92

RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUALDO ESTADO E DEMAIS PESSOAS COLECTIVAS PÚBLICAS

NO DOMÍNIO DOS ACTOS DE GESTÃO PÚBLICA

Decreto-Lein.º 48 051de 21 de Novembro de 1967

Usando da faculdade conferida pela 1ª parte do nº 2 do artigo 109º da Constituição, o Governo decreta e eupromulgo, para valer como lei, o seguinte:

Artigo 1.º

A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestãopública rege-se pelo disposto no presente diploma, em tudo que não esteja previsto em leis especiais.

Anotação: (*) Ver nota XIII � O diploma regula a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domíniodos actos de gestão pública.Portanto, não se reporta à responsabilidade contratual, nem à responsabilidade extracontratual decorrente dos actos degestão privada, das referidas entidades.A expressão �o Estado e as demais entidades públicas� utilizada no art.º 22º da C.R.P. significa que os sujeitos deimputação são todas as administrações (estadual, local, autónoma e institucional).� (N.º II do Sumário do Ac. do S.T.A.� 1ª Sec., 2ª Sub. � de 12.01.99, Proc. nº 40 935, em INTERNET � Centro de Estudos Jurídicos do Minho (http://www.cejur.pt)II � No que respeita à responsabilidade por actos de gestão pública, o nosso sistema jurídico, além da responsabilidadecivil extracontratual por actos integrados no âmbito da função administrativa, acolhe a responsabilização por actospraticados no exercício de outras funções estaduais � política; legislativa; regulamentar; jurisdicional � (cfr. art.ºs 22º, 27º,n.º 5, 29º, n.º 6, 52º, n.º 3, 62º, n.º 2 e 117º, n.º 1, da C.R.P. e art.º 4.º do ETAF, transcrito na nota XII. Na doutrina, entreoutros, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, anotada, Vol. I, Coimbra 1984, pág. 87,nota II e págs. 185 � 186; Jorge Miranda, �O Regime dos Direitos, Liberdades e Garantias�, em Estudos sobre aConstituição, Vol. III, Lisboa, 1979, pág. 65; Direito Constitucional � Direitos Fundamentais, Lisboa, 1984, pág. 232;Dimas de Lacerda, Revista do Ministério Público, Ano 6.º, Vol. 21, pág. 74; Fausto Quadros, �Omissões Legislativassobre Direitos Fundamentais�, em Nos 10 anos da Constituição, Lisboa, 1987, pág. 61; Responsabilidade CivilExtracontratual da Administração Pública, Almedina, 1995 e Rui Medeiros, �A responsabilidade pelo ilícito legislativono quadro da reforma do Decreto-Lei n.º 48.051�, CJA n.º 27, págs.20/33).III � No âmbito da responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública, o diploma versa sobre a que decorrede factos ilícitos culposos (art.º s 2º a 6º), facto casuais (art.º 8º) e factos lícitos (art.º 9º).Incide tanto sobre a responsabilidade do Estado e demais entes públicos, como sobre a dos titulares dos respectivosórgãos e dos agentes.�Tem natureza de responsabilidade extracontratual, por actos de gestão pública, a responsabilidadde do Estado decorrentede actos médicos praticados nos hospitais militares.� (Nº II do Sumário do Ac. do STA, 1ª Sec., 1ª Subs. , de 22.4.99, Procºnº44 467. Fonte: vd. nota I).IV � A responsabilidade funcional e pessoal das autarquias locais por factos ilícitos encontra-se consagrada na Lei n.º169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro � art.ºs. 96.º e 97.º �, cuja entrada em vigor ocorreua 18/10/99 e, antes desta data, no Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março � art.ºs 90.º e 91.º � diplomas que consagram umregime com alterações apenas de pormenor ao acolhido no Decreto-Lei em anotação.Ainda no domínio da vigência da Lei n.º 100/84, de 29.03, o STA, 1ª Sec., 1ª Subs., em Ac. de 25.01 2001, Procº n.º 45 854,decidiu que:

�I - A responsabilidade das autarquias locais por actos ilícitos de gestão pública encontra-se regulada nos art.ºs. 90º e91º do DL n.º 100/84, de 29/3 LAL. Esta responsabilidade corresponde, no essencial, ao conceito civilístico deresponsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, consagrado nos arts. 483.º a 498.º, 499.º a 510.º e 562.º a

DL n.º 48 051

93

572.º, do Código Civil, e pressupõe a existência de um acto ilícito, a sua imputação subjectiva a um órgão ou agenteadministrativo, a verificação de danos e a existência de nexo de causalidade entre o facto ilícito e os danos.II - O nexo de causalidade entre a conduta ilícita da ré e os invocados danos suportados pelo autor, deve ser apuradosegundo a teoria da causalidade adequada (�A obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesadoprovavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão�), à luz da qual deve arquitectar-se a reconstituição da situaçãohipotética do lesado, erigida pelo art. 562º do Código Civil como objectivo nuclear da obrigação de indemnização.�(Fonte: Internet, vd. Supra).

A responsabilidade civil extracontratual das autarquias locais, fundada no risco e em factos lícitos, está subordinada aoregime constante dos artigos 8º e 9º do presente diploma, pois não foi prevista nem no Código Administrativo nem nosdiplomas atrás referidos.Face ao preceituado nos art.os 22º e 271º, da C.R.P. há quem considere inconstitucional aquele regime (ver �ResponsabilidadeCivil Extracontratual da Administração Pública�, op. cit págs. 163/167 e jurisprudência aí referida).V � Os actos de gestão pública, são actos praticados pelos órgãos e agentes no exercício, e por causa do exercício, de umafunção pública, sob domínio de normas de direito público, independentemente de tais regras serem de natureza técnica ououtra ou que não envolvam o exercício de meios de coacção (cfr. os Acs. de 5.11.81 e 10.12.87, do Tribunal de Conflitos).No sumário do primeiro daqueles acórdãos (ver CJA n.º 25, Janº/Fevº 2001, pág. 50) afirma-se que:

�Para definição do regime de responsabilidade extracontratual do Estado e das restantes pessoas colectivas de direitopúblico, consideram-se:

a) Actos de gestão privada os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poderpúblico, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto,nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas dedireito privado;b) Actos de gestão pública, os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos, arealização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício demeios de coerção e independentemente das regras técnicas ou de outra natureza que na prática dos actos devam serobservadas.�

Sobre o tema ver, entre outros, os Acs. do Tribunal de Conflitos de 10.2.83, BMJ nº 324, pág. 403, 10.12.87, 07.07.88,12.01.89, 01.06.89, 12.05.94 e de 05/12/2000, Procº 360, publicados, respectivamente, nos Acórdãos Doutrinais, nºs 317,pág. 671, 327, pág. 387, 330, pág. 849 e 346, pág. 1269, e o penúltimo no AP. ao DR de 30/4/96, pág.17.VI � A distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada nem sempre é fácil de estabelecer, particularmentequando não se traduzam em actos jurídicos ou factos integrados em actividade de natureza jurídica, mas sim em actosmateriais ou integrados em actividades não jurídicas (cfr. art.º 6º).A influência, o peso, da prossecução do interesse colectivo na prática do acto, será o critério a usar para os classificar comode gestão pública (caso haja influência) ou privada (caso seja omissa).Sobre a matéria ver, na doutrina, F. Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, Lisboa 1989, págs. 486 � 495 e obras referidasna �NOTA FINAL� ao presente diploma.A parte final do preceito ressalva a existência de legislação especial, entre a qual se incluem os Decretos Leis n.os 215/78,de 2 de Agosto, 513-A1/79, de 27 de Dezembro, 519-J/79, de 28 de Dezembro, 380/82, de 15 de Setembro, 401/83, de 9de Novembro e 49/84, de 6 de Fevereiro.VII � Além do diploma e da legislação para que remete (ver art.ºs 4º e 5º), devem ser tidos em conta os art.os 22º e 271º, 1e 2 da C.R.P.As normas de natureza deontológica, quando as haja, não têm aplicabilidade directa na matéria, mas poderão servir deinstrumento de apoio à determinação do sentido e alcance das que integram o regime jurídico.Será, por exemplo, o Código Deontológico dos Médicos, no que respeita à determinação da existência ou inexistência deculpa � elemento a apreciar nos termos do art.º 487º do C. Civil (vd. art.º 4º, nº1) � em que as regras deontológicas queincidem sobre a �legis artis�, contribuem para a delimitação do que seja �comportamento culposo�.VIII � Cabe aos tribunais administrativos de círculo, julgar as acções sobre a responsabilidade civil extracontratual dosentes públicos, titulares dos seus órgãos e agentes por actos de gestão pública (cfr. al. h) do n.º 1 do art.º 51º do DL n.º 129/84, de 27 de Abril).Sobre o problema da repartição de competência entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais para conhecerde acções de responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos verificados no âmbito da actividade dos tribunais,o critério adoptado pela jurisprudência do STA (ver os Ac. do Pleno da 1ª Sec., de 30/5/96, Procº 32.950, em AP. ao DR

DL n.º 48 051

94

de 30/1/98, pág. 512, ou em A.D. nº 422, pág.213, e de 29/06/2000 Procº 40 222, sumariado a págs. 73/74 de CJA n.º 23e infra o de 12/10/2000) para decidir as questões suscitadas, traduz-se em saber se em causa está a responsabilidadeemergente do exercício da função de julgar ou a decorrente de actos de gestão pública administrativa. Ocorrendo a 1ª dashipóteses, a competência pertence aos tribunais judiciais, enquanto na 2ª é dos tribunais administrativos. O critérioassenta, portanto, na natureza das acções ou omissões que servem de fundamento ao pedido de reparação dos danos.

