15 - organização do estado

LFG – CONSTITUCIONAL – Aula 15 – Prof. Marcelo Novelino – Intensivo I – 10/07/2009

ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO

Antes de falarmos especificamente sobre organização do Estado brasileiro, é importante estabelecer algumas distinções entre formas de Estado, formas de governo e sistemas de governo.

1. FORMAS DE GOVERNO

Atualmente, existem, na maioria dos Estados, duas formas de governo. Quais são as formas de governo tradicionais:

Monarquia República

Muitos confundem com parlamentarismo, presidencialismo que, como veremos, são sistemas de governo.

1.1. Monarquia: Governo de POUCOS – Características principais da monarquia:

a) Irresponsabilidade política do governante;b) Vitaliciedade – o monarca, o rei, são vitalícios, o poder é vitalício;c) Hereditariedade – o poder é hereditário, a pessoa o recebe de acordo com a sua

ascendência.

1.2. República – Características principais da república (opostas às da monarquia):

a) Responsabilidade política do governante – responde por crimes de responsabilidade;

b) Temporário – Uma das características da república é, exatamente, a alternância de poder.

Aí surge uma questão importante, levantada na época da reeleição, e que, certamente vai ser levantada novamente, caso uma emenda à Constituição, para uma terceira eleição seguida, seja aprovada, que é a possibilidade de eleições repetidas. Vários doutrinadores sustentaram que a reeleição não poderia ser aprovada através de emenda porque violava os princípios republicanos. Um dos princípios republicanos que seria violado e que, caracteriza a república, é justamente essa alternância de poder. Mas república é cláusula pétrea? Está prevista expressamente como cláusula pétrea? Não há qualquer previsão de que a República seja cláusula pétrea expressa. República não é cláusula pétrea expressa. No art. 60, § 4º, a república não consta. Há autores, contudo, que sustentam que república seria cláusula pétrea por conta do plebiscito que tivemos em setembro de 1993 para escolher sistema de governo e forma de governo. Então, como teve o plebiscito, a república quanto o presidencialismo teriam se tornado cláusulas pétreas, segundo alguns autores.

Eu compartilho da opinião do Pedro Taques. Ele faz uma distinção interessante e eu acho que é correta. A república em si, não deve ser considerada como cláusula pétrea, mas existem alguns princípios republicanos que, sem dúvida, seriam cláusulas pétreas e, um deles, seria justamente esse: a necessidade de alternância de poder. Alguns princípios republicanos previstos

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na Constituição, não poderiam ser retirados, modificados, ainda que pudéssemos passar de república para monarquia.

c) Eletividade – Enquanto, na monarquia, o poder é hereditário, aqui é eletivo. É adquirido através de eleições.

2. SISTEMAS DE GOVERNO

Como sistemas de governo temos:

Presidencialismo Parlamentarismo

No presidencialismo, as funções de chefe de Estado e de chefe de governo se encontram reunidas na mesma pessoa, no Presidente da República, que acumula essas duas funções. Chefe de Estado é quando ele representa o País na ordem internacional, perante outros Estados, na defesa dos interesses brasileiros. Quando visita outros países, estaria ali como Chefe de Estado. Só que, além dessa função, o Presidente da República exerce também função de chefe de governo, cuida da política interna do país. Ele não apenas representa o país na ordem internacional, mas também cuida da política interna.

Já no parlamentarismo, essas duas funções são exercidas por pessoas diferentes. Quem exerce a função de chefe de Estado no parlamentarismo? Depende. Se for um parlamentarismo republicano, quem vai ser o chefe de Estado é o Presidente da República. É o caso da Alemanha, por exemplo. Se for um parlamentarismo monárquico, o chefe de estado não será o Presidente da República, mas o Monarca. É o caso da Espanha, da Inglaterra.

Parlamentarismo Republicano : Chefe de Estado: PresidenteChefe de Governo: Primeiro-Ministro

Parlamentarismo Monárquico : Chefe de Estado: ReiChefe de Governo: Primeiro-Ministro

Ao lado do Presidente e do Monarca, existe uma outra pessoa que exerce a função de chefe de governo. No parlamentarismo, quem cuida das políticas internas, é o Primeiro-Ministro. Aqui há uma distinção interessante que é a seguinte:

No presidencialismo, para que o chefe de Estado e o chefe de Governo, que são a mesma pessoa, percam seu cargo, eles têm que praticar ou um crime comum, ou um crime de responsabilidade. Não é matéria do Intensivo I, mas no art. 86, § 4º, ele pode, sim, responder por crime comum, desde que aquele crime praticado seja em razão da função que ele exerce. Se for um crime que não tem nada a ver com a função de Presidente da República, ele só responde após o término do mandato. Durante o mandato, ele só responde por crimes que têm relação com a função de Presidente da República. É a chamada irresponsabilidade penal relativa do Presidente da República. Ela só vale para o Presidente. Não vale para o Governador, não vale para o Prefeito. Esses respondem por crime comum, mesmo que não tenham relação com o mandato. Nem a Constituição Estadual e nem a Lei Orgânica podem prever essa hipótese para governador e prefeito. Isso é só para o Presidente da República.

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No caso do parlamentarismo, é diferente. O primeiro-ministro pode ser destituído do cargo através de uma moção de desconfiança. Essa moção de desconfiança é dada pelo parlamento. Se o Primeiro-Ministro não estiver correspondendo às expectativas do parlamento pode ser destituído, através dessa moção de desconfiança. Enquanto o Presidente só pode ser destituído do cargo por crime comum ou de responsabilidade, o primeiro-ministro pode perder o cargo via moção de desconfiança do parlamento.

