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Escolas de governo: tendnciase desafios ENAP-Brasil

em perspectiva comparada1

Regina Silvia Pacheco2

1. Introduo

O presente texto discute as escolas de governo latino-americanas,sua origem, evoluo recente e perspectivas. Para tanto, reconstri a histriainstitucional da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica/Brasil,buscando levantar pistas de anlise a serem testadas nas demais escolas.A fim de suscitar o debate, arrisca algumas generalizaes para o contextolatino-americano como a tentativa de periodizao e a anlise dos anos80. No tem por objetivo propor a convergncia dos modelos e orientaesdas vrias escolas de governo latino-americanas; apenas quer suscitaruma reflexo de conjunto que aponte traos comuns, para ajudar acontextualizar e ampliar o debate que se trava em cada pas sobre asperspectivas destas escolas de governo.

O texto est organizado em sete partes. Inicia adotando uma defi-nio para o termo escola de governo, para fins de anlise neste texto,j que seu uso corrente vago e impreciso. A seguir, reconstri a trajetriainstitucional da ENAP-Brasil, a fim de estabelecer alguns parmetros paraa anlise em perspectiva comparada. Na terceira parte, entra na anlisecomparada, arriscando uma periodizao para a histria recente das escolasde governo (ps-80). Na quarta parte, analisa as escolas de governo latino-americanas nos anos 80, discutindo a influncia do paradigma ENA.Em seguida, apresenta e discute a tese de que, hoje, no cabe mais aanlise em termos continentais (escolas latino-americanas x europias enorte-americanas), pois surge um novo agrupamento de tipos de escola,segundo a orientao que assumem frente a alguns temas centrais; paratanto, expe e analisa a misso de nove escolas de governo. Na sexta

Revista doServioPblico

Ano 51Nmero 2Abr-Jun 2000

Regina SilviaPacheco presidente daENAP EscolaNacional deAdministraoPblica/Brasil.Professoradoutora daFundaoGetlio Vargas,So Paulo(licenciada)

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parte, apresenta as atuais tendncias das escolas de governo dos pasesda Commonwealth, discutindo desafios e oportunidades para as instituieslatino-americanas. Finalmente, nas concluses, sintetiza e discute desafios,estratgias e perspectivas para as escolas de governo.

2. Escolas de governo:um termo impreciso

O termo escola de governo admite vrias definies; vem sendousado indistintamente por organizaes pblicas, privadas ou no governa-mentais, destinadas formao de quadros, reciclagem de funcionriosou ainda fruns de debate, especialmente para os poderes Executivo eLegislativo, nas trs esferas de governo. Assim, o termo abriga usualmenteinstituies muito diversas; podemos identificar pelo menos as seguintes:

universidades com cursos de graduao e ps-graduao onde osegressos buscam, por conta prpria, sua colocao no mercado de trabalhopblico ou privado;

instituies estatais ou fortemente financiadas pelo Estado voltadas seleo e formao inicial de quadros e/ou reciclagem de funcionrios;

instituies que fornecem cursos de especializao, mediantepagamento, ou mesmo ciclo de atualizao e debate para candidatos equadros polticos.

Diante desta impreciso, fica vago o debate sobre evoluo e tendn-cias das escolas de governo. Assumimos como escolas de governo nestetexto, para fins de anlise, aquelas instituies destinadas ao desenvol-vimento de funcionrios pblicos includas no aparato estatal central(nacional ou federal) ou fortemente financiadas por recursos oramentrios(INAP do Mxico, por exemplo). Isto porque sua insero no aparelhoestatal tem fortes implicaes para o debate em torno de sua misso,finalidades e desafios.

3. Breve histrico daENAP-Brasil

Origens: a inspirao francesa

A ENAP foi criada em 1986, como uma Diretoria, dentro de umainstituio j existente a FUNCEP, organizao de estatuto privadosem fins lucrativos, financiada pelo Governo Federal, criada em 1980 ededicada ao treinamento de servidores pblicos federais. Em 1990, ainstituio se torna uma fundao pblica e passa a se chamar ENAP.

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A ENA cole Nationale dAdministration foi claramente a refe-rncia para a criao da ENAP em 1986. Tendo por base um relatrio de1982 (Relatrio Rouanet), que estudou os modelos francs e alemo, aENAP criada com a misso de preparar quadros de nvel superior, tendopor modelo a ENA francesa. Durante seus primeiros 3 ou 4 anos, a ENAPrecebeu regularmente consultoria de diretores da ENA: vale observarque a ENA velava, por assim dizer, para que sua congnere brasileira seafastasse o mnimo possvel do modelo francs (ENAP, 1995: 97).

importante salientar que a viso predominante, quando da criaoda ENAP em 1986, via a constituio de corpos permanentes de carreiracomo a principal estratgia de modernizao ou reforma do setor pblico.No contexto de redemocratizao do pas, aps mais de duas dcadas deditadura militar, a transio democrtica no Brasil conviveu com o retornodo clientelismo e com expresses de populismo; assim, no cenrio quemarcou os preparativos para a Assemblia Constituinte de 1987-88, imperoua desconfiana generalizada nos administradores pblicos e a viso deque face inoperncia do setor pblico, necessrio mais burocracia(Pacheco, 1999: 100).

Este foi o sentido dado profissionalizao do setor pblico, o querepresentou, concretamente, um retorno agenda dos anos 1930 e primeira tentativa de criao de uma burocracia profissional e permanente.No caso do Brasil, podemos claramente falar de um retorno ou retro-cesso, posto que a administrao pblica brasileira havia experimentadouma orientao para a flexibilizao a partir da reforma administrativa de1967 (o decreto-lei no 200), que vigorou durante os anos 70 e a primeirametade dos 80.

