntariamente, essergo no poder por si s empregar meios coactivos, ter de ir para tribunal asdecises unilaterais da Administrao no tm em princpio fora executriaprpria, no podendo, por isso, ser impostas pela coaco sem uma prviainterveno do poder judicial.

g. Garantias jurdicas dos particularesOs cidados dispem de um sistema de garantias contras as ilegalidades e

abusos da Administrao Pblica. Os tribunais comuns gozam de plena jurisdioface Administrao Pblica: o juiz pode no apenas anular as decises oueleies ilegais, mas tambm ordenar s autoridades administrativas quecumpram a lei.

2. Sistema administrativo de tipo francs ou de administrao executivaa. Separao de poderesb. Estado de Direitoc. CentralizaoAs autarquias locais, embora com personalidade jurdica prpria, no passam

de instrumentos administrativos do poder central (fruto da influncia da RevoluoFrancesa)d. Sujeio da Administrao aos tribunais administrativosAntes da R.F., os tribunais comuns tinham-se insurgido vrias vezes contra a

autoridade real. Depois da revoluo, continuando esses tribunais nas mos danobreza, eles foram focos de resistncia implantao do novo regime e dasnovas ideias. O poder politico teve que tomar providncias para impedirintromisses do poder judicial no normal funcionamento do poder executivo.Surgiu, assim, uma interpretao peculiar do princpio da separao dos poderes,se o poder executivo no podia imiscuir-se no assuntos da competncia dostribunais, o poder judicial tambm no podia interferir no funcionamento daAdministrao Pblica. So, assim, criados os tribunais administrativos (no eram

verdadeiros tribunais, mas rgos da Administrao incumbidos de fiscalizar alegalidade dos actos da Administrao).

e. Subordinao da Administrao ao direito administrativoO Conseil dtatconsiderou que os rgos e agentes administrativos no esto

na mesma posio que os particulares, pois exercem funes de interesse pblicoe utilidade geral, o seu interesse geral sobrepe-se aos interesses particulares, porisso, devem dispor quer de poderes de autoridade, quer de privilgios deimunidades pessoais. Surge, assim, um conjunto de normas jurdicas de direitopblico, bem diferentes das do direito privado: diferentes para mais (poderes deautoridade) e para menos (sujeita a deveres e restries que no constam na vidados particulares).

Nota: hoje o fundamento actual da jurisdio contencioso-administrativa apenas o da convenincia de uma especializao dos tribunais em funo dodireito substantivo que so chamados a aplicar, esta vantagem reside numaespecializao material dos rgos jurisdicionais.

f. Privilgio da execuo previa um dos poderes concedidos Administrao, que permite Administrao

executar as suas decises por autoridade prpria. As decises unilaterais daAdministrao Pblica tm em regra fora executria prpria, e, podem, por issomesmo, ser impostas pela coaco aos particulares, sem necessidade de qualquerinterveno prvia do poder judicial.

g. Garantias jurdicas dos particularesSo efectivadas atravs dos tribunais administrativos. No entanto, nem mesmo

os tribunais administrativos gozam de plena jurisdio face Administrao: namaioria dos casos, estando em causa uma deciso unilateral tomada no exercciodos poderes de autoridade, o tribunal administrativo s pode anular o acto

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praticado se ele for ilegal. As garantias so aqui menores do que no sistemabritnico.

III. O Direito Administrativo

Para haver Direito Administrativo necessrio que se verifiquem duascondies: que a Administrao Pblica e a sua actividade sejam reguladas pornormas jurdicas de carcter obrigatrio e que essas normas jurdicas sejam distintasdaquelas que regulam as relaes dos cidados entre si.

A Administrao Pblica est subordinada ao Direito (art. 266 CRP). Esteregime resulta historicamente dos princpios da Revoluo Francesa.

Definio de Direito Administrativo: ramo de direito pblico constitudo pelosistema de normas jurdicas que regulam a organizao e o funcionamento daAdministrao Pblica, bem como as relaes por ela estabelecidas com outrossujeitos de direito no exerccio da actividade administrativa de gesto pblica.

1. Caracterizaoa. Duguit e Jze: noo de servio pblico;b. Rivero: contrape a outorga de prerrogativas especiais e sujeio a

restries especiais pela parte da Administrao;c. Prosper Weil: o Direito Administrativo quase um milagre, na medida em

que existe apenas porque o poder aceita submeter-se lei em benefciodos cidados, o Direito Administrativo nasce quando o poder aceitasubmeter-se ao Direito. O Direito Administrativo no apenas uminstrumento de liberalismo frente ao poder, ao mesmo tempo o garante deuma aco administrativa eficaz.

2. Traos

a. JuventudeNasceu com a Revoluo Francesa. Aparece em Portugal a partir das reformasde Mouzinho da Silveira.

b. Influncia jurisprudencialEm Frana, o Direito Administrativo nasceu por via jurisprudencial: surgiram

primeiro os tribunais administrativos, para subtrair Administrao a possibilidadede intromisso no poder judicial, e foram depois os tribunais administrativos, aotomar contacto com os casos surgidos da aco administrativa, que comearam aensaiar solues novas, regras especficas, princpios e conceitos diferentesdaqueles que se aplicavam nos tribunais judiciais luz do Direito Civil.

Apesar de em Portugal o Direito Administrativo ter nascido por via legislativa eno jurisdicional, a jurisprudncia tem um papel muito influente. Primeiro porque

nenhuma regra legislativa vale apenas por si prpria, elas s tm o sentido que ostribunais lhes atribuem, pela interpretao. Segundo porque apesar de tudo hcasos omissos e quem vai preencher as lacunas so os tribunais administrativos,aplicando a esses casos normas que os no abrangiam, ou criando para elesnormas at a inexistentes.

c. AutonomiaO Direito Administrativo um ramo de direito autnomo, constitudo por

normas e princpios prprios, e no apenas por excepes ao direito privado,havendo lacunas a preencher, essas lacunas no podem ser integradas atravs desolues que se vo buscar ao direito privado. Deve-se, primeiro, procuraranalogia dentro do prprio sistema do Direito Administrativo, segundo, procurarprincpios gerais do Direito Administrativo ou, terceiro, recorrer analogia e aos

princpios gerais do direito pblico.d. Codificao parcial

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No h nenhum pas que tenha codificado todo o Direito Administrativo. Nosnossos dias nota-se uma tendncia codificadora.

3. Fronteirasa. Direito Administrativo e direito privadoDistintos quanto ao objecto (um ocupa-se das relaes entre particulares e

outro das relaes de direito pblico que se travam entre a Administrao Pblicae outros sujeitos de direito), quanto origem e idade, quanto s solues materiais(solues de igualdade entre as partes e solues de autoridade), quanto aosprincpios e quanto s solues concretas.

b. Direito Administrativo e Direito ConstitucionalO Direito Constitucional est na base e o fundamento de todo o direito

pblico de um pas, o Direito Administrativo , em mltiplos aspectos,complemento, e execuo do Direito Constitucional.

c. Direito Administrativo e Direito JudicirioOs dois tm grandes semelhanas, entre elas o facto de regulam servios

pblicos que visam satisfazer as necessidades colectivas, no caso do Direito

Judicirio strictu sensu e, no caso do Direito Judicirio Processual o facto de tantoo Direito Processual Administrativo como este conterem normas reguladoras doexerccio da funo jurisdicional (apesar do diferente objecto).

d. Direito Administrativo e Direito PenalO Direito Penal visa proteger a sociedade contra o crime e o Direito

Administrativo visa satisfazer a necessidade colectiva da segurana. Existe aquiuma certa sobreposio, mas ela d-se em planos diferentes um repressivo e ooutro preventivo.

e. Direito Administrativo e Direito InternacionalExiste o Direito Internacional Administrativo. O Direito Administrativo no pode

ignorar o crescente nmero de normas comunitrias que modificam e condicionamo Direito Administrativo interno.

A ADMINISTRAO CENTRAL DO ESTADO

I. O Estado

1. O Estado como pessoa colectivaEstado-Administrao: uma entidade jurdica de per si, ou seja, uma pessoa

colectiva pblica entre muitas outras. uma pessoa colectiva pblica autnoma, no

confundvel com os governantes (o Estado permanente, estes no) nem com osfuncionrios (estes actuam ao servio do Estado) que o servem ou com as outrasentidades autnomas que integram a Administrao (regies autnomas, autarquiaslocais, associaes pblicas, etc.), nem, ainda, com os cidados que com ele entramem relao. Entre as consequncias do considerarmos o Estado como pessoacolectiva esto: a enumerao, constitucional e legal, das atribuies e dos rgos doEstado, a definio das atribuies e competncias a cargo dos diversos rgos, adelimitao do seu patrimnio ou a previso da prtica de actos jurdicos por partedeste, nomeadamente actos unilaterais e contratos.