�Os tribunais administrativos são incompetentes, em razão da matéria, para conhecer dos pedidos de indemnizaçãodirigidos contra o Estado fundados em danos emergentes de actos de natureza jurisdicional� ( Nº IV do Sumário do Ac.do STA, 1ª Sec., 2ª Subs., de 23.3.99, Procº 43 784).�É da competência dos tribunais administrativos de círculo o julgamento das acções com pedido de indemnização contrao Estado, fundado em responsabilidade civil extracontratual por danos emergentes do dever de administrar justiça emtempo razoável� (Sumário do Ac. do STA, 1ª Sec., 1ª Subs., de 15.4.99, Procº 43 189. Fonte: vd.internet supra).

O que seja �prazo razoável� é questão a apurar em face de cada caso concreto. A jurisprudência tem referido factores quedevem ser tidos em conta, como, o �período gasto na diligência, as circunstâncias desta, a sua complexidade e a condutados serviços do tribunal� (ver Acs. do STA, supra e da 1ª Subs. , de 01/02/2001, Procº 46 805, sumariado in CJA, n.º 26,pág. 76, bem como a doutrina aí referida.

� I � O critério para repartição de competência entre tribunais administrativos e tribunais judiciais para conhecimentode acções de responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos ocorridos no domínio da actividade dostribunais passa pela distinção entre os casos em que a causa de pedir é um facto ilícito imputado a um juiz no exercícioda sua função jurisdicional (na sua função de julgar), hipótese em que serão competentes os tribunais judiciais, e oscasos em que a causa de pedir é um facto ilícito imputado a um órgão da administração judiciária (ou a este serviçoglobalmente considerado, quando não seja individualizável a responsabilidade de um concreto agente dessa administração� falta do serviço) no exercício de actividade estranha à função de julgar, hipótese em que serão competentes ostribunais administrativos.II � Tendo os autores fundado a acção de responsabilidade extracontratual do Estado em actos e omissões assacadosde erro ou falha de actividade decisória desenvolvidos no exercício da função jurisdicional e no respectivo processopela autoridade competente ....... e não em culpa funcional dos serviços, em virtude de omissão de uma decisão judicialem prazo razoável ou sem dilações indevidas, ou em razão de falta de meios adequados na instância decisóriarespectiva, imputáveis a negligência da Administração Judiciária, são os tribunais judicias os competentes paraconhecer daquela acção.� (Sumário do Ac. de 12/10/2000, Procº 46313, em CJA n.º 24, Novº/Dezº 2000, págs. 61/62).� Ver ainda no mesmo sentido os Acs. do Tribunal dos Conflitos de 12/05/94 (in Ap. ao D.R., de 30/04/96, pág. 17),de 23 /01/2001, Procº 294 (in CJA, n.º 26, pág.69 e AD n.º 472, págs.588/597), de 01/03/2001, Procº 306 (in CJA, n.º27,pág. 62) e de 10/05/2001, Procº 362 (in CJA, n.º 29, pág. 67).

Deve ainda ter-se em atenção que as als. c) e d) do n.º 1 do art.º 4º do ETAF retiram actualmente aos tribunais administrativoscompetência para apreciar os recursos de certos actos em matéria administrativa.Relativamente à competência para julgar os pedidos formulados para reparar os danos advindos do exercício da funçãolegislativa, a jurisprudência tem decidido que �Estão excluídas da competência dos tribunais administrativos os pedidosde indemnização formulados contra o Estado por danos derivados da função legislativa (art. 4º, nº 1, alínea b), do ETAF)� Nº II do Sumário do Ac. do STA, 1ª Sec., 3ª Subs., de 3. 3. 99, Procº 40 222. Fonte: Internet, vd. Nota I).IX � Os tribunais comuns são os competentes para julgar as acções sobre responsabilidade civil extracontratual por actosde gestão privada dos entes públicos, titulares dos seus órgãos e agentes.X � O S.T.A. tem decidido que �Nos termos do disposto no art.º 40º, al. a) do ETAF (redacção do D.L. n.º 229/96), competeao Tribunal Central Administrativo conhecer dos recursos das decisões dos Tribunais Administrativos de Círculo proferidasem matéria relativa ao funcionalismo público, quer o tenha sido em recursos contenciosos quer em acções (Sumário do Ac.da 1ª Secção, 3ª Subsecção, de 20-01-99, Proc.º n.º 43 955 destacado nosso. Fonte: Ver nota I ao art.º 1º).Ver tb. Ac. da 1ª Secção, 1ª Subs., de 04.02.99, Proc. n.º 37 640, na mesma fonte.XI � Sobre a responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos por actos de gestão privada, ver os art.ºs 501º e 500ºdo C. Civil, os quais consagram a responsabilidade independente de culpa (mas sem que todavia, deixe de estar presenteo princípio da culpabilidade, já que os entes públicos só são responsáveis quando o respectivo órgão ou representante,autor do facto danoso, tenha actuado com culpa � cfr. art.º 500º, nº 1 in fine e 483, do C. Civil).Responsabilidade objectiva quanto ao fundamento e, em regra, subjectiva quanto aos requisitos, assim a classifica Freitasdo Amaral em Direito Administrativo, Vol. III, Lisboa, 1989, págs. 496�498.XII - Relativamente às notas anteriores sobre a repartição de competência entre os tribunais da jurisdição administrativae os tribunais judiciais, deve ter-se em conta, a partir de 19.02.2003, o disposto nos art.ºs 1.º e 9.º da Lei n.º 13/2002, de19.02.2002 (rectificada através das Declarações n.ºs 14/2002 e 18/2002, publicadas, , nos D.R. , I Série-A., n.º 67 e n.º

DL n.º 48 051

95

86, de, respectivamente, 20.03.2002 e 12.04.2002) e no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais constante dorespectivo Anexo.Daí resulta que caberá aos tribunais administrativos apreciar a responsabilidade civil extracontratuial das pessoascolectivas de direito público, por danos resultantes da actuação de gestão dos seus órgãos, seja pública seja privada, bemcomo dos titulares dos respectivos órgãos, funcionários, agentes e demais servidores, inclusivé as acções de regressocontra eles intentadas pelas entidades para quem trabalham.A competência dos tribunais administrativos para julgar estende-se às acções de responsabilidade civil advinda de danosdecorrentes do exercício das funções política, legislativa bem como do funcionamento da administração da justiça.Transcrevem-se a seguir alguns dos preceitos:

da Lei �� Artigo 2º1 - As disposições do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais não se aplica aos processos que se encontrem pendentesà data da sua entrada em vigor.2 - As decisões que, na vigência do novo Estatuto, sejam proferidas ao abrigo das competências conferidas pelo anteriorEstatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais são impugnáveis para o tribunal competente de acordo com o mesmoEstatuto.�

do ETAF ��Artigo 4º1 - Compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:

a)........................................................................................................................................................ .g) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes doexercício da função política e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração dajustiça;h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;.......................................................................................................................................................... .�

3 - Ficam igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:a) A apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens dejurisdição, bem como das correspondentes acções de regresso;�

�Artigo 24ºCompetência da Secção de Contencioso Administrativo1 - Compete à Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer:

a) Dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões das seguintes entidades:i) Presidente da República;ii) Assembleia da República e seu Presidente;iii) Conselho de Ministros;iv) Primeiro-Ministro;v) Tribunal Constitucional e seu Presidente, Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, Tribunal de Contas e seuPresidente e Presidente do Supremo Tribunal Militar;vi) Conselho Superior de Defesa Nacional;vii) Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e seu Presidente,viii) Procurador-Geral da República;ix) Conselho Superior do Ministério Público.

b) Dos processos relativos a eleições previstas nesta lei;c) Dos pedidos de adopção de providências cautelares relativos a processos da sua competência;d) Dos pedidos relativos à execução das suas decisões;e) Dos pedidos cumulados nos processos referidos na alínea a);f) Das acções de regresso, fundadas em responsabilidade por danos resultantes do exercício das suas funções, propostascontra juízes do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo e magistrados do MinistérioPúblico que exerçam funções junto destes tribunais ou equiparados;g) Dos recursos dos acórdão que ao Tribunal Central Administrativo caiba proferir em primeiro grau de jurisdição;h) Dos conflitos de competência entre tribunais administrativos;i) De outros processos cuja apreciação lhe seja deferida por lei.

