a contribuiÇÃo dos ÓrgÃos de controle … consad/painei… · essa complexidade institucional...
TRANSCRIPT
A CONTRIBUIÇÃO DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE NA
IMPLANTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
DESCENTRALIZADAS: PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
Nabil Moura Kadri
II Congresso Consad de Gestão Pública – Painel 27: Sistema de controle interno do Executivo brasileiro: avanços na construção da transparência e da eficiência da gestão pública
A CONTRIBUIÇÃO DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE NA IMPLANTAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS DESCENTRALIZADAS: PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
Nabil Moura Kadri
RESUMO Com o esgotamento institucional do regime militar brasileiro, surge um forte apelo à descentralização como uma demanda de democratização das estruturas de poder. Entretanto, apesar de representar ganhos distributivos, a descentralização não necessariamente traduz-se em melhores resultados sociais e econômicos, principalmente devido à corrupção e outras ineficiências administrativas. Desse modo, o comportamento responsável das esferas de governo – sejam eles locais ou nacionais – depende dentre outros, dos incentivos a que estes estão sujeitos. E são em grande parte as instituições, isto é, desenhos de política, regras e normas sociais, que representam os incentivos ao comportamento dos atores políticos. Assim, a relação entre a atuação dos agentes públicos e os órgãos de controle interno e externo favorece a democratização da administração pública por ampliar a capacidade de resposta dos agentes (answerability) e a accountability de gestores e burocracias governamentais. Como o Programa Bolsa Família caracteriza-se por ser um programa de caráter federativo, ou seja, sua gestão é feita de forma compartilhada pelos três níveis governamentais, esse desenho implica em grandes desafios em sua implantação. Como a participação de atores políticos tão diversos com vistas a atingir um objetivo comum não é simples de ser obtida, os mecanismos de accountability e controle interno e externo são fundamentais. Com essa finalidade, foi criada a Rede Pública de Fiscalização do Programa Bolsa Família, em 2005, que garantiu a institucionalização de fortes mecanismos de controle com vistas a uma maior efetividade e a uma menor ocorrência de desvios de finalidade do Programa. Partindo deste contexto, o presente artigo destina-se a discutir o papel do Programa de Fiscalização a partir de Sorteios Públicos da Controladoria Geral da União (CGU) no processo de consolidação do Programa Bolsa Família nos municípios brasileiros, na perspectiva da Rede Pública de Fiscalização do Programa Bolsa Família. Para tanto, foi realizada uma pesquisa documental tendo como base a síntese dos relatórios gerenciais de fiscalização da CGU, com vistas a traduzir categorias representativas das constatações elencadas nos referidos relatórios. Foram utilizados os relatórios completos referentes às ações de fiscalização realizadas entre 2004 e 2007. Os apontamentos levantados foram organizados em 10 grupos de categorias. Nesse período foram realizadas 900 fiscalizações e analisados 897 relatórios (3 não estavam disponíveis). Em 47 municípios o Programa Bolsa Família não foi auditado, resultando em uma amostra final de 850 municípios (15,30% dos municípios brasileiros). Desses, 90% apresentaram algum apontamento por parte dos técnicos da CGU. Palavras-chave: Controle interno e externo. Programa Bolsa Família. Transferência de renda. Accountability.
SUMÁRIO
I INTRODUÇÃO......................................................................................................... 03
II A DESCENTRALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL...................... 05
III A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O PAPEL DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE..... 08
IV A REDE PÚBLICA DE FISCALIZAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA........ 11
V A CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO (CGU) E O PROGRAMA DE
FISCALIZAÇÃO A PARTIR DE SORTEIOS PÚBLICOS...........................................
12
VI METODOLOGIA.................................................................................................... 14
VII RESULTADOS..................................................................................................... 15
VIII CONCLUSÕES.................................................................................................... 22
VIII NOTAS................................................................................................................ 24
XIX REFERÊNCIAS................................................................................................... 25
3
I INTRODUÇÃO
O Programa Bolsa Família caracteriza-se por ser um programa de caráter
federativo, ou seja, sua gestão é feita de forma compartilhada pelos três níveis
governamentais. Esse desenho implica em desafios em sua implantação, uma vez
que a República Federativa do Brasil é composta pela União, Distrito Federal, 26
estados e 5.565 municípios, todos entes autônomos segundo a Constituição de
1988. Essa complexidade institucional delega à União o papel relevante de
articulação e coordenação das ações dos atores envolvidos. Apesar da gestão do
Programa ser realizada pelas três esferas de governo, municipal, estadual e federal,
o Programa Bolsa Família e o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo
Federal (CadÚnico) são administrados principalmente pelos municípios. São eles os
responsáveis pela identificação, caracterização e cadastramento das famílias pobres
para o recebimento do benefício do Bolsa Família.
Fato é que desde a sua criação em outubro de 2003, o Programa Bolsa
Família vem passado por diversas modificações e aprimoramentos refletindo o
esforço do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome de torná-lo
cada vez mais aderente aos objetivos de redução da pobreza e erradicação da fome
no Brasil. Como conseqüência, o Brasil vem observando reduções significativas nos
padrões de desigualdade e pobreza que estavam estagnados por longas décadas, e
o Programa Bolsa Família tem tido papel fundamental nessa redução como
demonstra uma vasta literatura, por exemplo, Rocha (2007), Carvalho (2006),
Bourguignon, Ferreira e Leite (2007), Cury e Leme (2007) e Soares e Zepeda
(2008).