2. Espcies de Administrao do Estadoa. Administrao centralrgos ou servios que exercem competncia extensiva a todo o territrio

nacional

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b. Administrao localrgos ou servios instalados em diversos pontos do territrio nacional e com

competncia limitada a certas reas (circunscries). Exemplo: governadores civisNota deve-se sempre referir, aqui, a administrao local do Estado, se nopodemos estar a confundir esta com a administrao regional ou autrquica (nofazem parte do Estado).

c. Administrao directaArt. 199 d) CRP: actividade exercida por servios integrados na pessoa

colectiva Estado. Exemplos: Presidncia do Conselho, ministrios, secretarias deEstado, direces gerais, etc.

d. Administrao indirectaArt. 199 d) CRP: actividade exercida por pessoas colectivas pblicas distintas

do Estado. Exemplos: Estradas de Portugal, Laboratrio Nacional de EngenhariaCivil, Instituto Portugus da Juventude, etc.

3. Administrao directa do EstadoCaractersticas:

a. UnicidadeO Estado a nica espcie deste gnero, o conceito de Estado pertenceapenas a um ente ao prprio Estado.

b. Carcter originrioNo criado pelo poder constitudo, tem natureza originria e no derivada,

por isso, vrios dos seus rgos (Governo) so rgos de soberania.c. TerritorialidadeO Estado uma pessoa colectiva de cuja natureza faz parte um certo territrio,

o territrio nacional. Todas as parcelas territoriais, mesmo que afectas a outrasentidades, esto sujeitas ao poder do Estado.

d. Multiplicidade de atribuiesO Estado uma pessoa colectiva de fins mltiplos, podendo e devendo

prosseguir diversas e variadas atribuies (diferentemente de outras pessoascolectivas, que s podem prosseguir fins individuais).

e. Pluralismo de rgos e serviosrgos: Governo, membros do Governo individualmente, os directores-gerais,

governadores civis, chefes de reparties, entre outros.Servios: ministrios, secretarias de Estado, direces gerais, governos civis,

reparties de finanas, entre outros.f. Organizao em ministriosEstruturao em departamentos, organizados por assuntos ou matrias, os

quais se denominam de ministrios.g. Personalidade Jurdica unaApesar da multiplicidade de atribuies, do pluralismo de rgos e servios e

das divises em ministrios, o Estado mantm uma personalidade jurdica una todos os ministrios pertencem ao mesmo sujeito de direito, eles no tmpersonalidade jurdica, cada rgo do Estado vincula o Estado no seu todo e noapenas o seu ministrio ou servio.

h. InstrumentalidadeA administrao do Estado subordinada, no independente nem autnoma,

constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado (por isso que aCRP estabelece a administrao directa do Estado ao poder de direco doGoverno art. 199, d)).

i. Estrutura hierrquicaA administrao directa do Estado est estruturada de acordo com um modelo

de organizao administrativa constitudo por um conjunto de rgos e agentesligados por um vnculo jurdico que confere ao superior o poder de direco e ao

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subalterno o dever de obedincia. Justificao: consideraes de eficincia erazes de coerncia com o princpio da instrumentalidade.

j. SupremaciaO Estado-Administrao exerce poderes de supremacia no apenas em

relao aos sujeitos de direito privado, mas tambm sobre outras entidadespblicas. O grau/intensidade desses poderes varia conforme a maior ou menorautonomia que a ordem jurdica pretende conceder s vrias pessoas colectivaspblicas.

4. AtribuiesAs atribuies do Estado so numerosas e tm vindo a crescer, medida que

os tempos vo passando. Enquanto que as atribuies do Estado se encontramdefinidas por forma dispersa, as atribuies das restantes pessoas colectivaspblicas encontram-se definidas de forma integrada. Em qualquer dos casos, adefinio das respectivas atribuies tem de resultar sempre expressamente da lei(a lei o fundamento, o critrio e o limite de toda a aco administrativa).

5. rgosa. rgos centrais: Presidente da Repblica, Assembleia da Repblica,Governo e Tribunais

b. Outros rgos (colocados sob a direco do Governo): directores-gerais,directores de servios, chefes de diviso, Chefe do Estado-Maior-Generaldas Foras Armadas, Procurador-Geral da Repblica, inspectores-gerais,entre outros.

c. rgos independentes: Provedor de Justia, Conselho Econmico e Social,Comisso Nacional de Eleies, entre outros.

II. O Governo

o rgo principal da administrao central do Estado e simultaneamente umrgo administrativo e um rgo poltico (art. 182 CRP).

1. Principais funesa. Garantir a execuo das leis art. 199 c) e f) CRPb. Assegurar o funcionamento da Administrao Pblica art. 199 a), b) e d)

e e) CRPc. Promover a satisfao das necessidades colectivas art. 199 g) CRP

O Governo no s dirige a administrao directa do Estado, como superintende naadministrao indirecta e tutela esta ltima e a administrao autnoma

2. A Competncia e o seu exerccioAs funes do Governo traduzem-se, juridicamente, na prtica de actos e no

desempenho de actividades da mais diversa natureza. Ele elabora regulamentos,actos administrativos, celebra contratos administrativos e exerce, de um modo geral,determinados poderes funcionais, como os de vigilncia, fiscalizao,superintendncia, tutela, etc.

A competncia pode ser exercida por forma colegial (atravs do Conselho deMinistros) ou de forma individual, pelos vrios membros do Governo: cada um, nas

matrias das suas atribuies, decide sozinho, embora em nome do Governo.

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3. Estrutura (art. 183 CRP)a. Primeiro-MinistroDo ponto de vista administrativo, tem dois tipos de funes: funes de chefia

(dirige o funcionamento do Governo, coordena e orienta a aco de cada um dosMinistros, preside ao Conselho de Ministros, referenda os decretos regulamentarese intervm pessoalmente na nomeao de certos altos funcionrios do Estado) ede gesto (administra ou gere o servios prprios da Presidncia do Conselho).Dirige, igualmente, a funo pblica e cabe-lhe a representao do Estadoportugus quando este haja de ser citado perante tribunais estrangeiros.

b. Vice-Primeiros-MinistrosEventual. Tem a funo de substituir o Primeiro-Ministro ou coadjuv-lo.c. MinistrosMembros do Governo que fazem parte do Conselho de Ministros. Entre

Ministros existe o princpio da igualdade (teoricamente assim, no entantoexistem, na prtica, diferenas de peso e de importncia entre os Ministros). Assuas competncias encontram-se no art. 201/2 CRP, apesar de deixar em claro amaior parte das competncias administrativas (fazer regulamentos administrativos;

nomear, exonerar e promover o pessoal que trabalha no seu ministrio, exercerpoderes de superior hierrquico sobre todo o pessoal do seu ministrio, exercerpoderes de superintendncia ou de tutela sobre as instituies dependentes doseu ministrio o por ele fiscalizadas, assinar em nome do Estado os contratoscelebrados com particulares ou outras entidades e, em geral, resolver todos oscasos concretos que por lei devam correr por qualquer dos servios quepertenam ao seu ministrio).

O princpio geral de que tudo sobe ao escalo superior para deciso. O actomais simples e mais banal tem de ser autorizado por despacho ministerial.

d. Secretrios de EstadoMembros do Governo que, embora com funes administrativas, no tm

funes polticas e no fazem parte do Conselho de Ministros. No participam das

funes poltica e legislativa nem, em regra, no Conselho de Ministros, s exercemcompetncia administrativa delegada, no so hierarquicamente subordinados aosMinistros, mas esto sujeitos supremacia poltica destes.

e. Subsecretrios de EstadoEventual.

Entre as trs ltimas categorias no existe uma relao hierrquica, h relao desupremacia ou subordinao poltica de uns face aos outros, mas no h hierarquiaem sentido jurdico. A que se deve, ento, este fenmeno de diferenciao interna? Htrs motivos: complexidade e acrscimo de funes do Estado moderno, propensocentralizadora do nosso sistema e dos governantes e a necessidade de libertar dodespacho corrente os Ministros para que estes se possam dedicar, sobretudo, s suasfunes polticas e de alta administrao.