3. FORMAS DE ESTADO

Tem autores que falam em três formas de Estado, colocando a confederação como se fosse uma delas. Mas a classificação mais correta é aquela que não inclui a confederação, já que nela há Estados independentes. A mais correta é a que divide as formas de Estado em duas espécies:

Estado UNITÁRIO Estado FEDERAL

O Estado unitário já foi alguma vez adotado no Brasil? Sim. Tivemos um Estado unitário que foi de 1500, com o descobrimento do Brasil, até o advento da República, 15/15/1889. Durante o Brasil - Colônia e o Brasil – Império, o Brasil adotou uma forma de Estado unitário. Havia o poder central e as províncias que não tinham as mesmas autonomias que um estado-membro possui hoje.

Desde 1889, com o advento da República, o Brasil já tinha passado a ser uma federação, mas a primeira constituição que consagrou essa a forma de Estado Federal foi a Constituição Republicana de 1891.

4. FEDERAÇÃO

A palavra federação vem do latim foedus ou foederis. Isso significa união, pacto, aliança. Então, a federação é formada pela união de vários entes, que são os estados-membros.

4.1. Características essenciais da federação

O que é necessário para que um estado possa ser caracterizado como Estado Federal?

a) Descentralização político-administrativa fixada pela Constituição

Vejam que para caracterizar uma federação não basta a descentralização. É isso, e também o fato de essa descentralização estar fixada em um texto constitucional. Imaginemos um estado unitário que delega a certas províncias a realização de certos negócios específicos. Da mesma maneira que este ente central pode delegar suas competências político administrativas, a qualquer momento também pode revogar aquela delegação. Então, só a descentralização político-administrativa não caracteriza uma federação, já que é possível a existência de um Estado Unitário em que há essa delegação de decisões político-administrativas. Para que haja, realmente, uma federação, é necessário que esta descentralização seja fixada pela Constituição porque aí a União não pode retirar.

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O que é descentralização política? È a possibilidade de inovar no ordenamento jurídico, através da criação de leis. Esses entes têm capacidade de autogoverno. Eles têm seus próprios representantes no parlamento, no Executivo. Então, além da capacidade legislativa, o autogoverno também está dentro dessa descentralização política.

Aqui, um detalhe importante: a nomenclatura, em si, não influencia em nada na natureza do ente federativo. Você pode ter em um Estado unitário, uma província, como tínhamos no Brasil (na época do Império, da Colônia), como você pode ter um Estado-membro chamado de província, como ocorre na Argentina. Isso não faz com que deixem de ter essa natureza de estado. O nome não tem relevância. Cada país usa o nome que quiser.

b) Princípio da Participação

“È a possibilidade das vontades parciais participarem da formação da vontade nacional.”

Aqui no Brasil, onde encontramos essa característica da federação? Através do Senado, que é o órgão de representantes dos Estados. Através do Senado, os Estados participam da formação da vontade nacional.

c) Princípio da Autonomia

“O princípio da autonomia, nada mais é do que a capacidade de autoorganização dos entes federativos.”

A União se autoorganiza pela Constituição, os Estados possuem suas constituições próprias. O DF e os municípios se autoorganizam por leis orgânicas. Eles não têm constituições. Poderia ser constituição. O constituinte optou por tratar por lei orgânica. Orgânica de organização.

Mas não é necessário que a federação seja cláusula pétrea? Se a Constituição for flexível e a federação não for cláusula pétrea, poderia deixar de ser uma federação e passaria a ser um Estado unitário? Esses fatores que eu mencionei, não são características essenciais, são requisitos para a manutenção da forma federativa. Vamos falar deles.

4.2. Requisitos para a manutenção da federação

È diferente das características essenciais, que são imprescindíveis para a manutenção de um estado federativo. Esses requisitos que vou mencionar, não caracterizam uma federação, mas são importantes para que aquela federação possa continuar, para que não seja substituída por outra forma de Estado. Quais são os requisitos para a manutenção de uma federação?

a) Rigidez Constitucional – A Constituição tem que ser rígida (processo mais solene, mais difícil de alteração da Constituição).

b) Cláusula Pétrea – é importante que a forma federativa seja consagrada como clausula pétrea, como existe no Brasil.

c) Controle de Constitucionalidade – Isso segura tanto a rigidez, quanto a observância dessa cláusula pétrea. Se não houver fiscalização, se não

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houver um órgão que exerça esse controle, não adianta a Constituição ser rígida.

5. CLASSIFICAÇÕES DO FEDERALISMO

Como toda classificação, vamos escolher determinadas espécies de acordo com certos critérios:

5.1. Quanto ao SURGIMENTO : Quanto ao surgimento podemos ter duas espécies de federalismo:

a) Federalismo por AGREGAÇAO

“São estados soberanos que se unem, cedendo uma parcela de sua soberania.”

É o federalismo clássico, surgido nos EUA. Na época da formação norteamericana, havia várias colônias, soberanas, independentes, que se uniram, se agregaram. As 13 Colônias se uniram, cada uma delas cedeu parte de sua soberania para formar um ente único, os Estados Unidos da América. Esse movimento que deu origem ao federalismo norteamericano é centrípeto ou centrífugo? Para não errar: Quando se fala em centrífugo, lembrar de fuga do centro. O poder sai do centro e vai para os entes periféricos. Quando se fala em centrípeto, vocês podem associar a perto do centro. No caso do norteamericano, o movimento foi centrípeto. Havia poderes espalhados (nas colônias) que foram para o centro.

b) Federalismo por SEGREGAÇÃO

“Na segregação, o movimento é inverso. O poder central é distribuído em vários domínios parcelares.”

