XXVI ENCONTRO NACIONAL DO CONPEDI BRASÍLIA – DF

DIREITO, ECONOMIA E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL

FREDERICO DE ANDRADE GABRICH

GIOVANI CLARK

BENJAMIN MIRANDA TABAK

Copyright © 2017 Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito

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D597Direito, economia e desenvolvimento econômico sustentável [Recurso eletrônico on-line] organização CONPEDI

Coordenadores: Frederico de Andrade Gabrich; Giovani Clark; Benjamin Miranda Tabak - Florianópolis: CONPEDI, 2017.

Inclui bibliografia

ISBN: 978-85-5505-441-9Modo de acesso: www.conpedi.org.br em publicações

Tema: Desigualdade e Desenvolvimento: O papel do Direito nas Políticas Públicas

CDU: 34

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Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito

Florianópolis – Santa Catarina – Brasilwww.conpedi.org.br

Comunicação – Prof. Dr. Matheus Felipe de Castro – UNOESC

1.Direito – Estudo e ensino (Pós-graduação) – Encontros Nacionais. 2. Direitos sociais. 3. Decisões judiciais.

4. Responsabilidade. XXVI EncontroNacional do CONPEDI (26. : 2017 : Brasília, DF).

XXVI ENCONTRO NACIONAL DO CONPEDI BRASÍLIA – DF

DIREITO, ECONOMIA E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL

Apresentação

Esta obra expõe a riqueza de temas que foram abordados nas apresentações ocorridas no

âmbito do Grupo de Trabalho em “Direito, Economia e Desenvolvimento Econômico

Sustentável I”, durante o XXVI Encontro Nacional do Conpedi, em Brasília - DF.

Os artigos demonstram uma preocupação por parte dos autores em aprofundar as discussões

em diversos ramos do Direito – tendo como pano de fundo o Desenvolvimento Econômico

Sustentável.

Os artigos apresentam abordagens novas – a partir da Análise Econômica do Direito – de

modo a propiciar novos insights sobre temas relevantes para o Direito. Foram tratados neste

sentido os direitos sociais, a responsabilidade extracontratual, as decisões judiciais, o

cadastro positivo, dentre outros.

Os autores também trazem reflexões sedimentadas e embasadas na doutrina tradicional. São

abordados, ainda, temas que ganham relevo e que precisam de maior discussão, como, por

exemplo, os bitcoins e a necessidade de sua regulação.

Estes artigos não exaurem a discussão sobre estes temas – que é bastante complexa. São

contribuições importantes para o aprimoramento do debate jurídico nacional e permitirão um

aprofundamento das discussões. A diversidade de temas e metodologias enriquecem o estudo

e possibilita que se possa avançar no entendimento dos mesmos.

Desejamos aos leitores uma boa leitura e reflexão!

Brasília, julho de 2017.

Prof. Dr. Giovani Clark (PUC/MG/UFMG)

Prof. Dr. Benjamin Miranda Tabak (UCB)

Prof. Dr. Frederico de Andrade Gabrich - Fumec

INTERVENÇÃO DO ESTADO, IDEOLOGIA POLÍTICO-ECONÔMICA E EXTRAFISCALIDADE: FUNDAMENTOS DA UTILIZAÇÃO DOS TRIBUTOS NA

PROMOÇÃO DA DEFESA DO MEIO AMBIENTE.

STATE INTERVENTION, POLITICAL-ECONOMIC IDEOLOGY AND EXTRAFISCALITY: BASES FOR THE USE OF TAXES TO PROMOTE

ENVIRONMENTAL PROTECTION

Edson Roberto Siqueira Jr.Márcio Luís de Oliveira

Resumo

Este artigo investiga os fundamentos da atuação do Estado na sociedade por meio dos

tributos como forma de proteção ao meio ambiente. A investigação passa pelas ideologias

político-econômicas que fundamentaram a atividade estatal, assim como informaram a

evolução dos direitos fundamentais até o reconhecimento dos direitos coletivos e difusos.

Reconhecido o meio ambiente como direito fundamental, concluiu-se pela obrigatoriedade da

intervenção estatal, considerados os princípios constitucionais. Assim, propõe-se a

extrafiscalidade da tributação como instrumento de promoção da proteção do meio ambiente

e da sustentabilidade. A metodologia utilizada foi a jurídico-teórica e o raciocínio hipotético-

dedutivo, com técnicas de pesquisa bibliográfica.