4. Funcionamento 1 Momento: constituio, nomeao e tomada de posse do Governo, que

elabora o seu programa 2 Momento: o Conselho de Ministros define as linhas gerais da poltica

governamental (art. 200/1 a) CRP) 3 Momento: o Primeiro-Ministro dirige a poltica geral do Governo e o

funcionamento deste (art. 201/1 a) e b) CRP) 4 Momento: os Ministros executam a poltica definida para os seus ministrios

(art. 201/2 a) CRP), a CRP no diz mas, os ministros para alm de

executarem a poltica definida para o seu ministro tm a responsabilidade de apropor

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Cabe ao Primeiro-Ministro coordenar e orientar a aco dos Ministros (art. 201/1a) CRP). Mas, o que orientar? Orientar no o mesmo que dirigir, dirigir darordens (comandos as quais os seus destinatrios devem obedincia), ao passo queorientar apenas formular directivas, dar conselhos ou fazer recomendaes. E o que coordenar? orientar a resoluo dos assuntos que tenham de ser decididos emconjunto, por dois ou mais Ministros.

5. Estrutura dos Ministrios CivisLei 4/2004 de 15 de Janeiro, art. 11: Servios executivos

Direces-gerais ou direces regionais. Podem adoptar uma estrutura internahierarquizada ou matricial. Acrescenta-se s direces de servios unidadesflexveis designadas de divises, podendo, ainda, ser criadas seces.

Servios de controlo, auditoria e fiscalizaoInspeces-gerais ou inspeces regionais. Podem adoptar uma estruturainterna hierarquizada ou matricial.

Servios de coordenao

Quanto localizao: Servios centrais Servios perifricos

III. rgos e Servios de Vocao Geral rgosConsultivos

H alguns rgos centrais com funes consultivas (por oposio a rgo com

funes deliberativas, o rgo consultivo um rgo que emite pareceres, opinies ouconselhos, este segundo um rgo que toma decises), o que no h nenhumrgo do tipo do Conselho de Estado francs (que, para alm de funes consultivasgenricas desempenha igualmente uma funo contenciosa).

1. Procuradoria-Geral da RepblicaA CRP33 consagrava um rgo consultivo da Assembleia Nacional (e, depois, do

Governo tambm) denominado de Cmara Corporativa, que se podia pronunciar sobretodos os aspectos (polticos, jurdicos, sociais, etc.). Para alm deste, havia outrorgo de natureza consultiva, a Procuradoria-Geral da Repblica, isto , o rgo dedireco superior do Ministrio Pblico, cujo Conselho Consultivo desempenhavafunes consultivas a nvel jurdico, e no poltico.

Com o 25 de Abril de 1974 o primeiro rgo foi abolido mas o segundo manteve-se, continuando a funcionar junto do Ministrio da Justia e com as funes anteriores., neste momento, o nico rgo consultivo central de competncia alargada a todosos ramos da administrao pblica.

Quanto existncia de um rgo consultivo central de competncia genrica nonosso pas, as opinies dividem-se.

2. Conselho Econmico e SocialEsta , igualmente, uma instituio de carcter consultivo. o rgo de consulta e

concertao no domnio das polticas econmica e social, participa na elaborao daspropostas das grandes opes e dos planos de desenvolvimento econmico e social e

exerce as demais funes que lhe sejam atribudas por lei. (art. 92/1 CRP)As suas principais funes so, assim, consultivas e de concertao social.

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IV. rgos e Servios de Vocao Geral rgos deControlo

Cumpre destacar, dentro das principais instituies administrativas centrais doEstado as que exercem poderes genricos de controlo e de inspeco sobre oconjunto da Administrao Pblica.

1. Tribunal de ContasExiste junto do Ministrio das Finanas, embora no na dependncia do Ministro

das Finanas. No est integrado na estrutura do poder judicial, um tribunalautnomo, que existe deper si, e no faz parte de nenhuma hierarquia de tribunais.

O Tribunal de Contas o rgo supremo de fiscalizao da legalidade dasdespesas pblicas (art. 214 CRP).

So quatro as suas principais funes:a. Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado (incluindo a da Segurana

Social e a das Regies Autnomas)Funo consultiva de natureza tcnica e poltica. O Estado, do ponto de vista

financeiro, limitado por dois documentos fundamentais que se elaboram todos osanos: o Oramento de Estado, antes do ano a que se refere, e a Conta Geral doEstado, depois de findo o ano a que respeita.

O Tribunal de Contas analisa a Conta Geral do Estado do ponto de vista dalegalidade administrativa e da regularidade financeira, terminando por emitir umparecer acerca dela, de modo a habilitar a A.R. a pronunciar-se sobre o seu mritogeral.

b. Fiscalizar a legalidade das despesas pblicasFuno de fiscalizao. Pronuncia-se sobre a legalidade administrativa e

financeira da generalidade das despesas pblicas (dupla perspectiva).Actualmente, na maioria dos casos, esta fiscalizao apenas feita a posteriori.

c. Julgar as contas dos organismos pblicos e efectivar a responsabilidade dedirigentes e funcionrios por infraces financeiras

Funo jurisdicional, exercida a posteriori. O Tribunal vai analisar as contasapresentadas: se considera que esto em ordem, declara que as pessoas por elasresponsveis ficam quites com a Fazenda Nacional e emite a quitao, se noesto em ordem, e nomeadamente se houve fraude, julga os responsveis,podendo mesmo conden-los.

O Tribunal pode, ainda, ordenar e realizar inquritos e auditorias, no exercciode uma fiscalizao sucessiva da legalidade financeira.

d. Assegurar, no mbito nacional, a fiscalizao da aplicao dos recursos

financeiros oriundos das Comunidades EuropeiasVisa apreciar se os recursos financeiros oriundos das Comunidades Europeiasforam aplicados ao fim a que se destinavam.

2. A Inspeco-Geral de FinanasNatureza inspectiva. Pertence-lhe inspeccionar, em nome do Governo e sob a

direco do Ministrio das Finanas, a actividade financeira dos diferentes servios eorganismos do Estado.

3. A Inspeco-Geral da Administrao do TerritrioActua de dois modos diferentes: por um lado, faz averiguaes e instrui processos

quando aparece um caso que o justifica (se h um escndalo ou uma denncia em

determinada autarquia), por outro, independentemente dos casos especiais que

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surjam, desenvolve actividades normais de fiscalizao sistemtica, regular e contnuade surpresa neste ou naquele municpio/freguesia.4. Inspeco-Geral da Administrao Pblica

Criada em 2000. De aco inspectiva no domnio dos recursos humanos e damodernizao de estruturas e simplificao de procedimentos. Fiscaliza os serviospblicos, com especial incidncia na administrao indirecta.

V. rgos e Servios de Vocao Geral Servios deGesto Administrativa

Servios da Administrao central do Estado que, integrados num ou noutroministrio, desempenham funes administrativas de gesto que interessam a todosos departamentos da administrao central do Estado, ou a todo o sistema deautarquias locais do pas.

Exemplos: Instituto Nacional da Administrao, Direco-Geral doDesenvolvimento Regional, Instituto Nacional de Estatstica, Direco-Geral do

Patrimnio, Conselho Superior de Informaes, entre outros.

VI. rgos e Servios de Vocao Geral rgosIndependentes

A ttulo excepcional, a Constituio e a lei criam, por vezes, no mbito daadministrao central do Estado, certos rgos independentes, que no devemobedincia a ningum no desempenho das suas funes administrativas.

Alguns integram a administrao consultiva (Conselho Econmico e Social), outros administrao de controlo (Tribunal de Contas), mas h rgos independentes queexercem funes de administrao activa, ou funes mistas.

As suas principais caractersticas so: eleitos pela A.R. (regra geral), os indivduosnomeados pelo Poder executivo para estes rgos no representam o Governo nemesto sujeitos s instrues deste, no devem obedincia a nenhum outro rgo ouentidade, no podem ser demitidos nem dissolvidos, as suas tomadas de deciso sopblicas e os pareceres, recomendaes ou directivas emitidos por eles so, emregra, vinculativos.1. Comisso Nacional de Eleies2. Alta Autoridade para a Comunicao Social

A ADMINISTRAAO PERIFRICACumpre, primeiro, destacar que a administrao perifrica, mesmo quando

local, ao pode ser confundida com a administrao local autrquica. Esta constitudapor autarquias locais, ao passo que aquela composta por rgos e servios doEstado, ou de outras pessoas colectivas pblicas no territoriais.