NO federalismo por segregação, o poder não vai da periferia para o centro, mas do centro para a periferia. Ele é repartido de um ente central para outros domínios parcelares. A federação brasileira surgiu por segregação. Se tínhamos um estado unitário que foi dividido em vários domínios parcelares, nosso federalismo surgiu por segregação. O ente central distribuiu poder para os Estado.

Vocês vão perceber depois, como que essa origem influencia na questão das competências atribuídas, na questão do fortalecimento da União, no fortalecimento dos Estados. Você começa a entender essa diferenciação de podres entre o federalismo brasileiro e o norteamericano exatamente a partir do surgimento, que foram federações que surgiram a partir de movimentos contrários.

5.2. Quanto à REPARTIÇÃO DE COMPETÊNICAS : O critério agora, é como as competências foram distribuídas entre os entes federalismos. Aqui são três espécies:

a) Federalismo clássico, dual ou dualista

Surgiu nos EUA. Vocês podem associar o termo dual a uma distribuição de competências muito parecida entre a União e os Estados-membros. Há um equilíbrio nessa repartição de

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competências. Aqui, a relação entre os Estados e a União, é de coordenação. Estão no mesmo plano. Não há diferença de hierarquia entre a União e os Estados. A repartição de competências aqui é horizontal.

b) Federalismo por integraçãoAqui, ocorre exatamente o oposto do federalismo dual. No federalismo por integração, a

relação vai ser de subordinação entre os Estados e a União. Os Estados são submetidos à União e, neste caso, a repartição de competências é uma repartição vertical.

c) Federalismo cooperativo

É o federalismo que vem sendo adotado pela maior parte dos países atualmente. Ele recebe este nome porque prega uma cooperação entre os entes federativos. No federalismo cooperativo há uma repartição horizontal de competências, Estado e União com suas competências específicas, mas há também uma repartição vertical porque há algumas competências que ficam sob a tutela da União.

No caso do Brasil isso é visto claramente. Existe uma repartição constitucional de competências em que a Constituição fala claramente: Isso é competência da União, é do Estado e isso é do Município, cada um com a sua própria. Mas existe um dispositivo em que a repartição é vertical: tanto a União quanto os Estados podem legislar sobre esses assuntos, mas quem estabelece as normas gerais é a União. Então, aquela competência fica tutelada pela União.

Quais são os países que adotam hoje o federalismo cooperativo além do Brasil? A Alemanha e, após a crise da bolsa de 1929, os EUA passaram a adotar. Até a crise, adotavam o federalismo dual.

5.3. Quanto à CONCENTRAÇÃO DO PODER : Aqui são duas espécies, cujos nomes não tem nada a ver com aqueles movimentos de surgimento do federalismo que vimos anteriormente. Aqui, falamos sobre concentração de poder: Se o poder se concentra num ente central, ou se é repartido de forma equilibrada.

a) Federalismo CENTRÍPETO

No federalismo centrípeto há o fortalecimento excessivo do poder central.

b) Federalismo CENTRÍFUGO

No federalismo centrífugo, há uma reação à concentração de poder.

Há um autor, Emerson Garcia (MP/RJ), tem várias obras e uma que comenta essa questão e o livro dele, sobre MP, é um dos melhores livros do Brasil sobre o tema, se não for o melhor. Vale a pena conferir. O livro dele é fantástico. Faz um estudo bastante aprofundado. Em outro livro, ele comenta sobre essa história do poder estar concentrado ou estar diluído e ele faz uma analogia que eu achei bem interessante. Ele diz o seguinte: da mesma forma que a experiência nos mostra que todo possuidor, quando vai repartir o que possui, é extremamente cometido, no caso da federação, essa experiência também se aplica. No federalismo por agregação, o possuidor inicial são os Estados soberanos. Quando vão distribuir esse poder, são bastante cometidos. É o que acontece nos EUA, onde os Estados têm um poder muito maior do que no Brasil porque eles é que tinham o poder inicialmente e concederam parte desse poder à União. No caso do Brasil foi exatamente o inverso. Foi o estado brasileiro unitário que repartiu essas

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competências e foi extremamente cometido. Ele guardou para si a maior parte dessas competências e atribuiu outras aos Estados. Isso mostra que, dependendo da forma que como surge o Estado, pode surgiu um federalismo centrípeto ou centrífugo. Normalmente, quando o federalismo é por agregação, ele é centrífugo, ou seja, a periferia, os domínios parcelares, os Estados-membros, guardam para si parcela grande de poder, não concentram o poder na União, no centro. Quando é um federalismo por segregação, geralmente, temos um federalismo centrípeto. Ele não distribui tantas competências, principalmente a parcela financeira, extremamente concentrada na União.

5.4. Quanto às CARACTERÍSTICAS DOMINANTES : Foi uma classificação trazia por um dos maiores estudiosos da federação no Brasil de todos os tempos, Raul Machado Horta. Ele tem uma ordem específica sobre Federalismo Brasileiro. Ele não enuncia esse critério (características dominantes) expressamente, de forma clara, mas se analisarmos, poderíamos falar que a classificação que ele faz é com base nesse critério. Como ele chegou a isso? Ele analisou diversas Constituições de todo o mundo e concluiu que a maioria dos Estados que adotam a federação, consagram na Constituição características comuns a todos os Estados. A classificação é feita a partir dessa identificação de algumas características comuns às várias Constituições.

a) Federalismo SIMÉTRICO ou HOMOGÊNEO

O federalismo simétrico é aquele vai adotar as características comuns que ele identificou nas várias constituições. Alguns exemplos de características comuns, que as várias Constituições que adotam o federalismo trazem em seu texto:

Possibilidade de intervenção federal nos Estados (seja para restabelecer a ordem, seja para manter a integridade nacional) – Quando a União intervém nos Estados, não significa que é superior aos Estados. Neste caso, ela não intervém como União, mas em nome de todos os outros Estados-membros da federação, para manter a integridade nacional. Então, intervenção federal não significa hierarquia da União. Essa é uma característica homogênea do federalismo

Poder Legislativo Bicameral – No federalismo, o Poder Legislativo, vamos usar o exemplo do Brasil, é exercido pelo Congresso Nacional. E ele é bicameral: tem duas Casas: a Câmara dos Deputados (representantes do povo) e o Senado Federal (representantes dos Estados). Essa casa, representativa dos Estados é característica comum.

