administração pública descritiva - módulo i

8/17/2019 Administração Pública Descritiva - Módulo I

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Administração Pública Descritiva

MÓDULO I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: INTRODUÇÃO HISTÓRICA E

CONCEITUAL

Ao final deste módulo o aluno será capaz de:

Identificar o papel do Estado em relação aos demais setores da

sociedade;

Citar a evolução histórica da Administração Pública brasileira;

Apontar características das seguintes práticas gerenciais na máquina

estatal do país: patrimonialismo, burocracia e modelo gerencial; Descrever os principais aspectos do Plano Diretor de Reforma do

Aparelho do Estado brasileiro;

Unidade 1 - O estado, o mercado e o bem público não-estatal

Olá,

Antes de iniciarmos nosso estudo da Administração Pública, devemos ter como

ponto de partida o reconhecimento do espaço que o Estado ocupa ao lado dos

demais setores da sociedade.

Para isso, vamos aprender quais são os papeis e pontos de vista do Estado, do

mercado e do bem público não estatal, que são o 1º, o 2º e o 3º setores da

sociedade respectivamente.

Será que seria possível imaginar a vida numa sociedade sem qualquer tipo degestão?

Vejamos:

A relação entre o público e privado, em termos de propriedade, no mundo todo

ganhou forte evidência com a falência das monarquias a partir do século XVIII e

o consequente surgimento da organização político-administrativa nacional

conhecida como “Estado Moderno”. Até então, tudo pertencendo ao monarca, a



gestão se dava em razão de seus interesses próprios, sem que houvesse a

identidade do bem comum, ou patrimônio de todos.

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O Estado Moderno e suas concepções:

Com o advento do Estado Moderno, o tamanho da máquina pública e sua

interferência na vida nacional passaram a fundamentar-se na orientação

ideológica dos governos. Nesse sentido, presenciamos ao longo do século XX

uma polarização entre os Estados liberais (Estado mínimo), tidos como “de

direita”, e os Estados sociais (Estado provedor e garantidor de direitos), tidoscomo “de esquerda”. No tênue e instável ponto de equilíbrio entre esquerda e

direita, que variou de país para país, cada Estado se acomodou e vimos, ao

longo das décadas, constituírem-se as sociais democracias, ou “Estados do

bem-estar social”, vertentes intermediárias entre as extremas direita e esquerda,

dentre as quais se posicionou o Brasil. As principais características desse

modelo ideológico refletem-se no papel desempenhado pelo Estado em cada

realidade nacional e na dimensão de sua consequente máquina de governo.

Pág. 3

A concepção liberal do Estado

No modelo liberal, é deixado grande espectro de liberdade de ação ao particular,

ou mercado, com sua livre iniciativa. Nessa linha, o empreendedorismo e a

competição acontecem de maneira solta, fracamente regulada. Sobrevivem e

prosperam os mais fortes, os mais preparados, os mais capazes, os mais bem

providos. Quem a esse grupo não pertença, simplesmente perde espaço. É o

modelo da meritocracia pura, ou seja, prospera aquele que consiga fazer de

maneira autônoma.

O que se observa nesse modelo é uma tendência à exclusão social. Os mais

ricos tornam-se cada vez mais prósperos e os mais pobres cada vez mais

afastados das possibilidades de progresso. Aí, afastado do domínio econômico,



o Estado liberal observa e age tão somente na garantia da propriedade privada,

dos Direitos Humanos e pouco mais do que isso. É a repetição do paradoxo

burguesia x proletariado, existente lá atrás no tempo, à época das revoluções

burguesas, dentre as quais a Revolução Francesa, que marcou o início da era

contemporânea.

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Nos Estados Unidos não existem hospitais públicos. Lá, ou a pessoa paga

grandes somas por tratamentos de saúde quando deles necessite ou contribui,

ao longo de sua vida, para o seguro social, que, dessa maneira, garante-lhe o

atendimento devido. Naquele país, quem não se inclui entre uma dessas opções

simplesmente não tem acesso a tratamentos de saúde. São críticas que se

apresentam ao Estado liberal:

1. O liberalismo tende a perpetuar a desigualdade social pela abusiva

concentração de riqueza nas mãos de minorias.

2. A contínua e irreversível exclusão dos que empobrecem colapsa o mercado

pela falta de consumidores. Sob esse ponto de vista, o modelo liberal desmorona

por si somente, uma vez que apenas os ricos não conseguem fazer com que a

economia funcione. Foi a falência do modelo liberal que levou os Estados Unidos

à depressão de 1930, e a humanidade à 1ª Guerra Mundial.

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A concepção social do Estado

O modelo de Estado social, ou o Estado provedor, surgido também na primeira

metade do século XX, inclusive como contraponto ao modelo liberal, propõe

políticas públicas onde o Estado passa a assumir papéis de intervenção no

domínio econômico.

Então, a máquina administrativa avoluma-se de forma a prover a sociedade com

serviços públicos que estejam à disposição de todos, independentemente desituação social. Um exemplo disso é o sistema público de ensino brasileiro.



Nele, o Estado provê educação gratuita a quem não possa contratá-la de escolas

da rede privada, ou que dessa forma opte. Assim, ricos e pobres passam a ter

acesso à educação. O custo disso corre por conta da arrecadação de impostos,

que, a cada nova política social, avoluma-se.

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Um claro exemplo de evidente política de cunho social e intervencionista do

Poder Público no acesso à educação de nível superior é a Lei nº 12.711, de

2012, que estabelece cotas sociais para alunos das universidades federais.

Com a lei, 50% das vagas devem ser preenchidas por alunos que cursaram oensino médio em escolas públicas, com reservas para alunos negros, pardos e

indígenas, em percentuais que variam conforme a distribuição dessas etnias no

respectivo estado da federação.

Outro exemplo de política notadamente social é a transferência direta de renda,

na forma de programas como o Bolsa Família. Nele, famílias com baixa renda

per capita mensal recebem um benefício assistencial do Estado, a título de apoio

à cobertura de suas necessidades mínimas de subsistência.

São críticas que se apresentam ao Estado social:

1. Ao avolumar-se em suas políticas sociais, o Estado cresce e custa cada

vez mais caro ao contribuinte.

2. Os serviços públicos oferecidos são de baixa qualidade.

Pág. 7

As pessoas queixam-se por pagarem muito e não desfrutarem do respectivo

retorno. O discurso geral é o de que as pessoas pagam duplamente pelos

serviços, ou seja, tanto pelo recolhimento de impostos quanto na contratação de

serviços de mercado, para terem atendidas as necessidades para as quais a

opção do Estado não seja satisfatória.



Esses são argumentos muito fortes, que têm desafiado os gestores públicos no

sentido de que a Administração elimine, ou reduza ao mínimo possível, a

ineficiência, o desperdício e a corrupção, o que resultará numa menor

necessidade de impostos e sua utilização mais racional, com consequente

aumento da qualidade dos serviços públicos.

Outra crítica, subliminar, é a de que as pessoas atendidas por políticas públicas

tendem a se acostumar e acomodar com o benefício concedido pelo Estado.

Assim, deixam de buscar condições melhores, por meio da conquista de

independência da política social. Exemplo: uma disfunção do programa Bolsa

Família surge quando o beneficiário, por opção própria, recusa chances de

emprego formal, pois assim será excluído do programa, optando, então, pelo

mercado informal, que não gera impostos e nem garante proteção ao

trabalhador.

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As Organizações Não Governamentais (ONGs)

Atuando paralelamente a essa aparente disputa entre o Estado e o mercado,

com muita competência a sociedade se organizou e constituiu as Organizações

Não Governamentais (ONGs), também chamada de 3º setor. Nessa

classificação, o Estado é o 1º setor e o mercado o 2º. Passou a existir, assim, o

bem público não estatal.