Palavras-chave: Intervenção estatal, Ideologias político-econômicas, Proteção ambiental, Extrafiscalidade, Direitos fundamentais

Abstract/Resumen/Résumé

The article analyzes the bases for State intervention in society, focusing on taxes as a way of

protecting the environment. The study goes through the historical political-economic

ideologies that justified State intervention and encouraged the recognition of collective and

diffuse rights as constitutional rights. Once the environment is listed as a fundamental right,

the State has the duty to intervene for its protection on the grounds of constitutional

principles. Thus, taxation extrafiscality is proposed as an instrument to promote

environmental protection and sustainability. The article followed legal-theoretical

methodology and hypothetical-deductive reasoning, based on bibliographic research

techniques.

Keywords/Palabras-claves/Mots-clés: State intervention, Political-economic ideologies, Environmental protection, Extrafiscality, Fundamental rights

317

INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem como objeto de estudo a intervenção do Estado na economia e

na sociedade sob a perspectiva das diferentes ideologias que informaram a formação do

Estado contemporâneo para, em seguida, tratar como a atuação estatal para defesa do meio

ambiente é possível por meio da extrafiscalidade dos tributos.

Apresenta-se, como hipótese, a ação do Estado como instrumento de intervenção

fundada na negação da ideologia liberal “pura” e na assunção de ideologias que admitem a

atuação na economia e na sociedade sendo possível, assim, a utilização de tributos como

instrumento de defesa do meio ambiente.

Busca-se, portanto, demonstrar como a ação estatal por meio de tributos é possível, no

Estado contemporâneo, para a defesa do meio ambiente sustentável.

A pesquisa é relevante na medida em que entender os fundamentos da intervenção

estatal permite compreensão crítica das políticas públicas de promoção da defesa do meio

ambiente por meio da extrafiscalidade.

O trabalho está dividido em três itens abordando-se, no primeiro, a intervenção do

Estado sob a visão das diferentes ideologias que a fundamentaram na história recente.

Investigou-se a ação do Estado a partir do liberalismo, do socialismo e do Estado de

Bem-Estar Social, sem, contudo, olvidar dos atuais desafios que a sociedade contemporânea

vivencia, num contexto de risco de degradação ambiental permanente.

Passa-se, na segunda parte, a relacionar a atuação do Estado com a defesa do meio

ambiente e o reconhecimento deste como direito fundamental e como objetivo/fim daquele.

No terceiro tópico aborda-se a extrafiscalidade dos tributos como instrumento de

intervenção e quais os valores constitucionais que autorizam a utilização, pelo Estado

brasileiro, dos tributos para preservação do meio ambiente e da sustentabilidade.

A pesquisa que se apresenta é bibliográfica, sendo realizada por meio do raciocínio

hipotético-dedutivo e metodologia jurídico-teórica.

1 INTERVENÇÃO DO ESTADO E IDEOLOGIA POLÍTICO-ECONÔM ICA

318

A intervenção do Estado nas dinâmicas social e econômica, aqui definida como

ação estatal visando à consecução de determinada finalidade em diversos aspectos da

sociedade, está, historicamente, vinculada à ideologia política predominante que a condiciona

e orienta.

É possível, assim, abordar o tema da intervenção estatal a partir de dois

paradigmas históricos nos quais valores e teorias predominantes condicionaram e, em certa

medida, ainda condicionam a atuação do Estado e da sociedade.

Com efeito, a intervenção do Estado na sociedade e na economia será analisada a

partir do liberalismo clássico, passando pelo socialismo, bem como pelo Estado de Bem-Estar

Social, para, ao final, tratar dos desafios atuais. Os paradigmas ideológicos serão relatados

apenas no limite necessário ao entendimento da intervenção estatal, objeto deste artigo.

Antes, contudo, é preciso conceituar, para além das linhas gerais já expostas, o

que é intervenção do Estado, em razão de ser conceito indispensável ao presente estudo.

1.1 Intervenção do Estado: um conceito

A expressão intervenção do Estado no domínio econômico, para Peluso (2005, p.

316), carrega consigo um preconceito do Liberalismo que somente a concebe como exceção à

abstenção necessária do Estado. Partindo dessa observação, o autor diz que a intervenção,

Por ser forma de “ação” do Estado, a sua natureza é política. Quando esta se exprime por “um conjunto de atos praticados pelo Poder Público” para atingir certos fins, influindo sobre os fenômenos a longo prazo (reformas estruturais), ou simplesmente a curto prazo (medidas de tipo conjuntural), [...] (PELUSO, 2005, p. 318).

É preciso não olvidar que a intervenção do Estado baseia-se na política econômica

estatal que busca a consecução de objetivos sempre pautados ideologicamente. Assim, o

conteúdo da intervenção do Estado será diverso, conforme a ideologia e os valores

institucionalmente adotados.