Definio: conjunto de rgos e servios de pessoas colectivas pblicas quedispem de competncia limitada a uma rea territorial restrita, e funcionam sob adireco dos correspondentes rgos centrais.

Espcies que para este curso nos interessam: rgos e servios locais doEstado e rgos e servios externos do Estado.

1. Transferncia dos servios perifricos

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Regra geral, os servios perifricos esto na dependncia dos rgos prprios dapessoa colectiva a que pertencem: os servios perifricos do Estado so dirigidos porrgos do Estado.

Pode acontecer, todavia, que a lei, num propsito de descentralizao, atribui adireco superior de determinados servios perifricos a rgos de autarquias locais(fenmeno vulgar em Inglaterra mas no no nosso pas). No caso portugus existeuma importante excepo: a transferncia dos servios perifricos para a dependnciados rgos de governo prprio das Regies Autnomas dos Aores e Madeira.

I. A ADMINISTRAAO LOCAL DO ESTADO

Assenta sobre trs ordens de elementos: diviso do territrio, rgos locais doEstado e servios locais do Estado.

1. Diviso do territrio a ela que leva demarcao de reas, zonas ou circunscries (circunscries

administrativas) que servem para definir a competncia dos rgos e servios locaisdo Estado, que fica, assim, delimitada em razo de territrio.

Existe a diviso militar e a diviso comum. Dentro da comum temos duasmodalidades, a diviso administrativa do territrio para efeitos de administrao localdo Estado e outra para efeitos de administrao local autrquica. S nos interessaaqui a primeira, pois nessas circunscries administrativas que actuam os rgoslocais do Estado.

Exemplo: reparties de finanas

2. rgos locais do EstadoSo os centros de deciso dispersos pelo territrio nacional, mas habilitados por lei

a resolver assuntos administrativos em nome do Estado, nomeadamente face a outrasentidades pblicas e aos particulares em geral.Nas diferentes circunscries em que o territrio se encontra dividido, o Estado

instala os seus servios e pe frente destes quem se encarregue de chefi-los e detomar decises so os rgos locais do Estado. A tendncia para a sua criao,num propsito de desconcentrao de poderes.

Caracterizam-se por trs elementos: so rgos, so rgos do Estado e tm umacompetncia meramente local.

Surge, aqui, o conceito de Magistrados AdministrativosO que so? So os rgos locais do Estado que nas respectivas circunscries

administrativas desempenham a funo de representantes do Governo para fins deadministrao geral e de segurana pblica. Actualmente, a nica categoria que existe

ainda de magistrados administrativos, no nosso direito, a de Governador Civil.a. Governador CivilA sua definio de magistrado administrativo que representa o Governo na

circunscrio distrital. A sua criao surge como algo de equiparado ao Prefeito nodireito francs, no entanto, o Governador Civil manteve-se sempre apenas comoum rgo poltico de representao local do Governo e no veio a evoluir para umrgo administrativo de coordenao de todas as administraes locais do Estado.

Quais so as suas funes? A CRP faz uma referncia, que algo incompleta, aeste ponto, no art. 291/3. As suas principais funes so: representao doGoverno (informa o Governo do que de relevante a nvel poltico se passa nodistrito, executar as ordens deste e enviar-lhe os requerimentos, exposies epeties que sejam entregues no governo civil), tutela administrativa (fiscaliza a

actividade das autarquias locais) e defesa da ordem pblica (ele a supremaautoridade policial do distrito).

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3. Servios locais do EstadoServios pblico encarregados de preparar e executar as decises dos diferentes

rgos locais do Estado.

A ADMINISTRAAO ESTADUAL INDIRECTAJ sabemos que o Estado prossegue uma grande multiplicidade de fins: tem uma

grande variedade de atribuies a seu cargo. A maior parte destes fins e atribuies prosseguida de forma directa e imediata, ou seja, pela pessoa colectiva Estado e sobdireco do Governo.

H outros casos, porm, em que os fins do Estado no so prosseguidos dessaforma. Pode haver, e h, dentro do Estado, servios que desempenham as suasfunes com autonomia. So servios do Estado, mas no dependem directamentedas ordens do Governo, esto autonomizados, tm os seus prprios rgos dedireco ou gesto, mas no so independentes. Estamos aqui perante aadministrao central descentralizada (caso da maior parte das escolas secundriaspblicas).

H um outro grupo de servios ou estabelecimentos que, para alm de um graumaior de autonomia, tm personalidade jurdica. Passam a ser sujeitos de direitodistintos da pessoa-Estado. J no so o Estado, j no esto incorporados no Estadoe j no integram o Estado. No entanto, est aqui, ainda, em causa a prossecuo defins ou atribuies do Estado, mas no por intermdio dele prprio, atravs de outraspessoas colectivas, distintas deste, ou seja, o Estado transfere-lhes algumasatribuies e alguns poderes (que continuam, no entanto, a ser, de raiz, do Estado).

Qual a sua razo de ser? As necessidades do mundo actual levaram

convenincia de adoptar novas frmulas de organizao e funcionamento daAdministrao Pblica, para melhor prossecuo dos fins do Estado. Por isso o Estadocria estes centros autnomos (embora o grau de autonomia varie pode atingir o nvelmximo como as empresas pblicas empresarias ou o nvel mnimo, agindo comoverdadeiras direces-gerais do ministrio a que respeitam, passando pela posiointermdia) de deciso e de gesto, descentralizando funes em organismos querecebem para o efeito toda uma srie de prerrogativas que os erigem em entidadesautnomas, com a sua personalidade jurdica, com o seu pessoal, com o seuoramento, com o seu patrimnio e com as suas contas.

Outros motivos podem, ainda, ser evocados: o de escapar s regras apertadas dacontabilidade pblica, proteger certas actividades em relao a interferncias polticas,fugir ao controlo do Parlamento, alargar o intervencionismo do Estado, entre outros.

Cumpre, ainda, frisar, que caracterstica essencial deste tipo de administrao, asua sujeio aos poderes de superintendncia e de tutela do Governo (art. 199 CRP).

I. Institutos PblicosDefinio: pessoa colectiva pblica, de tipo institucional, criada para assegurar o

desempenho de determinadas funes administrativas de carcter no empresarialpertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pblica.

Diploma regulador: Lei-quadro dos Institutos PblicosEspcies de Institutos pblicos: servios personalizados, fundaes pblicas eestabelecimentos pblicos.

1. Servios Personalizados

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Servios pblicos de carcter administrativo a que a lei atribui personalidadejurdica e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira (art. 3/1 e 2 LQIP).

A lei d-lhes personalidade jurdica e autonomia para poderem funcionar como sefossem verdadeiras instituies, no entanto no o so. Estes servios soverdadeiramente departamentos do tipo direco-geral. Exemplo Junta de EnergiaNuclear

H ainda dentro destes uma sub-espcie: organismos de coordenao econmica.Exemplo: Instituto do Vinho do Porto

2. Fundaes PblicasFundao que reveste natureza de pessoa colectiva (art. 3/1 e 2 LQIP).Trata-se, aqui, de patrimnios que so afectados prossecuo de fins pblicos

especiais. Exemplo: Fundo de Abastecimento (hoje j revogado)

3. Estabelecimentos PblicosSo os institutos pblicos de carcter cultural ou social, organizados como servios

abertos ao pblico, e destinados a efectuar prestaes individuais generalidade dos

cidados que delas caream.As diferenas destes estabelecimentos pblicos face s anteriores espcies so:pertencem ao organograma dos servios centrais de um Ministrio, assentabasicamente num patrimnio e um estabelecimento aberto ao pblico e destinado afazer prestaes de carcter cultural ou social aos cidados.

Exemplos: Universidades Pblicas ou Hospitais do Estado

II. Empresas Pblicas

Esta uma matria cuja importncia tem vindo a crescer, sobretudo a seguir 2

Guerra Mundial, em que o Estado ganhou um maior poder interventivo.

1. Sector Empresarial do Estado (SEE)Nasceu, na sua configurao actual, sob o signo das nacionalizaes (importa

notar que apesar de todas as empresas nacionalizadas serem empresas pblicas nemtodas as empresas pblicas so empresas nacionalizadas).