O que são as ONGs?

Regidas pela Lei nº 9.790, de 1999, são entidades da sociedade civil organizada

sem fins lucrativos, com personalidades jurídicas do direito privado que, por

iniciativa autônoma e voluntária de seus membros, organizaram-se para atuar

em espaços públicos desocupados tanto pelo Estado quanto pelo mercado. Uma

das principais características dessas organizações sociais é o desinteresse pelo

lucro. Realizam trabalhos sociais de cunho relevante para a comunidade, na

qualidade de entidades filantrópicas. Os valores que porventura recolham de sua

clientela servem, exclusivamente, para a realimentação da própria organização.



Devido à natureza filantrópica dessas entidades, que contam com o

reconhecimento do Estado, podem elas se conveniarem com o Poder Público

para, a partir daí, receberem subvenções. A esses valores aplicam-se as

mesmas obrigações dos gastos públicos, posto que se trate de dinheiro público,

como a prestação de contas e a contratação por meio de concorrência pública.

São exemplos bem conhecidos de ONGs: Federação Nacional das APAES

(FENAPAES) e a União dos Escoteiros do Brasil (UEB).

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Estado x Mercado

Outra abordagem acerca do dilema Estado x mercado bastante pertinente ao

nosso estudo diz respeito aos motivos que colocam as organizações públicas e

privadas para funcionar.

Que interesses distintos movem a Administração Pública e a organização

privada?

Embora tenham convivência harmônica, Estado e mercado atuam em áreasbastante distintas, havendo fortes diferenças entre um e outro. Na lida privada,

o objetivo principal das organizações é a obtenção de lucro, com ampliação de

mercado por meio da competitividade. Com esse resultado, uma empresa

privada bem sucedida tende a prosperar e estabelecer-se, enquanto que mal

sucedida tende a perder posição no mercado competitivo, ou mesmo a

desaparecer.

Outro aspecto de forte evidência no mercado é a liberdade para investir e inovar.

Os administradores do mercado possuem total liberdade para adquirir

tecnologias, selecionar pessoal, adotar metodologias, criar padrões, seguir

rumos gerenciais e fazer tudo o mais que possa proporcionar maiores

crescimento e lucro. O ônus dessa liberdade reside na consequência do

insucesso, qual seja, o prejuízo financeiro e a perda de mercado.

Nesse caso, os administradores gerenciam bens privados, respondendodiretamente aos seus proprietários pela gestão patrimonial que executam.



Podem eles ser valorizados, premiados, demitidos à livre vontade do patrão. É o

direito privado que cuida dessa relação. Nesse caso, a legislação a tudo permite,

exceto o que seja expressamente proibido.

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E o gestor, o que move seu interesse na Administração Pública?

Não é o lucro, ou a competitividade, mas sim a qualidade dos serviços prestados

à sociedade e o pleno atendimento do cidadão, sinônimos que são da

supremacia do interesse público. Além disso, enquanto que no mercado a

liberdade de gestão é absoluta, no Estado o gestor deve conduzir-se conformea Lei determina. Na área pública, a liberdade de ação encontra-se estritamente

vinculada à legislação vigente, ou seja, só pode ser feito aquilo que seja

expressamente permitido, sendo tudo o mais tacitamente proibido – Trata-se do

império das Leis. Na atividade pública é o direito público que cuida das relações.

Há que ser assim, posto que o gestor público lida com o patrimônio comum da

nação. Não presta contas ou se reporta diretamente aos “donos da firma”, mas

sim à coletividade, representada pelos Poderes Constituídos. Nessa situação é

o legislador, representante do povo, por meio das Leis que elabora e que o

Presidente da República sanciona, quem define o que seja, ou não, permitido

fazer.

Fica claro, dessa distinção, que o mercado caminha com passos muito mais

rápidos que o Estado. Comparação injusta é aquela que busca colocar lado a

lado um e outro. É essa diferença de ritmo, imposta pela natureza diversa de

ambos os setores, a responsável pela desigualdade que resulta da mera

comparação que muitos fazem entre Estado e mercado.

Pela distinção de desenvoltura, muitos associam ao mercado, e seus

trabalhadores, a vantagem da eficiência, enquanto que ao Poder Público, e seus

servidores, a pecha da ineficiência. Há que se compreender, e aceitar, que o

processo de mudança e inovação na atividade pública seja bem mais demorado

do que na atividade privada.



Pág. 11

Visando propiciar caminhos legislativos para o melhor entrosamento entre o

Estado e o mercado, o Poder Público tem criado e aperfeiçoado legislações que

regulam a interação entre um e outro.

Dentre estas, destacam-se a Lei nº 8.666, de 1993, que institui normas para

licitações e contratos da Administração Pública, e a Lei nº 11.079, de 2004, que

institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no

âmbito da administração pública.

Conforme a lei, na contratação de parceria público-privada serão observadas as

seguintes diretrizes:

1. Eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos

recursos da sociedade.

2. Respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos

entes privados incumbidos da sua execução.

3. Indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do

poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado.

4. Responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias.

5. Transparência dos procedimentos e das decisões.

6. Repartição objetiva de riscos entre as partes.

7. Sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos de

parceria.

Unidade 2 - A Administração Pública, do Estado Novo aos dias de hoje

Vimos, na unidade anterior, a posição que o Estado ocupa ao lado dos demais

setores da sociedade. Agora veremos a evolução histórica da Administração

Pública brasileira, com as diversas tentativas de modernização da máquina,

levadas a efeito a partir da década de 1930, momento histórico a partir do qual



a preocupação com o aperfeiçoamento da Administração tornou-se mais

evidente nos planos de governo.

Pág. 2

Vamos conhecer a evolução dos fatos políticos mais marcantes acontecidos no

país neste período?

A primeira tentativa de estruturação da Administração Pública brasileira data da

década de 1930, com o Estado Novo de Getúlio Vargas. Até então, desde a

transferência da corte portuguesa para o Brasil, a Administração era fortemente

marcada pelo predomínio do improviso e raramente voltada ao interesse público.Era o tempo do coronelismo, numa época em que prevalecia sobremaneira a

prática do patrimonialismo na Administração, que é o uso da máquina conforme

os interesses particulares nada republicanos do administrador.

A criação do DASP e o modelo burocrático.

Pretendendo dar uma solução austera à situação existente, à mão forte Getúlio

Vargas promoveu novo rumo para a máquina administrativa do País. Com a

Constituição de 1937, criou o Departamento Administrativo do Serviço Público

(DASP), que, adotando o modelo burocrático de Max Weber, tão bem sucedido

na Alemanha pré-nazista, representou a primeira reforma do Estado, lançada por

Vargas logo no início de seu período autoritário, que perdurou de 1937 até 1945.

Vargas pretendia industrializar o País, tornando-o liberto do acentuado índice de

importações então existente. Para tanto, considerava necessária a construção

de uma máquina pública ágil, profissionalizada e capaz de dar as respostas deque se necessitava. Foram de sua criação a Companhia Vale do Rio Doce

(VALE), para a prospecção de minério de ferro, a Companhia Siderúrgica

Nacional (CSN), para a produção de aço, a PETROBRAS, para a exploração do

petróleo, dentre outras.

Pág. 3

O modelo rígido e hierarquizado foi pautado pelo controle minucioso das

atividades-meio, o que não poderia ter sido diferente àquela época, posto que



houvesse forte necessidade de corrigirem-se os rumos da administração do

Estado.