Entre estes aprimoramentos destacam-se ações como a unificação dos
programas de transferência de renda existentes anteriormente, o aperfeiçoamento
dos sistemas informatizados que suportam o programa, a articulação intersetorial e a
integração com outras políticas de governo, além do aperfeiçoamento constante de
mecanismos de auditoria e controle.
Entretanto, apesar dessas iniciativas de qualificação da gestão do
Programa, alguns problemas ainda comprometem a qualidade da gestão municipal
e, para que o Bolsa Família tenha êxito em seus objetivos, é fundamental que os
municípios brasileiros garantam o bom funcionamento das ações do programa.
Como a participação de atores políticos tão diversos com vistas a atingir um objetivo
4
comum não é simples de ser obtida, os mecanismos de accountability e controle
interno e externo são fundamentais neste processo. Com essa finalidade, a criação
da Rede Pública de Fiscalização do Programa Bolsa Família, em 2005, garantiu a
institucionalização de fortes mecanismos de controle com vistas a uma maior
efetividade e a uma menor ocorrência de desvios de finalidade do Programa.
Partindo deste contexto, o presente artigo destina-se discutir o papel do
Programa de Fiscalização a partir de Sorteios Públicos da Controladoria Geral da
União (CGU) no processo de consolidação do Programa Bolsa Família nos
municípios brasileiros, na perspectiva da Rede Pública de Fiscalização. Para tanto,
foi realizada uma pesquisa documental tendo como base a síntese dos relatórios
gerenciais de fiscalização da CGU, através de técnica direta de análise de conteúdo,
com vistas a traduzir categorias representativas das constatações elencadas nos
referidos relatórios.
5
II A DESCENTRALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL
A descentralização pode ser compreendida como o processo de
transferência de autoridade no planejamento e na tomada de decisões às unidades
locais de governo. De acordo com Dillinger (1995), a força que motiva a
descentralização é basicamente política e não baseada nos benefícios derivados da
melhora do gerenciamento do setor público apesar de contribuir para o alcance
destes. O processo de descentralização ocorre com mais freqüência em países que
tem a sua organização política baseada no modelo federativo. Conforme descrito por
Asensio (2000), o modelo federativo é adotado com maior freqüência por países de
grande extensão territorial e desigualdades regionais, permitindo, assim uma melhor
administração de sua diversidade.
Com o esgotamento institucional do regime militar brasileiro, surge um
forte apelo à descentralização como uma demanda de democratização das
estruturas de poder. Esse movimento resultou, no caso dos municípios, na conquista
da autonomia municipal por meio da Constituição Federal de 1988. A autonomia
municipal, no caso do federalismo brasileiro, deve ser entendida como autonomia
administrativa, legislativa, política e financeira.
Entretanto, de acordo com Santana (2008) apesar de representar ganhos
distributivos, a descentralização não necessariamente traduz-se em melhores
resultados sociais e econômicos, principalmente devido à corrupção e outras
ineficiências administrativas. Além disso, sustenta o autor, que a descentralização
fiscal de políticas vinculadas à saúde, à educação básica e à assistência social, ao
dotar os governos locais de grande autonomia financeira e orçamentária, pode
também aumentar substancialmente o potencial para irregularidades.
Outro autor que explora esse ponto de vista é Manuel Castells, segundo o
autor, os governos locais e estaduais, em todo mundo, são freqüentemente os níveis
mais corruptos da administração, entre outras razões porque as redes pessoais se
mantêm com mais força do que no nível federal e porque assumem as atribuições
de urbanização e gestão do solo, que são os setores de atividade mais propensos à
corrupção da administração em razão dos interesses privados envolvidos. (Castells
In PEREIRA, 1999, p.163)
6
Ainda neste sentido, afirma Arretch (2003) que a autonomia dos governos
pode produzir resultados opostos aos esperados pelos defensores mais otimistas da
descentralização. Segundo a autora, “governos locais dotados de autonomia para
contrair empréstimos e dependentes de um sistema nacional de transferências fiscais
tendem a produzir déficits fiscais sistemáticos, contrariamente à expectativa de que a
descentralização fiscal produziria responsabilidade fiscal.” (ARRETCH, 2003)
Outro fator que deve ser levando em consideração quando analisamos a
descentralização e o compartilhamento da gestão de políticas públicas entre
diferentes esferas de governo são as questões inerentes a problemas de agência. O
dilema do agente ocorre devido à diferença que existe entre o comportamento do
agente que recebe uma delegação e os interesses do delegante (principal). Ao
executar as ações a que se comprometeu, o agente nem sempre as faz da maneira
mais efetiva e eficiente uma vez que seu comportamento não está,
necessariamente, direcionado para os melhores interesses do delegante (principal).
De acordo com Santana (2008) o problema de agência envolve
principalmente os conceitos de oportunismo e assimetria de informação. Esses dois
conceitos conjugados ou não resultam na diferença entre o comportamento dos
indivíduos antes e depois de receber uma delegação. Mesmo antes de firmar o
compromisso, não é possível, ao principal, mapear exatamente todas as variáveis
que afetam as intenções e as habilidades do agente. É essa assimetria de
informação que leva, muitas vezes à seleção adversa de agentes.
Mesmo depois de estabelecido o compromisso entre o principal e o
agente, a assimetria de informação permanece devido à fragilidade de obtenção de
informações completas e perfeitas, pelo principal, sobre a atuação do agente. Assim,
é possível ao agente buscar atender aos seus interesses mesmo sem atender
plenamente aos que havia se comprometido com o principal.