De forma pragmática, nenhuma das manifestações históricas de Estado pautou-se

em qualquer ideologia de forma pura. Invariavelmente, é possível identificar valores e

institutos de uma ideologia em um Estado rotulado por outra ideologia, revelando, na

realidade e neste aspecto, Estados ideologicamente híbridos. Neste sentido, Washington

319

Peluso Albino de Souza (2005, p. 314) afirma que a “realidade histórica, como se sabe, jamais

registrou alguma forma ideológica ‘pura’”.

1.2 Intervenção do Estado e liberalismo

O liberalismo, como doutrina que justificou o agir humano com respaldo na

autonomia individual, é identificável por trazer consigo características que, sem qualquer

pretensão de esgotamento neste texto, fomentou a luta contra o absolutismo estatal moderno,

de maneira a assegurar a liberdade e a proteção da propriedade privada, o que repercutiu

especialmente no âmbito da classe produtiva burguesa.

O individualismo é fundamental para o liberalismo como contraponto à sociedade

que sucedeu, na qual o indivíduo somente se reconhecia como sujeito histórico dentro do

grupo. “De maneira oposta, na modernidade o individuo é sujeito de sua própria identidade e,

em certa medida, o condutor de seu destino.” (OLIVEIRA, 2013, p. 143).

Assim, o indivíduo possuía direitos originários e inalienáveis, propriedade e

liberdade, baseados, num primeiro momento, no jusnaturalismo e no individualismo. Neste

contexto, a propriedade privada dos meios de produção é elemento essencial à economia de

mercado que, para Adam Smith (1996), deve reger-se segundo suas próprias leis, sem a

intervenção estatal. Traçando uma correlação entre o Estado e o liberalismo, Bonavides

sustenta que

O estado é armadura de defesa e proteção da liberdade. Cuida-se, com esse ordenamento abstrato e metafísico, neutro e abstencionista de Kant, de chegar a uma regra definitiva que consagre, na defesa da liberdade e do direito, o papel fundamental do Estado. Sua essência há de esgotar-se numa missão de inteiro alheamento e ausência de iniciativa social. (BONAVIDES, 2004, p. 41).

Desta maneira, o racionalismo individualista liberal não admitia intervenção do

Estado, especialmente na economia, acreditando que a satisfação das necessidades individuais

atenderia ao interesse público como consequência necessária.

Neste contexto, ao Estado caberia a tutela dos direitos individuais, especialmente

liberdade e propriedade privada, quando não respeitados. Naquele contexto, outros “direitos”

não seriam sequer percebidos historicamente. Logo, os direitos de liberdade e de propriedade

320

foram conhecidos como “negativos” em razão equivocada de não exigirem, para a sua

satisfação, a atuação do Estado.

No entanto, vale ressalvar, como ensina Galdino (2005), que, ao tutelar direitos

individuais tidos por negativos, o Estado liberal – ao assegurar aqueles direitos por meio do

poder de polícia e do aparato judiciário – agia assumindo grande ônus financeiro, ao contrário

do que se sustentava à época.

O viés ideológico da classificação entre direitos positivos e negativos é relatado

por Galdino ao afirmar que

A crença na ausência de custos de alguns direitos permite a consagração de uma orientação conservadora de proteção máxima de tais direitos (normalmente os estritamente individuais: liberdade e, principalmente, propriedade) em detrimento dos chamados sociais, o que se mostra, a partir da compreensão de que todos custam, absolutamente equivocado, descortinando a opção ideológica encoberta pela ignorância. (GALDINO, 2005, p. 205).

Ultrapassada essa crítica, no aspecto econômico, a livre concorrência, para o

liberalismo, se renovaria a partir dos seus próprios mecanismos, com o surgimento de novas

oportunidades, em razão da retirada do mercado daqueles que não conseguissem sobrepor-se

aos demais concorrentes.

Nessa primeira fase do liberalismo capitalista, reitera-se, não se admitia

intervenção na economia cabendo ao mercado reger-se por suas próprias regras; e a satisfação

das necessidades individuais levaria, como consequência necessária, à satisfação das

necessidades coletivas (Adam Smith, 1996).

Entretanto, a organização e sofisticação dos meios de produção permitiu a

acumulação de capital, elemento essencial à lógica liberal capitalista, com a formação de

monopólios, abuso da liberdade econômica e a eliminação dos concorrentes, desequilibrando

o mercado.

A liberdade formal expressada na livre concorrência e no livre mercado, ao

permitir a concentração econômica, excluiu grande parte da população das benesses do

sistema e implicou na necessidade de intervenção do Estado para manutenção do próprio

sistema capitalista.