2 - ............................................................................................................................................ .3 - ............................................................................................................................................ . �

�Artigo 37ºCompetência da Secção de Contencioso AdministrativoCompete à Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo conhecer:

DL n.º 48 051

96

a) Dos recursos das decisões dos tribunais administrativos de círculo para os quais não seja competente o Supremo TribunalAdministrativo, segundo o disposto na lei de processo;b) Dos recursos de decisões proferidas por tribunal arbitral sobre matérias de contencioso administrativo, salvo o dispostoem lei especial;c) Das acções de regresso, fundadas em responsabilidade por danos resultantes do exercício das sua funções, propostascontra juízes dos tribunais administrativos de círculo e dos tribunais tributários, bem como dos magistrados do MinistérioPúblico que prestem serviço junto desses tribunais,d) Dos demais processos que por lei sejam submetidos ao seu julgamento.�

�Artigo 44º1 - Compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer, em 1ª instância, de todos os processos do âmbito da jurisdiçãoadministrativa, com excepção daqueles cuja competência, em 1º grau de jurisdição, esteja reservada aos tribunais superiores eda apreciação dos pedidos que nestes processos sejam cumulados.2 - .............................................................................................................................. .�

Também importará, eventualmente, vir a ser tido em conta o disposto nos nºs 1, alínea b) e 2 do artº 180º e no artº187º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ( Lei nº 154/2002, de 22.02, rectificada pela Declaraçãonº 17/2002, publicada no D.R. I Série-A, nº 45, de 6.04.2002), que a seguir se transcrevem:

�Artigo 180ºTribunal arbitral1 - Sem prejuízo do disposto em lei especial, pode ser constituído tribunal arbitral para o julgamento de:

a) ..................................................................................................................................................................;b) Questões de responsabilidade civil extracontratual, incluindo a efectivação do direito de regresso;c)....................................................................................................................................;

2 - Exceptuam-se do disposto no número anterior os casos em que existam contra-interessados, salvo se estes aceitarem ocompromisso arbitral.�

�Artigo 187ºCentros de arbitragem1 - O Estado pode, nos termos da lei, autorizar a instalação de centros de arbitragem permanente destinados à composição delitígios das seguintes matérias.

a) ...................................................................................................................................;b) Responsabilidade civil da Administração;c) ....................................................................................................................................;d) ....................................................................................................................................;e) ....................................................................................................................................;

2 - A vinculação de cada ministério à jurisdição de centros de arbitragem depende de portaria conjunta do ministro da Justiçae do ministro da Tutela, que estabelece o tipo e o valor máximo dos litígios abrangidos, conferindo aos interessados o poder dese dirigirem a esses centros para a resolução de tais litígios.3 - Aos centros de arbitragem previstos no n.º 1 podem ser atribuídas funções de conciliação, mediação ou consulta no âmbitode procedimento de impugnação administrativa.�

Artigo 2.º

1 � O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dosdireitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actosilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suasfunções e por causa desse exercício.2 � Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e demais pessoascolectivas públicas gozam do direito de regresso contra os titulares do órgão ou os agentes culpados, seestes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigadosem razão do cargo.

Anotação:I � O nº 1 dispõe sobre a responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos, decorrente de actos ilícitos culposos,praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício, e por causa do exercício, das suas funções.

DL n.º 48 051

97

Não há responsabilidade do Estado e demais entes públicos pelos actos praticados pelos respectivos órgãos e agentes,quando os comportamentos ocorrem fora do exercício de funções ou durante o seu exercício, mas não por causa desseexercício. Nestas hipóteses estamos perante actos pessoais e não perante actos funcionais.II � Há quem entenda que o nº 1 não se encontra em vigor, no segmento em que consagra a responsabilidade exclusiva doEstado e demais entidades públicas pois, por força do artigo 22º da C.R.P. a responsabilidade seria solidária (ver�Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública�, coordenação de Fausto Quadros, Almedina, 1995).Sobre a questão, ver a jurisprudência referida na nota XIV.III � A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, no domínio dos actos degestão pública, ilícitos e culposos, assenta nos seguintes pressupostos ou requisitos:

a) comportamento do órgão ou agente;b) ilicitude;c) culpa;d) dano;e) nexo (relação; ligação) de causalidade entre o comportamento e o dano.

IV � O comportamento, pode assumir a forma de acção ou de omissão, devendo ser adoptado no exercício de funçõespúblicas e por causa delas.A voluntariedade do comportamento significa a possibilidade de determinação. Daí a exclusão de factos naturais, factosdecorrentes de caso fortuito e de força maior (cf. art.º 486º do C. Civil).V � A ilicitude encontra-se definida no art.º 6º e reporta-se tanto a actos jurídicos como a actos materiais.A definição não permite estabelecer uma fronteira nítida entre ilicitude e culpa.De facto, a ilicitude traduz-se em violação, por força de actos jurídicos ou materiais, de normas legais, regulamentares, deordem técnica e de prudência comum, bem como de princípios a ter em consideração, que acarrete a ofensa de direitos(direitos subjectivos) ou de interesses, de outrém, legalmente protegidos.E a culpa, traduz-se fundamentalmente num juízo de censura sobre o comportamento (acção ou omissão) do titular de órgão oude agente, por tal conduta não corresponder à que é exigível e esperada de um funcionário típico, normal, zeloso e cumpridor, nascircunstâncias do caso concreto (vd., entre outros, oAc..do STA, de 11.01.2001, Procº 44.447, in AD n.º 475, págs.978/990).Trata-se no fundamental de apreciar a culpa num plano funcional, no plano de exercício de funções, no plano de umcomportamento que se traduza numa normal, diligente e zelosa aplicação de regras (ou, numa �anormal� e negligenteaplicação dessas mesmas normas).Como é evidente ilicitude e culpa são conceitos preenchidos pela omissão ou �deficiente cumprimento� de deveresfuncionais, já que os funcionários estão sujeitos a normas que os obrigam a possuir os conhecimentos jurídicos, técnicosou outros, necessários ao exercício da sua profissão.Ver em Internet, supra nota I ao art.º 1º, o sumário do Ac. do STA, 1ª Sec., 1ª Subs., de 15.02.2001, Procº 47 003.VI � Para que possa haver responsabilização de certo(s) e determinado(s) funcionário(s) ou agente(s), é necessário que ocomportamento, que a conduta, merecedora do juízo de censura � por não ter sido usada a diligência de um funcionárionormal, de um funcionário típico e zeloso, conhecedor das regras de exercício das funções que lhe estão cometidas � sejaimputável a tal (ou tais) funcionário(s).A imputabilidade é excluída, se o agente aquando do comportamento, estava incapacitado de querer ou entender (salvo se,sendo a incapacidade transitória, for devida a culpa sua), como o é ainda quando o funcionário ou agente actuou emobediência a ordem de superior hierárquico da qual haja reclamado (e desde que o �comportamento obediente� nãoconsubstancie um crime) � cfr. art.º 271º, 2 da C.R.P..A não individualização do funcionário ou agente autor da conduta culposa, não tem como consequência que o Estado edemais entes públicos se vejam eximidos da responsabilização pelos danos advindos do acto ilícito e culposo (ver Freitasdo Amaral, �Direito Administrativo�, 1985, Vol. III, pág. 499 e, entre outros, os Ac.s do S.T.A. de 7.11.89, processo nº27 240, de 16.01.90, processo n.º 26 149 (sumariado in Actualidades jurídicas, ano 2º, n.º 5 pág. 23), de 20.02.90 (in AD.,n.º 374, pág. 125) e de 18.05.93, 1ª Secção, Rec.º n.º 31867 (in AD., n.º 390, pág. 629), como também não é obstáculo atal responsabilização, o disposto no art.º 22º da CRP (Ac. do STA, acabado de referir).Por outro lado, o acto é imputado ao seu autor. Por ex: se for aplicada por um Ministro uma pena disciplinar emprocedimento que haja sido determinado por entidade distinta, ainda que esta tenha competência para accionar oprocedimento e até para punir, o acto ilícito (por ter sido anulado) gerador de responsabilidade civil extracontratual éimputado ao Ministro, devendo este (e não aquela entidade, em relação à qual não existe o nexo de imputação) serdemandado na respectiva acção para reparação do dano.VII � A fronteira entre o ilícito e a culpa é de tal modo ténue, que a nossa jurisprudência tem-se pronunciado no sentido deque �provada a omissão do dever funcional, sem que a recorrente� (O Estado e entes públicos) «tenha provado qualquer facto

DL n.º 48 051

98

justificativo dessa omissão (ou que esta não se verificou)... provada deve ter-se a culpa da ... lesante» (Ac. de 18.05.93, járeferido) ou de que «a prova de factos ilícitos por violação de normas legais ou regulamentares arrasta uma presunção judicial denegligência que obriga à contra-prova do lesante no sentido da demonstração de que não houve culpa da sua parte» (Ac. de29.03.90. Procº 27.655, in AD. n.º 349, pág. 37). Ver também Ac. de 18.05.93, recurso n.º 31 867, in AD. n.º 39, pág. 629.