É neste contexto que o principal tende a estabelecer padrões
institucionais que garantam que os interesses dos agentes não se sobreponham aos
acordos firmados. Essas construções institucionais pressupõem o desenho de
estratégias de monitoramento, incentivos e sanções. Desse modo, quanto menor for
a capacidade do agente de monitorar, detectar e punir comportamentos indesejados
dos agentes, maior será a probabilidade de ocorrerem desvios. Políticas públicas
bem formuladas e planejadas garantem que esses instrumentos façam parte de seu
escopo.
7
Por fim, segundo Arretch (1996), citando North e Przewoski, “o
comportamento responsável dos governos – sejam eles locais ou nacionais –
depende, não exclusivamente, mas em grande medida, dos incentivos a que estes
estão sujeitos. E são em grande parte as instituições, isto é, desenhos de política,
regras e normas sociais, que conformam os incentivos ao comportamento dos atores
políticos”.
8
III A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O PAPEL DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE
A implantação de programas federais de desenho descentralizado e,
conseqüentemente, a implantação de políticas públicas nacionais, só se fará de
maneira transparente e por meio de um processo gerencial caso existam,
invariavelmente, processos de responsabilização e de controle social bastante
atuantes. Neste sentido, trabalhos como Santos & Cardoso (2001), Ribeiro Filho
(2002) e Revorêdo (2006), ressaltam o papel do “Controle” nesse processo.
A relação entre a atuação dos agentes públicos e os Órgãos de Controle
Interno e Externo favorece a democratização da administração pública por ampliar a
capacidade de resposta dos agentes (answerability) e a accountability de gestores e
burocracias governamentais. A conceituação de accountability pode ser observada
em trabalhos como o de Andréas Schedler (1999), que propõe duas conotações
básicas para o termo accountability, uma delas relacionada com a capacidade de
resposta dos agentes (answerability), e a outra com a capacidade de impor sanções
por parte das agências de accountability (accounting agencies), com a respectiva
perda de poder para os que agirem não obedecendo os deveres públicos. Nesse
contexto, é importante lembrar que, para o autor, a capacidade de resposta está
intimamente relacionada com a obrigação dos agentes públicos de explicarem os
seus atos.
Entretanto, para a análise proposta cabe recordar a definição clássica
feita por O´Donnell (1998) para as duas formas de accountability, a vertical e a
horizontal. Para o autor, a accountability vertical representa a relação entre a
população e os entes públicos, pressupondo uma ação entre duas esferas
desiguais. Nesse caso, a relação manifesta-se principalmente por meio das eleições,
representando um fluxo de “baixo para cima”. Por outro lado, o que o autor conceitua
como sendo accountability horizontal relaciona-se com a existência de agências
estatais que se relacionam como iguais, através do mecanismo conceituado na
literatura de checks and balances, pressupondo ações de mútuo controle e
fiscalização. Desse modo, o pressuposto da accountability horizontal garante um
forte instrumento de responsabilização da ação governamental.
Ainda segundo O'Donnell, para que seja possível a manifestação da
accountability horizontal é necessário que existam “agências estatais que têm o
direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar
9
ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o
impeachment contra ações ou emissões de outros agentes ou agências do Estado
que possam ser qualificadas como delituosas” (O´Donnell: 1998, 40).
Assim, o autor defende que a accountability horizontal só é realmente
efetiva no âmbito da administração pública caso sejam respeitados alguns requisitos
como a autonomia, inclusive financeira; a existência de informação confiável e
adequada, além da existência de redes bem estruturadas. Accountability horizontal,
entendida conforme a conceituação de O'Donnell (1998) é, desse modo, produto de
uma rede de agências, internas ao estado
No âmbito do Estado Brasileiro as ações de accountabilty horizontal
tiveram papel destacado a partir da Constituição de 1988, conforme seus art.70 e
art. 74:
art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder.
Parágrafo Único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, o que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
art.74 – Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira, e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.
Cabe ressaltar que a Constituição, nesses dois artigos, determinou que o
controle interno, deve não somente verificar a legalidade dos atos, como também
avaliar os resultados da gestão no que tange à eficiência e eficácia na execução dos
programas. Além disso, é dever do controle interno apoiar as ações de controle
externo.
No âmbito do Poder Executivo Federal, o Sistema de Controle Interno é
composto pela Controladoria Geral da União e pelos órgãos setoriais que integram a
estrutura do Ministério das Relações Exteriores, do Ministério da Defesa, da
Advocacia-Geral da União e da Casa Civil. Já no legislativo destaca-se o papel do
Tribunal de Contas da União no papel de órgão responsável pelas ações de controle
e fiscalização.
10
Esses órgãos visam, com sua atuação, contribuir para a garantia do
estado democrático de direito em busca do aperfeiçoamento da ação pública, não se
limitando a uma análise legalista. Desse modo, a ação de controle deve estar
integrada com o planejamento, execução e retroalimentação das atividades do
sistema político, conforme ressalta Bio (1996). De acordo com o referido autor:
o conteúdo da função controle não pode ser dissociada do planejamento, que de certa forma fixa padrões para aferição dos resultados reais. Se não há nenhum padrão, torna-se difícil, senão inviável a avaliação do desempenho real. Por outro lado, de pouco ou nada adianta o estabelecimento de planos se a execução posterior não for confrontada com os mesmos (Bio: 1996: 43).
A ação de fiscalização e controle deve ser vista como indutora do
comportamento do agente que fiscaliza, direcionando a ação para o que considera
como “ideal”.
Não obstante, cabe ressaltar que a descentralização será bem sucedida
quando existem instituições e organizações capazes de o governo local ou
subnacional responsável e atento aos resultados. Assim, os sistemas de controle
interno seriam peça fundamental para a construção de governos mais responsáveis
e com menor propensão a agir em desacordo com os pactos estabelecidos com as
demais esferas governamentais.