Poderamos dizer que a segunda metade dos anos 80 representouportanto, para a agenda de reformas da administrao pblica, um granderetrocesso. Referindo-se ao captulo da administrao pblica na Consti-tuio (do Brasil) de 1988, Bresser Pereira (1996: 14-15) afirma que osconstituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nessemomento uma incrvel falta de capacidade de ver o novo. Perceberamapenas que a administrao burocrtica clssica, que comeara a serimplantada no pas nos anos 30, no havia sido plenamente instaurada.E decidiram completar a revoluo burocrtica antes de pensar nosprincpios da moderna administrao pblica.

Dois conflitos iniciais:escola de governo x universidade;formao x capacitao

Quando da criao da ENAP-Brasil, houve conflito com universi-dades, que no concordavam com a criao de escolas de governo fora

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do sistema universitrio (ENAP, 1995: 97). De fato, o projeto adotadopara a ENAP visava se contrapor s universidades, pois considerava quea formao de quadros para o Estado s podia ser realizada por umainstituio que tivesse essa finalidade especfica, situada dentro do aparelhodo Estado, tendo por base a viso de que as universidades no cumpririameste papel. Este aspecto demonstra mais uma vez a inspirao francesaque orientou a criao da ENAP.

Por outro lado, a deciso de criar a ENAP como uma diretoria(um enclave ENAP, 1995: 95-96) dentro de outra instituio pr-exis-tente, voltada ao treinamento de servidores de nveis operacional e interme-dirio, trouxe problemas de cultura organizacional que persistiram at osanos 90: uma grande dicotomia entre formao (de quadros de alto nvel)e treinamento ou capacitao (de servidores menos qualificados). Outroproblema decorreu da estratgia de contratao de equipe externa para aDiretoria ENAP (profissionais de cincias humanas com mestrado), o quecontribuiu para o clima de duas culturas e o elitismo da ENAP.

Estes dois conflitos vo marcar a evoluo da ENAP. A oposioentre formao e capacitao acabou levando ao desprestgio das atividadesde capacitao e mesmo ao imobilismo institucional quando, na primeirametade dos anos 90, o Governo Federal deixou de realizar concursos deingresso para o setor pblico. Alm disso, disseminou-se um climaorganizacional pautado em duas culturas distintas, uma prestigiosa e deelite, voltada formao de quadros para carreiras; outra desmotivada,pouco atuante e parada no tempo (seus quadros no se desenvolveramprofissionalmente), voltada capacitao.

Incio dos anos 90: imobilismo

Na primeira metade dos anos 90 a ENAP, assim como muitas outrasinstituies pblicas federais, sofreu da falta de definio de um projetoinstitucional claro, das alteraes freqentes de direo, convergindo paraum imobilismo e pequena expresso de suas atividades. No caso da ENAP,estas caractersticas decorreram da ausncia de uma poltica clara para areforma da administrao pblica que s vai entrar na agenda do pas apartir de 1995. No incio dos anos 90, o governo impulsionou a primeira ondade reforma do Estado, baseada na privatizao, quebra de monoplios estataise desregulamentao; quanto ao aparelho de Estado, no entanto, no haviauma proposta clara de reforma, e sim estratgias claras de desmonte (governoCollor), seguidas de polticas salariais generosas e tentativa de angariar apoiojunto s camadas do funcionalismo (governo Itamar).

A no-realizao de concursos de ingresso para a administraopblica federal, neste perodo, frustrou o lado nobre das atividades daENAP (formao inicial para carreiras do Estado); por outro lado, as

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atividades de capacitao e reciclagem, desprestigiadas mesmo interna-mente na ENAP, reduziram-se a nveis pouco expressivos. Assim, frente mdia histrica de cerca de 2.000 treinamentos/ano, a ENAP reduziusua realizao a 340 treinamentos em 1990 e 747 treinamentos em 1991.

Durante os anos 1993-94, a ENAP ensaiou adentrar em temas dareforma poltica (por exemplo, promovendo eventos sobre o parlamenta-rismo e a reviso constitucional) e tentou defender a viso tradicional(burocrtica) de profissionalismo no setor pblico baseado em um sistemade carreiras e na tica da moralidade.

ENAP e a reforma do Estadoa partir de 1995

Com o governo Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995, areforma da administrao pblica entra na agenda do pas. Cria-se oMARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado,tendo frente o Ministro Bresser Pereira, que formulou e difundiu aspropostas de reforma gerencial, realizando um verdadeiro aggiornamentoda agenda de reforma do aparelho de Estado.

Neste perodo, a ENAP, vinculada ao MARE, ajudou a formular edifundir as novas proposies para a reforma do setor pblico. Adotou oconceito de educao continuada e aplicou-o na capacitao de diversossegmentos de funcionrios (das reas administrativas, gerentes operacio-nais e intermedirios), tendo capacitado, entre 1995 e 1999, mais de 72.000servidores pblicos federais isto significa que em cinco anos, capacitouquase 3 vezes mais funcionrios do que nos catorze anos anteriores.Assumiu, em seus cursos, a orientao de preparao para a mudana.