� Nas acções de responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos por facto ilícito funciona a presunção deculpa in vigilando estabelecida no nº 1 do art. 493º do Código Civil�� Estando provado que os funcionários e agentes da JAE omitiram o dever funcional que lhes era exigível dediligenciarem a remoção e sinalização de um obstáculo em estrada sob sua responsabilidade, impeditivo de regular esegura circulação de veículos, preenchido está o pressuposto atinente com o facto ilícito.� ( Nºs I e II do Sumário doAc. do STA, 1ª Sec., 1ª Subs., de 25. 3. 99, Procº 41 297. Fonte: Internet, vd.sup.).� No âmbito da responsabilidade civil extracontratual das autarquias locais por actos de gestão pública é aplicável odisposto no art.º 493º, n.º 1, do Código Civil� (Sumário do Ac. do STA, 1ª Sec., Pleno , de 25.10 2000, Procº nº 37510,que o nº II dos Sumários dos Ac. da 1ª Sec., 2ª Subs., de 06.03.2001, Procº 45 160 e de 27.11.2001, Procº 47 291,reafirmam quase ipsis verbis Fonte: Internet, vd. sup.).

Ver o nº II do Sumário do Ac. do STA, 1ª Sec., 2ª Subs., Procº 44 447, transcrito na nota II ao art.º 7º.VIII � Sobre o condicionalismo para que a ilegalidade do acto administrativo preencha o requisito da ilicitude para efeitosde responsabilidade civil da Administração, ver nota III ao art.º 6º.IX � O dano é a lesão, de ordem patrimonial ou outra.Aí se incluem tanto os danos emergentes (imediatos) como os lucros cessantes, isto é, os benefícios que o lesado deixoude auferir por causa da lesão (mas devendo ser certos e não apenas meramente possíveis).

�Danos não patrimoniais são prejuízos que, sendo insusceptíveis de avaliação pecuniária, porque atingem bens quenão integram o património do lesado, apenas podem ser compensados com a obrigação pecuniária imposta ao agente,sendo esta mais uma satisfação do que uma indemnização.Na fixação da indemnização deve atender-se aos danos não patrimoniais que, pela sua gravidade, mereçam a tutela dodireito.� (n.ºs I e II do Sumário do Ac. do STA, 1ª Sec., 1ª Subs., de 23.01(2001, Procº n.º 46 806. Fonte: Internet, vd.Supra).� A reparação devida ao lesado pelo Estado por condenação indevida daquele em responsabilidade disciplinar, com orespectivo procedimento prescrito, deve reconstituir a sua integridade patrimonial (arts. 562º a 564º do Código Civil)e abrange, para além da reparação dos danos patrimoniais, a compensação pelos danos não patrimoniais merecedoresda tutela do direito (art. 496º), cujo montante deve ser fixado equitativamente pelo tribunal, tendo em atenção ascircunstâncias referidas no art. 494º (art. 496º, n.os 1 e 3) - Ac. do STA, 1ª Sec.,1ª Subs. , de 08.02.2001, Procº 47 057.Fonte: vd. supra.�I - A ressarcibilidade dos danos não patrimoniais depende da gravidade dos danos, aferida por padrões objectivos etendo em conta as circunstâncias do caso.II - A indemnização por danos não patrimoniais tem uma natureza mista, visando por um lado reparar, mais do queindemnizar, e por outro reprovar ou castigar a conduta do lesante.III - Constituem danos não patrimoniais, relevantes para efeitos de reparação, nos termos do artº 496º do Código Civil,a grande instabilidade psicológica, ansiedade e enormes dificuldades de relacionamento que o autor sofreu, em virtudede lhe serem retiradas quaisquer responsabilidades de trabalho e de não lhe serem atribuídas quaisquer tarefas.� (Ac.do STA, 1ª Sec., 3ª Subs., de 07.03.2001, Procº 46 184).�II - Constituem danos não patrimoniais, indemnizáveis nos termos do art.º 496º do Código Civil, as graves perturbaçõespsicológicas e físicas sofridas pela autora em consequência de acto ilegal, contenciosamente anulado com base em errosobre os pressupostos de facto e de direito.� ( parte do Sumário do Ac. do STA, 1ª Sec./3ª Subs. ,de 23.05.2001, Procº47 389.Fonte: dos Acs. que antecedem: Internet, vd. Supra).

O STA, tem entendido de forma dominante (ver Ac. do Tribunal de Conflitos, de 10.02.93, Proc. nº 146, BMJ nº 324, pág.403), mas não exclusiva, que é de excluir a restauração ou reconstituição natural da situação que existiria se o eventocausador do dano não se tivesse produzido, já que envolve a condenação em prestação de facto, o que atentaria contra oprincípio da separação de poderes.Tendo em atenção o disposto nos art.ºs 6º, nº 5 e 9º, n.os 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 16 de Junho, não vemosobstáculo a que os tribunais condenem a Administração a prestação de facto, quando seja necessária e possível para reporo património do lesado.Note-se que a restauração (ou reintegração) natural e a condenação em prestação de facto, encontram-se expressamenteacolhidas, respectivamente, nos art.os 2º, n.º 2 al. f) e 2º n.º 2 al. e) e 162º a 169º do Código de Processo nos TribunaisAdministrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22.02, o qual iniciará a sua vigência em 22.02.2003 (Verainda os art.ºs 180º, n.º 1 al. b) 185º e 187º do referido Código de Processo).

DL n.º 48 051

99

Sobre a matéria, ver Freitas do Amaral, Manual de Direito Administrativo, Vol. III, e Dimas de Lacerda, Revista doMinistério Público, Ano 6º, Vol. 21, págs. 59-60.Em matéria de reparação vigora o princípio da reparação integral, ou seja de que a indemnização tem como medida adiferença entre a situação patrimonial do lesado na data mais recente que puder ser atendida pelo tribunal, e a que terianessa data se não tivessem ocorrido os danos (art.ºs 566º, 2 do C. Civil).Incumbe ao lesado provar os danos sofridos e não apenas que os sofreu.

Sumário do Ac. de 21.01.99, do S.T.A., 1ª Secção, 1ª Subsecção, Proc. nº 42 166.�I � Apurada a existência de dano indemnizável, se não for possível estabelecer o seu exacto montante, deverá ojulgador fixá-lo de acordo com os critérios da equidade.II � Em último caso, e quando haja danos alegados e quando ainda não sejam inteiramente conhecidos, deverá a suafixação ser relegada para execução de sentença, na sua liquidação.III � Ainda nesta última hipótese, se mesmo em execução não for possível fixar o valor concreto dos danos a ressarcir,deverão estes ser fixados equitativamente, como referido em I.�. (Fonte: Ver nota I ao art.º 1º):

N.ºs III e IV do Sumário do Ac. do S.T.A., 1ª secção, Pleno, de 09.02.99, Proc. n.º 24 711-B. (Fonte: Ver nota I ao art.º 1º):�III � A eliminação do efeito negativo do não pagamento dos vencimentos não se opera pelo pagamento dos vencimentosrelativos ao período de afastamento do funcionário ..., mas através de acção de indemnização, ao abrigo do D.L. n.º 48051..., dos prejuízos concretamente sofridos em consequência do acto ilegal praticado pela administração e anuladopelo tribunal (teoria da indemnização e não teoria do vencimento).IV � A teoria da indemnização cede, porém à do vencimento nos casos em que o interessado continua no desempenhode funções mas em categoria inferior, sendo-lhe devido o vencimento correspondente à categoria superior, a que tinhadireito se não fora o acto ilegal praticado pela Administração, deduzido o já recebido naquela (teoria da diferença) �.Fonte: Acs. que antecedem: Internet, vd. supra.

X � O comportamento deve ser causa adequada do dano, isto é, dos �danos que o lesado provavelmente não teria sofridose não fosse a lesão (art.º 563º do C. Civil).O facto será causa adequada do dano, sempre que este constitua sua consequência normal ou típica (ou, noutra formulaçãoda teoria da causalidade adequada: � o comportamento só deixa de ser causa adequada do dano se, dada a sua naturezageral, for indiferente para a verificação do dano, tendo-o causado por virtude de circunstâncias excepcionais que ocorreramno caso concreto).Cfr. Ac. da 1ª Secção do S.T.A., de 18.05.93, Rec.º nº 31.867, in AC. D. nº 390, pág. 629 e o a seguirreferido.São incluídos, são abrangidos, no âmbito da causa adequada, os comportamentos que não produzindo, eles mesmos, odano, desencadeiam outro(s) que leva (m) à sua existência.