Poder Judiciário Dual – Em uma federação, geralmente, o Judiciário é exercido em duas esferas: Estadual e Federal. No Brasil hoje, o Judiciário estadual são os TJ’s. Na esfera federal, são todo os outros tribunais.

Existência de um poder constituinte originário (que vai elaborar a Constituição Federal) e de um poder constituinte decorrente (que vai elaborar as Constituições dos Estados).

Essas são características comuns encontradas em vários Estados Federais, por isso, os Estados que adotam essas características em suas constituições adotam o federalismo simétrico. Há uma simetria, uma homogeneidade entre esses vários Estados (intervenção federal, Legislativo bicameral, Judiciário dual, poder constituinte originário e derivado). O outro federalismo, que se contrapõe ao simétrico, é chamado, por Raul Machado Horta de:

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a) Federalismo ASSIMÉTRICO ou HETEROGÊNEO

“O federalismo assimétrico rompe com as características tradicionais do federalismo simétrico.”

Aqui, adotamos o federalismo simétrico. Nosso federalismo (e o Cespe pergunta muito isso), é simétrico, mas com algumas concessões ao federalismo assimétrico. Eu poderia dar dois exemplos principais que demonstram esse rompimento:

Característica que só há no Estado brasileiro: Município como ente federativo. Isso é característica específica da Constituição brasileira. Isso não há em outras constituições (arts. 1º e 18 – para serem analisados depois). Isso, portanto, rompe com o federalismo simétrico porque é uma característica que não é encontrada em outras constituições.

Outra característica que rompe com a simetria é aquela contida no art. 3º, III:

Art. 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

Quando a Constituição estabelece que um dos objetivos da república é reduzir as desigualdades regionais, existem vários mecanismos de favorecimento de regiões mais pobres, mais precárias e que não são utilizadas em regiões mais abastadas, exatamente para tentar reduzir essa desigualdade. Então, o Estado brasileiro é extremamente grande e com muitas desigualdades regionais. Para que essas diferenças sejam reduzidas, há vários mecanismos de favorecimento de uma parte da federação em detrimento de outras. Através de incentivos fiscais, por exemplo, isso é buscado. Superintendências, a exemplo da SUDAM, SUDENE, Zona Franca de Manaus, são outros exemplos.

O Brasil adota o simétrico, mas faz concessões ao federalismo assimétrico.

Vamos agora entrar no ponto mais importante e mais cobrado sobre Organização do Estado (atenção especial a isso, na hora de estudar, especialmente em provas de primeira etapa):

6. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS

Há um material no site sobre algumas decisões do Supremo e dois slides que eu vou passar daqui a pouco.

6.1. O princípio da predominância do interesse

Qual é o princípio que informa toda a repartição de competências na nossa Constituição de 1988? Qual é o princípio diretor? Princípio da predominância do interesse. Este princípio vai informar a repartição de competências na CF/88. É claro que nem todas as competências vão ser distribuídas com base nisso, há outros critérios que serão levados em consideração. Veja que não estou dizendo exclusividade do interesse. Eu estou dizendo predominância, porque o interesse pode ser comum a vários entes, mas pode ser predominante de um relação a outro.

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Com base nesse princípio, como foi feita a repartição de competência na CF?

Os assuntos de interesse geral, em regra, foram atribuídos à União. Assuntos de interesse predominantemente local foram atribuídos aos municípios, que

são mais próximos dos indivíduos. Os outros interesses (regionais, não atribuídos nem à União e nem aos Estados) foram

atribuídos aos Estados-membros.

Essa é uma divisão básica de competência. A partir desses princípios, foram estabelecidos quatro critérios de repartição de competência.

6.2. Critérios básicos de atribuição de competências

Isso foi questão de prova do Cespe, que perguntou o seguinte: “Quais são os critérios utilizados para repartição de competência geralmente usados nos Estados modernos?” Ela não se referiu ao Estado brasileiro especificamente. Esses critérios que veremos aqui, que são os utilizados pela Constituição de 1988, são só mesmos quatro critérios básicos utilizados por outros países. Não são critérios exclusivos do Estado brasileiro.

a) 1º Critério: Estabelecimento de campos específicos

Nossa Constituição atribui campos específicos de competências para os entes federativos. Para alguns entes, ela atribui poderes enumerados. Para outros, ela atribui poderes residuais ou remanescentes.

Quais foram os entes da nossa federação que receberam poderes enumerados, elencados pela Constituição? Eu vou citar alguns artigos (há outros), mas isso fica bem claro, por exemplo, no art. 21, que trata da competência administrativa da União e no art. 22, que trata da competência legislativa da União. Lá vocês vão encontrar vários dispositivos enumerando as competências (são poderes enumerados).

Além da União, a Constituição atribui também aos municípios poderes enumerados. Ela disse quais são os poderes que o município possui. Estão previstos no art. 30, além de outros.