A reforma adotada para o setor pblico visava ao mesmo tempopromover a nova administrao pblica e fortalecer o ncleo estratgicodo Estado com a retomada de concursos pblicos para as carreiras quecompem este ncleo. Assim, a ENAP retomou suas atividades deformao inicial para carreiras, tentando imprimir o sentido de agentesde mudana tambm aos novos ingressantes em carreiras; entre 1995 e1999, formou 393 especialistas em polticas pblicas e gesto governamental(4 promoes) e 219 analistas de planejamento e oramento (3 promoes).

Na rea da pesquisa e difuso, reorientou suas atividades depesquisa para a pesquisa aplicada, distinta da realizada pelo sistemaacadmico, e focada em temas ligados melhoria da gesto pblica. Deuo mesmo foco s suas publicaes e poltica de especializao do acervode sua biblioteca. Passou a realizar um concurso anual de inovaes nagesto pblica federal, captando e divulgando experincias j imple-mentadas, pautadas nos princpios da nova administrao pblica.

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Novos desafios para 2000-2003

A partir de janeiro de 1999, houve a fuso entre o Ministrio daAdministrao Federal e Reforma do Estado e o Ministrio do Planejamentoe Oramento, resultando no novo Ministrio do Planejamento, Oramentoe Gesto, ao qual se vincula a ENAP. O governo adota a integrao entreplanejamento, oramento e gesto e formula o Plano Plurianual PPA 2000-2003, onde todas as atividades do governo federal so estruturadas emprogramas.

O Plano Plurianual adota a gesto por programas para assegurarmaior transparncia e responsabilizao gerencial. Assim, o governo esperaatender s demandas da sociedade por melhores servios pblicos, comcustos reduzidos. A inteno realizar a alocao estratgica de recursos,para promover o desenvolvimento sustentvel do pas, ao mesmo tempoem que se confere melhor qualidade ao gasto pblico.

Cada programa tem um objetivo claro, metas anuais e recursosestimados, bem como indicadores de resultado, tendo frente um gerente,responsvel pelos resultados do programa e pela otimizao dos recursosa ele alocados. Assim, todas as aes resultaram na definio de 380programas, construdos a partir de orientaes estratgicas do governo.

Neste contexto, coube ENAP o programa Desenvolvimento deGerentes e Servidores Pblicos, trazendo como principal novo desafioapoiar os dirigentes e os gerentes estratgicos dos 380 programas do PPA.

Este desafio se desdobra em novas orientaes para a ENAP: trabalhar com um pblico-alvo novo, mais exigente e crtico, com

grandes constrangimentos de tempo a dedicar capacitao; conhecer a nova clientela e identificar segmentos especficos quanto

s necessidades de desenvolvimento em gesto; passar da oferta de cursos produo e difuso de conhecimento

e tecnologia gerencial (diversificar os produtos) e a programas de desenvol-vimento gerencial (com atividades pr e ps-curso e novas metodologiasde aprendizagem);

prospectar o conhecimento de ponta em gesto (conceitos, tcnicase ferramentas; especialistas; instituies de excelncia), desenvolvido parao setor privado, e adapt-lo para as especificidades do setor pblico;

buscar parcerias em novas bases com universidades, empresas deconsultoria e consultores nacionais, bem como com centros internacionaisde excelncia de desenvolvimento de dirigentes no setor pblico;

produzir informao sistemtica sobre o funcionamento da adminis-trao pblica brasileira, e difundi-la junto a dirigentes, gerentes estratgicos,pesquisadores e formadores de opinio;

antecipar tendncias e identificar melhores prticas em nvel inter-nacional, para promover o benchmarking;

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buscar influir nas polticas de recursos humanos e desenvolvi-mento gerencial;

continuar a formar quadros para as carreiras de Estado, reforandosuas competncias como agentes de mudana;

difundir a metodologia do Plano Plurianual junto aos governosestaduais;

desenvolver competncia interna em desenvolvimento gerencial,aprendendo com os parceiros, ao mesmo tempo em que atende aos novospblicos-alvo;

promover a transio interna para os novos desafios, articulandoo desenvolvimento de dirigentes e gerentes estratgicos s atividades deeducao continuada de outros segmentos de servidores pblicos.

4. Escolas de governo em perspectivacomparada: tentativa de periodizao

Os perodos de criao das escolas de governo variaram, tanto nospases da Europa como na Amrica Latina3. No entanto, podemos falarem trs perodos onde h convergncia de tendncias:

nas instituies latino-americanas, h uma coincidncia nos anos80 em termos de reforma de programas e reorientao, a maioria dasquais tendo por inspirao o modelo francs da ENA cole NationaledAdministration;

nas instituies europias, uma reorientao no final dos anos 80,em geral marcando um afastamento com relao ao paradigma francs(a prpria ENA tem seu modelo bastante criticado a partir de meados dosanos 80) e uma orientao para o New Public Management e as reformasgerenciais4;

no contexto da Amrica Latina, parece haver uma nova onda dereorientao das escolas de governo, a partir da segunda metade ou dofim dos anos 90, na mesma direo da reforma gerencial.

O que queremos discutir no o provvel descompasso, nos anos80, entre as tendncias observadas nas escolas de governo da Europa eAmrica Latina, e sim os contedos das mudanas, suas inspiraes edesdobramentos, especialmente no mbito latino-americano.

Enquanto buscvamos, na Amrica Latina, construir maior solidezburocrtica, os pases desenvolvidos reformavam suas instituies parauma nova administrao pblica, marcada pela descentralizao,flexibilizao, responsabilizao de gerentes e dirigentes, contratualizaode resultados e meios, competio administrada, transparncia, novasformas de controle de resultados a New Public Management.