� Subsiste o nexo de causalidade adequada quando o facto ilícito não produz ele mesmo o dano, mas é causa adequadade outro facto que o produz, na medida em que este facto posterior tiver sido especialmente favorecido por aqueleprimeiro facto ou seja provável, segundo o curso normal dos acontecimentos.É de entender existir tal nexo de causalidade indirecta entre um acto administrativo de um subdirector-geral querecusou uma autorização para acumulação de funções, por um médico, num hospital do Estado e numa AdministraçãoRegional de Saúde, e os danos provocados por uma decisão dos órgãos desta, desligando aquele das funções que nestaexercia, decisão esta que teve como única causa aquela recusa de autorização.� (N.ºs VI e VII do Sumário do Ac. doSTA, 1ª Sec., 3ª Subs., de 27.06.2001, Procº 37 410. Fonte : Internet, vd. supra).� A causalidade entre o facto e o dano no domínio da responsabilidade civil supõe não só que se esteja na presença de umaconduta que seja conditio sine qua non do dano invocado, mas que a mesma seja ainda, juridicamente, adequada para oproduzir� ( Nº II do Sumário do Ac. do STA, 1ª Sec., 2ª Subs., de 09.03.99, Procº 44 062.) Fonte: Internet, vd. supra.

São excluídos os danos que só se produziram em virtude de circunstâncias extraordinárias, bem como os provenientes deconduta que, tendo em conta a sua natureza geral e o seu curso normal, não seria apta a produzi-los.Ver o n.º II do Ac. referido na nota IV ao art.º 1.º e o n.º V do Ac da 1ª Sec./3ª Subs., de 27.06.2001, Procº 37 410, atrásmencionado.XI � Sobre dano indemnizável ver Ac. de 24.04.96, Proc. nº 28 189-A, em Ap. D.R. de 23.10.98, pág. 2903.XII � Sobre o nexo de causalidade, ver o Ac. de 19.07.92, Proc.º nº 30 582, em Ap. D.R. de 16.04.96, pág. 4233, e RuiMedeiros em Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos, Coimbra, 1992, págs. 167-170 e206-216. Ver ainda o Ac. referido no penúltimo parágrafo da nota X.XIII � O nº 2 atribui aos entes públicos o direito de regresso, isto é, o direito de �pedir� o montante que hajam pago a títulode indemnização (cfr. 524º do C. Civil), aos titulares dos órgãos e agentes, quando estes tenham agido com diligência e zelomanifestamente inferiores ao que eram devidos em razão do cargo.Fica, assim, excluído o direito de regresso nas situações em que a culpa seja leve.

DL n.º 48 051

100

Como também o está, por força do disposto no nº 2 do art.º 271º da CRP, nas situações em que os titulares de órgãos eagentes tenham actuado mediante ordens ou instruções de superior hierárquico (desde que essa actuação não seja denatureza criminal), pois o direito de regresso pressupõe a responsabilização (que o citado preceito afasta).Para as noções de zelo e diligência, bem como seus graus (e, portanto, os graus de culpa) cfr. os art.ºs 3º, 6, 22º, 23º, 24ºe 25º, 3 alínea c), todos do Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro (E.D.F.A.).XIV � Deste preceito e do art.º 3º, resulta a seguinte distribuição de responsabilidade, entre entes públicos, por um lado,e titulares dos respectivos órgãos e agentes, por outro, relativa a actos ilícitos e culposos:a) Factos ocorridos fora do exercício de funções ou durante, mas não por causa desse exercício (factos pessoais). � sóresponde o autor;b) Acto doloso praticado no exercício de funções e por causa desse exercício � responsabilidade solidária do entepúblico e do autor;c) Acto praticado com mera negligência no exercício de funções e por causa desse exercício� responsabilidadeexclusiva do ente público.No entanto, no que respeita à conclusão da alínea c), é de ter em atenção o disposto no art.º 22º da CRP, preceito que épassível de ser interpretado no sentido de prever a responsabilidade solidária por factos ilícitos e culposos mesmo quandoa culpa assuma a expressão de mera negligência ou negligência leve. Aliás, em tal sentido vão não só opiniões expressas naobra que referimos na nota II, como o Ac. do S.T.J. de 1986, em cujo sumário se escreve �Após a vigência da CRP, o DL48 051 na parte que limitava a responsabilidade dos órgãos, funcionários e agentes do Estado e outras entidades públicas,por actos ilícitos praticados no exercício das suas funções, aos actos dolosos (ou a actos �pessoais�) deixou de vigorar.Assim, tanto o Estado como os entes referidos, são responsáveis solidariamente por actos ilícitos destes últimos, quer ascondutas sejam dolosas, grave ou levemente negligentes, importando a culpa (em sentido lato) não tanto para aresponsabilização, mas sobretudo para a repartição dos encargos com a reparação nas relações entre os responsáveis(direito de regresso)�.Pensamos que também neste sentido vai o Ac. n.º 153/90, do Tribunal Constitucional, proferido em sede de fiscalizaçãoconcreta, onde em apreciação incidental do art.º 22º da CRP se conclui ser aplicável a todos os casos de responsabilidadeextracontratual do Estado e demais entidades públicas.E, de forma clara se pronunciou o Ac. do STA, 1ª Sec., 1ª Subs., de 03.05 2001, Procº 47 084, cujos n.ºs I e II do respectivoSumário a seguir se transcrevem:

I - �Com a publicação da CRP de 1976 e o prescrito nos seus arts. 22º e 271º, passou a haver a necessidade de umacompatibilização dos arts. 2º e 3º do DL n.º 48 051 com aquela Lei Fundamental, atento o disposto no art.º 290º, n.º2, deste diploma legal.II - Dessa compatibilização resultará em suma, o seguinte: a) O funcionário é exclusivamente responsável pelos actospessoais que praticar ; b) As entidades públicas são solidariamente responsáveis com os seus funcionários pelos actosilícitos funcionais por estes praticados, quer a título de dolo, quer nos casos de negligência consciente ou inconsciente;c) Existe direito de regresso, na medida da culpa do funcionário, a exercer por aquele (ente público ou funcionário) quesatisfizer a indemnização devida.� ( Fonte: Internet, vd. Supra).

XV � Para consulta de jurisprudência sobre os requisitos da responsabilidade civil extracontratual por actos de gestãopública, ver CJA, Mário Torres, Crónica de Jurisprudência Administrativa, Parte I, págs. 21-33 e sobre as correspondentesacções, ver Parte II, págs. 39/44.

Artigo 3.º

1 � Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicarespondem civilmente perante terceiros pela prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou asdisposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funçõesou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente.2 � Em caso de procedimento doloso, a pessoa colectiva é sempre solidariamente responsável com ostitulares do órgão ou os agentes.

Anotação:I � O n.º 1 do preceito dispõe sobre a responsabilidade civil dos titulares de órgãos e dos agentes pela prática de actosilícitos lesivos de direitos ou interesses, admitindo a sua responsabilização em duas hipóteses:

� excesso dos limites das suas funções; � actuação dolosa.

DL n.º 48 051

101

Os factos que excedem os limites de funções, têm a natureza de pessoais e, não de funcionais.A actuação dolosa é a actuação querida e consciente, tanto no agir como nos seus resultados.II � O n.º 2 impõe às pessoas colectivas públicas a responsabilidade solidária com os titulares dos órgãos ou com osagentes, quando estes hajam actuado dolosamente.Em termos simples, a responsabilidade solidária significa que o lesado pode exigir a reparação integral do dano a qualquerdos devedores � Estado, titulares dos órgãos ou agentes � pois qualquer deles responde integralmente pelo cumprimentodessa obrigação (cfr. C. Civil, art.ºs 512º, 518º e 519º).III � A nosso ver, esta regra (n.º 2) deve ser lida tendo em conta os art.ºs 271º, n.º 1 e 22º, da CRP.De facto, a responsabilidade solidária do Estado e demais entidades públicas, abrange todas as situações em que hajaactuação, dolosa ou não, dos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes, no exercício de funções e por causa desseexercício, que seja lesiva de direitos, interesses legalmente protegidos ou cause prejuízos a terceiros.Na verdade, o n.º 1 do art.º 271º, da CRP consagra a responsabilidade dos funcionários por actos lesivos de direitos einteresses legalmente protegidos, quando praticados no exercício das suas funções e por causa desse exercício (sendo queo n.º 2 daquele preceito os exime de responsabilidade, em certas circunstâncias).E o art.º 22º da Lei Fundamental atribui responsabilidade solidária àqueles entes nas mesmas hipóteses e ainda na deadvirem prejuízos para terceiros.Portanto, entendemos que nas situações de actuação dolosa e de culpa grave, dos titulares dos órgãos, dos funcionários edos agentes, levada a cabo no exercício das suas funções e por causa desse exercício as mencionadas entidades sãosolidariamente responsáveis com os autores da conduta lesiva.Esta é a solução que o n.º 2 do art.º 97º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na versão alterada e republicada pela Lei n.º5-A/2002, de 11 de Janeiro, expressamente consagra para as autarquias locais em caso de procedimento doloso dostitulares dos seus órgãos e para os seus agentes.Quanto a responsabilidade nas situações de actuação ilícita culposa, com culpa leve, ver notas ao art.º 2º, em particular anota XIV.