Segundo Chiavenato (2008), era a intenção de Vargas atingir a três objetivos

principais:

1. Constituir uma máquina administrativa.

2. Adotar práticas de recursos humanos baseadas principalmente na

meritocracia;

3. Eliminar o nepotismo e a corrupção então existentes na Administração

Pública.

Foram marcantes, naquele momento, o surgimento das primeiras carreiras de

Estado, a adoção do concurso público como forma de acesso ao serviço público

e, como jamais antes acontecera, a adoção de planos de capacitação para a

formação de quadros profissionalizados de servidores públicos. O Brasil estava

ganhando novo rumo, com um forte viés desenvolvimentista, num cenário de

fortalecimento da indústria nacional. Nesse contexto, o Estado assumiu papel

acentuadamente interventor no domínio da produção de bens e serviços.

Pág. 4

Nesse movimento, ficou patente que a adoção do modelo burocrático proveria a

Administração com pessoal e serviços compatíveis com o capitalismo de

vanguarda emergente no País. Era a adoção do modelo de administração

científica, de Frederick Taylor, com ênfase nas tarefas, racionalização,

padronização e simplificação.



Fonte: http://bit.ly/1I6zDej

Para Taylor, o funcionário era negligente, desinteressado e sem capacidade para

analisar e estabelecer racionalmente o processo de trabalho que fosse mais

eficiente, necessitando ser orientado, conduzido, fiscalizado. Com a

administração científica ocorreu a divisão de responsabilidades: a administração

ficou com o planejamento e a supervisão, enquanto que o trabalhador executava

a tarefa. Taylor propunha organizar e descrever os cargos e as tarefas para a

racionalização do trabalho. Tal foi o modelo adotado nos primórdios da

Administração Pública do Brasil, perfeitamente adaptável à burocracia

weberiana.

Diretamente vinculado à Presidência da República, coube ao Departamento

Administrativo do Serviço Público (DASP) elaborar o Estatuto dos Funcionários

Públicos Civis da União, primeiro documento de referência para o servidor

público, que equivaleu ao atual Regime Jurídico Único do Servidor Público Civil

(RJU) – Lei nº 8.112, de 1990.

Ocorre que a Administração pública brasileira, embora carregue consigo fortes

ligações com a racionalidade da administração como ciência social, sofre com a

irracionalidade das relações políticas existentes no País, especialmente as que

regem as relações de governo. Dessa forma, a burocracia não logrou êxito em

http://bit.ly/1I6zDej



http://www.administracaovirtual.com/administracao/artigos/Taylor_Fayol/taylor2.gif




afastar de maneira definitiva o patrimonialismo da máquina pública, que

prevalece ativo em intensidade mais discreta até os dias de hoje, apesar dos

planos e reformas administrativas que se sucederam ao longo das décadas. O

modo burocrático, contudo, devido à baixa credibilidade e confiança que se

depositava no servidor público de então, mostrou-se ser a forma mais adequada

para a época.

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Com o passar dos anos, percebeu-se que a burocracia emperrava sobremaneira

a área-meio, causando fortes entraves na realização das políticas de Estado.

Sua falta de flexibilidade tornava inviável uma gestão ágil para o Brasil. Ao longo

dos governos que se sucederam, em meio a atribulações políticas, promoveram-

se diversas tentativas no sentido de que o entrave burocrático fosse reduzido e

a tão necessária agilidade conquistada.

JK, com seu slogan desenvolvimentista 50 anos de desenvolvimento em 5 de

governo, criou a Comissão de Simplificação da Burocracia (COSB), com

subcomissões ministeriais, por meio do Decreto-Lei nº 39.605, de 1956.

Vinculada ao DASP, a COSB tinha por finalidade a simplificação das normas e

rotinas administrativas, visando o funcionamento racional das repartições

públicas federais e dos órgãos autárquicos. As subcomissões ministeriais tinham

a mesma finalidade atribuída à Comissão, nas áreas de jurisdição relativas aos

respectivos ministérios ou órgãos.

Eram resultados esperados da COSB:

A simplificação de rotinas;

A fixação de responsabilidades;

A unidade de execução (reagrupamento de funções);

A descentralização de execução (delegação de competência);

A supressão de organismos inoperantes ou desnecessários.



Pág. 6

Na escolha de propostas de modernização de rotinas, levou-se em conta a maior

produção; a maior rapidez; a maior precisão e adequação aos fins visados; o

menor custo de implantação e operação.

Acerca da Administração Pública, dizia o Decreto-Lei nº 39.605, de 1956 Art. 17.

Nas propostas relativas a atividades de administração geral, ter-se-á em vista:

a) servir ao público com eficiência e presteza;

b) adotar um sistema de arquivamento que permita a pronta identificação e

localização dos papéis;

c) adotar um sistema de cadastro de pessoal simples, mas completo;

d) adotar um sistema de comunicação que produza a distribuição rápida dos

papéis, maior segurança nas informações, controle do andamento dos

processos e funcionamento mais dilatado do expediente de protocolo;

e) controlar os gastos de combustível e outros com veículos oficiais;

f) padronizar os métodos de aquisição, estocagem, fornecimento e

recuperação de material, adotando-se formulários de fácil entendimento;

g) controlar os gastos de manutenção, mediante o confronto dos serviços

prestados com a despesa realizada;

h) estabelecer um sistema de processamento rápido dos débitos da

Administração, para maior facilidade de pagamento.

...

Anos após, já no regime militar, nova tentativa de modernização da máquina foi

posta a efeito, por meio do Decreto-Lei nº 200, de 1967. Nesse período, a

vertente de planejamento ganhou acentuada importância, num ambienteinstitucional de elevados centralismo político e presença do Estado no setor

produtivo. Ganhou força a administração indireta e a descentralização

administrativa, com coordenação e controle. Fortemente valorizados nos

regimes militares, para os servidores o sistema de mérito e a estruturação de

cargos públicos conquistaram acentuado avanço.

Grande impulso foi dado à presença do Estado em setores da economia por

meio da criação de empresas de governo, na forma de sociedades de economia



mista e empresas públicas; de autarquias; e também de organismos

independentes, que eram as fundações públicas.

Pág. 7

O DL 200-67 estabeleceu ampla descentralização executória na Administração

Pública, sendo mantido, contudo, o absoluto controle político, por meio da

nomeação de altos gestores e cadeias inteiras de comando que fossem

alinhadas com o regime.

Decreto-Lei nº 200, de 1967.

Art. 10 - A execução das atividades da Administração Federal deverá ser

amplamente descentralizada.

§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:

a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o

nível de direção do de execução;

b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam

devidamente aparelhadas e mediante convênio;

c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou

concessões.

§ 2° Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que compõem a

estrutura central de direção devem permanecer liberados das rotinas de

execução e das tarefas de mera formalização de atos administrativos, para que

possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão,coordenação e controle.

§ 3º A Administração casuística, assim entendida a decisão de casos individuais,

compete, em princípio, ao nível de execução, especialmente aos serviços de

natureza local, que estão em contato com os fatos e com o público.

§ 4º Compete à estrutura central de direção o estabelecimento das normas,

critérios, programas e princípios, que os serviços responsáveis pela execução



são obrigados a respeitar na solução dos casos individuais e no desempenho de

suas atribuições.

§ 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconveniência, a

execução de programas federais de caráter nitidamente local deverá serdelegada, no todo ou em parte, mediante convênio, aos órgãos estaduais ou

municipais incumbidos de serviços correspondentes.

§ 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade

normativa e exercerão controle e fiscalização indispensáveis sobre a execução

local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos

programas e convênios.