11
IV A REDE PÚBLICA DE FISCALIZAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
O Programa Bolsa Família é o programa social do Governo Federal de
maior visibilidade atualmente. Desde que foi criado, sempre foi pauta de noticiários e
objeto de estudos acadêmicos. Assim, é de se supor que o papel dos órgãos de
controle, exercendo forte accountabillity horizontal, sempre esteve presente na
formulação e implantação das melhorias efetuadas no programa.
Considerando o caráter público e os princípios éticos que norteiam o
Programa Bolsa Família, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
não negligenciou o papel das instâncias de controle no processo de
amadurecimento de uma política federal de erradicação da pobrezai. Assim em uma
iniciativa sem precedentes, o MDS reuniu as instituições com funções de controle
interno e externo com o objetivo garantir que a população pobre brasileira tivesse
seu direito garantido de receber o benefício do Bolsa Família.
Como resultado, em janeiro de 2005, o MDS, o Tribunal de Contas da
União (TCU), o Ministério Público Federal (MP), a Controladoria Geral da União
(CGU), e os ministérios públicos estaduais formalizaram a “Rede Pública de
Fiscalização do Programa Bolsa Família”. O objetivo principal da Rede de
Fiscalização é o de ampliar de forma substancial a fiscalização e o monitoramento
do programa. Ela pressupõe a troca de informações quanto a indícios de
irregularidades e a melhoria da efetividade das ações de fiscalização.
O MDS procurou garantir, assim, a consolidação de uma relação
qualificada e transparente de transferência de recursos entre estados e municípios,
sempre observando as peculiaridades do pacto federativo. Neste sentido, a
Controladoria Geral da União, por meio do seu Programa de Fiscalização dos
Municípios, exerce papel fundamental na cadeia de relações estabelecida no âmbito
da Rede Pública de Fiscalização.
12
V A CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO (CGU) E O PROGRAMA DE FISCALIZAÇÃO A PARTIR DE SORTEIOS PÚBLICOS
A Corregedoria-Geral da União foi criada em 02 de abril de 2001, por
meio da Medida Provisória nº 2.143-01, com o objetivo de combater a fraude e a
corrupção no serviço público federal e defender o patrimônio público da União. Em
28 de maio de 2003, na forma da Lei nº 10.683, a Corregedoria tem seu nome
alterado para Controladoria Geral da União e passa a ter como titular o Ministro de
Estado do Controle e da Transparência.
De acordo com as informações constantes da página eletrônica da CGU
na Internet (www.cgu.gov.br), suas atribuições são embasadas da seguinte forma:
Conforme preceitua a Lei n° 10.683, de 28 de maio de 2003 e o Decreto n° 5.683, de 24 de janeiro de 2006, compete à Controladoria Geral da União assistir direta e indiretamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos que, no âmbito do poder Executivo, sejam relativos à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção, e ouvidoria.
Compete também à CGU dar devido andamento às representações ou denúncias fundamentadas que receber, relativas à lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público.
Além disso, a CGU deve exercer como órgão central, supervisão técnica dos órgãos que compõe o Sistema de Controle Interno, o Sistema de Correição, e das unidades de ouvidoria do poder Executivo Federal, prestando a orientação normativa necessária.
Assim, percebe-se que a CGU, de acordo com a concepção de agências
de accountability exposta por Figueiredo (2002), pode ser considerada uma agência
desse tipo, uma vez que se baseia na percepção da necessidade se levar a conferir
transparência à gestão da coisa pública, além de funcionar como uma agência de
transparência, de responsividade e de prestação de contas de recursos públicos.
Ou seja, cabe à CGU tanto a função de auditar (verificação de processos)
quanto de fiscalizar (foco na efetividade) as ações que dizem respeito à União,
tornando-as mais transparentes para a sociedade. Cumprindo suas funções legais e
visando fiscalizar a aplicação dos recursos públicos federais transferidos por meio
de programas, convênios e contratos aos municípios brasileiros, em abril de 2003 a
CGU começou a realizar as fiscalizações de municípios por meio de sorteio público.
Antes da realização de cada sorteio a CGU edita uma Portaria na qual
especifica as regras que irão vigorar para aquele sorteio. Para operacionalizar os
sorteios, a CGU adotou o mesmo modelo da loteria federal. O procedimento de
13
sorteio é aberto ao público e conta com a presença de representantes do poder
Executivo, Legislativo e Judiciário. São sorteados aleatoriamente 60 municípios em
todo território nacional, em todas as regiões e estados, que serão fiscalizados por
uma equipe de funcionários da CGU. Para balizar a ação de fiscalização, os técnicos
utilizam parâmetros definidos pelo órgão para a verificação de documentos e
averiguação das condições dos serviços ofertados à população.
Durante essas visitas, caso sejam identificadas irregularidades, essas
constatações são encaminhadas e discutidas com o responsável municipal para que
este possa apresentar as justificativas para as situações encontradas. Além disso, o
resultado do trabalho de auditoria e fiscalização é encaminhado aos órgãos do poder
Executivo, do Legislativo e do Judiciário que têm competência legal para prosseguir
na fase investigatória.
De acordo com Santana (2008, p.23), “os dados coletados pelos técnicos
da CGU indicam tendências a respeito da execução dos programas de governo nos
municípios. Dessa forma, é possível analisar de que forma têm sido gastos os
recursos federais e onde é encontrado o maior número de problemas ou
constatações. Apesar de apresentar apenas um proxy de como são administrados
os recursos federais, esse sistema de controle é fundamental para tornar governos
locais mais responsáveis”.