Artigo 4.º

1 � A culpa dos titulares do órgão ou dos agentes é apreciada nos termos do artigo 487º do Código Civil.2 � Se houver pluralidade de responsáveis, é aplicável o disposto no artigo 497º do Código Civil.

Anotação:I � O art.º 487º do C. Civil contém dois números, que dispõem sobre a culpa.II � Em princípio, a culpa não se presume (1ª parte do n.º 1 do art.º 487º do C.C.), sendo ao lesado que incumbe prová-la pois é facto que lhe aproveita (art.º 342º, n.º 1 do C.C.).No Ac. proferido pela 1ª Sec.,2ª Subs., em 06.03.2001, no Procº 45 160, o STA decidiu que � No domínio da responsabilidadecivil extracontratual por actos de gestão pública das autarquias locais é aplicável o regime de presunção de culpa do art.º493º, n.º 1, do Código Civil.�No mesmo sentido decidiu o Ac. da 1ª Sec., 2ª Subs., de 22.05.2001, Procº 47 520 (ver Internet supra).Em Ac. de 16.10.2001, a 1ª Sec./2ª Subs. do STA decidiu que �Saber se determinada actuação foi a normal prática clínicaou se, pelo contrário, não atingiu os parâmetros da prática que era normalmente exigível nas circunstâncias, exige um juízoqualificativo que tem de assentar inteiramente nos factos, mas não resulta apenas dos factos, por enquadrar simultâneamenteo �dever ser� que é próprio da juridicidade, de modo que não estando objectivado um standard de actuação, não é deformular um quesito a perguntar se esse standard foi ou não atingido, e cabe ao julgador valorar as circunstâncias de modoa determinar se existe ou não prova da culpa.� (itálico nosso).Sobre a existência e prova da culpa, ver ainda as notas V a VII ao art.º 2º.III � A 2ª parte do n.º 1 do art.º 487º do C.C. excepciona do dever (ónus) de prova da culpa, as situações em que a leiestabelece a presunção de culpa, sendo então o sujeito em desfavor do qual a presunção funciona que cabe afastá-la.O n.º 2 do referido preceito fornece o critério geral de apreciação da culpa (cfr. Ac. do Pleno de 29/04/98, Proc.º n.º 36.463,referido em C.J.A. n.º 9, Maio/Junho, pág. 55).IV � O sentido e alcance da remissão do n.º 1 do preceito ora anotado para o art.º 487º do C. Civil, tem gerado algumacontrovérsia na nossa jurisprudência administrativa (cfr. Ac. de 18/05/93, Rec.º 31867, in AD. n.º 390, pág. 629 e no Ap.D.R. de 19/08/96, pág. 2698, e todos os naquele citados, bem como o Ac. do Pleno de 29/04/98, Proc. n.º 36463, por umlado, e, por outro, os Acs. de 16.05.95 no Ap. D.R. de 20.01.98, pág. 4397, de 11.12.97, Proc. nºs 41712 e 43012, de29.01.98, Proc. n.º 42.012, de 11.02.98, Proc. n.º 40.208 e de 7.05.98, Proc. nº 41.751).

DL n.º 48 051

102

V � Como já se disse em anotação ao art.º 2º, na generalidade dos casos, a definição de ilícito fornecida pelo art.º 6º dopresente diploma, dificulta a delimitação entre ilícito e culpa, sendo comum a ambos os conceitos a omissão dos deveresfuncionais.No entanto, se mais não for, nos casos de pluralidade de agentes responsáveis e de exercício do direito de regresso, adelimitação do conceito de culpa ganha acrescido relevo (cfr. art.º 497º do C. Civil).VI � O n.º 2 remete para o art.º 497º do C. Civil, o qual adopta a responsabilidade solidária em caso de pluralidade deresponsáveis (n.º 1) e dispõe sobre o direito de regresso entre os responsáveis, presumindo a igualdade de culpas econsagrando como medida daquele direito a culpa de cada um e consequências dela advindas.

Artigo 5.º

1 � O direito de indemnização regulado nos artigos anteriores prescreve nos prazos fixados na lei civil.2 � À prescrição do direito de regresso é também aplicável o disposto na lei civil.

Anotação:I � Sobre o prazo de prescrição cfr. o art.º 498º do C. Civil (em geral 3 anos a contar da data em que o lesado teveconhecimento do direito que lhe compete � nº 1).

�O prazo de prescrição .... começa a correr a partir do conhecimento pelo lesado do direito que lhe compete, sendoesse momento, no caso de acidente de viação, normalmente coincidente com a data do acidente, salvo alguma circunstânciaanormal a provar pelo lesado.��O prazo de prescrição do direito de indemnização por acto ilícito não prescreve enquanto o lesado não tiverconhecimento do direito que lhe compete � art. 498º, n.º 1, do Código Civil�(Nºs I dos Sumários dos Acs. do STA, respectivamente, da 1ª Sec., 3ª Subs., de 10.01.2001, Procº n.º 45 701 e da 1.ªSec., 2ª Subs., de 15.05.2001, Procº 47 274.) Fonte: Internet, www.cejur.pt.

II � Sobre a prescrição deve ter-se em atenção, também, os art.º s 300º a 327º do C. Civil, em especial os artigos 323º(interrupção), 325º (efeitos da interrupção) e 327º (duração da interrupção).III � Pelo Ac. n.º 148/96, (D.R. Série, n.º 278, de 30.11.96, pág. 167 ou BMJ n.º 454, pág. 247), o Tribunal Constitucionalconsiderou organicamente inconstitucional a norma do n.º 3 do art.º 71º da L.P.T.A., do seguinte teor:

�Quando o direito a que se refere o número anterior resulta da prática de acto cuja legalidade seja impugnadacontenciosamente, a prescrição não terá lugar antes de decorridos 6 meses sobre o trânsito em julgado da respectivasentença�.

E o �número anterior� refere-se ao �direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual dos entes públicose dos titulares do seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo o direito deregresso�.Ver tb. em CJA, n.º 25, pág.52, o nº I do Sumário do Ac. de 09/11/2000, Procº 44 953, do STA.Assim, tal norma (n.º 3 do art.º 71º do DL 267/85, de 16 de Julho) é inaplicável pelos tribunais.À questão de saber se a notificação da entidade recorrida para responder ao recurso contencioso (cfr. o transcrito n.º 3 doart.º 71º da L.P.T.A. e o art.º 7º, em especial a 2ª parte, do presente diploma) interposto do acto cuja ilicitude é fundamentodo direito de indemnização, interrompe, ou não, nos termos do art.º 323º, n.º 1, do C. Civil, o prazo de prescrição de taldireito, a jurisprudência do STA tem dado respostas diversas.No sentido de interrupção da prescrição (com a consequente contagem, nos termos do art.º 323º, n.º 1, do C. Civil, denovo prazo � 3 anos � a partir do trânsito em julgado da sentença que ponha termo ao recurso contencioso) decidiram,entre outros os Acs. de:�24.10.91 (Proc. nº 28.806, in Apêndice ao D.R., de 31.05.95, pág. 5844);� 16.01.92 (Proc. nº 29.603, in Apêndice ao D.R., de 29.12.95, pág. 257);� 09.02.93 (Proc. nº 30.608, in Apêndice ao D.R., de 14.08.96, pág. 727);� 07.02.95 (Proc. nº 34.293, in Apêndice ao D.R., de 18.07.98, pág. 1290);� 23.02.95 (Proc. nº 36.269, in Apêndice ao D.R., de 18.07.97, pág. 1919);� 09.11.2000 (Proc. nº 44 953), em CJA, nº 25, pág. 52;� 24.04.2002 (Proc. n.º 47 368, internet, www.dgsi.pt.);� 02.05.2002 (Proc. n.º 0216, internet, www.dgsi.pt.);Em sentido da não interrupção da prescrição, pronunciaram-se os Acs. de:� 28.05.91 (Proc. nº 29.330, in Apêndice ao D.R., de 15.09.95, pág. 3393 e BMJ nº 407, pág. 259);� 30.06.92 (Proc. nº 30.470, in Apêndice ao D.R., de 17.04.96, pág. 4466);

DL n.º 48 051

103

� 13.10.92 (Proc. nº 30.776, in Apêndice ao D.R., de 17.05.96, pág. 5593);� 12.07.94 (Proc. nº 34.298, in Apêndice ao D.R., de 07.02.97, pág. 5688);� 22.11.94 (Proc. nº 32.917, in Apêndice ao D.R., de 18.04.97, pág. 8236).