Os poderes residuais ou remanescentes são atribuídos aos Estados. Isso está previsto no art. 25, § 1º. Observe que, neste dispositivo, há uma incorreção. A CF/88 voltou a adotar a mesma fórmula que adotava na Constituição de 1946. Vejam o que ela diz em relação aos Estados:

Art. 25, § 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.

Vocês vão encontrar em algumas provas o examinador dizendo que o Estado tem competências reservadas. Esta afirmativa está correta: “O Estado tem competências reservadas.” Por que isso está errado?

(Fim da 1ª parte da aula)

E quais são as competências reservadas ao DF? O DF recebe quase as mesmas competências atribuídas aos municípios e aos estados. Isso está no art. 32, § 1º. Por que não são as mesmas? O que tem de diferente no DF em relação a Municípios e Estados? Se vocês

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observarem, há determinadas competências que são atribuídas aos Estados e que a Constituição não atribuiu ao DF. Por exemplo, a parte de organização do Poder Judiciário, do MP, Polícia Militar, Bombeiros. Essa parte fica a cargo da União. Não é o DF que arca com essas despesas. É uma forma de a União recompensar o DF pela utilização que faz dele, já que usa o DF como sede. O DF é a sede da União.

Art. 32, § 1º - Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.

A repartição de competências é vertical ou horizontal? Essa repartição é horizontal. Semelhante àquela do federalismo dualista.

Se alguns desses entes tratar de matéria que é de competência de outro ente, eles estarão violando o quê? A Constituição. Se, por exemplo, a União faz uma lei tratando de interesse local, estará agindo de forma inconstitucional. Então, aqui poderá haver um controle de constitucionalidade dessa lei da União. Se o Município trata de matéria da União, ele está violando a Constituição nessa repartição de competência. Essa lei municipal pode ser objeto de controle de constitucionalidade. Não concentrado, porque concentrado só através de ADPF, mas poderia ser de controle difuso, por exemplo. Então, aqui, o controle vai ser de constitucionalidade destas leis, todas elas submetidas à Constituição. A Constituição estabelece campos específicos de competência, tanto legislativo, quanto administrativo.

b) 2º Critério: Possibilidade de Delegação

Geralmente, como a maior parte das competências é atribuída à União, a Constituição prevê a possibilidade de delegação de algumas dessas competências a outros entes federativos.

No caso do Brasil, a União pode delegar a quais entes? Existe previsão de delegação de competência privativa da União para o Município?

Competência PRIVATIVA – É atribuída a um determinado ente, mas pode ser objeto de delegação ou de competência suplementar. É dizer, o ente pode delegar a competência que é dele ou aquela competência pode ser tratada supletivamente por outro ente federativo.

Competência EXCLUSIVA – Quando uma competência é atribuída com exclusividade a um determinado ente (para conseguir guardar a diferença: exclui a possibilidade de delegação. Não pode ser delegada) significa que aquela competência não pode ser objeto de delegação e nem pode ser tratada através de legislação suplementar.

Essa é uma distinção doutrinária. Há muitas competências que a Constituição fala que são privativas mas que, na verdade, são exclusivas. Aí você precisa analisar se a competência em questão pode ser delegada. Se puder ser delegada, mesmo que chame de exclusiva, mesmo que ele chame de privativa. Se não puder ser delegada, será exclusiva. Vou dar um exemplo:

Art. 52 - Compete privativamente ao Senado Federal: I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;

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Essa não é uma competência privativa. O Senado não pode delegá-la a outro órgão.

Determinadas matérias, então, podem ser delegadas pela União a outros entes. E para qual ente ela pode delegar certas competências privativas? Ela pode delegar aos Estados. Ela não pode delegar aos municípios. Apesar de a Constituição falar apenas que pode delegar aos “Estados”, como o DF tem as competências que o Estado tem, ele poderia acrescentar aqui, DF, mesmo não estando expresso.

Outro aspecto importante e muito comum em provas de primeira etapa: “Através de que ato normativo essa delegação pode ser feita?” através de lei complementar. Essa delegação só pode ser feita através de lei complementar. É muito comum cair em prova que “a União pode delegar através de lei suas competências privativas.” Isso está errado! Quando fala só lei, é lei ordinária. Tem que vir na questão: lei complementar. Se vier só lei, está errado.

Se a União pode delegar através de lei complementar essas matérias, significam que são matérias de competência privativa da União.

Art. 22 - Compete privativamente à União legislar sobre:

Por que aqui o constituinte acertou ao falar em competência privativa? Olha o que diz o parágrafo único:

Parágrafo único - Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.

Vocês têm que ter atenção aí com esses dois aspectos: Lei complementar e Estados (e DF). A União não pode delegar aos Municípios essas matérias de competência privativa. Essa parte de organização do Estado tem muita coisa que tem que ficar decorando. Provas de primeira etapa é fundamental que vocês prestem atenção nessas questões.

c) 3º Critério: Competências comuns

d) 4º Critério: Competências concorrentes

Prestem bastante atenção em duas diferenças principais entre as competências comuns e as competências concorrentes. Essas competências estão espalhadas pelo texto constitucional, mas tem dois dispositivos que elencam de forma sistemática quais são as competências comuns e quais são as competências concorrentes. O artigo que elenca de forma sistemática quais são as competências comuns é o art. 23 e o que elenca de forma sistemática as competências concorrentes é o art. 24.

Qual é a primeira diferença que observamos entre as competências comuns e as competências concorrentes?