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Respeitadas as trajetrias histricas, no cabe falar em descompassoou atraso dos pases latino-americanos; trata-se antes de compreender ascausas desta evoluo, e tirar as lies para os prximos passos.

5. Escolas de governo latino-americanas:os anos 80 e o modelo ENA

O estudo realizado pela ENAP em 1994 e publicado em 1995 apon-tava que os INAPs da Argentina e Mxico (e da Espanha) e a ENAP doBrasil, em seus programas dos anos 80 (perodo enfocado pelo estudo),adotaram, pelo menos inicialmente, o modelo de formao da coleNationale dAdministration ENA (ENAP, 1995: 11). Ao longo do texto,ficam explicitadas as inspiraes para tanto:

superar a tradio de recrutamento poltico e clientelista que marcouas administraes pblicas latino-americanas (op.cit: 227);

suprir deficincias resultantes de um funcionalismo que no seencontra pautado num sistema de carreiras e tampouco num sistema demrito (op.cit: 58);

assegurar menor descontinuidade administrativa (op.cit: 227).Tratava-se, em sntese, de profissionalizar a administrao pblica

nacional (op.cit: 38). No fundo, este era o contedo dado ao termo profissio-nalizao no setor pblico nos anos 80, na Amrica Latina: a constituiode corpos permanentes, compostos por servidores estveis, organizadosem carreiras, recrutados por concurso pblico e promovidos por mrito eantigidade. Esta viso era predominante tanto no debate poltico, comono ambiente acadmico e tambm junto s escolas de governo.

Com esta inspirao, o sistema francs figurou como o principalreferencial, ao ter as seguintes caractersticas, segundo a viso dominante poca: corrige o uso clientelista da administrao pblica, prepara compe-tncias e evita descontinuidades administrativas em transies polticas(op.cit: 17), alm de formar generalistas com mobilidade horizontal, evitando,assim, o estancamento entre os ministrios e a formao de castas profis-sionais (op.cit: 17).

Como se observou no perodo que se seguiu, a transposio domodelo francs foi frustrada. Em parte, porque o modelo no era tovirtuoso como imaginado e propalado, como demonstram os ltimos 10 ou15 anos de crticas ENA e as tentativas de reformulao deste modelo.E mais profundamente porque os Estados e as sociedades latino-americanastm caractersticas e problemas distintos, colocando limites transposiode modelos.

Como j apontado para o caso brasileiro, tais tentativas de importaodo modelo ENA representaram a busca de construo de uma burocracia

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tradicional slida, enquanto vrios pases j se lanavam na reforma dasburocracias. Tambm extempornea era a idia de ntida separao entrepoltica e administrao, entre polticos e burocratas, em contextos cadavez mais democrticos5.

6. Situao atual: nova convergnciaentre escolas de governo?

De qualquer forma, arriscamos afirmar que h hoje uma conver-gncia em termos de misso e finalidades de algumas escolas de governo,tanto nos pases norte-americanos e europeus como no contexto latino-americano. Podemos agrupar as diferentes escolas de governo segundoesta convergncia de misses, e veremos que no mais possvel falarem tendncias continentais (latino-americanas x europias e norte-ame-ricanas); as diferenas referem-se hoje a alguns dos temas centrais paraas escolas de governo :

autonomia ou alinhamento s estratgias de governo; preparao de quadros para a continuidade ou para a mudana; contedo dado aos termos modernizao e profissionalizao

do setor pblico: nfase em carreiras ou em gerentes e lderes; abordagem acadmica ou profissionalizante; atividades exclusivas de formao/capacitao ou combinadas

com pesquisa aplicada e difuso.Isto pode ser observado a partir da misso afirmada pelas diferentes

instituies. possvel identificar um grupo de instituies que renem as

seguintes caractersticas: afirmam seu alinhamento s estratgias do governo ou colocam-

se como apoio s mudanas que se quer produzir no setor pblico; desempenham, ao mesmo tempo, uma funo de antena e anteci-

pao de tendncias; especificam o contedo dos termos modernizao e profissiona-

lizao com os princpios da nova gesto pblica, explicitando, inclusive,ser o cidado o destinatrio final da modernizao do setor pblico;

do nfase ao desenvolvimento gerencial e liderana comoalavancas da mudana e da inovao;

e buscam metodologias aplicadas ao desenvolvimento profissional,afastando-se da abordagem acadmica.

Inclumos neste grupo: CCMD Canad, CSC Gr-Bretanha,ENAP-Brasil e SIFOM Frana. Vejamos a misso de cada uma destasinstituies:

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CCMD Canadian Centre forManagement Development, Canad

Apoiar as necessidades de desenvolvimento gerencial dos gerentesdo servio pblico por meio de programas de aprendizagem e cursos, eventosde aprendizagem, pesquisa estratgica e outras atividades de desenvol-vimento de liderana para que, como uma comunidade, os servidores pblicossejam capazes de enfrentar os desafios de seu tempo no cumprimento dasua misso de servir o Canad e os canadenses. (Catlogo 2000).

CSC Civil Service College,Gr Bretanha

O Civil Service College tem um papel crucial na implementaode partes importantes da viso e estratgia do Centro para Estudos deGerenciamento e Poltica (CMPS)6.