§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação,

supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado

da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da

realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à

execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa

privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos

de execução.

§ 8º A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer caso, aos ditames

do interesse público e às conveniências da segurança nacional.

...

Percebe-se neste trecho do decreto que se tratava de uma descentralização

apenas operacional. Nela, inexistia qualquer aspecto de liberdade administrativa

real.

Pág. 8

Outra grande novidade trazida pelo DL 200-67 foi a adoção da contratação no

regime da CLT para os trabalhadores das autarquias, das empresas públicas e

das sociedades de economia mista. Esse dispositivo garantiu a necessária

flexibilidade nas relações de emprego dessas organizações, por meio da



captação de profissionais de mercado, que poderiam ser contratados e demitidos

sem os entraves burocráticos existentes no caso da administração direta.

Decreto-Lei nº 200, de 1967

...

Art. 182 - Nos casos dos incisos II e III do art. 5º e no do inciso I do mesmo artigo,

quando se tratar de serviços industriais, o regime de pessoal será o da

Consolidação das Leis do Trabalho; nos demais casos, o regime jurídico do

pessoal será fixado pelo Poder Executivo.

...

O DL 200-67 possibilitou a descentralização que as entidades da administração

indireta necessitavam para atuar em seus nichos de mercado. Senão, o

engessamento em uma máquina gigantesca tornaria inviável qualquer

possibilidade de sucesso.

Pág. 9

A iniciativa que se seguiu datou do ano de 1979 e foi lançada pelo último governo

do regime militar. Tratou-se do Programa Nacional de Desburocratização, criado

pelo Decreto-Lei nº 83.740, de 1979, que tinha a condição de ministério

extraordinário, com o intuito de dinamizar e simplificar o funcionamento da

Administração Pública Federal.

Decreto-Lei nº 83.740, de 1979

...

Art. 3º O programa terá por objetivo:

a) contribuir para a melhoria do atendimento dos usuários do serviço público;

b) reduzir a interferência do Governo na atividade do cidadão e do

empresário e abreviar a solução dos casos em que essa interferência é

necessária, mediante a descentralização das decisões, a simplificação do



trabalho administrativo e a eliminação de formalidades e exigências cujo

custo econômico ou social seja superior ao risco;

c) agilizar a execução dos programas federais para assegurar o

cumprimento dos objetivos prioritários do Governo;

d) substituir, sempre que praticável, o controle prévio pelo eficiente

acompanhamento da execução e pelo reforço da fiscalização dirigida,

para a identificação e correção dos eventuais desvios, fraudes e abusos;

e) intensificar a execução dos trabalhos da Reforma Administrativa de que

trata o Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, especialmente os

referidos no Título XIII;

f) fortalecer o sistema de livre empresa, favorecendo a empresa pequena e

média, que constituem a matriz do sistema, e consolidando a grande

empresa privada nacional, para que ela se capacite, quando for o caso, a

receber encargos e atribuições que se encontram hoje sob a

responsabilidade de empresas do Estado;

g) impedir o crescimento desnecessário da máquina administrativa federal,

mediante o estímulo à execução indireta, utilizando-se, sempre que

praticável, o contrato com empresas privadas capacitadas e o convênio

com órgãos estaduais e municipais;

h) velar pelo cumprimento da política de contenção da criação

indiscriminada de empresas públicas, promovendo o equacionamento dos

casos em que for possível e recomendável a transferência do controle

para o setor privado, respeitada a orientação do Governo na matéria.

...

Pág. 10

Atenção: É célebre a frase de Hélio Beltrão, então, Ministro da

Desburocratização, que disse: “Não Brasil, a certidão de óbito é mais importante

que o defunto”.

Acerca desse movimento de simplificação cartorial, há que se reconhecer que a

burocracia excessiva contribui com a maior incidência de corrupção. Fica patenteque a burla de procedimentos detalhados, inúteis e dispensáveis constitua



campo propício para a simplificação, ou celeridade, mediante recompensa

indevida. Desburocratizar, então, implica diretamente na redução da corrupção.

Um dos intuitos do Programa foi o de conter o danoso ritmo de crescimento da

máquina administrativa que fora promovido pelo DL 200-67, propiciandocondições para que a iniciativa privada ocupasse espaços então tomados pelo

Estado. Isso permitiria o recuo da atividade pública àquelas que lhe fossem

típicas. Esse foi o primeiro indicativo de que, anos mais tarde, haveria um forte

processo de rearranjo do Estado, com as privatizações.

A Nova República

Então, assistiu-se ao fim do regime militar, que deu abertura ao período político-

administrativo conhecido como Nova República. Era a transição democrática,

que necessitava alterar os rumos de uma máquina pública por um lado dispersa

e fragmentada em termos de estrutura, e, por outro, excessivamente

centralizada em termos de comando. Necessitava-se de algo mais ágil e

democrático, com entes públicos autônomos, voltados à missão pública do

Estado, com menor volume e maior capacidade de se movimentar, conforme a

dinâmica de uma democracia.

Acrescente-se a isso o movimento de globalização pelo qual o mundo tem

passado desde a década de 80, no qual se perceberam, em diversos países,

processos de reengenharia administrativa no setor público sendo levados a

efeito. O Brasil buscou esse rumo.

Pág. 11

A reforma administrativa da Nova República

Em 1985, o Presidente da República José Sarney editou o Decreto nº 91.309,

de 1985, que dispunha sobre a Reforma da Administração Pública Federal, com

o qual incumbia ao Ministro de Estado Extraordinário para Assuntos de

Administração promover a execução do Plano de Reforma da Administração

Pública Federal, praticando ou propondo os atos necessários à sua efetivação.

Compunham o plano:



1. O enfoque no atendimento ao cidadão;

2. O resgate da função social da Administração;

3. A revitalização da atividade pública com o fortalecimento do servidor;

4. O maior controle dos gastos, com incremento no desempenho;

5. A aproximação da instância decisória do local onde aconteceria a ação

pública.

A reforma administrativa da Nova República, contudo, não logrou êxito, em

primeiro lugar devido a dificuldades com o Congresso Nacional. Recentemente

saído do autoritarismo político imposto pelo regime militar, o Congresso

encontrava-se fragmentado em partidos pequenos. O bipartidarismo ARENA –

MDB fora substituído por um multipartidarismo incipiente, o que dificultava aformação de uma base de apoio aos planos de governo que fosse consistente.

Além disso, a crise econômica ganhou forte importância, tendo sido lançado o

Plano Cruzado, que visou pôr ordem na economia e conter a inflação galopante

de então.

O debate da reforma administrativa acabou, por fim, perdendo importância diante

de questões ligadas ao tamanho do mandato presidencial, que fora reduzido de

seis para cinco anos, e também sobre necessidade de alterações no sistema degoverno brasileiro.

Pág. 12

A Constituição de 1988

Ainda no início do governo de José Sarney, instalou-se a Assembleia Nacional

Constituinte, com o objetivo de elaborar uma nova Constituição para o País,

promulgada em 1988.

Acerca da Administração Pública, foram as seguintes algumas das inovações

trazidas pela Constituição de 1988:

1. Delegação ao Congresso Nacional para dispor sobre a Administração

Pública, retirando do Executivo a faculdade de legislar nessa área por

decreto;



2. Redistribuição da estrutura Administrativa e orçamentos entre União,

Estados e Municípios, com recuo da esfera federal;

3. Adoção do RJU para todos os servidores públicos, com estabilidade

depois de transcorridos dois anos da posse de servidor aprovado em

concurso público.

É certo que a ascensão do município à condição de ente federado acarretou a

principal alteração da estrutura administrativa promovida pela Carta.