Na doutrina, cfr. o Parecer nº 86/92, da P.G.R. (D.R., Série II, nº 226, de 25.09.93, pág. 9985) e João Caupers e JoãoRaposo, in Contencioso Administrativo Anotado e Comentado, Lisboa, 1994, pág. 172 por um lado, e Santos Botelho,Contencioso Administrativo, Coimbra, 1995, pág. 271, em sentido contrário.Para a primeira das correntes, o n.º 1 do artigo 71º da L.P.T.A. (inaplicável como já se disse) só abrangeria (e faria sentidopara) as situações de desistência, absolvição ou deserção da instância previstas nos n.º s 2 e 3 do artigo 327º do C. Civil, poisapenas em tais casos é que o novo prazo prescricional começa a correr em seguida à notificação para a resposta da entidaderecorrida, já que tal notificação é, então, o acto que interrompe a prescrição (cfr. n.º 2 do art.º 327º do C. Civil).Nestas hipóteses é que haveria o risco de o novo prazo de prescrição � 3 anos � se esgotar antes do trânsito em julgadoda sentença sobre o recurso e, portanto, que a lei garantisse que não haveria lugar à prescrição antes do prazo consagradono n.º 3 do art.º 71º da L.P.T.A. (Ver CJA n.º 6, Nov./Dez.97, págs. 65 e 66).Por Ac. de 02.10.97 (transcrito nos CJA, n.º 12, Nov./Dez. 98, págs. 31-35, com um voto de vencido, e comentado porMaria Lúcia Amaral, págs. 36-38) a 1ª Secção do STA decidiu que �A interposição do recurso contencioso do actoadministrativo que se tem como acto gerador do direito de indemnização é,... uma manifestação indirecta da intenção deexercer esse direito e tem, por isso, a virtualidade de interromper a prescrição�.No Ac. é invocado o momento do trânsito em julgado da sentença que reconhece a ilegalidade ao acto administrativo, comosendo nas relações jurídico-administrativas, aquele �em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete.Outro argumento é invocado nos comentários, em apoio da solução adoptada na sentença, qual seja o da inexistência,no nosso ordenamento jurídico, da �regra da total autonomia entre o exercício do direito a interpor recursocontencioso do acto administrativo e a extensão do direito a ser indemnizado.�.A ressalva da 2ª parte do art.º 7º do presente diploma atribui à acção de indemnização um plano subsidiário ao recurso contencioso.Segundo os comentários �só serão compensados em acção de indemnização aqueles prejuízos que não poderiam nunca tersido eliminados em execução de sentença de invalidade, caso o particular, atempadamente, tivesse recorrido do acto ilegal.�.�... se,... o particular pudesse à partida, sem quaisquer consequências, optar livremente entre a forma de protecção...concedida pelo contencioso de invalidade e a forma de protecção .... concedida pela acção de indemnização, lógico seriaque o seu direito a ser indemnizado deveria começar a prescrever desde o momento da prática do acto prejudicial�.Como assim não é, como �... há uma relação clara entre esta regra de subsdiariedade e a contagem do prazo de prescriçãodo direito do particular a ser indemnizado�, diferente (do que adopta a lei civil) deve ser o método de contagem do prazode prescrição.De facto, �e, para a delimitação do conteúdo e extensão deste último direito,�[ a ser indemnizado] �não é indiferente aatempada interposição do recurso contencioso, muito mal se compreenderia a manutenção da indiferença no método decontagem do seu prazo de prescrição.�.

Artigo 6.º

Para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais eregulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípiosou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.

Anotação:I � O preceito inclui no possível âmbito de actos ilícitos, tanto os actos jurídicos (1ª parte) como os actos materiais (2ªparte).II � Quando ilegais, os actos jurídicos são, normalmente, ilícitos para efeitos de responsabilidade civil da Administração,já que nesses casos a ilicitude se traduz, tal como a ilegalidade, na violação de «normas legais e regulamentares ou (d)osprincípios aplicáveis...».III � No entanto, sobre as condições para que a ilegalidade do acto administrativo preencha o requisito dailicitude, jurisprudência e doutrina há, que exige que a ilegalidade �consista em violação de norma que vise directamentetutelar direitos subjectivos ou outras posições jurídicas subjectivas do autor� (n.º 1 do Sumário do Ac. de 04.11.98, Proc.nº 40615, em CJA, n.º 13 Jan/Fev 99, pág. 70).Ver:

DL n.º 48 051

104

� Ac. do S.T.A., de 16.02.95, Proc. nº 36 023 (em Ap. ao D.R. 18.07.97, pág. 1761) e de 1.07.97, Proc. nº 41 588 (emBMJ, n.º 469, pág. 236 e C.J.A. n.º 7, Jan/Fev.98, pág. 32, anotado por Margarida Cortez); � Pareceres da P.G.R., n.ºs 46/80 e 183/81 (o primeiro no D.R., 2ª Série, n.º 180, 07.08.81, e BMJ, n.º 306, pág. 63,e o segundo no D.R., 2ª Série, n.º 109, de 12.05.82, e BMJ, n.º 316, pág. 57);� Gomes Canotilho em O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, Coimbra, 1974, págs. 74 a 78.

IV � A ilicitude dos actos materiais, advém não só quando haja violação das normas e princípios referidos na nota anterior,como ainda quando ocorra violação da prudência comum e das regras técnicas que devam ser observadas na prática de taisactos (legis artis).V � Como já se disse a propósito do art.º 2º (notas IV e V), o preceito ora anotado fornece uma definição de ilícito quetorna difícil estabelecer uma delimitação entre ilícito e culpa, pois em ambos os conceitos está presente a omissão dedeveres funcionais.VI � Ver notas I ao art.º 4º, IV a VI ao art.º 2º.e II ao art.º 7º.

Artigo 7.º

O dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, dos titulares dos seusórgãos e dos seus agentes, não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actoscausadores do dano; mas o direito destes à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possaimputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recursointerposto.

Anotação:I � O preceito tem dois segmentos.O primeiro, dispõe no sentido de o dever de indemnizar, dos entes públicos, titulares dos seus órgãos e dos agentes, nãoestar condicionado ao facto de os lesados exercerem o direito de recorrer dos actos causadores do dano.O segundo, dispõe no sentido de que o direito dos lesados à reparação só subsiste na medida em que tal dano não se possaatribuir a conduta processual negligente (por ex. não impugnação contenciosa/impugnação tardia ou negligente) do lesado.II � A natureza da segunda parte do preceito, tem suscitado alguma polémica.Enquanto a jurisprudência maioritária do STA - vd. CJA nº6, pgs. 61/62 - atribui(a) à interposição de recurso contenciosoa natureza de pressuposto processual ou condição de procedibilidade da acção de responsabilidade civil extracontratualdos entes públicos, titulares dos seus órgãos e agentes, alguma jurisprudência (que em temos de evolução representa umatendência predominante) daquele Tribunal (e doutrina), configura-a como «um critério de determinação do montante dosdanos indemnizáveis em função da repartição da culpa», que releva �no plano de causalidade e da culpa, como factomodificativo do direito de indemnização dos autores (lesados), competindo aos réus (lesantes) o ónus da prova de que osautores infringiram culposamente o dever de diligência processual susceptível de evitar a produção ou o agravamento dosdanos» (ver CJA, n.ºs 1 e 6 de, respectivamente, Janeiro/Fevereiro de 1997, pág. 8, e Novembro/Dezembro de 1997, pág.61, bem como a jurisprudência ali referida).A evolução da jurisprudência que na 1ª edição se assinalava como tendência predominante em termos de evolução, pode,actualmente, afirmar-se praticamente como unânime. Nesse sentido, ver entre outros o Ac. da 1ª Sec., 2ª Subs., de11.01.2001, Procº 44 447, vd. internet, www.cejur.pt cujo sumário é do seguinte teor:

� I - A regra ínsita na 2ª parte do art.º 7º do DL n.º 48 051, de 2/11/1967, configura não uma excepção peremptóriaextintiva do direito de indemnização, mas caracteriza antes um caso de exclusão ou diminuição da indemnizaçãoquando a negligência processual do lesado, por falta ou deficiente impugnação contenciosa do acto administrativoilegal ou por falta ou deficiente utilização de meios processuais acessórios, tenha contribuído para a produção ouagravamento dos danos, caracterizando uma situação equivalente à do artº 570º do Código Civil.II - Face à definição ampla de ilicitude constante do art.º 7º do DL n.º 48 051, torna-se difícil estabelecer uma linha defronteira entre os requisitos de ilicitude e da culpa, sucedendo não raras vezes que a culpa se dilui na ilicitude,assumindo-se como seu elemento subjectivo.III - Devendo a Administração pautar a sua conduta no respeito pelos princípios que enformam o Estado de Direito,nomeadamente o da boa fé (cfr. v. g. arts. 2º e 266º da CRP e 32º e segs. e 7º do CPA), assiste-lhe o dever de prestarinformações correctas sobre o conteúdo de normas comunitárias atinentes aos procedimentos que desencadeia quandoentende proceder publicamente à sua interpretação, mormente quando estão em causa aspectos de particularespecialidade ou tecnicidade.

DL n.º 48 051

105

IV - Deve considerar-se que concorrem os elementos de responsabilidade, ilicitude, culpa e nexo de causalidadequando o administrado agiu em conformidade com os esclarecimentos prestados pela Administração sobre ainterpretação de regulamento comunitário atinente à concessão de um subsídio à destilação, quando no cálculo de umdos factores para sua atribuição (preço do vinho) interveio relevantemente uma informação (que mais tarde sereconheceu como errónea) fornecida pela entidade pública e que foi causadora dos danos invocados.�(Fonte: Internet,vd. supra).