Em apoio ao Programa de Modernizao do Governo, o CMPSpossui dois objetivos principais:

Criar um novo conjunto de recursos para fortalecer a elabora-o de polticas pblicas; e

Desenvolver uma nova gerao de servidores pblicos com onecessrio conhecimento, habilidades e comportamento requeridospela moderna elaborao de polticas pblicas e oferta de servios.O Civil Service College possui reconhecida experincia de treina-

mento, desenvolvimento e consultoria (nacional e internacionalmente) paracolaborar na consecuo desses objetivos. (Internet).

ENAP Escola Nacional deAdministrao Pblica, Brasil

A ENAP tem por finalidade buscar e difundir conhecimento etecnologia gerencial para o desenvolvimento de dirigentes, gerentes edemais servidores pblicos, em direo gesto pblica gil, eficiente ecom foco no cidado.

Vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, aENAP busca traduzir, em seus programas, as orientaes de governo paraa inovao na gesto pblica. Para tanto, investe em conhecimento etecnologia gerencial de ponta, buscando adapt-los melhoria da gestopblica. (Catlogo 2000-2001).

SIFOM Secteur Interministriel de Formation lOrganisation et au Management, Frana

Acompanhar, antecipar e promover a modernizao dos serviosde Estado por meio de atividades de formao e de consultoria.

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Dadas suas aes interministeriais, o SIFOM ocupa uma posioprivilegiada de observatrio das evolues do setor pblico. O SIFOM ligado ao CFPP, que depende da Direo de Pessoal, da Modernizao eda Administrao do Ministrio da Economia, Finanas e Indstria.

Os servios do SIFOM tm por objetivos melhorar as prticas,permitir a cada um se interrogar sobre o sentido de suas aes, transferirseus novos conhecimentos s situaes de trabalho, e favorecer umareflexo de alto nvel articulada ao contexto profissional de seus clientes.(Catlogo 2000).

As demais instituies merecem comentrios especficos.

As escolas de governo de Portugal e Espanha fazem refernciaao compromisso com a modernizao da administrao pblica, sem noentanto explicitar que sentido conferem a esta modernizao. Com relaoaos demais aspectos, cabe ressaltar que o INA Portugal destaca, emsua misso, sua autonomia (cientfica, administrativa e financeira), oque pode indicar um desejo de distanciamento com relao s polticas degoverno; j o INAP Espanha afirma ser o centro da administraogeral do Estado, o que talvez denote uma maior proximidade com aspolticas de governo (ainda que conceitualmente no se possa confundirEstado e governo):

INA Instituto Nacional deAdministrao, Portugal

O INA um instituto pblico, com autonomia cientfica, adminis-trativa e financeira, que possui o objetivo de contribuir para o esfor-o de modernizao da administrao pblica atravs da Forma-o, da Investigao e da Assessoria Tcnica. (Internet).

INAP Instituto Nacional deAdministracin Pblica, Espanha

O Instituto Nacional de Administrao Pblica (INAP) o cen-tro da Administrao Geral do Estado responsvel pela seleo eformao de dirigentes e servidores pblicos, e que realiza aindatarefas de pesquisa e estudos a servio do processo de moderniza-o da Administrao Pblica. (Internet).

A instituio mexicana coloca a sociedade como seu cliente direto,e o Estado como cliente derivado; uma proposio arrojada, que noentanto deve implicar srias dificuldades para a avaliao dos resultadosde suas aes. Destaca o compromisso com a promoo da tica, damoralidade, e adota os propsitos de eficincia e eficcia para o Estado;deixa, porm, de explicitar o contedo dado profissionalizao no setorpblico:

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INAP Instituto Nacional deAdministracin Pblica, Mxico

Servir sociedade contribuindo para que o Estado que arepresenta seja eficaz e eficiente e conte com uma administraopblica moderna, honesta e profissional. (Internet).

O INAP da Argentina amplia sua clientela para dirigentes polticose sociais, adotando o pluralismo ideolgico (para marcar distncia dosgovernos?) e a abordagem acadmica (como se situa no mundouniversitrio?); quanto administrao pblica, afirma trabalhar pelofortalecimento democrtico (como medir o impacto?), e deixa de explicitaro contedo dado profissionalizao:

INAP Instituto Nacional deAdministracin Pblica, Argentina

Formar e capacitar em um ambiente de pluralismo ideolgico eexcelncia acadmica os dirigentes polticos e sociais.

Melhorar e aprofundar o fortalecimento institucional democrticomediante uma gesto profissional das questes de Estado.(Internet).

Finalmente, a ENA Frana ocupa um lugar parte, ao afirmarseu compromisso com a preparao da futura elite do setor pblico:

ENA Ecole NationaledAdministration, Frana

Formar altos funcionrios e preparar seus alunos de carreiraspara ocupar altos postos da administrao francesa. (Catlogo1998).

Embora no exaustiva, a anlise das diferentes escolas de governoa partir de suas misses aponta pistas para repensar as tendncias e desafiosdestas instituies. A tentativa de novo agrupamento das escolas degoverno, em funo de seus posicionamento e orientao estratgicos,indica algumas convergncias e possibilidades de cooperao a seremexploradas.