A partir de então, deixou de existir a figura do Decreto-Lei, tão empregado para

a propositura das reformas administrativas pelo Executivo sem a participação do

Congresso. Com isso, por meio do novo instituto da Medida Provisória, as

políticas administrativas lançadas pelo Executivo passaram a ser deliberadas

pelo Legislativo. Nesse processo, os projetos de autoria do Presidente da

República são analisados pela Câmara, depois pelo Senado e, finalmente, pela

Câmara novamente, nesse último retorno exclusivamente acerca das

modificações apresentadas pelos senadores. Somente então vai à sanção e

conversão em Lei.

Pág. 13

Especificamente, quanto à reforma proposta pelo Presidente Sarney, a

Constituição de 1988 trouxe, em seu artigo 24, do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias, referência à reforma administrativa de 1985,

deixando definida a necessidade de que uma reforma dessa natureza devesse

ser levada a efeito, em até 18 meses, a partir da promulgação da nova Carta.

Art. 24- A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios editarão leis que

estabeleçam critérios para a compatibilização de seus quadros de pessoal ao

disposto no art. 39 da Constituição e à reforma administrativa dela decorrente,

no prazo de dezoito meses, contados da sua promulgação.

No governo subsequente, tendo sido encontrado um considerável déficit público,

o Presidente Collor promoveu acentuado desmonte da máquina administrativa,

com achatamento salarial dos servidores, ditos por ele como sendo “marajás”.



Servidores não estáveis foram demitidos e aqueles que o eram foram postos em

disponibilidade. Collor considerava a máquina administrativa por demais

ineficiente e incapaz de contribuir com o avanço do Estado e da economia

nacionais – era um verdadeiro “elefante branco”, segundo ele.

Na época, o governo vislumbrou adotar o modelo do Estado mínimo com contas

públicas saneadas, o que seria condição indispensável para a atração de

investimentos externos, que abriria uma presença brasileira mais competitiva no

cenário estrangeiro.

Com o impeachment, Collor foi sucedido pelo vice, Itamar Franco, que lançou o

bem sucedido Plano Real. Esse sucesso possibilitou ambiente político e

institucional necessários a uma Reforma Administrativa em novos moldes,

proposta no governo seguinte, do Presidente Fernando Henrique Cardoso, que

teve no ministro Bresser Pereira, da Administração Federal e Reforma do Estado

(MARE), seu principal mentor.

O governo de FHC ficou conhecido pela onda de privatizações, realizadas com

o objetivo de promover acentuado recuo no tamanho da máquina pública. A

telefonia foi o principal exemplo disso. Nessa situação, o Estado, por meio das

agências reguladoras, passou a exercer o papel de regulamentador/fiscalizador

de uma atividade pública provida pelo mercado, livre da ação direta do governo.

Uma questão que os críticos das privatizações colocam diz respeito ao destino

dado aos patrimônios das empresas privatizadas.

Pág. 14

Fez parte desse período o Programa de Desligamento Voluntário (PDV),

amplamente empregado na Administração, na forma da Lei nº 9.468, de 1997.

O PDV tinha como objetivo incentivar pecuniariamente demissões espontâneas

de servidores públicos estáveis.

Despreparados para o empreendedorismo da iniciativa privada, contudo, muitos

desses servidores constituíram negócios próprios que, em curto tempo,

resultaram em falência. Ainda hoje tramita no Congresso Nacional projeto de leique visa anistiar os servidores optantes do PDV, com o forte argumento de que



se tratou de verdadeiro “estelionato oficial”, uma vez que nem todas as

promessas feitas pelo governo foram cumpridas, como a de prestar apoio e

assessoria ao empreendedorismo dos servidores que aderissem ao Programa.

FHC descreveu sua Reforma Administrativa Gerencial no Plano Diretor daReforma do Aparelho do Estado (PDRAE). A inovação do plano estava nas

premissas da reforma, que propunha adotar na gestão pública práticas comuns

às empresas privadas.

Pág. 15

Até o final de seu primeiro mandato, FHC fez aprovar no Congresso duasemendas constitucionais, promulgadas em 1998, com a finalidade de preparar o

caminho legislativo para a adoção de sua reforma gerencial. Uma delas foi a

Emenda nº 19, que dispôs sobre princípios e normas da Administração Pública,

servidores e agentes públicos. A outra foi a Emenda nº 20, que modificou o

sistema de previdência social do servidor.

A Emenda nº 19:

1. Acrescentou a eficiência dentre os princípios fundamentais da

administração;

2. Criou o contrato gestão;

3. Flexibilizou o instituto da estabilidade, acrescentando a insuficiência de

desempenho e o excesso de quadros dentre as possibilidades de perda

de cargo público;

4. Permitiu a contratação de estrangeiros pela Administração, desde que

mantida a prerrogativa do concurso público;

5. Estabeleceu teto para a remuneração dos servidores e membros dos

poderes.

Já a Emenda nº 20:

1. Estabeleceu idade mínima para aposentadoria (60 anos para homem e

55 anos para mulher);

2. Extinguiu o acumulo de aposentadorias;



3. Definiu o prazo de dez anos de serviço público e de cinco anos no cargo

ocupado para habilitação à aposentadoria.

4. Tornou possível a criação de regime previdenciário complementar, com a

adoção do teto de aposentadoria do regime geral pago pelo INSS, para o

servidor.

Pág. 16

Tendo promulgadas as duas emendas constitucionais no último ano de seu

primeiro período de governo, após se reeleger, FHC extinguiu o MARE e

transferiu a reforma administrativa para a pasta do Planejamento, Orçamento e

Gestão (MPOG). Nesse momento, Bresser Pereira deixou o governo, sem ter

conseguido implementar, minimamente que fosse, sua reforma gerencial.

Antes do final de seu segundo mandato, e considerando insuficientes as

modificações levadas a efeito pela Emenda nº 20 no sistema previdenciário do

servidor público, FHC encaminhou ao Congresso nova proposta de alteração

constitucional, que somente foi aprovada já no governo subsequente – a Emenda

nº 41, de 2003.

Outro fato relevante do período FHC foi a aprovação, durante seu segundo

mandato, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar nº 101, de

2000, que impôs forte ajuste fiscal e planejamento nos orçamentos públicos da

União, Estados e Municípios. A LRF propiciou a necessária transparência do

gasto público, além de condicionar a realização de despesa à capacidade de

arrecadação.

Depois disso, veio o governo Lula, que não apresentou proposta de reforma

administrativa. Presenciou-se a continuidade da política de privatizações, sendo

merecedora de destaque apenas a emenda constitucional que tratou, mais uma

vez, do sistema previdenciário do servidor público. Foi a Emenda nº 47, de 2005.

Críticos do governo destacam o grande aumento do número de cargos

comissionados na Administração durante esse período, providos mais por

critérios partidários do que propriamente por mérito ou especialização de ordem

técnica.



Prova dessa eficiência tem sido, por exemplo, o processo legislativo eletrônico

das Casas do Congresso, que oferecem ao cidadão o conhecimento amplo e

pontual da elaboração das leis. Outro exemplo de agilidade é a forma com que

o INSS concede benefícios, com agendamento marcado e controle automático

do histórico previdenciário do trabalhador. Outros exemplos são o Sistema

Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), o SIGA

BRASIL, e as páginas de governo na Internet, com toda sorte de informações e

conhecimentos sistematizados.

Temos, hoje, acentuada preocupação com o desenvolvimento do servidor,

explicitamente expressa nas escolas de governo, dentre as quais se destacam

a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), do Executivo, e o Instituto

Legislativo Brasileiro (ILB), do Senado Federal, que, em conjunto com o Centro

de Formação da Câmara dos Deputados (CEFOR), têm proporcionado aos

servidores do Senado, da Câmara e de outros órgãos conveniados a capacitação

de que necessitam para o desempenho eficiente de suas funções.