H trs fases que importa distinguir na evoluo histrica das empresas pblicasno nosso pas: antes do 25 de Abril de 74 (eram poucas), de 25 de Abril de 74 at 99(muitas empresas privadas foram nacionalizadas, outras foram criadas ex novo) e de99 em diante (com a entrada de Portugal para a CEE, com a moda das privatizaescom a aplicao na ordem interna das directivas comunitrias e dos mecanismos dedefesa do consumidor e da concorrncia, a situao modifica-se por completo).

H trs espcies de empresas que fazem parte do Estado:a. Empresas pblicas sob forma privadaSo sociedades controladas pelo Estado.Caracterizam-se pela sua subordinao influncia dominante do Estado, ou

de outras entidades pblicas, a qual pode resultar, quer da maioria do capital, querda existncia de direitos especiais de controlo.

b. Empresas pblicas sob forma pblicaTambm chamadas de entidades pblicas empresariais, so pessoas

colectivas pblicas.Tm direco e capitais pblicos.c. Empresas privadas participadas pelo Estado

No so empresas pblicas, mas integram o SEE. No interessam para onosso estudo.

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2. Conceito de empresa pblicaDefinio: organizaes econmicas de fim lucrativo, criadas e controladas por

entidades jurdicas pblicasO que uma empresa? H diversas definies para este conceito. Para este caso

vamos recorrer ao conceito de unidade de produo, ou seja, as organizaes decapitais, tcnica e trabalho, que se dedicam produo de determinados bens ouservios, destinados a ser vendidos no mercado mediante um preo. Ora, se asunidades de produo funcionam de modo a prosseguir o lucro, ainda que no oconsigam, se tm um fim lucrativo, so empresas.

Quanto autonomia: o actual estatuto das empresas pblicas reconheceimplicitamente o trao caracterstico de as empresas pblicas serem dotadas depersonalidade e autonomia. Umas so sociedades, dotadas de personalidade jurdicaprivada, outras so pessoas colectivas pblicas.

Quanto designao: as empresas pblicas que revistam forma jurdica privadasero denominadas como sociedades annimas (S.A.), se revestirem forma jurdicapblica so entidades pblicas empresariais (E.P.E.)

As empresas pblicas, como de resto tambm os institutos pblicos, esto sujeitas interveno do Governo, que reveste as modalidades da superintendncia e datutela (econmica e financeira). Este pode definir a orientao estratgica de cadaempresa pblica, isto , definir os objectivos a atingir e os meios e modos a empregarpara tal (note-se que o mesmo no acontece com as autarquias locais administraoautnoma).

A regra geral, no nosso pas, que estas empresas pblicas, embora muitas vezesadministradas por uma direco pblica e sempre sujeitas a um apertado controlopblico, aplicam em princpio, na sua actividade, o princpio da gesto privada e odireito privado.

Motivos de criao de empresas pblicas:a. Domnio de posies-chave na economia

b. Modernizao e eficincia da Administraoc. Aplicao de uma sano polticad. Execuo de um programa ideolgicoe. Necessidade de um monoplio

A ADMINISTRAO AUTNOMAA Administrao Autnoma aquela que prossegue interesses pblicos prprios

das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com

independncia a orientao das suas actividades, sem sujeio a hierarquia ou asuperintendncia do Governo.

Ela, ao contrrio da administrao indirecta (que prossegue as atribuies doEstado), prossegue interesses pblicos prprios. Dirige-se a si mesma, apresentando-se como um fenmeno de auto-administrao: so os seus prprios rgos quedefinem com independncia a orientao das suas actividades, sem estarem sujeitosa ordens ou instrues, nem a directivas ou orientaes do Governo.

Enquanto que a administrao directa do Estado, central ou local, depende semprehierarquicamente do Governo, e a administrao estadual indirecta est sujeita, emprincpio, superintendncia do Governo, a administrao autnoma no deveobedincia a ordens ou instrues do Governo, nem to-pouco a quaisquer directivasou orientaes dele emanadas.

O nico poder que constitucionalmente o Governo pode exercer sobre aadministrao autnoma o poder de tutela (artigo 199 d), 229/4 e 242 CRP), que

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um mero poder de fiscalizao ou controlo, que no permite dirigir nem orientar asentidades a ele submetidas.

Existem trs espcies de entidades pblicas que desenvolvem uma administraoautnoma: as associaes pblicas, as autarquias locais e as regies autnomas(embora numa posio muito especial). As primeiras so entidades de tipo associativo,as segundas e terceiras so pessoas colectivas de populao e territrio. Em comumtm o facto de em todas elas haver um substrato humano (todas so agrupamentos depessoas).

I. Associaes Pblicas

Uma associao uma pessoa colectiva constituda pelo agrupamento de vriaspessoas singulares ou colectivas que no tenha por fim o lucro econmico dosassociados (se o tivesse, seria uma sociedade) artigos 157 e 167 do Cdigo Civil.

A maior parte das associaes so entidades privadas. Mas em relao a algumasassociaes a lei cria ou reconhece com o objectivo de assegurar a prossecuo de

certos interesses colectivos, chegando mesmo a atribuir-lhes para o efeito um conjuntode poderes pblicos ao mesmo tempo que as sujeita a especiais restries de carcterpblico. Estas associaes tm ao mesmo tempo natureza associativa e de pessoascolectivas pblicas, da a denominarem-se de associaes pblicas.

Definio: pessoas colectivas pblicas, de tipo associativo, destinadas a assegurarautonomamente a prossecuo de determinados interesses pblicos pertencentes aum grupo de pessoas que se organizam com esse fim.

Enquanto que os institutos pblicos e as empresas pblicas tm um substrato denatureza institucional e existem para prosseguir interesses pblicos do Estado, asassociaes pblicas tm um substrato de natureza associativa e prossegueminteresses pblicos prprios das pessoas que as constituem. H, ainda, uma diferenarelevante entre estas associaes e as empresas pblicas, elas no tm por fim o

lucro.Elas caracterizam-se pela sua heterogeneidade quanto ao tipo de associado,quanto s origens histricas e quanto aos fins prosseguidos: existem associaespblicas de entes pblicos, associaes pblicas de entes privados e,simultaneamente, entidades pblicas e privadas.

No existe um diploma legal que regule as associaes pblicas no seu conjunto.No entanto, como pessoas colectivas que so h um grande conjunto de regras eprincpios constitucionais que a elas se aplicam, tais como: princpio da conformidadedos actos com a CRP (3/3 CRP); vinculao ao regime dos direitos, liberdades egarantias (18/1 CRP); direito dos particulares de poderem aceder aos tribunais paradefesa dos seus direitos (20 CRP), princpio da responsabilidade civil por violaodos direitos dos particulares (22 CRP); fiscalizao das suas finanas pelo Tribunal

de Contas (214 CRP); submisso a todos os princpios constitucionais sobreorganizao ou actividade administrativa (267 e 267 CRP) e a todos os direitosconstitucionais dos particulares (268 CRP), entre outros.

O recurso ao direito privado , tambm aqui, crescente. Estas entidades actuamsegundo regras de direito pblico quando pretendem agir perante os seus associados,ou mesmo terceiros, munidas de poderes de autoridade, e quando desenvolvemactividades instrumentais seguem, normalmente, o direito privado.

1. Associaes pblicas de entidades pblicasSo entidades que resultam da associao, unio ou federao de entidades

pblicas menores e, especialmente, de autarquias locais. Nos ltimos anos tm sedesenvolvido e multiplicado de uma forma muito intensa.

Nestes casos a leis entrega a uma associao de pessoas privadas a prossecuode um interesse pblico destacado de uma entidade pblica de fins mltiplos, o

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Estado, e coincidente com os interesses particulares desses mesmos sujeitos. A leiconfia nas capacidades destes par, em associao, desempenharem adequada ecorrectamente a misso de interesse pblico colocada sobre os seus ombros. Elareconhece, de uma forma implcita, que nas circunstancia do caso, um certo interessepblico ser melhor prosseguido pelos particulares interessados, em regime deassociao, e sob a direco de rgos por si prprios eleitos, do que por um serviointegrado na administrao directa do Estado.

Exemplos: associaes de freguesias, comunidades intermunicipais, reasmetropolitanas ou as regies de turismo. Todos estes casos representam aassociao de determinadas pessoas colectivas pblicas para a prossecuo de umfim em comum.