As sínteses dos relatórios de auditoria são publicadas na página
eletrônica da CGU (http://www.cgu.gov.br), sendo que, a partir do 12° sorteio, os
relatórios passaram a ser publicados em sua íntegra.
A pesquisa realizada aqui utiliza dados das auditorias referentes ao
intervalo compreendido entre o 11° e o 25° sorteio.
14
VI METODOLOGIA
Para a elaboração deste artigo foram analisados todos os relatos
publicados em decorrência dos resultados das auditorias realizadas aos municípios
sorteados entre os dias 30 de junho de 2004 e 09 de outubro de 2007. Em cada
relatório verificou-se a auditoria da gestão dos recursos relacionados à ação
“Transferência de Renda diretamente às famílias em condição de pobreza e extrema
pobreza (Lei 10.836 de 2004) do Programa de Transferência de Renda com
Condicionalidades”. Os critérios para cada sorteio são definidos por meio de portaria
publicada pela CGU. Em sua maioria, são sorteados municípios de todas as
unidades federativas sempre com população inferior a 500 mil habitantes. Cada
sorteio seleciona 60 municípios que serão fiscalizados.
Para o desenvolvimento desse trabalho, foram criadas, a partir da leitura
dos relatos das constatações observadas nas visitas in loco, 10 categorias de
análise, com sub-categorias de situações, a fim de possibilitar o cálculo de suas
freqüências. A tabela abaixo apresenta a lista de categorias definidas para o estudo:
Tabela 1 – Categorias de análise
Fonte: Autor
Os dados coletados foram Tabulados para a realização da análise
exploratória.
1 Coordenação Municipal do Programa Bolsa Família2 Operação da Instância de Controle Social3 Gerenciamento de Formulários4 Cadastramento5 Sistema de Entrega e Posse de Cartões6 Atuação do Agente Operador do Programa7 Gestão de Benefícios8 Gestão das Condicionalidades9 Programas Complementares
10 Índice de Gestão Descentralizada
Grupos de Situações
15
VII RESULTADOS
No período de 30 de junho de 2004 a 09 de outubro de 2007, a CGU
realizou 15 sorteios (do 11º ao 25º), resultando na execução de 900 fiscalizações a
municípios (todos os sorteados). Cada fiscalização gerou um relatório que foi
disponibilizado na página do órgão na Internet. Três dos 900 relatórios de
fiscalização não estavam disponíveis em arquivo no momento da coleta de dados.
Portanto, a análise foi realizada com os 897 relatórios disponíveis. Desses, 47
municípios não tiveram o Programa Bolsa Família como objeto de fiscalização.
Desse modo, a amostra desse estudo é constituída de 850 relatórios de fiscalização
(850 municípios), o que corresponde a 15,30% dos municípios brasileiros.
Os municípios presentes da amostra não estão distribuídos de forma
homogênea pelas regiões brasileiras, assim, a Tabela 1 apresenta a consolidação
dos municípios fiscalizados em relação ao total de municípios das regiões. A análise
dos apontamentos revelou que, em 90,71% dos municípios fiscalizados, havia ao
menos uma categoria de apontamento.
Tabela 2 – Porcentagem de municípios em que o Programa Bolsa Família foi fiscalizado
Fonte: Controladoria Geral da União *Contagem da População 2007 – IBGE
Tabela 3 – Municípios fiscalizados que receberam algum apontamento
Fonte: Controladoria Geral da União
SorteioNúmero de Municípios sorteados
Municípios fiscalizados com
relatório
Municípios com apontamentos
% de municípios com apontamentos
11 60 60 41 68,3312 60 58 52 89,6613 60 60 55 91,6714 60 59 53 89,8315 60 40 32 80,0016 60 49 44 89,8017 60 60 56 93,3318 60 58 56 96,5519 60 54 51 94,4420 60 60 51 85,0021 60 58 51 87,9322 60 60 58 96,6723 60 59 58 98,3124 60 60 60 100,0025 60 55 53 96,36
Total 900 850 771 90,71
RegiãoMunicípios
FiscalizadosTotal de
Municípios *
% de municípios fiscalizados do total
de municípiosNordeste 292 1.793 16,29Norte 93 449 20,71Sudeste 223 1.668 13,37Sul 163 1.188 13,72Centro-Oeste 79 466 16,95Total 850 5.564 15,28
16
O percentual de municípios com algum tipo de apontamento dimensiona
as dificuldades ainda existentes no processo de consolidação do Programa Bolsa
Família nos municípios brasileiros. De acordo com os resultados levantados, a
proporção de municípios com algum tipo de apontamento aumentou ao longo dos
sorteios o que pode ser parcialmente explicado pelo aumento da complexidade no
gerenciamento do Programa ao longo dos anos e pela consolidação de novos
modelos institucionais de auditoria e fiscalização.
Gráfico 1 – Relação de Apontamentos por grupo
Como é possível observar, pelo Gráfico 1, as categorias relacionadas ao
Cadastramento são as que mais receberam apontamentos durante as fiscalizações
da CGU, com aproximadamente um terço dos municípios apresentando algum tipo
de ocorrência. Os grupos seguintes são os relacionados à Gestão das
Condicionalidades, à Operação da Instância de Controle Social e ao Sistema de
Entregas e Posse de Cartões.
Adiante segue uma análise dos grupos de categorias mais relevantes,
com informações a respeito da freqüência de ocorrência do grupo ao longo dos
sorteios. Além disso, em alguns casos, é apresentada a proporção de municípios
com apontamentos em categorias específicas de cada grupo.