Pág. 19

A Lei de Acesso à Informação

Outro aspecto notável, que contribui sobremaneira com a eficiência geral, é o

controle social cada vez mais atento e bem informado. Mencione-se a Lei de

Acesso à Informação, Lei nº 12.527, de 2011, que visa garantir o acesso a

informações, previsto em dispositivos constitucionais, com as seguintes

diretrizes:

1. Observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como

exceção;

2. Divulgação de informações de interesse público, independentemente de

solicitações;

3. Utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia de

informação;

4. Fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na

administração pública;



5. Desenvolvimento do controle social na Administração Pública.

Apesar disso, percebe-se na Administração ainda haver patrimonialismo,

desperdício e casos de corrupção. Quem sabe se houvesse ações mais

eficientes na redução desses desvios, restaria espaço mais amplo para aimplantação de uma máquina administrativa predominantemente eficiente e

orientada à finalidade pública do Estado.

Levadas a efeito, efetivamente, sobressaem-se as restrições previdenciárias

aplicadas aos servidores públicos, para os quais foram dedicadas três emendas

constitucionais (nos 20, 41 e 47). Enquanto isso, uma série de dispositivos

constitucionais importantes permanece sem efeito, aguardando pela aprovação

de leis ordinárias e complementares que lhes proporcionem regulamentação.

Pág. 20

Síntese

1. Em termos de organização administrativa, a máquina pública burocrática

brasileira foi inaugurada por Getúlio Vargas, na década de 30, quando

adotou o modelo de administração weberiana.

2. JK pretendeu dar agilidade à Administração, propondo dispositivos que

reduzissem seus entraves burocráticos excessivamente paralisantes.

3. O regime militar propôs a descentralização operacional, com multiplicação

de órgãos e expansão da presença do Estado. Preservou o controle, a

fiscalização e a gestão política centralizadora. Valorizou a meritocracia e

a hierarquia administrativa.

4. José Sarney pretendeu reduzir a máquina com ganho de eficiência e

valorização do servidor público. Encontrou dificuldades na formação de

uma base de apoio no Congresso e graves adversidades na economia.

5. Collor promoveu, desmonte na estrutura. Extinguiu órgãos, demitiu

servidores não estáveis, colocou servidores estáveis em disponibilidade,

cortou salários, cassou “marajás”. Pretendia, assim, conquistar

credibilidade internacional e atrair investimentos estrangeiros.



6. FHC promoveu privatizações e aprovou emendas constitucionais para

reformar a previdência do servidor e criar condições para uma reforma

administrativa nos moldes da iniciativa privada.

7. Lula não apresentou proposta de reforma administrativa, dando

continuidade às privatizações. Expandiu o número de cargos

comissionados e promoveu mais uma reforma previdenciária.

8. Dilma, até o momento, regulamentou a previdência privada do servidor

público, que estabelece o mesmo teto de aposentadoria pago pelo regime

geral da previdência.

Unidade 3 - Tipos de Administração Pública

A Administração Pública brasileira sempre se pautou pela prática político-

administrativa de seus altos gestores, em um modelo predominantemente

híbrido, no qual tendências teoricamente excludentes se mesclaram de forma

mais ou menos evidente cada uma delas, o que dependeu da situação e do

momento vivido.

Agora que já conhecemos como se deu a evolução histórica da Administração

Pública brasileira, com as diversas tentativas de modernização, vamos

descrever e apontar os aspectos e o encadeamento organizacional dos modelos

patrimonialista, burocrático e gerencial, na máquina estatal do país. Serão aqui

pontuadas características, práticas e resultados dos três tipos de administração,

com o intuito de fortalecer a nossa visão crítica perante diversas situações.

Em uma abordagem geral, a administração do Estado pode ser:

Patrimonialista;

Burocrática;

Gerencialista.

São esses os três modelos básicos, que muitas vezes se misturam ou se

alternam, conforme a contingência política e administrativa de momento. Numa



máquina pública com o porte e a complexidade da brasileira, por exemplo,

observa-se a incidência dos três modelos, de forma mais ou menos evidente.

Pág. 2

O Patrimonialismo

Há que se ter em vista que a forma com que se administra o Estado está

diretamente associada à sua própria natureza e concepção, que, no caso

brasileiro, é a república, ou res publica – coisa pública. Numa república, o

interesse do Estado é o bem comum, que é de todos e a todos deve servir.

Qualquer emprego da máquina pública que se afaste desse objetivo resulta emdesvio de finalidade. Portanto, o Estado republicano exclui, de imediato, a gestão

patrimonialista.

O patrimonialismo é originário dos regimes absolutistas, onde o soberano,

proprietário do Estado, delegava a administração entre os seus – fossem eles

nobres ou não –, que ao rei devendo obediência, priorizavam a defesa dos

interesses particulares do monarca, em detrimento do interesse público. Tanto o

povo quanto a administração serviam ao rei.

Pág. 3

No Brasil, a gestão patrimonialista foi adotada desde a fase colonial, em que

porções de terras eram concedidas pelo monarca aos seus donatários, sem que

isso implicasse contrapartida para o bem comum da coletividade. Naquele

tempo, o bem particular da autoridade se confundia com o patrimônio do Estado,

sendo ambos utilizados indistintamente, conforme a conveniência do detentor.

Foi assim durante o período imperial, indo até a República Velha, na década de

1930, com a adoção da burocracia weberiana.

Embora isso aparente ser história passada, engana-se quem considere o

patrimonialismo extinto da Administração brasileira. Com o tempo e a máscara

do interesse público, o hábito de “dar -se jeito para tudo” demonstrou ser o

patrimonialismo bastante presente, ainda, na atualidade.



A gestão patrimonialista é, em essência, fisiológica, pois se baseia na troca de

favores, no “toma-lá-dá-cá” clientelista, com a finalidade de garantir vantagens

pessoais, conforme os interesses individuais, sem considerar o bem comum.

Pode ser encontrada, de forma velada e discreta, dentro das estruturas

administrativas dos órgãos de governo.

Uma das características mais evidentes de uma gestão patrimonialista é a

inobservância de regras formais. Regras restringem a livre ação do

administrador, e o gestor patrimonialista busca ter amplitude de ação para a

prática do benefício próprio. Quando há regras, estas são pouco divulgadas e

conhecidas, o que favorece o desvio. Sob esse aspecto, a Constituição

estabeleceu os princípios da impessoalidade e da legalidade ao administradorpúblico, com o intuito de prevenir a prática patrimonialista.

Pág. 4

O gestor patrimonialista não aprecia a renovação de quadros. Essa situação é

típica de órgãos que mantêm gestores em cargos de chefia ou de direção por

longos períodos. Quando o gestor deixa um cargo é para assumir outro dehierarquia igual, ou superior. Essa perpetuação na gestão desestimula os novos

talentos e o surgimento de lideranças. Toda organização bem administrada deve

promover a formação de líderes e a capacitação continuada de seus servidores

em habilidades gerenciais, com o intuito de ascensão às funções comissionadas

típicas de servidores efetivos.

Outro indício de patrimonialismo é a falta de programas de formação e

capacitação de servidores. O gestor patrimonialista teme ser superado esubstituído por outro que possua desempenho superior ao seu, conquistado a

partir de ações de capacitação. Por isso previne-se, deixando de priorizar entre

suas práticas administrativas a busca pela plena formação e capacitação

funcional de seus colaboradores.