7. Tendncias e desafiospara as escolas de governo

Borins (2000) publicou recentemente uma sntese de um seminriorealizado em abril de 1999, reunindo representantes de dez pases7

integrantes da Commonwealth Association for Public Administration and

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Management, onde foram discutidos tendncias e desafios na capacitaode gerentes pblicos. As principais tendncias identificadas foram:

uma competio crescente entre escolas de governo (civil servicecolleges) e fornecedores de capacitao externos;

mudana de perfil das instituies universitrias que competemneste mercado: antes baseadas em departamentos de cincia poltica, agorabaseadas em escolas de negcios;

convergncia, entre fornecedores de capacitao, no uso demetodologias aplicadas educao de adultos;

maior abrangncia dos programas de desenvolvimento gerencial,antes voltados ao desenvolvimento de dirigentes e gerentes estratgicos(elite programs), agora abrangendo o conjunto do setor pblico em seusvrios nveis gerenciais;

algumas escolas de governo (na definio por ns adotada) atuandode forma mais integrada com prioridades estratgicas de governo e aomesmo tempo desenvolvendo uma importante atividade de pesquisa,ocupando um papel comparvel ao das universidades neste campo.

No conjunto, estas tendncias refletem o alinhamento das escolasde governo aos princpios do New Public Management, ao mesmo tempoem que indicam a relevncia atual do NPM para a capacitao. De fato,a busca de maior autonomia e responsabilizao dos gerentes pblicos,no contexto das reformas gerenciais, tornou a capacitao uma ferra-menta essencial (Borins, 2000: 309). Na ltima dcada, cresceram osinvestimentos pblicos em capacitao, ao mesmo tempo em que a avalia-o concreta de resultados destes investimentos, para saber se a capa-citao est realmente agregando valor. A competio entrefornecedores estatais e externos favorece uma maior capacidade deresposta s necessidades, tanto por parte das escolas de governo comopelos fornecedores externos.

A partir destas observaes, poderamos agregar que o monopliode escolas de governo na capacitao de agentes pblicos, tantas vezesdefendido nos anos 80, deixa de ser desejvel ou salutar. Isto implica queas escolas de governo aceitem e pratiquem um dos princpios da novaadministrao pblica, a competio, abrindo-se ao benchmarking e comparao de resultados, bem como introduzindo mtodos degerenciamento de custos e de avaliao de impacto ou mensurao dasatisfao das organizaes clientes novos temas para uma comunidadede psiclogos e pedagogos que constituem em geral a fora de trabalhodestas instituies.

A mudana de perfil das instituies universitrias que competemneste mercado (dos departamentos de cincia poltica para as escolasde negcios) pode representar uma nova oportunidade de interao para

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as escolas de governo com a universidade. Isto porque no possveltranspor, simplesmente, os conceitos e ferramentas aplicveis s empresasprivadas, para alavancar o melhor desempenho das organizaes pblicas.Assim, pode-se imaginar que caiba s escolas de governo prospectar oque h de melhor em conhecimento e tecnologia gerencial, sabidamentedesenvolvidos com antecedncia para o setor privado, e contextualizareste know-how s especificidades das organizaes pblicas.

Quanto s novas metodologias para educao de adultos, cabedestacar a liderana do CCMD Canadian Centre for ManagementDevelopment neste campo. O CCMD vem usando com sucesso ocoaching e o mentorato, inseridos em programas de desenvolvimentogerencial, que abrangem atividades de pr e ps-curso, concebidos comoprogramas de aprendizagem.

A quarta tendncia indicada top-down no desenvolvimento degerentes parece apresentar-se inversamente para o contexto latino-americano. Escolas de governo como a ENAP, que nos ltimos cincoanos promoveram a capacitao macia de vrios segmentos de servidorespblicos, devem agora fazer o caminho bottom-up: o novo desafio apoiaro desenvolvimento de dirigentes e gerentes estratgicos.

Este novo desafio implica rever vrias das concepes que marca-ram as escolas de governo latino-americanas durante os anos 80: revisarseu mito de fundao e repensar a relao entre escolas de governo egoverno. Podemos desdobrar este desafio nos seguintes aspectos:

por um lado, significa adotar um novo conceito de profissiona-lizao no setor pblico, baseado na importncia da liderana e naefetividade gerencial, e no mais centrado apenas na idia de servidoresestveis de carreira;

significa ainda uma mudana de timing: antes as escolas degoverno pretendiam formar as futuras elites administrativas; agora, devemapoiar os atuais dirigentes e gerentes estratgicos, e agregar valor imediato melhoria de desempenho das organizaes pblicas;

por ltimo, para cumprir seu novo papel, as escolas de governotm de ter maior integrao aos desafios estratgicos do governo, ao mesmotempo em que devem antecipar tendncias no setor pblico.

Este ltimo aspecto j foi apontado como uma das tendncias porBorins. Ainda aqui, h uma nova oportunidade para as escolas de governo,por comparao s universidades. Isto porque, como afirma Borins (2000:303), enquanto a universidade tradicional procura se manter distnciado poder, de maneira que seus professores possam falar francamente aopoder, CCMD Canad e CMPS UK esto tentando maiorproximidade com o poder, associando-se com agncias centrais e com asprioridades estratgicas do governo.

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8. Concluses: estratgiase perspectivas

A reforma da administrao pblica, em direo a maior compro-misso com resultados, eficincia e eficcia das aes de governo, abregrandes oportunidades para as escolas de governo. Um Estado gil,eficiente e voltado para os cidados, necessita de gerentes, quecompartilhem a tica, os valores e as competncias gerenciais especficaspara o setor pblico. Em muitos pases, este conhecimento e tecnologiagerencial no esto desenvolvidos para o contexto das organizaespblicas; assim, pode caber s escolas de governo promover a gesto doconhecimento em gesto pblica, incentivando as parcerias, as comunidadesde aprendizagem e o benchmarking.