A liberdade desprovida de qualquer intervenção do Estado que considerasse as

desigualdades econômicas, sociais e pessoais permitia a opressão do economicamente

321

hipossuficiente pelo economicamente hipersuficiente, cabendo àquele a submissão à condição

de miserabilidade. Em consequência,

Em face das doutrinas que na prática levavam, como levaram, em nosso século, ao inteiro esmagamento da liberdade formal, com a atroz supressão da personalidade, viram-se a Sociologia e a Filosofia do liberalismo burguês compelidas a uma correção conceitual imediata da liberdade, um compromisso ideológico, um meio-termo doutrinário, que é este que vai sendo paulatinamente enxertado no corpo das Constituições democráticas. Nestes, ao cabo de cada uma das catástrofes que ensanguentaram o mundo no presente século, testemunhamos o esforço de fazer surdir a liberdade humana resguardada em direitos e garantias. Direitos que se dirigem para o setor material da mesma liberdade, enriquecida aí, com as conquistas operadas na esfera social e econômica, e garantias que se orientam no sentido de preservar o velho conceito formal de liberdade. (Bonavides, 2004, p. 59).

As guerras e a depauperação de grandes contingentes populacionais ao longo do

século XIX e início do século XX indicaram, sobremaneira, a inadequação da liberdade

formal, como tradicionalmente defendida pelo liberalismo para o desenvolvimento da

humanidade, e impuseram a necessidade de o Estado intervir para a efetivação da igualdade

material e consequente diminuição dos erros econômico-sociais do modelo capitalista.

Assim, a intervenção do Estado surge como instrumento de manutenção do

sistema capitalista, por meio de concessões para a garantia da economia de mercado, da

propriedade e da autonomia privada.

1.3 Intervenção do Estado e Estado de Bem-Estar Social

A luta de classes entre a burguesia e o proletariado e o depauperamento de

grandes camadas sociais geradas pelo capitalismo sem controles nos séculos XIX e XX

colocaram a humanidade diante de duas opções ideológicas: a revolução socialista violenta e

o capitalismo degradante.

Assim, a tensão entre o Estado Capitalista e o Estado Marxista, este último

socializante da propriedade privada e dos meios de produção, exigiram do capitalismo

concessões necessárias à sua sobrevivência, especialmente na primeira metade do século XX.

Nesse contexto de miséria e exploração proporcionada pela classe burguesa sobre a

classe desprovida dos meios de produção, especialmente após a revolução industrial, era

iminente uma revolução proletária. “O século XIX, em especial a sua primeira metade,

322

cheirava a revolução. Em 1848, Marx esperava, para o ano seguinte, uma guerra mundial

como resultado de uma insurreição que considerava inevitável por parte da classe operária

inglesa” (WEFFORT, 2004, p. 231).

No Manifesto comunista, Marx e Engels conclamam para a revolução ao afirmar que

os comunistas apoiam “qualquer movimento revolucionário contra a ordem social e política

vigente” (MARX; ENGELS, 2000 p. 108) e ainda determinam que “os comunistas não se

rebaixem a dissimular suas opiniões e seus fins. Declaram abertamente que seus objetivos só

podem ser alcançados pela derrubada violenta de toda a ordem social existente” (MARX;

ENGELS, 2000 p. 109).

Era necessária, considerado esse contexto histórico, uma teorização que permitisse a

legitimação do ativismo e, assim, Marx desenvolve o materialismo histórico, a partir da

superação da epistemologia do idealismo e do materialismo real, para a libertação do homem

(VIEIRA, 1996).

A convergência entre a teorização e o ativismo possibilitou a revolução socialista

posto que, de outra forma, “a práxis revolucionaria estaria fadada ao teorismo ou ao ativismo,

caso um dos elementos, a teoria ou a prática, fosse único determinante desse processo.” (VIEIRA,

1996, p. 29).

O materialismo histórico pressupõe o homem social dependente da estrutura de uma

sociedade historicamente determinada e das relações de produção e de trabalho nela inserida.

Parte da permanente luta de classes na sociedade capitalista em razão da propriedade privada

e da exploração do trabalho para a inevitabilidade da revolução no momento em que o

capitalismo atingir seu ponto máximo de concentração de capital e empobrecimento do

trabalhador (ABBAGNAMO, 2007).

Como alternativa ao capitalismo de livre mercado, da propriedade privada como

direito natural, individualismo, liberdade e igualdade formal, sem a ruptura traumática

proposta pelo socialismo científico, surge o Estado de Bem-Estar Social a partir da tensão

entre capitalismo e socialismo.