Privilégios funcionais, injustiça distributiva, nepotismo e corrupção são desvios

comuns em gestões patrimonialistas. É certo que os resultados de uma

administração dessa natureza surtam efeito vantajoso apenas para o “dono do



cargo”. Por isso, o patrimonialismo se encontra totalmente desassociado da

eficiência e do espírito público.

Prova de que o patrimonialismo é ainda presente na Administração brasileira foi

a edição, pelo Supremo Tribunal Federal, da Súmula Vinculante nº 13, de 2008,que estabeleceu como inconstitucional a prática do nepotismo nos casos que

especifica. No nepotismo, a escolha entre familiares da autoridade nomeante

para os cargos de agentes públicos afasta a seleção por mérito objetivo.

Pág. 5

O Modelo Burocrático

Como alternativa a essa forma personalista de gestão surgiu o modelo

burocrático de administração, onde o privilégio deu lugar ao mérito. Trata-se a

burocracia de um modelo administrativo idealizado pelo sociólogo alemão Max

Weber, estando associado a cinco princípios básicos: hierarquia, normatização,

capacitação, especialização e meritocracia.

Nesse modelo, a gestão desatenta e a falta de critério são substituídas pelo

controle extremo, com normas rígidas a serem seguidas. Num Estado de

tamanho limitado, como o liberal, essa forma de gestão surte resultados

eficientes. Exemplo disso foi a adoção do modelo de administração weberiana

na Alemanha, Estado liberal, após a I Guerra Mundial, em uma experiência que

ficou conhecida como República de Weimar. Os resultados foram tão eficientes

em termos de máquina estatal, que tornaram possível àquele país promover a II

Guerra Mundial.

Num Estado social, entretanto, esse formalismo excessivo do poder racional-

legal acaba por obstruir o ritmo e a dinâmica da Administração, que, em meio a

tantas normas e procedimentos, perde agilidade na consecução de suas

políticas públicas. Evitam-se abusos e usos indevidos, como a corrupção, o

nepotismo e a prática patrimonialista, mas perde-se o foco na prestação do bom

serviço público, na agilidade e na qualidade do resultado para a sociedade.



Nesse tipo de gestão pública, o cidadão passa a ser visto como cliente que

investe no Estado através dos impostos que recolhe. Deve ele, portanto, ter o

respectivo retorno na forma de serviços públicos bem providos e administrados.

Semelhantemente à lógica do mercado, em que o dono do negócio recebe seuslucros, o “dono do Estado”, que é o cidadão, recebe seu “lucro” na forma do

atendimento com qualidade de suas necessidades por parte da Administração.

São metas do gerencialismo:

O barateamento de custos;

A simplificação dos procedimentos;

O aumento da qualidade dos serviços públicos, e;

A visão do cidadão como cliente do “negócio” público.

A palavra “eficiência”, incluída dentre os princípios constitucionais da

Administração pela Emenda nº 19, traduz bem o espírito de uma gestão

gerencial.

A Reforma Administrativa do governo FHC, descrita no Plano Diretor da Reforma

do Aparelho do Estado (PDRAE), de 1995, propôs a adoção de critérios

gerenciais, típicos da administração privada das empresas de mercado, no

contexto da Administração Pública. Nesse sentido, a burocracia paralisante seria

substituída por um modelo gerencial mais livre e autônomo, com indicadores de

desempenho e foco no atendimento das necessidades do cliente-cidadão.

Pág. 8

A administração pública gerencial não rejeita os princípios da burocracia que se

propõe em suceder; pelo contrário, baseia-se:

No mérito;

No rigor para o provimento de cargos;

Na capacitação, qualificação e especialização do servidor;

Na constituição de carreiras de Estado profissionalizados e remuneradas

conforme planos de carreira definidos em lei;



Na gestão de desempenho com avaliações periódicas, dentre outros

elementos.

A grande diferença reside na forma de controle, que passa da área-meio, com

foco nos processos, para a área-fim, com foco nos resultados, aferidos porintermédio de indicadores de qualidade.

Atenção: Quais os objetivos que o órgão deve atingir? Quais os resultados

esperados: Quais recursos e metodologias serão empregados para a

obtenção dos resultados? Qual a autonomia do gestor para a realização de

seus planos de ação?

São todas estas questões para as quais o administrador terá que dar resposta

no modelo gerencial.

Outra diferença reside na qualidade e quantidade das regras, que devem ser

flexíveis o suficiente para viabilizar o sucesso da gestão gerencial, em face de

um cenário vivo e pleno de mudanças que a dinâmica nacional a cada dia

apresenta. No modelo de gestão gerencial é mais natural e corriqueira a relação

do Estado com as entidades privadas e as organizações sociais.

Pág. 9

O modelo gerencial é baseado na confiança que se deposita no agente público,

sem prescindir-se do controle, da fiscalização e da medição de resultados. No

modelo, há descentralização decisória, com estruturas menos hierarquizadas e

mais horizontalizadas. É um modelo que favorece a criatividade, o

autodesenvolvimento e a qualidade de vida laboral para o servidor. É umambiente que, ao reduzir a rigidez do formalismo, propicia a iniciativa lúcida e

responsável.

São alguns dos princípios da administração pública gerencial:

orientação para resultados e disposição para obter resultados mesmo

com recursos escassos;

foco no cidadão – usuário;

aumento da eficácia e eficiência;



transparência dos processos decisórios;

responsabilização e trabalho em equipe.

Conforme visto até aqui, na Administração Pública brasileira, patrimonialismo,

burocracia e gerencialismo coexistem e são, cada um deles, mais evidentes

conforme o contexto administrativo sob enfoque.

É certo que futuras reformas administrativas devam visar à forma gerencial de

lidar com a coisa pública. Para tanto, há que se fortalecerem os dispositivos de

controle e fiscalização internos e externos, de maneira que impeçam, ainda mais,

o avanço do patrimonialismo, sem que isso resulte em restrições ao movimento

da máquina pública. Deve-se, da mesma forma, buscar incutir com maior

destaque a finalidade pública como valor máximo da atividade.

Profissionalização; emprego de tecnologias; adoção de legislações flexíveis;

equilíbrio nas contas são também elementos necessários à reforma gerencial.

Unidade 4 - Plano diretor da reforma do aparelho do Estado (PDRAE)

Vimos até aqui os três modelos básicos de administração pública, que muitas

vezes se misturam ou se alternam, conforme a contingência política e

administrativa de momento.

Vamos conhecer agora, o mais significativo movimento de modernização das

práticas administrativas que se tem notícia nas últimas décadas de nossa história

- . o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado brasileiro - que pretendeu

estabelecer e consolidar o modelo gerencial na Administração Pública diante da

crise passada pelo estado moderno nas décadas de 1980 e seguinte.

No final do século XX, o avanço generalizado da presença do Estado,

especialmente no domínio da economia, sofreu forte abalo de ineficiência,

especialmente em face dos exageros do modelo. O acirramento da crise no

modelo do Estado do Bem Estar Social – Welfare State, havido a partir da

década de 70, chegou à década de 1990 provocando, em diversos países,



Formou-se, então, ambiente político propício para mudanças no modelo de

gestão, do formato burocrático, e estruturalista, para o formato gerencial, cujos

fundamentos mencionamos no tópico anterior. Para tanto era necessário,

contudo, alterar-se a Constituição de 1988, que não previra originalmente essa

necessidade e houvera, inclusive, acarretado forte movimento em direção

oposta, rumo ao modelo burocrático, anacrônico e incapaz de dar as respostas

de eficiência tão necessárias naquele momento. Isso se percebe na aplicação

indistinta do instituto da estabilidade no emprego para todos os servidores da

Administração Direta, absolutamente desvinculado de requisitos mínimos e

indispensáveis de desempenho funcional.