Em especial das ordens profissionais:Definio: associaes pblicas formadas pelos membros de certas profisses de

interesse pblico com o fim de, por devoluo de poderes do Estado, regular edisciplinar o exerccio da respectiva actividade profissional.

As suas funes so de: representao da profisso face ao exterior, apoio dosseus membros, regulao da profisso e outras funes administrativas acessrias ou

instrumentais.As funes de regulao profissional desdobram-se na regulao do acesso profisso e na regulao do exerccio da profisso.

Estas funes exigem, como natural, que seja colocado na disponibilidadedestas um conjunto de instrumentos jurdicos de vria natureza. Elas dispem depoder regulamentar, bem como do poder de praticar actos administrativos, definidoresda situao jurdica individual e concreta dos seus membros e mesmo de terceiros.

Assim, os traos do regime legal das ordens profissionais que suportam a suaactividade traduz-se, normalmente, nas caractersticas de:

a. UnicidadeImpede a existncia de outras associaes pblicas com os mesmos objectivos

e o mesmo mbito de jurisdio, mas no inviabiliza outras associaes com

diferente mbito territorial, nem, muito menos, a existncia de associaesprivadas paralelas para desempenhar funes vedadas s ordens profissionais(funes sindicais, por exemplo).

b. Filiao ou inscrio obrigatriac. Quotizao obrigatriad. Auto-administraoe. Poder disciplinarVai desde interdio do exerccio da actividade profissional, implica a

existncia de um conjunto de garantias dos seus destinatrios

2. Associaes pblicas de entidades privadas a categoria mais importante das associaes pblicas pois constitui o seu

paradigma.Exemplos: ordens profissionais ou cmaras profissionais (partilham do mesmo

conceito das anteriores mas neste caso o grau acadmico dos associados intermdio e no primeiro superior), podendo-se ainda considerar as academiascientificas e culturais.

3. Associaes pblicas de carcter mistoNuma mesma associao agrupam-se uma ou mais pessoas colectivas pblicas e

indivduos ou pessoas colectivas privadas. o caso dos centros de formaoprofissional e de gesto partilhada, das cooperativas de interesse pblico ou doscentros tecnolgicos.

4. Figuras afinsSo figuras afins:

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a. Associao Nacional de Municpios e a Associao Nacional de Freguesiasb. Associaes polticasc. Igrejas e as demais comunidades religiosasd. Associaes sindicaise. Cruz Vermelha Portuguesaf. Federaes desportivasg. Casas do povoh. Associaes de solidariedade, voluntrios ou de aco sociali. Associaes de desenvolvimento regionalj. Cmaras de comrcio e indstriak. Universidades pblicasl. Comisso da Carteira Profissional do Jornalista

II. Autarquias Locais

A existncia de autarquias locais um imperativo constitucional (art. 235 CRP).

1. Conceito de Autarquia LocalA CRP d-nos uma noo de autarquia local no artigo 235, no entanto, esta noo

carece de alguns esclarecimentos, atravs de uma outra definio: so pessoascolectivas de populao e territrio, correspondentes aos agregados de residentes emdiversas circunscries do territrio nacional, e que asseguram a prossecuo dosinteresses comuns resultantes da vizinhana mediante rgos prprios,representativos dos respectivos habitantes.

As autarquias locais so, todas elas, pessoas colectivas distintas do Estado, elasno fazem parte do Estado, no so o Estado nem pertencem ao Estado. Soentidades independentes e completamente distintas do Estado. No so instrumentosda aco do Estado, mas formas autnomas de organizao das populaes locais

residentes nas respectivas reas. Constituem-se de baixo para cima, emanando daspopulaes residentes, e no de cima para baixo, emanando do Estado.O conceito de autarquia comporta, assim, quatro elementos:

a. TerritrioEste o elemento de maior importncia. Ele , naturalmente, parte do territrio

do Estado (e a essa parte chama-se circunscrio administrativa). No entanto, nodevemos confundir a circunscrio administrativa (apenas a poro do territrio)com autarquia local (pessoa colectiva organizada com base nesse territrio).

O territrio tem uma tripla funo: identificar a autarquia local, definir apopulao respectiva e delimitar as atribuies e as competncias da autarquia edos seus rgos em razo do lugar.

b. Agregado populacional

em funo dele que se definem os interesses a prosseguir pela autarquia e,tambm, porque a populao constitui o substrato humano da autarquia local. Aqui o critrio de residncia que funciona primariamente, levando designao demuncipes a qualidade de membro da populao de uma autarquia local, confereuma srie de direitos e deveres (o direito mais importante o de voto, como devertemos o exemplo do dever de pagar impostos locais).

c. Interesses comunsSo estes interesses que servem de fundamento existncia das autarquias

locais, as quais se formam para prosseguir os interesses privativos daspopulaes locais, resultantes do facto de elas conviverem numa rea restrita,unidas pelos laos da vizinhana.

a existncia de interesses locais diferentes dos interesses gerais dacolectividade nacional que justifica que ao lado do Estado existem entidadesespecificamente locais, destinadas a tratar dos interesses locais.

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d. rgos representativosNo h, em rigor, autarquia local quando ela no administrada por rgos

representativos das populaes que a compem. isto que se passa nos regimes democrticos, estes rgos so eleitos em

eleies livres pelas respectivas populaes, so as eleies locais ou autrquicas

As autarquias locais so compostas, igualmente, por alguns traos gerais:a. Diviso do territrio

S pode ser estabelecida por lei (236/4).b. Descentralizao

A lei administrativa tem de respeitar este princpio (237 CRP).c. Patrimnio e finanas locais

As autarquias locais possuem patrimnio e finanas prprias (238/1 CRP)d. Correco de desigualdadesO regime das finanas locais visar a necessria correco de desigualdades

entre autarquias do mesmo grau (238/2 CRP)e. rgos dirigentes

As autarquias locais so dirigidas por uma assembleia deliberativa e por umrgo colegial executivo (240/1 e 2 CRP)f. Referendo local autorizado sobre matrias da competncia exclusiva da autarquia (240/3

CRP)g. Poder regulamentarAs autarquias locais tm poder regulamentar prprio (241 CRP)h. Tutela administrativaAs autarquias locais esto sujeitas tutela do Estado. Mas esta tutela consiste

unicamente na verificao do cumprimento da lei por parte dos rgos autrquicos,e s pode ser exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei (242/1CRP), as medidas tutelares que restrinjam a autonomia local so obrigatoriamente

precedidas de parecer de um rgo autrquico (n2) e a dissoluo dos rgosautrquicos directamente eleitos s pode ter por causa aces ou omisses ilegaisgraves (n3).

i. PessoalAs autarquias locais tm quatros de pessoal prprio e a estes funcionrios

aplicvel o regime jurdico dos funcionrios pblicos (243/1 e 2 CRP).j. Apoio do EstadoO Estado tem o dever de, nos termos da lei, conceder s autarquias locais

apoio tcnico e em meios humanos (243/3)Fazem parte das autarquias locais trs espcies:

a. Freguesiasb. Municpios

c. RegiesA CRP prev-las, no entanto no se encontram ainda em prtica.

2. Descentralizao, auto-administrao e poder local

A existncia constitucional de autarquias locais e o reconhecimento da suaautonomia face ao poder central fazem parte da prpria essncia da democracia etraduzem-se no conceito jurdico-poltico de descentralizao. Isto significa que astarefas da administrao pblica no so desempenhadas por uma s pessoacolectiva, mas por vrias pessoas colectivas diferentes.

Pode haver descentralizao em sentido jurdico e no em sentido poltico, foi ocaso do regime da CRP33, mas quando estamos presente os dois modos dedescentralizao, estamos em presena de um fenmeno que se chama auto-

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administrao, as populaes administram-se a si prprias (no confundir com auto-governo).

E o que o poder local? Para que exista necessria ainda mais alguma coisa,alm da auto-administrao. Pode haver autarquias locais e no haver poder local,desde logo se no existir descentralizao poltica. No entanto pode existirdescentralizao poltica e jurdica e no existir poder local.

S h poder local quando as autarquias locais so verdadeiramente autnomas etm um amplo grau de autonomia administrativa e financeira. Existe, sem dvida emInglaterra e na Alemanha (o professor Freitas do Amaral no considera que exista emPortugal).

3. O princpio da autonomia localA CRP consagra este princpio mas o entendimento do sentido e do alcance deste

tem variado conforme as pocas histricas e regimes polticos, no havendo, ainda, naactualidade, unanimidade de opinio acerca do assunto.