O Estado de Bem-Estar Social não representa uma ruptura radical com as bases

capitalistas do Estado Liberal. Não rejeita a propriedade privada nem a economia de mercado,

mas, essencialmente, desloca-se do individualismo não intervencionista, caracterizador

323

daquele, para acrescentar preocupações sociais e coletivas ao Estado, com a necessária

intervenção deste na sociedade e na economia. Para Bonavides,

Quando o Estado, coagido pela pressão das massas, pelas reivindicações que a impaciência do quarto estado faz ao poder político, confere, no Estado Constitucional ou fora deste, os direitos do trabalho, da previdência, da educação, intervém na economia como distribuidor, dita salário, manipula a moeda, regula preços, combate o desemprego, protege os enfermos, dá ao trabalhador e ao burocrata a casa própria, controla as profissões, compra a produção, financia as exportações, concede crédito, institui comissões de abastecimento, provê necessidade individuais, enfrenta crises econômicas, coloca na sociedade todas as classes na mais estreita dependência de seu poderio econômico, político e social, em suma, estende sua influência a quase todos os domínios que dantes pertenciam, em grande parte, à área de iniciativa individual, nesse instante o estado pode, com justiça, receber a denominação de estado social. (BONAVIDES, 2004, p. 59)

Kerstenetzky afirma que o bem-estar social trata com a garantia de direitos sociais

de cidadania que representam direito a certo padrão de civilização condicionado apenas a

obrigações gerais de cidadania (KERSTENETZKY, 2012).

A liberdade, neste modelo de Estado, deixa de ser de uma classe, como no

liberalismo originário, e passa a ser para todas as classes. A intervenção do Estado minimiza

as desigualdades ao abandonar o paradigma da igualdade formal para fortalecer o da

igualdade material tendo, como consequência, consagração de direitos atinentes não mais

somente ao indivíduo – direitos individuais como propriedade e liberdade, mas, também,

direitos sociais e, posteriormente, coletivos e difusos.

No Estado de Bem-Estar Social, para a consecução de seus fins, é indispensável a

intervenção estatal na economia e na sociedade de maneira a efetivar direitos sociais

conquistados sob o enfoque da igualdade material e da justiça distributiva.

1.4 Intervenção do Estado e desafios contemporâneos

Os Estados modernos, no planejamento de suas políticas públicas, enfrentam

problemas que desafiam suas estruturas e os seus modos de organização, cabendo-lhes

reinventarem-se para concretizarem inúmeros direitos historicamente conquistados e

constitucionalmente prometidos.

Dentre os inúmeros desafios, vale mencionar a globalização, com a eliminação

das fronteiras dos antigos Estados Nacionais, no que se refere ao comércio de bens e serviços,

324

mas com a limitação da circulação de pessoas, em especial, as oriundas dos países em

desenvolvimento, bem como à limitação ao compartilhamento de tecnologia por meio de leis

protetoras da propriedade intelectual (RIVERO, 2002).

O desenvolvimento tecnológico, com o advento da comunicação em velocidade

exponenciada tornou ainda mais dinâmico o mercado e a necessidade de intervenção do

Estado. Assim, a concentração de capitais em escala mundial com a existência de poder

econômico transnacional e, portanto, não regulamentado pelos Estados, faz com que as

sociedades nacionais fiquem sujeitas às consequências da migração de capitais e de pressões

econômicas e políticas pautadas por aquele poder, sobretudo nos países em desenvolvimento

(RIVERO, 2002). Neste momento histórico, o conceito de soberania reclama nova

compreensão para que os Estados possam agir planejando suas políticas públicas nos âmbitos

interno e externo.

Logo, propõem-se a transdiciplinariedade das ciências, de maneira a tentar

compreender e explicar a complexidade do mundo, notadamente no que se refere ao meio

ambiente, através de diferentes disciplinas como a filosofia, direito, engenharia, sociologia

etc. (PORTO-GONÇALVES, 2015). Questões complexas desvelam o cenário atual em que

está inserido o Estado e a multiplicidade na qual se desenvolve o planejamento e as políticas

públicas.

O meio ambiente, como direito difuso e transgeracional, no contexto da sociedade

de risco, permeia as preocupações dos governos e dos povos. Dessa forma, o Estado passa a

ter que intervir de modo planejado na economia ainda que ideologicamente pautado, para

tentar viabilizar o desenvolvimento sustentável (produção de riqueza, equidade social e menor

impacto ambiental possível).