“Enumeram-se alguns equívocos da Constituição de 1988 no campo daadministração de recursos humanos. Por meio de institucionalização do Regime

Jurídico Único, deu início ao processo de uniformização do tratamento de todos

os servidores da Administração direta e indireta. Limitou-se o ingresso ao

concurso público, sendo que poderiam ser também utilizadas outras formas de

seleção que tornariam mais flexível o recrutamento de pessoal sem permitir a

volta do clientelismo patrimonialista (por exemplo, o processo seletivo público

para funcionários celetistas, que não façam parte das carreiras exclusivas do

Estado) ”. (CHIAVENATO, 2008, p. 156)

Pág. 3

Editado no governo FHC, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

(PDRAE) lançou as bases da Reforma Administrativa Gerencial, que seria

levada a efeito pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado

(MARE), comandado por Bresser Pereira.

Segundo o PDRAE, dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal

de torná-lo mínimo, era necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não

apenas garantisse a propriedade e os contratos, mas também exercesse seu

papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da

redução das desigualdades sociais.



Reformar o Estado significava melhorar não apenas a organização e o pessoal

do Estado, mas também suas finanças e todo o seu sistema institucional-legal,

de forma a permitir que esse tivesse uma relação harmoniosa e positiva com a

sociedade civil.

A reforma do Estado permitiria que seu núcleo estratégico tomasse decisões

mais corretas e efetivas, e que seus serviços – tanto os exclusivos, que

funcionavam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que

estavam apenas indiretamente subordinados na medida em que se

transformassem em organizações públicas não estatais – operassem muito mais

eficientemente.

Pág. 4

Em seu diagnóstico, o Plano apontou que, como resultado do retrocesso

burocrático de 1988, houve um encarecimento significativo do custeio da

máquina administrativa, tanto no que se referia a gastos com pessoal como com

bens e serviços, e acentuado aumento da ineficiência dos serviços públicos.

Chegou-se ao ponto de, em 1995, 36% dos gastos com pessoal da União teremsido direcionados para o pagamento de inativos.

Em relação à distribuição de servidores pelas esferas de governo, o Plano

mostrou que os estados empregavam praticamente a soma (49%) do que

empregavam municípios (26%) e a União (25%). Essa distribuição desigual em

favor dos efetivos estaduais se apresentou incompatível com o municipalismo

implantado na Constituição de 1988, que houvera transferido aos municípios

grande esfera de responsabilidades, no que diz respeito aos serviços públicos.

Do diagnóstico, ficou patente que a legislação brasileira refletia a ausência de

uma política de recursos humanos coerente com as necessidades do aparelho

do Estado:

1. Havia disparidade entre salários e benefícios pagos pelo serviço público

e a iniciativa privada. Essa premissa levou ao achatamento salarial

acontecido nos oito anos do governo de FHC.



2. Na atividade pública, os gastos com aposentados cresciam

desproporcionalmente em comparação com os recolhimentos

previdenciários dos trabalhadores da ativa. Os aposentados que até então

não contribuíam com a previdência pública, deveriam passar a fazê-lo.

3. As atividades de Estado que representassem carreiras típicas, deveriam

ser criadas, estruturadas e valorizadas, o que atrairia para a área

profissionais mais capacitados e motivados.

4. A reforma do sistema previdenciário do servidor público era um passo

fundamental e imprescindível para o equacionamento da crise fiscal e

para a própria reforma do Estado, não sendo, contudo, suficiente.

Pág. 5

Objetivos: Foram os objetivos globais do Plano:

Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade

administrativa de governar com eficácia e eficiência, voltando a ação dos

serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos;

Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe fossem próprias,reservando, em princípio, os serviços não exclusivos para a propriedade

pública não estatal (entidades sociais) e a produção de bens e serviços

para a iniciativa privada.

Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter

local: só em casos de emergência caberia a ação direta da União.

Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter

regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e aUnião.

A estratégia da reforma do aparelho do Estado foi concebida a partir de três

dimensões:

A primeira, institucional-legal, tratou da reforma do sistema jurídico e das

relações de propriedade;

A segunda, cultural, centrada na transição de uma cultura burocrática

para uma cultura gerencial;



A terceira dimensão abordou a gestão pública a partir do aperfeiçoamento

da administração burocrática vigente e da introdução da administração

gerencial, incluindo os aspectos de modernização da estrutura

organizacional e dos métodos de gestão.

Pág. 6

As emendas constitucionais da Administração Pública

As emendas do capítulo da administração pública foram fundamentais no

processo de transição para uma administração pública gerencial porque

incorporaram ou viabilizaram uma nova perspectiva em relação à gestão e aocontrole do aparelho do Estado. Os dispositivos compreendidos no projeto foram

de importância estratégica para a consecução da reforma administrativa,

contemplando os princípios e normas de gestão, as relações jurídicas dos

servidores com a administração e as prerrogativas dos três poderes para a

organização administrativa e a fixação de vencimentos dos cargos de seus

serviços auxiliares ou administrativos.

A primeira proposta cobriu o capítulo da administração pública e resultou, com

modificações, na Emenda nº 19, originalmente contemplando as seguintes

disposições, tendo algumas das quais não logrado êxito:

O fim da obrigatoriedade do regime jurídico único, permitindo-se a volta

de contratação de servidores celetistas.

A exigência de processo seletivo público para a admissão de celetistas e

a manutenção do concurso público para a admissão de servidores

estatutários.

A flexibilização da estabilidade dos servidores estatutários, permitindo-se

a demissão, além de por falta grave, também por insuficiência de

desempenho e por excesso de quadros.

No caso de exoneração por excesso de quadros, esta deveria obedecer

a critérios gerais estabelecidos em lei complementar, sendo os cargos

correspondentes automaticamente extintos, não podendo ser recriados

em um prazo de quatro anos.



Possibilidade de se colocar servidores em disponibilidade com

remuneração proporcional ao tempo de serviço como alternativa à

exoneração por excesso de quadros.

Permissão de contratação de estrangeiros para o serviço público, sempre

através de concurso ou processo seletivo público, desde que lei

específica o autorizasse.

Limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos

Poderes, inclusive vantagens pessoais, à remuneração do Presidente da

República.

Limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor

equivalente percebido na ativa.

Facilidade de transferência de pessoal e de encargos entre

personalidades políticas da Federação, a União, os Estados-membros, o

Distrito Federal e os Municípios, mediante assinatura de convênios.

Eliminação da isonomia como direito subjetivo, embora mantivesse,

implicitamente, o princípio, que é básico para qualquer boa administração.

Pág. 7

O sistema previdenciário público

A proposta de emenda da Previdência (resultante, com modificações, na

Emenda nº 20) extinguiu a aposentadoria integral e as aposentadorias precoces.

A aposentadoria dos funcionários passou a ocorrer por idade, com uma pequena

correção para o tempo de serviço na regra de transição, sendo proporcional à

contribuição do servidor.

O sistema previdenciário público continuou distinto do setor privado, na medida

em que o Estado prosseguiu garantindo integralmente o sistema previdenciário

dos servidores, independentemente do seu nível de remuneração.



Exercícios de Fixação - Módulo I

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I de estudo do curso Administração

Pública Descritiva.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do mesmo e responda aos Exercícios de Fixação. O resultado não

influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu

domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a

correção imediata das suas respostas!

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique em http://bit.ly/1RJNTof .

http://bit.ly/1RJNTof




administração pública descritiva - módulo i

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