Quando a Constituição fala: “Compete legislar sobre” significa que se trata de uma competência administrativa. As competências comuns são competências administrativas. Se a Constituição atribuiu a competência para executar essas tarefas a esses entes, significa que a competência para legislar sobre aqueles assuntos também foi atribuída a estes entes, apesar de ela não dizer isso expressamente. Mas quando ela atribui essas competências administrativas, ela está, implicitamente, atribuindo também competências para legislar sobre aquele assunto. A não ser que haja alguma ressalva expressa na Constituição. Se não, vai legislar, o que tem

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competência para administrar. Então, apesar de ser uma competência administrativa, se não tiver nenhum dispositivo específico, quem vai legislar são esses mesmos entes.

Já a competência concorrente é diferente. È uma competência precipuamente legislativa. A Constituição, no seu art. 24, fala em “legislar concorrentemente sobre”. Sendo uma competência legislativa, por consequência, estes mesmos entes também vão exercer as competências de execução, mas administrativas. É o inverso do que acontece lá em cima. Se eles têm competência para legislar, eles terão, também, competências para administrar, para executar aquelas normas. Então, esta é a primeira distinção que não implica em grande diferença prática, já que para legislar é preciso administrar e para administrar é preciso legislar, salvo ressalva expressa.

A segunda diferença é bastante importante. Quando a CF fala em competência comum, essa competência é comum (art. 23) a todos os entes federativos. A competência comum é atribuída a todos os entes federativos, sem exceção: À União, aos Estados-membros, ao DF e aos Municípios.

Art. 23 - É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

Observe que não fala em competência para legislar sobre (então é competência administrativa) e ela se refere a todos os entes federativos.

A competência concorrente, se é concorrente, significa que não foi atribuída apenas a um ente com exclusividade, mas ela também não foi atribuída a todos os entes federativos. A competência concorrente só foi atribuída à União, aos Estados-membros e ao DF (art. 24).

Art. 24 - Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

Se vier questão de prova: “O município tem competência legislativa concorrente estabelecida pelo art. 24.” Errado. “Os municípios podem legislar sobre as matérias do art. 24.” Certo. Ele não tem competência concorrente, mas ele pode legislar sobre essas matérias. E por que é assim? Apesar de o município não estar previsto no art. 24, que trata da competência legislativa concorrente ele pode legislar sobre as matérias do art. 24. Reparem que a pergunta que eu fiz não foi se o município tinha competência legislativa concorrente (e município não tem competência legislativa concorrente!). Eu perguntei se ele pode legislar sobre algumas matérias do art. 24. E pode. Vejam o art. 30, II:

Art. 30 - Compete aos Municípios:I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

Este ‘no que couber’, significa o quê? Significa naqueles assuntos de interesse local, aqueles assuntos que estão lá no art. 24, mas que tenham reflexo no interesse local. Este “no que couber” seriam os assuntos de interesse local, que está logo no inciso I. Este interesse local tem que ser exclusivamente local ou pode ser predominantemente local? Não é exclusivo. É predominantemente local. Princípio da predominância do interesse.

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Regrinhas importantes sobre a competência concorrente

A primeira questão importante sobre essas competências legislativas concorrentes é com relação ao tipo de competência concorrente. As competências concorrentes são cumulativas ou não-cumulativas? Quando se fala em cumulativa significa que existe a competência prevista para determinada matéria e tanto a União quanto os Estados podem tratar dos mesmos aspectos dessa matéria, indistintamente. Podem tratar da matéria sem qualquer diferença. É uma competência cumulativa. Acumulação de duas leis diferentes sobre o mesmo tema.

Quando se fala em não-cumulativa, a União só pode tratar de um aspecto da matéria e o Estado de outro aspecto. Eles não podem tratar dos mesmos aspectos. Cada um trata de um aspecto diferente. No caso da constituição brasileira, a competência é cumulativa ou não-cumulativa? Não cumulativa porque a União estabelece normas gerais e o Estado vai exercer a competência suplementar. Apesar de ser a mesma matéria, cada um dos entes vai tratar de um aspecto específico da matéria. A União estabelece as diretrizes, as normas gerais, e o Estado-membro estabelece a norma suplementar.

O segundo aspecto: O que é norma geral? É difícil definir o que é norma geral e o que é norma específica. Até que ponto uma norma geral ou não? André Ramos, um constitucionalista da PUC/SP, identificou no STF duas corrente que, geralmente são adotadas a respeito de normas gerais. São dois os critérios para identificar o que seria uma norma geral.

Carlos Ayres Brito – Segundo ele, norma geral é aquela que tem uma aplicação uniforme em todo o território nacional.

Carlos Velloso – Norma geral é aquela que tem o maior grau de abstratividade.

Que tipo de norma tem o maior grau de abstratividade? Os princípios. Os princípios, segundo Carlos Velloso, seriam normas gerais e eles têm uma maior abstratividade do que as regras. Então, dentro do Supremo, existem esses dois posicionamentos.

Uma outra distinção importante: Existem alguns autores no Brasil que fazem uma diferença entre dois tipos de competência suplementar. Eles diferenciam (Alexandre de Moraes, André Ramos Tavares, entre outros) em:

Competência suplementar complementar – Aqui, a União vai estabelecer a norma geral e o Estado vai complementar esta norma gera. Existe a norma geral feita pela União e o Estado vai complementar aquela legislação da União no que tange a aspectos mais específicos, regionais.

Competência suplementar supletiva – Aqui é a forma como o Estado exerce a competência legislativa plena. Presta bastante atenção aqui: Quando a União se omite e não estabelece normas gerais, para que o Estado não fique impedido de legislar, ele pode exercer a competência legislativa plena. Ele pode fazer, tanto a norma que ele teria que fazer normalmente, quanto a norma geral, que deveria ter sido feita pela União. Ele faz tanto a norma geral, que caberia à União, quanto a norma complementar. Supletiva porque ele vai suprir a omissão da União.