2 INTERVENÇÃO DO ESTADO E DEFESA DO MEIO AMBIENTE

Os modelos históricos do Estado Constitucional guardam relação com a conquista

dos direitos fundamentais, em suas diversas dimensões. O Estado Liberal fundamentava-se na

liberdade e na propriedade privada, ao passo que o Estado de Bem-Estar Social acresceu

direitos sociais ao rol de direitos sem, contudo, excluir os direitos conquistados com as

revoluções liberais.

325

Parcialmente consolidadas as duas dimensões anteriores, posto que não

excludentes, as preocupações se voltam para direitos coletivos e difusos, em especial, para

este estudo, o direito ao meio ambiente e à sustentabilidade. Nas palavras de Bonavides,

Com efeito, um novo polo jurídico de alforria do homem se acrescenta historicamente aos da liberdade e da igualdade. Dotados de altíssimo teor de humanismo e universalidade, os direitos da terceira geração tendem a cristalizar-se no fim do século XX enquanto direitos que não se destinam especificamente à proteção dos interesses de um indivíduo, de um grupo ou de um determinado Estado. Têm primeiro como destinatário o gênero humano mesmo, num momento expressivo de sua afirmação como valor supremo em termos de existencialidade concreta. (BONAVIDES, 2015, p. 583)

A partir da revolução industrial, com a evolução da tecnologia e a ocorrência de

desastres ambientais de grandes proporções, a sociedade e os governos despertaram-se para

questões concernentes ao meio ambiente.

Machado ressalta a relevância da técnica nas ações que degradam o meio

ambiente ao afirmar que “com a técnica moderna, esse quadro sofre uma modificação

fundamental” (MACHADO, 2016, p. 254). E continua, tratando especialmente do pensamento

do filósofo alemão Hans Jonas, ao dizer que a ética antiga não é mais suficiente para as novas

relações contemporâneas, notadamente “elas não dão mais conta da responsabilidade que pesa

sobre o agir coletivo agora capaz de atingir uma natureza e uma totalidade vulneráveis,

trazendo à esfera da responsabilidade humana nada menos do que toda a biosfera”

(MACHADO, 2016, p. 255).

Tais preocupações foram expressas em conferências internacionais como a

declaração de Estocolmo, em 1972, e a do Rio de Janeiro, em 1992. A declaração de

Estocolmo foi a primeira grande declaração na qual se evidenciou a intenção de associar o

desenvolvimento dos países à políticas ambientais capazes de garantir a sustentabilidade. Tal

declaração exprime a preocupação da sociedade internacional com o meio ambiente e os

modelos de desenvolvimento adotados, estabelecendo no segundo item que “a proteção e a

melhoria do ambiente humano constituem desejo premente dos povos do globo e dever de

todos os Governos”.

O item sexto da Conferência das Nações Unidas Sobre o Meio Ambiente Humano

– Declaração de Estocolmo de 1972 – reconhece os danos causados pela humanidade e

propõe a defesa e melhoramento do meio ambiente para as gerações presentes e futuras.

326

Decorridos vinte anos, foi realizada, no Rio de Janeiro, a Conferência das Nações

Unidas Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento que teve por intento atualizar e aprimorar

a antecessora Declaração, conforme consta do seu preâmbulo:

A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, tendo se reunido no Rio de Janeiro, de 3 a 14 de junho de 1992, reafirmando a Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, adotada em Estocolmo em 16 de junho de 1972, e buscando avançar a partir dela, com o objetivo de estabelecer uma nova e justa parceria global mediante a criação de novos níveis de cooperação entre os Estados [...]. (ONU, 1992).

Entre os 26 princípios que compõem a Declaração do Rio de Janeiro, é necessário

destacar o terceiro, no qual se reafirma a sustentabilidade: “O direito ao desenvolvimento

deve ser exercido de modo a permitir que sejam atendidas equitativamente as necessidades de

desenvolvimento e de meio ambiente das gerações presentes e futuras” (ONU, 1992).

Neste ponto, é mister, ainda, investigar o conceito de desenvolvimento

sustentável. Segundo a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, é

sustentável “um desenvolvimento que faz face às necessidades das gerações presentes sem

comprometer a capacidade das gerações futuras na satisfação de suas próprias necessidades”

(THOMÉ, 2013, p. 59).

O desenvolvimento sustentável se fundamenta, por conseguinte, na harmonização

de três vetores indispensáveis para a satisfação das necessidades das gerações presentes sem

comprometer as futuras, sendo estes: crescimento econômico, preservação ambiental e

equidade social.