Para aproveitar esta oportunidade, as escolas de governo devemposicionar-se frente a algumas questes centrais, como apontadas anterior-mente: revisar seu mito de fundao, ancorado na construo de corposburocrticos; repensar sua relao com o governo ao mesmo tempo emque antecipam tendncias e influenciam as polticas pblicas para a adminis-trao; assumir uma ao afirmativa quanto necessidade de desenvolvi-mento gerencial no setor pblico; engajar-se na promoo de mudanas;adotar metodologias prprias, voltadas aprendizagem permanente deadultos profissionais, sem querer confundir-se com as instituiesacadmicas; competir com as universidades na produo do saber aplicado,na prospeco do conhecimento e tecnologia gerenciais adaptados sespecificidades do setor pblico; esforar-se para agregar valor imediatopara o melhor desempenho das organizaes pblicas, e no apenas apostarna formao de futuras elites.

Novos temas devem ser abordados, referentes gesto . Nos anos80, as escolas de governo trabalhavam com temas de administrao(recursos humanos, compras, oramento e finanas, ...) ou de polticaspblicas (sade, educao, previdncia...); devem agora se voltar para ociclo da gesto, que abrange planejamento / formulao, implementao /monitoramento, e avaliao de processo, de resultados (outputs) e deimpacto (outcomes).

Para tanto, algumas estratgias mostram-se adequadas. Ferramentascomo o balanced scorecard e o plano gerencial permitem articular osnovos desafios e promover as vrias transies necessrias a transiodas competncias internas (dos profissionais das escolas de governo), atransio do produto (da capacitao informao e conhecimento emgesto e aos programas de aprendizagem). Uma anlise cuidadosa dosstakeholders necessria, assim como a anlise dos riscos e a gesto deriscos. preciso desenvolver e aplicar ferramentas de marketing, espec-ficas para o ambiente das organizaes pblicas, tais como segmentao

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dos pblicos-alvo, fidelizao dos colaboradores eventuais (muitas escolasde governo no dispem de um corpo permanente de professores),benchmarking, atendimento customizado e resposta a demandas, avaliaoda satisfao das organizaes clientes e dos stakeholders. O trabalhoem rede com pessoas e centros de excelncia e as parcerias internacionaispodem tambm ajudar a enfrentar os novos desafios.

A fim de garantir efetividade a suas aes, as escolas de governo,em perspectiva, devem buscar integrao permanente com seusstakeholders. Devem ainda buscar atrair, para seus quadros, novos perfisprofissionais, que aliem conhecimento slido e experincia gerencial osarquitetos da aprendizagem gerencial. E lutar por maior flexibilidade nouso de recursos, assumindo em contrapartida compromissos com metas eresultados. Talvez caminhem para o desenvolvimento de poucos programas,voltados ao desenvolvimento gerencial, mas que sejam aplicados a grandescontingentes e vrios nveis gerenciais, a fim de promover maior impactode suas aes.

Quaisquer que sejam as estratgias adotadas, sabem hoje as escolasde governo que precisam provar que agregam valor modernizao daadministrao pblica, requisito dos governos e crescentemente dassociedades.

Notas

1 Texto apresentado ao V Congresso Internacional do CLAD, no mbito do painelEvaluacin comparada de los desafios, estrategias y perspectivas de desarrollo de losinstitutos nacionales de administracin pblica en Iberoamerica. Agosto de 2000.

2 Presidente da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica/Brasil. Professoradoutora da Fundao Getlio Vargas, So Paulo (licenciada). Para comentrios:regina.pacheco@enap.gov.br

3 Na Europa, com exceo das precoces ENA Frana (1945) e Speyer Alemanha(1947, criada pelo Comando de Ocupao Francesa), os anos 60 parecem ter marcado aorigem da maioria das escolas de governo (Blgica 1961, Dinamarca 1963, Espanha 1961, Irlanda comeo dos anos 60, Itlia 1957, Inglaterra 1970), outraexceo, tardia, foi Portugal 1979. Ver Zanghi, 1994. Na Amrica Latina, as datas decriao so mais variadas: Mxico/INAP 1955, Argentina/INAP 1973, Brasil/ENAP 1981. Ver ENAP, 1995.

4 O conceito de New Public Management foi longamente discutido pela literatura inter-nacional. Ver, entre outros: Barzelay, 1992; Bresser Pereira, 1996.

5 A respeito das relaes entre polticos e burocratas nas democracias ocidentais, verAberbach, Putnam e Rockman (1981).

6 No governo Blair, o Civil Service College foi incorporado ao CMPS.7 Pases presentes ao seminrio: Austrlia, Canad, Gr-Bretanha, Singapura, Camares,

India, frica do Sul, Uganda, Barbados e Malta.

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Referncias bibliogrficas

ABERBACH, J.D., PUTNAM, R.D., ROCKMAN, B.A. (1981), Bureaucrats and politicians inWestern Democracies. Mass: Harvard University Press.

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ZANGHI, Claudio. (1994), Comparative Analysis of Civil Service Training Schools .Maastricht: EIPA European Institutr of Public Administration.

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ResumoResumenAbstract

Escolas de governo: tendncias e desafios ENAP-Brasil emperspectiva comparada

Regina Silvia Pacheco

O presente texto discute as escolas de governo latino-americanas, sua origem, evoluorecente e perspectivas. Para tanto, parte da histria institucional da ENAP-Brasil, buscandolevantar pistas de anlise a serem testadas nas demais escolas. A fim de suscitar o debate,arrisca algumas generalizaes para o contexto latino-americano como a tentativa deperiodizao e a anlise dos anos 80. No tem por objetivo propor a convergncia dosmodelos e orientaes das vrias escolas de governo latino-americanas; apenas quer suscitaruma reflexo de conjunto que aponte traos comuns, para ajudar a situar e ampliar o debateque se trava em cada pas sobre as perspectivas destas escolas de governo.