1) Coordenação Municipal do Programa Bolsa Família
O grupo denominado “Coordenação Municipal do Programa Bolsa
Família” está relacionado com apontamentos referentes a condições adversas na
Coordenação Municipal do Programa que resultam em deteriorização da gestão
local do Programa. Como é possível observar, as ocorrências relacionadas a esse
9%
11%
12%
13%15%
32%
1%6%
1%0%
Programas Complementares
Atuação do Agente Operador
Índice de Gestão Descentralizada
Gerenciamento de Formulários
Coordenação Municipal do ProgramaBolsa Família
Gestão de Benefícios
Sistema de Entrega e Posse dosCartões
Operação da Instância de ControleSocial
Gestão das Condicionalidades
Cadastramento
17
grupo de categorias passou a ser relevante a partir do 15º sorteio, realizado em 14
de abril de 2005. Por meio do Gráfico seguinte observa-se a distribuição da
ocorrência das categorias na amostra analisada. Cerca de 20% dos municípios
fiscalizados não haviam formalizado a Coordenação do Programa Bolsa Família até
a data da visita in loco.
Gráfico 2 – Freqüência de apontamentos referentes ao Grupo – Gestão do Programa
Gráfico 3 – Proporção de Municípios com apontamentos
2) Operação da Instância de Controle Social
No que se refere à Operação da Instância de Controle Social do
Programa Bolsa Família, assim como no caso dos apontamentos referentes à
Coordenação do Programa, sua ocorrência passou a ser mais relevante a partir do
15º sorteio, atingindo o pico de ocorrências no 24º sorteio, realizado em 24 de julho
de 2007. Apesar da Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa
Bolsa Família estabelecer o Controle Social como um dos componentes do
Programa, 8% dos municípios fiscalizados ainda não haviam constituído o órgão de
controle.
Coordenação Municipal do Programa Bolsa Família
0 0
31
13
16
21 21
16
12
1617
16 15
19
0
5
10
15
20
25
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25so rteio s
Grupo - Coordenação Municipal do Programa Bolsa Família
18,1%
1,9% 3,2%0,2%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
Coordenação doPrograma Bolsa
Família não Constituída
Programa nãodivulgado pela
Prefeitura
Fragilidade nogerenciamento do
programa
Ausência de Termo deAdesão ao ProgramaBolsa Família e ao
CadÚnico
categorias
rela
ção
ao
to
tal
de
mu
nic
ípio
s fi
scal
izad
os
18
Gráfico 4 – Freqüência de apontamentos – Operação da Instância de Controle Social
Gráfico 5 – Proporção de municípios com apontamentos
3) Gestão de Formulários
Outro fator importante no processo de gestão do Programa Bolsa Família
nos municípios refere-se à gestão dos formulários de cadastramento dos possíveis
beneficiários de programas sociais do Governo Federal. De acordo com as
informações levantadas pelas fiscalizações, nota-se que as questões referentes ao
gerenciamento de formulários no município vem perdendo relevância ao longo do
tempo. Entretanto, é substancial a proporção de municípios da amostra que
apresentam falhas no acondiconamento e arquivamento dos formulários do
CadÚnico, 10,71% dos municípios. Essa situação dificulta qualquer procedimento de
fiscalização e auditoria realizado no município. O formulário físico do CadÚnico é o
documento que registra as informações sócio-econômicas das famílias no momento
de sua coleta. Todo formulário do CadÚnico deve ser assinado pelo entrevistador e
pela responsável pela família.
Grupo - Operação da Instância de Controle Social
0 1 20
11
21
28 29
18 18 19
30 3135
31
0
5
10
15
20
25
30
35
40
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25sorteios
mu
nic
ípio
s co
m a
po
nta
men
tos
Grupo - Operação da Instância de Controle Social
2,9%
4,6%
5,9%7,1%
8,0%8,8%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
8,0%
9,0%
10,0%
Falhas naformalização da
Instância deControle Social
Falta decapacitação dos
membros daInstância de
Controle Social
Fragilidade naatuação daInstância de
Controle Social
Instância deControle Social
Inoperante
Instância deControle Socialnão Constituída
Instância deControle Social
não exerce todasas suas
atribuições
Categorias
rela
ção
ao
tota
l de
mu
nic
ípio
s fi
scal
izad
os
19
Gráfico 6 – Freqüência de apontamentos – Gestão de Formulários
Gráfico 7 – Proporção de Municípios com apontamentos
4) Cadastramento
Como descrito em seção anterior, o grupo de categorias relacionado ao
cadastramento é o que apresenta o maior número de municípios com apontamentos
levantados pelas fiscalizações da CGU. Desde os primeiros sorteios pesquisados
até o último levantamento de dados a ocorrência de apontamentos nesse grupo é
muito elevado. Como a gestão do Cadastro é uma etapa de alta complexidade
gerencial, o número de categorias é o maior dentre os grupos. Das 17 sub-
categorias elaboradas, o Gráfico 9 apresenta as 8 mais relevantes na amostra e o
percentual de municípios que, em algum dos sorteios, recebeu apontamento nesses
quesitos.
As sub-categorias mais relevantes referente ao grupo “Cadastramento”
revelam que pelo menos 1/3 (um terço) de todos os municípios fiscalizados
apresentaram cadastros com informação de endereço do beneficiário desatualizada.
Essa situação é altamente comprometedora para alcançar os objetivos do programa.