Pode-se considerar, portanto, que os direitos humanos, antes preocupados com a

satisfação das necessidades do ser humano exclusivamente, se voltam para questões

ambientais e agregam novo fator à análise daqueles direitos. Para Klaus Bosselmann,

A partir de uma perspectiva centrada na sustentabilidade, os direitos precisam ser complementados por obrigações. A mera defesa de direitos ambientais não alteraria o conceito antropocêntrico de direitos humanos. Se, por exemplo, os direitos de propriedade continuarem sendo compreendidos de maneira isolada e separada das limitações ecológicas, eles irão reforçar o antropocentrismo e incentivar um comportamento abusivo. (BOSSELMANN, 2010, p. 75)

Indispensável, pois, afirmar que o Estado deve intervir na sociedade e na

economia, abandonando a perspectiva puramente antropológica dos direitos humanos, para

inserir nas políticas públicas a proteção ao meio ambiente e à sustentabilidade.

327

3 EXTRAFISCALIDADE DOS TRIBUTOS COMO INSTRUMENTO DE INTERVENÇÃO

Para a consecução dos fins a que se propõe, o Estado necessita aparelhar-se com

instrumentos que permitam sua ação. Dessa forma, utilizam-se dos tributos, a princípio, como

meio de arrecadação dos recursos necessários à efetivação daqueles fins, quais sejam, o de

garantir a solidariedade material na satisfação das necessidades coletivas, como acesso à

infraestrutura, educação, saúde, segurança pública, previdência pública etc. A tradicional

finalidade dos tributos é, portanto, arrecadatória. Serve ao Estado para angariar os recursos

necessários à suas atividades e encontra fundamento no Estado não intervencionista.

No entanto, os tributos podem ser utilizados como instrumento de intervenção do

Estado na economia e na sociedade. Quando assim utilizados, classificam-se como tendo

finalidade extrafiscal. Para Carvalho, a extrafiscalidade consiste na “utilização das fórmulas

jurídico-tributárias para a obtenção de metas que prevalecem sobre os fins simplesmente

arrecadatórios de recursos monetários” (CARVALHO, 2008, p. 241). Ainda quando o Estado

não tenha a pretensão de agir na sociedade intervindo por meio dos tributos, a sua mera

instituição e cobrança já produzem efeitos sociais e econômicos.

Neste ponto, calha o ensinamento de Paulo de Barros Carvalho ao afirmar que

“não existe, porém, entidade tributária que se possa dizer pura, no sentido de realizar tão-só a

fiscalidade, ou, unicamente, a extrafiscalidade” (CARVALHO, 2008, p. 241). A tributação do

consumo, por exemplo, desestimulará o próprio consumo e, por consequência, a produção,

ainda que tais efeitos não façam parte do planejamento do Estado.

Assim o direito tributário é instrumento do Estado e servirá ao Estado Liberal

como meio de arrecadação e manutenção das mínimas atividades estatais, sempre ladeado

pela retórica não intervencionista ou, como instrumento de intervenção, ao Estado do Bem-

Estar Social, como parte do planejamento, para a obtenção de seus fins.

Como instrumento do planejamento estatal, a cobrança de tributos produz efeitos

sociais e econômicos que, planejados pelo Estado, pretendem a efetivação dos direitos

fundamentais, conforme a ideologia política constitucionalmente adotada.

328

A extrafiscalidade pode, ainda, ser considerada sob a perspectiva da oneração ou

desoneração da atividade ou do objeto tributado. No que se refere à extrafiscalidade por

oneração, a tributação tende a ser inútil em razão de que a incidência de alíquota ou base de

cálculo mais gravosa nos tributos pode ser repassada, em última análise, ao consumidor final

e somente é eficaz num contexto de concorrência (AMARAL, 2014).

Aqui, não se trata de punir aqueles que praticam ação não desejada pelas políticas

estatais. O tributo, conceitualmente, não pode ser sanção de ato ilícito. Trata-se de estimular

ou desestimular ação particular lícita sem considerar-se, portanto, na regra matriz de

incidência do tributo, ato ilícito. “Ao se premiar com menor carga fiscal, por exemplo, quem

polui menos, não está se tornando ilícito poluir mais, apenas mais oneroso financeiramente.”

(COELHO; COSTA, 2014, p. 29).

3.1 Extrafiscalidade e ideologia constitucional do Estado Brasileiro na proteção do meio

ambiente.

No Estado contemporâneo, superada a ideologia não intervencionista liberal e

admitido o planejamento e a ação, a intervenção deve ocorrer para efetivação dos direitos

fundamentais e, por consequência, da proteção ao meio ambiente e o desenvolvimento

sustentável.