O texto est organizado em sete partes. Inicia adotando uma definio para o termoescola de governo, para fins de anlise neste texto, j que seu uso corrente vago eimpreciso. A seguir, reconstri a trajetria institucional da ENAP - Brasil, a fim de estabeleceralguns parmetros para a anlise em perspectiva comparada. Na terceira parte, entra naanlise comparada, arriscando uma periodizao para a histria recente das escolas degoverno (ps-80). Na quarta parte, analisa as escolas de governo latino-americanas nosanos 80, discutindo a influncia do paradigma ENA. Em seguida, apresenta e discute atese de que, hoje, no cabe mais a anlise em termos continentais (escolas latino-americanasx europias e norte-americanas), pois surge um novo agrupamento de tipos de escola,segundo a orientao que assumem frente a alguns temas centrais; para tanto, expe eanalisa a misso de nove escolas de governo. Na sexta parte, apresenta as atuais tendnciasdas escolas de governo dos pases da Commonwealth, discutindo desafios e oportunidadespara as instituies latino-americanas. Finalmente, nas concluses, sintetiza e discutedesafios, estratgias e perspectivas para as escolas de governo.

Escuelas de gobierno: tendencias y desafos ENAP- Brasil en perspectivacomparada

Regina Silvia Pacheco

El presente texto discute las escuelas de gobierno latinoamericanas, su origen, evolucinreciente y perspectivas. Para hacerlo, toma como punto de partido la historia institucionalde la ENAP-Brasil, buscando descubrir pistas de anlisis que sean probadas en las demsescuelas. Con el objetivo de suscitar el debate, formula algunas generalizaciones para elcontexto latinoamericano tales como la propuesta de periodizacin y el anlisis de losaos 80. Su objetivo no es proponer la convergencia de los modelos y orientaciones devarias escuelas de gobierno latinoamericanas; busca apenas suscitar una reflexin de conjuntoque seale rasgos comunes, para ayudar a situar y ampliar el debate que se produce en cadapas sobre las perspectivas de estas escuelas de gobierno.

El texto est organizado en siete partes. Comienza adoptando una definicin para eltrmino "escuela de gobierno", para fines de anlisis en este texto, ya que su uso corrientees impreciso. A continuacin, reconstruye la trayectoria institucional de la ENAP - Brasil,buscando establecer algunos parmetros para el anlisis dentro de una perspectivacomparada. En la tercera parte, hace un anlisis comparado, proponiendo una periodizacinpara la historia reciente de las escuelas de gobierno (post 80). En la cuarta parte, analiza lasescuelas de gobierno latinoamericanas en los aos 80, discutiendo la influencia del "paradigmaENA". A continuacin, presenta y discute la tesis de que, actualmente, no correspondehacer un anlisis en trminos continentales (escuelas latinoamericanas x europeas y

Revista doServioPblico

Ano 51Nmero 2Abr-Jun 2000

Regina SilviaPacheco presidente daENAP EscolaNacional deAdministraoPblica/Brasil.Professoradoutora daFundaoGetlio Vargas,So Paulo(licenciada)

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norteamericanas), ya que aparece un nuevo agrupamiento de tipos de escuela, de acuerdocon su orientacin en lo que se refiere a algunos temas centrales; con este objetivo, exponey analiza la misin de nueve escuelas de gobierno. En la sexta parte, presenta las actualestendencias de las escuelas de gobierno de los pases del Commonwealth, discutiendo desafosy oportunidades para las instituciones latinoamericanas. Finalmente, en las conclusiones,sintetiza y discute desafos, estrategias y perspectivas de las escuelas de gobierno.

Civil Service Colleges: trends and challenges ENAP - Brazil in a comparedperspective

Regina Silvia Pacheco

This paper presents Latin American civil service colleges, their origin, recent evolutionand prospects. For this purpose, it reconstructs the institutional history of ENAP-Brazil,so as to identify analysis clues to be tested in other civil service colleges. In order to stirdebate, it makes some generalizations for the Latin American colleges such as theattempt to identify periods and analyze the 1980s. It is not intended to propose theconvergence of models and guidelines to all Latin American civil service colleges, but ratherto provoke a joint reflection on common traits, so as to provide an appropriate basis forand expand the debate taking place in each country on the prospects for these civil servicecolleges.

The paper is organized in seven sections. It begins by adopting a definition for the term"civil service college" for analysis purposes, since it is vague and imprecise as currentlyused. Next, it reconstructs the institutional history of ENAP - Brazil, so as to establish afew parameters for a comparative analysis. In the third section, the comparative analysisis carried out and an attempt is made to divide the recent history of civil service colleges(post-1980) into periods. In the fourth section, the paper analyses Latin American civilservice colleges in the 1980s, discussing the influence of the "ENA paradigm." Next, itpresents and discusses the idea that the analysis attempted herein should not to be carriedout in continental terms (Latin American civil service colleges versus European and Americancolleges) any longer, since different types of colleges are now being grouped according totheir posture in relation to some core topics, and, for this purpose, it indicates and analysesthe mission of nine civil service colleges. In the sixth section, current trends of civil servicecolleges in Commonwealth countries are presented and challenges and opportunities forLatin American institutions are discussed. Finally, challenges, strategies and prospects forpublic management colleges are summarized and discussed.