A Constituição só fala em competência suplementar. Para José Afonso da Silva, não teria mais sentido, na Constituição de 1988, fazer essa distinção que o André Ramos Tavares e o

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Alexandre de Moraes fazem. Mas, como é uma questão que pode cair, vocês já sabem qual é a diferença, apesar de não ser unânime na doutrina este entendimento.

Como a competência concorrente é tratada pela constituição? Os §§ 1º a 4º, do art. 24 trazem essas regras.

§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

Se fôssemos adotar o entendimento do Alexandre de Moraes e do André Ramos Tavares, essa competência suplementar seria supletiva ou seria complementar? Aqui seria uma competência supletiva complementar (vai complementar as normas gerais que a União fez).

Esses quatro parágrafos além do § único do art. 22, vocês têm que saber na ponta da língua.

§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

Havendo omissão da União, em relação à elaboração de normas gerais, o Estado exercerá a competência legislativa plena. Se a União não faz a norma geral que deveria fazer, o Estado exercerá a competência legislativa plena. O que significa o Estado exercer a competência legislativa plena? Significa que ele vai fazer, tanto a norma geral, que deveria ser feita pela União, quanto exercer a competência suplementar. Esta competência suplementar aqui é complementar ou supletiva? Neste caso, como ele está fazendo uma norma que a União deveria ter feito, trata-se de uma competência suplementar supletiva. Aqui é supletiva. No § 2º é complementar, no § 3º é supletiva.

E aí surge a seguinte questão: O Estado fez a norma suplementar porque a União se omitiu, mas e se a União resolver exercer a sua competência depois? O que vai acontecer? O § 4º vem resolver essa questão.

A primeira questão importante que se coloca é a seguinte: Uma lei federal pode revogar uma lei estadual? Quer dizer, a União resolveu fazer a norma geral que o Estado havia feito. Esta norma geral pode revogar essa norma geral feita pelo Estado, já que a competência é da União? Não. Uma norma não pode ser revogada por outra de poder diferente, de um poder que não foi o mesmo que a elaborou. Neste caso, o que vai acontecer, sendo as duas compatíveis e considerando que uma lei federal não pode revogar uma lei estadual? Acontece a mesma coisa que nós vimos no controle de constitucionalidade, quando eu falei para vocês que uma decisão do Supremo não pode revogar uma lei. O Supremo faz o quê com a lei? Suspende a eficácia. Aqui é a mesma coisa. Se esta norma geral da União for incompatível com a norma geral do Estado, ela não pode revogar, mas ela irá suspender a eficácia desta norma do Estado. Suspende a eficácia só naquilo que for incompatível, no que for compatível, ela permanece.

§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

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O termo técnico é suspensão da eficácia, mas se eu falar revogação não tem diferença nenhuma, tem? Tem diferença! Suponhamos que amanhã a União resolve fazer outra norma geral revogando a norma geral anterior, sendo que essa nova norma é compatível com aquela norma geral que o Estado havia feito. Se fosse o caso de revogação, como não há repristinação tácita no direito brasileiro, ela não poderia voltar a produzir efeitos. Mas neste caso, como a norma estadual não foi revogada, teve apenas a sua eficácia suspensa, se uma nova lei da União for compatível com ela, essa lei estadual volta a ser aplicada novamente. Como é que chama esse fenômeno? Efeito repristinatório tácito, que alguns até chamam de repristinação tácita, mas o termo técnico mais correto é efeito repristinatório tácito.

É o mesmo efeito que ocorre com lei e medida provisória. Se é feita uma medida provisória incompatível com a lei, ela pode revogar a lei porque lei emana do Congresso e Medida Provisória do Presidente. Então, o que a MP faz com a lei? Suspende a eficácia da lei. Se amanhã, o Presidente da República edita uma outra MP revogando a anterior, como a lei em questão não havia sido revogada, mas estava apenas suspensa, ela volta a produzir efeitos novamente. Também aqui ocorre o efeito repristinatório tácito.

Eu tenho que ficar decorando todas essas competências dos arts. 21, 22, 23 e 24? São dispositivos que sempre caem, mas eu nunca vi perguntarem duas questões de competência na mesma prova. Normalmente, perguntam só uma questão. Coloquem numa balança o tempo que vocês vão gastar para decorar todas essas competências e o tempo que você poderia estudar outras coisas que são muito mais importantes do que isso. Eu acho que, numa relação custo-benefício não se deve perde tempo decorando isso. Mas há duas que são muito cobradas e quanto a essas duas, eu vou ensinar uma técnica para vocês poderem guardar com mais facilidade. Essas duas, eu acho que vale a pena guardar porque quando eles perguntam de competência da União, Estados e Municípios, eles perguntam de uma dessas duas. Mas, tirando essas, dêem uma lida geral, mas há umas que você intuitivamente já sabe de quem é a competência, outras, lendo o informativo você também aprende, e outras, tem que deixar pra lá mesmo. Não dá para decorar tudo, por mais inteligente e estudioso que seja.

§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

Por isso é não cumulativa, porque a União só estabelece normas gerais e o Estado trata da outra parte.

§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

Então, o Estado vai suplementar aquilo que a União já tratou. Lei estadual pode contrariar norma geral da União? Não, senão não teria sentido a União estabelecer uma norma geral, se o Estado pudesse contrariar uma norma geral. Aqui se está complementando o que já existe.

§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

È a competência complementar supletiva, como vimos.

§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

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Vejam que a Constituição aqui usou o termo correto: “suspende” e suspende no que lhe for contrário.