Grupo - Gestão de Fomulários
0,59%
10,71%
6,59%
0,35%0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
Estoque de formulárioszerado
Falhas noacondicionamento e
arquivamento dosformulários do
CadÚnico
Formulário preenchidode forma indevida
Prefeitura não utilizaformulário paracadastramento
categorias
rela
ção
ao
to
tal d
e m
un
icíp
ios
fisc
aliz
ado
s
Grupo - Gestão de Formulários
10
1615
8
4
11
14
8
13
9
3
10
5
87
02
46
810
1214
1618
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25sorteio
mu
nic
ípio
s co
m a
po
nta
men
tos
20
Gráfico 8 – Freqüência de apontamentos – Cadastramento
A desatualização de dados cadastrais tem reflexo direto na folha de
pagamentos do Programa, qualquer ingerência nessa etapa é capaz de
comprometer os resultados esperados. Neste sentido, as ações de controle, mais do
que fiscalizar a legalidade da ação do gestor, contribuem para a efetividade da ação
do ente municipal.
Ainda com relação à gestão do CadÚnico, os relatórios de fiscalização da
CGU mostram que, em 21,6% dos municípios, as informações do CadÚnico
referentes ao acompanhamento das condicionalidades do Programa também estão
desatualizadas. Não obstante as informações estarem em situação de não
atualização, em 11,5% dos municípios foi constatado que não existe qualquer
procedimento para a atualização freqüente dos dados das famílias beneficiárias.
Tanto a desatualização quando a falta de mobilização para a atualização cadastral
tem reflexos diretos na implantação do Programa Bolsa Família.
Gráfico 9 – Proporção de municípios com apontamentos em categorias selecionadas
Grupo - Cadastramento
31
43
52 52
27
44 46
5448 48 48
53 53 5347
0
10
20
30
40
50
60
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
sorteio
mu
nic
ípio
s co
m a
po
nta
men
tos
Grupo - Cadastramento
11,5%
1,6% 2,1%
10,8%
21,6% 21,6%
31,1%
5,1%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
Ausência deprocedimento para
atualizaçãocadastral
Ausência deprocedimento para
atualizaçãocadastral – INEP
Inexistência deprocedimento para
tratamento deresultados de
batimento da RAIS
InformaçãoCadastral
Desatualizada
Ocorrência deDuplicidade
Cadastral – NISduplicado
InformaçãoCadastral
Desatualizada –informações para oacompanhamentoda condicionaidade
de educação
InformaçãoCadastral
Desatualizada –Endereço
InformaçãoCadastral
Desatualizada –Beneficiário
falecido
Categorias
rela
çoa
ao t
ota
l d
e m
un
icíp
ios
fisc
aliz
ado
s
21
5 ) Condicionalidades
Por fim, é interessante analisar o comportamento dos registros
relacionados à gestão das condicionalidades do programa. Assim como os grupos
referentes à Coordenação e à Instância Social do Programa, os apontamentos
referentes à gestão de condicionalidades só passaram a ser significativos a partir do
15º sorteio.
Gráfico 10 – Freqüência de Apontamentos – Gestão das Condicionalidades
De acordo com os relatórios da CGU, a categoria com maior relevância
no grupo referente às condicionalidades está diretamente relacionada a beneficiários
que estão em situação de descumprimento de alguma das condicionalidades. São,
cerca de 20% de municípios com esse apontamento.
Condicionalidades
0 1 2 3
17 18
3032 33
2119
32
42 42 42
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
sorteio
mu
nic
ípio
s co
m a
po
nta
men
tos
22
VIII CONCLUSÕES
O processo de redemocratização brasileiro, iniciado no início da década
de 1980 culminou na aprovação da Constituição de 1988. Nela estão
fundamentados os direitos sociais básicos de todos os cidadãos brasileiros, além
dos fundamentos da república. Dentre as disposições constitucionais ressaltam-se
aquelas referentes ao controle interno e externo da administração pública, quis o
constituinte assegurar que as ações de fiscalização e auditoria seriam efetivamente
implementadas no Brasil.
Entretanto, apenas 15 anos depois da promulgação da Carta Magna, foi
criada a Controladoria Geral da União (CGU) com a função precípua de buscar a
transparência e a efetividade dos gastos públicos federais. De forma coerente com
sua missão, ainda em 2003, de forma experimental, a CGU realizou os primeiros
Sorteios Públicos para fiscalização de municípios brasileiros. Desde então já foram
realizados 25 sorteios que resultaram na fiscalização de aproximadamente 1500
municípios.
De acordo com a análise dos resultados apresentados neste artigo, é
possível afirmar que, a constituição e o constante aperfeiçoamento da rede Pública
de Fiscalização do Programa Bolsa Família tiveram impacto direto nas ações da
CGU nos municípios.
Os sorteios de número 11, 12, 13 e 14 foram realizados antes da
constituição da rede de fiscalização, enquanto que, os sorteios realizados
posteriormente já estiveram sob a institucionalização dessa rede de agentes
públicos. Como é possível verificar nos gráficos referentes às freqüências de
apontamentos, todos os grupos de categorias (exceto o referente a formulários)
apresentaram incremento substancial. O único indício de alteração institucional que
justifique uma alteração substancial em todos os grupos só pode estar relacionado à
criação da Rede de Pública de Fiscalização.
A interação entre os agentes envolvidos na Rede de Fiscalização trouxe
ganhos de aprendizagem para todos, qualificando, não apenas a gestão
compartilhada do Programa Bolsa Família e do CadÚnico, como também a atuação
da CGU em suas atividades de fiscalização nos municípios brasileiros.
Um estudo mais profundo e amplo dos relatórios de auditoria e
fiscalização da GCU poderão confirmar, com o tempo, que a atuação em rede das
23
agências de accountabilty horizontal, contribuem significativamente para a garantia
do estado democrático de direito e estão em consonância com busca constante pelo
aperfeiçoamento da ação pública. De forma complementar, a divulgação dos
relatórios em sua íntegra, na página da eletrônica da CGU, garante a transparência
dessa ação de fiscalização e confere publicidade aos desvios verificados.