O princpio da autonomia local pressupe e exige, pelo menos, os direitosseguintes:

a. O direito e a capacidade efectiva de as autarquias regulamentarem egerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse dasrespectivas populaes, uma parte importante dos assuntos pblicos(Carta Europeia, art. 3/1) domnio reservado

b. O direito de participarem na definio das polticas pblicas nacionais queafectem os interesses prprios das respectivas populaes

c. O direito de partilharem com o Estado ou com a regio as decises sobrematrias de interesse comum

d. O direito de, sempre que possvel, regulamentarem a aplicao das normasou planos nacionais de forma a adapt-los convenientemente s realidadeslocais

4. A FreguesiaDefinio: autarquias locais que, dentro do territrio municipal, visam a

prossecuo de interesses prprios da populao residente em cada circunscrioparoquial. A parquia uma expresso sinnima de freguesia e tem, portanto, um,sentido administrativo e no apenas religioso.

Quais so as atribuies da freguesia? A matria est regulada no artigo 14 daLei 159/99 (lei que estabelece o quadro de transferncias de atribuies ecompetncias do Estado para as autarquias, a LQTACA). As suas principaisatribuies so: recenseamento eleitoral (no plano poltico), administrao dos seusbens, promoo de obras pblicas (no plano econmico), prestar assistncia social edesenvolver matria de cultura popular (no plano social).

A freguesia tem dois rgos:a. Assembleia de FreguesiaRene ordinariamente quatro vezes por ano. A sua competncia est regulada

no art. 17 da LAL e pode ser agrupada em quatro funes: eleitoral, defiscalizao, de orientao social e decisria

b. Junta de Freguesia o corpo administrativo da freguesia e composta por um Presidente (a

pessoa que tiver encabeado a lista mais votada para a Assembleia de Freguesia)e por um certo nmero de vogais. de funcionamento regular e reneordinariamente uma vez por ms.

O art. 34 da LAL regula as funes da Junta de Freguesia, que se podemagrupar em 5 tipos: executiva, de estudo e proposta, de gesto, de fomento e de

colaborao.

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de referir, igualmente, que a Junta de Freguesia pode exercer competnciasdelegadas pela Cmara Municipal (art.37 e 66 LAL e 13/2 LQTACA) devendo oacto de delegao ser objecto de ratificao pela Assembleia Municipal.

5. O Municpio

Definio: autarquia local que visa a prossecuo de interesses prprios dapopulao residente na circunscrio concelhia, mediante rgos representativos porela eleitos.

O municpio o nico tipo de autarquia que tem existncia universal, nele que seestrutura e pratica a democracia local, chama a si a responsabilidade por um nmeromuito significativo de servios prestados comunidade.

No que transferncia de atribuies da Administrao Central para as autarquiaslocais vigora e Esta tem simultaneamente uma inteno unificadora (rene num selenco atribuies j transferidas e a transferir para as autarquias) e uma intenoreguladora (traa um quadro lgico dos princpios a que deve obedecer cada operaode transferncia de atribuies). Ela proclama como objectivo geral a concretizaodos princpios da descentralizao administrativa e da autonomia do poder local.

O sistema portugus no faz, a nvel do municpio, muito sentido. No e nem umsistema de tipo convencional, nem de tipo parlamentar, nem de tipo presidencialista.O municpio toma decises atravs de rgos (abaixo) mas essas decises tm

que ser cuidadosamente estudadas e preparadas e, uma vez tomadas, tm que serexecutadas. A preparao e execuo das decises competem aos serviosmunicipais. Estes tm duas categorias: os servios municipais (em sentido restrito,exemplos: secretaria/tesouraria da cmara) e os servios municipalizados (exemplos:captao, conduo e distribuio de gua, transportes colectivos). Estes ltimos so,do ponto de vista material, verdadeiras empresas pblicas municipais que, no tendopersonalidade jurdica, esto integrados na pessoa colectiva municpio.

rgos do municpio:

a. Assembleia Municipal o rgo deliberativo. Pode destituir a Cmara Municipal, pois esta

responsvel perante a Assembleia Municipal e tem o poder de aprovar ou rejeitar aproposta de oramento anual apresentada pela Cmara Municipal.

No e toda ela eleita directamente: , em parte, constituda por membroseleitos (que no pode ser inferior ao dos membros por inerncia) e, em parte,constituda por membros por inerncia (presidentes das juntas de freguesia).

Tem anualmente cinco sesses ordinrias (Fevereiro, Abril, Junho, Setembro eNovembro).

Das suas funes destacam-se cinco: orientao geral do municpio,fiscalizao da Cmara Municipal, regulamentao (emite posturas municipais),tributria e de deciso superior (exemplo: aprovao do plano de urbanizao).

b. Cmara Municipalrgo colegial, directamente eleito pela populao, de tipo executivo a quem

est atribuda a gesto permanente dos assuntos municipais, o corpoadministrativo do municpio. composta pelo Presidente da Cmara e pelosvereadores e funciona em sesso permanente.

Tem cinco tipos de funes: preparatria e executiva (prepara as deliberaesda AM e executa-as); consultiva, de gesto, de fomento (apoia, exclusiva ouconjuntamente, o desenvolvimento de actividades de interesse municipal denatureza social, cultura, desportiva, etc.) e de deciso (toma todas as decises deautoridade que a lei lhe confia, atravs da prtica de actos administrativos,contratos administrativos ou de emisso de posturas municipais).

c. Presidente da Cmara Municipalrgo executivo. A CRP quase que deixa em silncio esta figura, ele serou no rgo consoante os poderes que a lei lhe atribua. Actualmente o basto

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elenco de competncias anunciadas no art. 65 da LAL confirmam que este umrgo de vasta competncia executiva, a figura emblemtica do municpio e overdadeiro chefe da administrao municipal.

As suas funes so: presidencial (convoca e preside s reunies da Cmara),executiva (executa as deliberaes tomadas pela prpria Cmara), decisria(dirige e coordena os servios municipais, como superior hierrquico dosrespectivos funcionrios e resolve todos os problemas que a lei lhe confie ouCmara delegue) e interlocutria (fornece informaes aos vereadores e AM).

Alm da sua competncia prpria, cumpre frisar que o PC pode exercer umaconsidervel competncia delegada (art. 65/1 LAL).

Neste momento, existem na nossa ordem jurdica trs modalidades de cooperaointermunicipal para a realizao de fins gerais: a grande rea metropolitana, acomunidade urbana e a comunidade intermunicipal de fins gerais. As trs so pessoascolectivas de direito pblico e representam um determinado nmero de municpios (nomnimo 9 na primeira, 3 na segunda e 2 na terceira) ligados entre si por um nexoterritorial.

Estas trs novas figuras podem suscitar alguns problemas de constitucionalidade,por serem desconformes com a CRP (art. 236/2) por fora do princpio da tipicidadeda noo de autarquia e pelo facto de a concesso de poder regulamentar a entidadescujos rgo deliberativos no tm legitimidade democrtica directa representa tambmuma violao da CRP.

Quanto interveno do Estado na administrao municipal, esta marcada pelatutela do Estado sobre as autarquias locais. No entanto, esta tutela s pode ter porobjecto a legalidade da actuao destas e no tambm o mrito das suas decises(art. 242 CRP). Esta uma tutela que reveste duas modalidades, inspectiva(examinar as contas e documentos a fim de verificar se tudo se encontra de acordocom as leis aplicveis) e integrativa.

A legitimidade democrtica dos titulares dos rgos autrquicos obriga a um

controlo independente e imparcial das causas da dissoluo e perda de mandato, ques os tribunais administrativos podem levar a cabo. Verificada a ilegalidade(s) pelaentidade tutelar, o processo remetido ao Ministrio Pblico, a fim de propor, notribunal administrativo de crculo competente, a correspondente aco e perda demandato. Qualquer rgo colegial pode ser dissolvido, cessando simultaneamente omandato de todos os seus membros, quando lhe foram imputveis aces ouomisses ilegais graves (art. 242 CRP), a sua dissoluo compete, igualmente, aostribunais administrativos.

A tutela administrativa sobre as autarquias locais uma atribuio do Estado, e aque rgos do Estado compete exerc-la? Ao Governo (atravs do ministrocompetente em relao matria) e aos Governadores Civis.