A tributação, como instrumento do planejamento estatal, deve servir aos

princípios positivados na Constituição e, desta maneira, atingir aos fins propostos. No caso

brasileiro, a vigente Constituição adotou um modelo de Estado intervencionista, abandonando

o liberalismo “puro” sem, contudo, socializar os meios de produção. No seu artigo 170, a

Constituição manteve a propriedade privada e a livre iniciativa fundando a ordem econômica

na valorização do trabalho para assegurar a existência digna, conforme os ditames da justiça

social e determinando a observância de vários princípios, notadamente o da defesa do meio

ambiente.

Ainda tratando do meio ambiente, estabelece no artigo 174 da Constituição o

favorecimento da atividade garimpeira com a observância da proteção daquele.

329

O art. 225 da Constituição, sem precedentes quanto ao conteúdo nas Constituições

anteriores, demonstra o valor juridicamente atribuído ao meio ambiente como objeto de

cuidado do legislador constituinte que, desta forma, o elegeu a direito fundamental.

Ao estabelecer o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de

todos, a Constituição impõe ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e de

preservá-lo para as futuras gerações. A Constituição traz, ainda, dispositivos concernentes ao

meio ambiente quando trata das garantias para a proteção de direitos como a ação popular no

artigo 5º, inciso LXXIII, além da competência comum da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição no artigo 23,

inciso VI . A Constituição estabelece, também, a competência concorrente da União, Distrito

Federal e Estados para legislar sobre proteção e responsabilidade por dano ao meio ambiente

e controle da poluição, artigo, 24, incisos VI e VIII, além de reconhecer a competência

implícita dos Municípios para igualmente atuar na preservação ambiental (artigo 30, incisos I

e II).

Além disso, o sistema constitucional atribui ao Ministério Público a competência

para promover o inquérito civil e a legitimidade para propor a ação civil pública na proteção

do meio ambiente (artigo 129, inciso III). Por fim, a Constituição ainda se refere à

preservação do meio ambiente nos artigos 186, inciso II, 200, inciso VIII, e 220, § 3º, inciso

II, quando aborda respectivamente a política agrária e o sistema único de saúde.

Na sistemática da Constituição é possível perceber o cuidado com o meio

ambiente e concluir, assim, que é fim do Estado brasileiro atuar em prol da sua proteção. Vale

dizer, o exercício da atividade econômica pelos particulares, bem como a ação estatal, devem

se balizar pela norma que estabelece a defesa do meio ambiente, de modo a efetivar o

comando constitucional.

A tributação, portanto, por meio da extrafiscalidade, deve também servir como

instrumento de ação do Estado brasileiro para a preservação do meio ambiente e do

desenvolvimento sustentável garantido constitucionalmente à presente e às futuras gerações.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

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Para a ideologia liberal, a intervenção do Estado na economia era inexistente. A

lógica econômica, por si e independente de qualquer intervenção, reger-se-ia de maneira que a

satisfação dos interesses privados levaria à satisfação do bem comum.

O individualismo e o racionalismo liberal pautavam ideologicamente a

propriedade privada e a liberdade como direitos negativos que não dependiam da atuação

estatal. Por presunção ideológica, inexistiam direitos que demandassem prestação pelo poder

público, o que hoje se sabe equivocado em razão dos custos financeiros para a proteção da

liberdade e da propriedade.

O contraponto apresentado pelo Estado socialista e a luta de classes, além das

guerras mundiais e as dificuldades econômicas enfrentadas, impuseram ao Estado Liberal

concessões e o abandono do modelo liberal “puro”.

Como alternativa, surgiu o Estado de Bem-Estar Social com a intervenção do

Estado na economia e na sociedade sem, contudo, abandonar a liberdade e a propriedade

privada como fundamentos constitucionais. Surgem direitos sociais que dependem da

prestação do Estado, chamados de direitos positivos.

Como terceira geração de direitos, relativizando a visão puramente antropológica

dos direitos fundamentais, despontam os direitos coletivos e difusos entre os quais se encontra

o direito ao meio ambiente sustentável.

Hodiernamente, o Estado encontra desafios que exigem a sua reestruturação, bem

como a utilização efetiva dos meios disponíveis para a concretização dos direitos

fundamentais conquistados, notadamente a proteção do meio ambiente.

Os tributos são importante instrumento de ação do Estado na economia e na

sociedade para a consecução das finalidades positivadas na Constituição, especialmente a

defesa do meio ambiente e a sustentabilidade.

A ideologia social-liberal adotado pelo Estado brasileiro na vigente Constituição

estabelece a proteção ao meio ambiente e a sustentabilidade como finalidades do Estado e,

assim, os tributos, em sua dimensão extrafiscal, devem ser utilizados como instrumento para

tanto.

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