Assim, os resultados demonstrados nesse artigo contribuem para a
análise desse novo arranjo institucional criado pela interação entre um órgão
executor e definidor de políticas públicas e um órgão de controle da administração.
24
VIII NOTAS
i. No âmbito de sua estrutura interna, o Ministério do Desenvolvimento
Social (MDS) consolidou seu compromisso com o controle do Programa Bolsa
Família com a publicação, em setembro de 2004, da portaria SENARC/MDS nº 1. A
referida portaria estabeleceu as diretrizes e a sistemática de atuação da
Coordenação Geral de Fiscalização da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania.
25
IX REFERÊNCIAS
ASENSIO, M. A. Federalismos fiscal. Fundamentos. Analisis Comparado y El Caso Argentino, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2000. ARRETCH, M. Mitos da descentralização: mais democracia e eficiência nas políticas públicas? Revista Brasileira de Ciências Sociais, 1996, 11 (31): 44-66. ______. Financiamento federal e gestão local de políticas sociais: o difícil equilíbrio entre regulação, responsabilidade e autonomia. Revista Ciência & Saúde Coletiva, v. 8, n. 2, Rio de Janeiro, 2003. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php? script=sci_arttext&pid=S0102-88392004000200003&lng=en&nrm=iso>. BRASIL, Constituição da República Federativa de 1988. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, n. 191-A, de 05 de outubro de 1998. BIO, S. R. Sistemas de informação: um enfoque gerencial. São Paulo: Atlas, 1996, 2006. 156p. Dissertação, Brasília: Universidade de Brasília. BOURGUIGNON, F; FERREIRA, F.; LEITE, P. Os efeitos do antigo Programa Bolsa Escola sobre a Pobreza, a Desigualdade, a Escolaridade e o Trabalho Infantil: uma abordagem de microssimulações. In: BARROS, R.; FOGUEL, M. U. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma análise da queda recente. Brasília: IPEA, 2007, capítulo 22, volume 2. CARVALHO, M. Direitos universais: gastos focalizados: a focalização como um instrumento para universalizar direitos sociais. Tese apresentada no Instituto
Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro como requisito parcial para a obtenção do título de Doutor(a) em Ciências Humanas: Sociologia, 2006. CASTELLS, M. Para o estado-rede: globalização econômica e instituições políticas na era da informação. In: PEREIRA, L. C. R.; WILHEIM, J.; SOLA, L. (Org.) it, p. 163, São Paulo: Unesp, 1999. CURY, S.; LEME, M. C. da S. Redução da desigualdade e programas de transferência de renda: uma análise de equilíbrio geral. In: BARROS, R., FOGUEL, M. U. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma análise da queda recente. Brasília: IPEA, 2007, capítulo 21, volume 2.
26
DILLINGER, W. Decentralization, politics and public services. Paper apresentado no seminário “Impasses e Perspectivas da Federação no Brasil”, 1995. São Paulo, mimeo. O´DONNELL, G. Accountability horizontal e novas poliarquias, Lua Nova, n. 44, 1998. REVORÊDO, W. C. O papel do tribunal de contas na promoção da efetividade dos hospitais públicos do estado de Pernambuco: um estudo baseado na visão dos stakeholders. Recife, 2006. 156p. Dissertação. Universidade de Brasília. RIBEIRO FILHO, J. F. Controle gerencial para entidades da administração pública. 2o Prêmio STN de Monografia, Brasília, ESAF, 19998, pp.339-396. ROCHA, S. Os “Novos” Programas de Transferências de Renda: impactos possíveis sobre a desigualdade no Brasil. In: BARROS, R., FOGUEL, M. ULYSSEA (Org.). Desigualdade de Renda no Brasil: uma análise da queda recente. Brasília: IPEA, 2007, capítulos 18, volume 2. SANTANA, V. L. O impacto das auditorias da CGU sobre o desempenho administrativo local. Revista da CGU – Ano III, n. 5, dezembro de 2008. SANTOS, L. A.; CARDOSO, R. L. S. Perspctivas para o controle social e a transparência da administração pública. Prêmio Serzedello Corrêa 2001 – Monografias vencedoras. Disponível em: <www.tcu.gov.br>. SCHEDLER, A. Conceptualizing accountability, 1999. In: SCHEDLER, A.; DIAMOND, Larry; PLATTNER, M. F. (Eds.) The sel-restraining state. Power and Accountability in new democracies. Boulder and London, Lynne Rienner Publishers. SOARES, S.; ZEPEDA, E. Todas as transferências de renda diminuem a desigualdade? Centro de Pobreza Internacional. One Pager, n. 36, Janeiro de 2008. VIEIRA F. S. Qualificação dos Serviços farmacêuticos no Brasil: aspectos inconclusos da agenda do Sitema Único de Saúde. In: Panam Salud. 2008:24(2):91-100. Sítios: www.cgu.gov.br www.mds.gov.br
27
___________________________________________________________________
AUTORIA
Nabil Moura Kadri – Graduado em Administração Pública pela Escola de Administração de Empresas de São Paulo, da Fundação Getulio Vargas, é administrador no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES. Já trabalhou como colaborador para o Instituto Brasileiro de Tecnologia Social, para o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e para a Secretaria Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social do Estado de São Paulo. Atualmente desempenha suas funções no Departamento de Gestão Pública e Avaliação de Impactos Sociais do BNDES1.
Endereço eletrônico: [email protected]
1 As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade do autor.