III. Regies Autnomas

As Regies Autnomas dos Aores e da Madeira so pessoas colectivas de direitopblico, de populao e territrio, que pela CRP dispem de um estatuto poltico-administrativo privativo e de rgos de governo prprio democraticamente legitimados,com competncias legislativas e administrativas, para a prossecuo dos seus finsespecficos. Fazem parte de Administrao Regional Autnoma.

Estas regies apresentam alguns fundamentos para a sua autonomia, tais comoas caractersticas geogrficas, econmicas, sociais e culturais. Elas tm, igualmente,diversos fins a prosseguir: a participao democrtica dos cidados, o

desenvolvimento econmico-social e a promoo e defesa dos interesses regionais.

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No entanto, h alguns limites a respeitar, como a integridade da soberania do Estado eo respeito da CRP.

Nos termos do art. 6 e 225 CRP, Portugal um Estado unitrio regional. Mas parcial e homogneo, porquanto compreende apenas duas regies autnomas, no seencontrando prevista nem permitida na CRP a criao de regies autnomas domesmo tipo no Continente.

Cada uma das novas R.A. dotada de um estatuto poltico-administrativoespecfico e de rgos de governo prprio que possuem amplos poderesadministrativos e poltico-legislativos, destinados a prosseguir o desenvolvimentoeconmico, social e cultura das regies.

rgos:a. Assembleia Legislativa eleita por sufrgio universal, directo e secreto, dos cidados residentes no

arquiplago e de acordo com o princpio da representao proporcional.No desempenha somente uma funo legislativa, possui uma importante

competncia de natureza administrativa, que resulta da conjugao da primeiraparte da alnea d) do n1 do art. 227 da CRP com o n1 do art. 232.

b. Governo Regional o rgo executivo de conduo da poltica regional e o rgo superior daadministrao pblica regional.

politicamente responsvel perante a assembleia legislativa, efectivando-seessa responsabilidade pelos mecanismos da sujeio do programa do governo adebate e votao na assembleia, da moo de censura e do voto de confiana.Tem igualmente de responder s questes que lhe forem colocadas pelosdeputados regionais, sujeitar-se a interpelaes e a inquritos parlamentares, acomparecer nas comisses, etc.

Compete-lhes aplicar toda a legislao emanada das assembleias regionaisdas suas regies, aplicar nos respectivos territrios uma boa parte da legislaoemanada dos rgos de soberania mas h legislao que apenas compete ao

Governo da Repblica aplicar. A CRP estabelece directivas gerais para umarepartio de competncias executivas entre o Governo da Repblica e osgovernos regionais, mas no traa de uma forma explcita a linha de fronteira entreas competncias de um e de outro.

Existe uma reserva executiva do Governo da Repblica, no mbito do qual olegislador nacional no pode remeter para os governos e administraes regionaiso encargo de aplicar nos Aores e Madeira certos diplomas legais emanados dosrgos de soberania ( o que sucede nos domnios em que estejam em causapoderes inerentes ao Estado soberano).

, semelhana do Governo da Repblica, um rgo complexo,compreendendo pelo menos um presidente e vrios secretrios regionais. A suaorganizao interna, a nvel de departamentos, segue um modelo muito prximo

do tradicional adoptado na administrao directa do Estado.c. Representante da RepblicaCabe-lhe nomear o presidente do governo regional, de acordo com os

resultados eleitorais e ouvidos os partidos polticos representados na assembleialegislativa, bem como nomear, em nmero varivel, sob proposta do respectivopresidente, os restantes membros do governo regional.

Com a reviso constitucional de 1997 iniciou-se um processo de redefinio doperfil institucional da figura do Ministro da Repblica (sucessor do Representanteda Repblica), destinado a eliminar as suas competncias administrativas e aaproxim-lo da esfera de competncias do Presidente da Repblica.

A estrutura do sistema de governo regional possui as caractersticas essenciais deum sistema de tipo parlamentar.

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Os poderes das R.A. so elencados ao longo das alneas do n1 do art. 227 daCRP. No entanto, os poderes de natureza estritamente administrativa so os dasalneas d), g) (a mais importante), h), j) (estas duas revelam que a autonomia dosAores e Madeira, alm das suas dimenses poltico-legislativas e administrativa, temtambm uma importante dimenso financeira), m) e o) (estas duas conferem aoGoverno da Repblica competncia para dirigir a administrao directa, superintendere tutelar a administrao indirecta e exercer poder de tutela sobre a administraoautnoma).

Ao contrrio das autarquias locais, as regies autnomas dos Aores e Madeirano se encontram constitucionalmente sujeitas a um poder de tutela administrativa doEstado. No entanto, passou-se a ler no n4 do art. 229 da CRP que o Governo daRepblica e os governos regionais podem acordar outra formas de cooperao,envolvendo actos de delegao de competncias, por exemplo. Esta disposio algoenigmtica, que competncias do Governo da Repblica so estas cuja delegao nosgovernos regionais se prev?

Por um lado, se estamos no domnio da reserva executiva do Governo daRepblica, a delegao no constitucionalmente admissvel, por outro, se estamos

no mbito das competncias dos rgos regionais, o poder executivo dos governosregionais prprio e no delegado.A nica interpretao que podemos retirar a que situa as competncias do

Governo da Repblica delegveis nos governos regionais numa zona de fronteira oude transio entre a reserva executiva do Governo da Repblica e o mbito decompetncias dos rgos regionais. Mas isto tem implicaes, o Governo daRepblica poder, ento, fiscalizar a forma como os rgos delegados fazem uso dascompetncias que lhes foram confiadas.

Na verdade, a ausncia de um poder geral de tutela do Governo da Repblicasobre as autoridades regionais no significa que aquele esteja constitucionalmenteimpedido de dispor de poderes de superviso nos casos em que as leis nacionaisaplicadas elas regies autnomas sejam para estas leis imperativas, isto , tenham

sido emanadas ao abrigo de uma competncias legislativa reservada aos rgos desoberania e para se aplicarem uniformemente em todo o territrio nacional.

INSTITUIES PARTICULARES DEINTERESSE PBLICO

O Direito Administrativo no regula apenas entidades pblicas, tambm regulaalgumas categorias de entidades privadas, precisamente aquelas que pela actividadea que se dedicam no podem deixar de ser consideradas na ptica do interesse geral,

so as instituies particulares de interesse pblico.Tratam-se de pessoas colectivas privadas que, por prosseguiram fins de interessepblico, tm o dever de cooperar com a Administrao Pblica e ficam sujeitas, emparte, a um regime especial de Direito Administrativo.

Porque que isto acontece?Umas vezes, a Administrao Pblica que, no podendo arcar com todas as

tarefas que necessrio desenvolver em prol da colectividade, faz apelo aos capitaisparticulares e encarrega empresas privadas de desempenharem uma funoadministrativa, o que se passa, por exemplo, com as concesses de serviospblicos ou obras pblicas. o exerccio privado de funes pblicas.

Outras vezes, a lei considera que um certo nmero de colectividades privadas sode tal forma relevantes no plano do interesse colectivo que, sem ir ao ponto de as

nacionalizar, decide submet-las a uma fiscalizao permanente ou mesmo a umainterveno por parte da Administrao Pblica, o que acontece, por exemplo, com

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as sociedades de interesse colectivo, junto das quais e designado um delegado doGoverno. o controlo pblico de actividades privadas.

Pode suceder, ainda, que a lei admita que em determinadas reas de actividadesejam criadas entidades privadas, por iniciativa particular, para se dedicaremunicamente prossecuo de tarefas de interesse geral, numa base voluntria ealtrusta, tarefas essas que sero realizadas em simultneo com a realizao deactividades idnticas pela Administrao Pblica, o que sucede, por exemplo, comas instituies de assistncia ou beneficncia. a coexistncia colaborante entreactividades pblicas e privadas.

Uma das suas caractersticas, neste caso do direito aplicvel, a de o regimejurdico a que tais instituies esto sujeitas um misto de direito privado e de DireitoAdministrativo. Como se trata de entidades privadas so por natureza reguladas emprincpio pelo direito privado mas h uma submisso em vrios aspectos significativosa um regime especfico traado pelo Direito Administrativo, no as transformando,contudo, em elementos integrados na Administrao Pblica.

Estas instituies dividem-se, basicamente, em duas espcies sociedades deinteresse colectivo e pessoas colectivas de utilidade pblica. Estas ltimas, por sua

vez, subdividem em trs espcies pessoas colectivas de mera utilidade pblica,ins

apontamentos-direito_administrativo-

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