Quais são as duas competências que eu acho que vale a pena você memorizar, até porque são bastante fáceis e são muito cobradas? Primeiro é uma competência privativa da União do art. 22, I. O pessoal desenvolveu um método aí, chamado de “capacete de PM”, que é o seguinte: você vai lembrar, com esse termo, capacete de PM, das matérias que são de competência privativa da União. Então, vamos começar com aquelas matérias que são as mais conhecidas. São de competência da união tratar sobre:

Direito Civil Direito Penal Direito Comercial Direito do Trabalho Direito Processual – lembrar que para “procedimento” a competência é concorrente,

agora, direito processual, a competência é privativa da União.

Além desses, basta lembrar:

Terra – Direito Agrário Água - Direto Marítimo Ar – Direito Aeronáutico Espaço – Direito Espacial

Eleitoral – Imagine se Estados e Municípios pudessem legislar sobre direito eleitoral, seria um verdadeiro caos.

Então, essas matérias são as matérias de competência privativa da União. Além dessas, um outro grupo de competências que eles gostam de perguntar e que às vezes as pessoas se confundem, são as do art. 24, I, que são competências concorrentes. Lembrar PUFET:

Previdenciário Urbanístico Financeiro Econômico Tributário

Para finalizarmos, vamos falar agora sobre o Distrito Federal e os Municípios.

6. O DISTRITO FEDERAL

O Distrito Federal é um ente federativo? Faz parte da organização político-administrativa do Estado brasileiro? Tem dois dispositivos que vocês devem levar em consideração na hora de analisar quais são os entes da federação brasileira. São eles: O art. 1º e o art. 18. São eles que trazem os entes da federação. Em ambos estão elencados como entes federativos:

A União Os Estados O Distrito Federal Os Municípios

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Art. 1º - A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

E fala em união com letra minúscula. Teve uma questão de prova que perguntou o porquê de essa união com letra minúscula e a do art. 18 estar com letra maiúscula. Porque no art. 18, que veremos adiante, fala da organização político-administrativa, que é composta pela União, Estado, DF e Município. No art. 1º, o termo união não se está se referindo à pessoa jurídica de direito público interno, mas diz que a República é formada pela união dos entes federativos. Essa união acaba formando a União com letra maiúscula, que é o ente federativo.

Outro aspecto importante deste dispositivo. Quando a Constituição diz “formada pela união indissolúvel”, qual o nome desse princípio? Princípio da indissolubilidade do pacto federativo ou só princípio do pacto federativo. Esse princípio veda qual direito aos Estados e aos Municípios? Veda o direito de secessão dos Estados, que não podem querer se separar do restante da federação. Se o Estado quiser fazer isso, a medida cabível é a intervenção federal. Art. 34, I, para manter a integridade nacional. Então, se houver a pretensão de integridade num Estado, poderá ocorrer a intervenção federal com base no art. 34, I.

Art. 18 - A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Aqui tem uma questão interessante: A quem pertence a soberania? A Constituição, no art. 18, fala em autonomia. Mas quem detém soberania? É a República Federativa do Brasil. É o Estado brasileiro. A soberania pertence ao Estado brasileiro. Quem exerce a soberania em nome do Estado brasileiro? A União. A União não tem soberania, ela tem autonomia. Mas a União exerce a soberania em nome do Estado brasileiro. Soberania esta que pertence ao Estado, à República Federativa do Brasil.

6.1. Natureza Jurídica do Distrito Federal

Para que eu quero saber isso? Vejam a importância que isso teve no STF: Distrito Federal tem natureza de Estado, de Município, dos dois ou não é nenhum dos dois. Isso foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal, inclusive a decisão está no material de vocês, o Supremo entendeu o seguinte:

STF: “O Distrito Federal não é Estado, nem município. O Distrito Federal é uma unidade federada com competência parcialmente tutelada (como é o caso do Judiciário, MP, etc.).”

E aqui, fazendo justiça ao José Afonso da Silva, esse é exatamente o entendimento que ele adota no livro dele e o Supremo simplesmente reproduziu o entendimento do JAS.

6.2. Finalidade do Distrito Federal

O Distrito Federal veio para substituir o que, antigamente, se chamava de território neutro, que era sede da União. Para que a União não tivesse sua sede em determinado Estado,

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como era, geralmente, o Estado da Guanabara, foi criado o DF. Então, essa é a finalidade do Distrito Federal, ser a sede do Governo Federal.

6. O MUNICÍPIO

Município é ente federativo? Essa questão é também discutida na doutrina e não tem um posicionamento pacífico. São dois entendimentos:

1º Entendimento: José Afonso da Silva – Ele aponta dois motivos pelos quais não considera Município como ente federativo:

a) O Município não participa da formação da vontade nacional – ele não tem representantes no Congresso, como têm os Estados.

b) Não existe federação de municípios – Se é assim, se considerarmos que município é ente federativo, na verdade, ele vai ter a mesma natureza de um Estado, já que não existe federação de município. Se fosse ente federativo teria natureza de Estado.

Este entendimento de José Afonso da Silva, não é o entendimento majoritário. Aquele amplamente majoritário hoje no Brasil é o seguinte:

2º Entendimento: O município é, sim, ente federativo. São dois os principais argumentos:

a) O primeiro argumento, e principal, citado por quase todos os autores, são os arts. 1º e 18 que, claramente elencam os Municípios como entes federativos.

b) O segundo argumento é de que os Municípios possuem as mesmas autonomias atribuídas à União, aos Estados e ao Distrito Federal. Quais são essas autonomias? Basicamente quatro:

Autoorganização Autolegislação Autogoverno – Elege seus representantes, independentemente de

qualquer ingerência da União e dos Estados. Autoadministração – Administra os seus próprios negócios.

FIM

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15 - organização do estado

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