Pensamos que a alusão ao art.º 7º no n.º II do sumário deve ser entendida como feita ao art.º 6º, como aliás consta de ADn.º 475, pág. 978.Ver tb. o Ac. de 29/09/99, lavrado no Procº n.º 44 919.

�Podem discutir-se, em acção de condenação, os danos que o autor teve por causa de actos ilícitos do Estado, sem quetenha sido previamente interposto recurso contencioso dos actos causantes. Porém, com a reserva que os danosressarcíveis pela acção são apenas aqueles que sempre ocorreriam mesmo sem recurso ou sem conduta negligentenele.� (n.º III do sumário do Ac. do STA, 1ª Sec., 2ª Subs., de 11.01.2001, Procº n.º 46 443. Fonte: Internet, vd. supra).

Para Margarida Cortez, em �Responsabilidade civil da Administração por danos decorrentes de actos administrativosilegais (Relações entre ilegalidade e responsabilidade civil: dimensões material e processual�, Seminário Permanente deDireito Constitucional e Administrativo, vol. I, ed. da Associação Jurídica de Braga/Departamento Autónomo de Direitoda Universidade do Minho, Braga, 1999, pág. 82), o comportamento do lesado que não se socorre de certos meiosprocessuais que em abstracto são utilizáveis, deve ser considerada não negligente quando tendo-se em conta a prática dajurisprudência na matéria se pode antecipar que estariam votados ao insucesso.III � Sumário do Ac. do S.T.A., 1ª Sec.,1ª Subs., de 04.02.99, Proc. nº 37 338 (Fonte: Internet,Vd supra):

�I � A 2ª parte do art.º 7º do DL 48.051..., não estabeleceu um regime de caducidade do direito de indemnizaçãoprevisto na 1ª parte, nem uma �excepção peremptória� fundada no caso decidido por falta de impugnação contenciosa.II � Será indemnizável o agravamento dos danos decorrentes de acto ilegal que poderia ser evitado através de condutadiligente se for o caso de não lhe ser exigível que desenvolva actividade processual que se sabe estar votada ao insucesso.III � Arredada a configuração de excepção peremptória da 2ª parte do art.º 7º do DL 48 051, como referido em I, quefoi suporte da improcedência da acção em saneador/sentença, deve este ser revogado no recurso jurisdicional e a acçãoprosseguir seus termos��A segunda parte do art.º 7º do DL n.º 48 051... não exprime a consagração de uma excepção peremptória preclusivado direito indemnizatório; impõe antes a averiguação da existência, no caso concreto, de um nexo de causalidade entrea ausência de interposição de recurso contencioso por parte do lesado ou a sua conduta processual negligente e aocorrência dos danos alegados.� (Ac. S.T.A., 1ª Sec., 1ª Subs., de 18.02.99, Proc. nº 43892. Fonte: vd. supra).

Nºs I a III do Sumário do Ac. STA, 1ª Sec.,1 ª Subs., de 15.04.99, Procº 37995 (Fonte: vd. supra):� A 2ª parte do art. 7º do DL 48051 não exprime a consagração de uma excepção peremptória preclusiva do direito deindemnização fundada no caso decido ou caso resolvido por falta de oportuna impugnação contenciosa, mas tem antesque ver directamente com a interrupção do nexo de causalidade e/ou com a culpa do lesado na produção do dano� .� Trata-se de uma norma de carácter geral, aplicável a todos os pedidos de responsabilidade extracontratual quer doEstado quer das demais entidades públicas, nestas se incluindo as autarquias locais.�� Sobre os réus impende o ónus da prova de que os autores infringiram, culposamente, o dever de diligência processualsusceptível de evitar a produção ou o agravamento dos danos�

Nº V do Sumário do Ac. do STA, 1ª Sec./1ª Subs., de 03.05.2001, Procº 47 084: �Não traduzindo a excepção do art. 7º do DL n.º 48 051 uma causa extintiva do direito de indemnização do autor, masuma mera limitação da medida de reparação, não é do conhecimento oficioso do julgador, o qual só a poderá conhecermediante a arguição do réu ( art.º 493º, nº 3 e 496ºº do CPC e 342º, nº 2 do Código Civil)�. Fonte: vd. supra.

Nºs VI a IX do Sumário do Ac. do STA, 1ª Sec., 3ª Subs., de 10.10.2001, Procº 38 714:� A 2ª parte do art. 7º do DL n.º 48051, de 21/11/1967, não pretendeu estabelecer um regime de caducidade do direitode indemnização ou uma excepção peremptória fundada no caso decidido ou caso resolvido por falta de oportunaimpugnação contenciosa, com a consequente preclusão do direito à propositura da acção ressarcitória, tendo antesdirectamente a ver com a interrupção do nexo de causalidade e/ou culpa do lesado na produção do dano, pretendendoapenas limitar a extensão ou o âmbito da indemnização quando haja uma corresponsabilização do administrado naprodução desse dano.�� No entanto, deve entender-se que os danos podem ser evitados através de interposição de recurso sempre que ele,complementado pela execução de julgado, for um meio idóneo para assegurar a sua reparação.�� O art.º 7.º do DL n.º 48051 não impede que, se os interessados se julgarem com direito a indemnização superior à quepode ser obtida através da impugnação contenciosa, complementada pela respectiva execução de julgado anulatório,possam pedir através de acção de indemnização fundada em responsabilidade civil extracontratual a parte da

DL n.º 48 051

106

indemnização não satisfeita por esta via, impedindo apenas que possa pedir-se através de acção a indemnização quepoderia obter através dos meios de impugnação contenciosa.�� Por isso, aquele art.º 7.º não é materialmente inconstitucional por incompatibilidade com as normas constitucionaisque asseguram o direito de indemnização por actos ilícitos imputáveis ao Estado ou outras entidades públicas.� (Fonte: internet, vd. supra).

Ver em internet www.cejur.pt, tb. os sumários dos Acs. de 21.03.2001, do STA, 1ª Sec, 3ª Subs., Procº 45 923, e de11.01.2001, da 1ª Sec., 2ª Subs., Procº 44 447 - n.º II do Sumário - este último transcrito na nota II, supra, e constante deAD n.º 475, pág. 978.

Pensamos que a 2ª parte do n.º 7 abrange apenas actos administrativos feridos de ilegalidade, pois apenas sobre estespodem incidir os comportamentos negligentes que se concretizam na falta de interposição de recurso ou de condutaprocessual negligente em recurso que haja sido interposto.A ressalva da norma não será aplicável se a responsabilidade tem por base a prática de actos materiais ou de actos jurídicosque não seja possível impugnar contenciosamente.IV � Na doutrina, ver José Luís Moreira da Silva, �Da Responsabilidade Civil da Administração Pública por ActosIlícitos� em Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, Coordenação de Fausto Quadros, Almedina,1995, págs. 160-163; Marcelo Caetano, Manual II, pág. 1211.V � Ver os pareceres da P.G.R. nºs 162/80 de 11.06.81 e 187/83, de 07.02.84, D.R., II S., nºs 64 e 82, de 18.03.82 e06.04.84, págs. 2060 e 3095, respectivamente.

Artigo 8.º

O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem pelos prejuízos especiais e anormais resultantesdo funcionamento de serviços administrativos excepcionalmente perigosos ou de coisas e actividades damesma natureza, salvo se, nos termos gerais, se provar que houve força maior estranha ao funcionamentodesses serviços ou ao exercício dessas actividades, ou culpa das vítimas ou de terceiro, sendo neste caso aresponsabilidade determinada segundo o grau de culpa de cada um.

Anotação:I � O preceito consagra a responsabilidade objectiva dos entes públicos por força de factos casuais, com fundamento norisco, em relação aos prejuízos «especiais e anormais resultantes do funcionamento de serviços excepcionalmente perigososou de coisas e de actividades da mesma natureza», excepcionando-a nos casos de força maior e repartindo-a em caso deculpa dos lesados e de terceiros.II � �Uma intervenção cirúrgica de otorrinolaringologia não se enquadra no âmbito do art.º 8º do D.L. nº 48 051 de maneiraa que resulte para a Administração a obrigação de indemnizar os danos decorrentes daquela com base na responsabilidadepelo risco. Considerando tal intervenção como meramente perigosa pela sua própria natureza ou pela natureza dos meiosutilizados, nos termos do art.º 493.º, nº 2, do C.C., que consagra uma presunção de culpa, esta só pode ser ilididaprovando-se que foram empregues todas as providências exigidas pela circunstância com o fim de a prevenir � (Ac. de23.04.96, Proc. nº 38 049, in CJA, 1996, Parte I, pág. 33). Ver também Acs. do S.T.A. de 20.01.77, Proc. n.º 10 165, emAD n.º 183, pág. 54 e de 4.11.82, Proc. n.º 17 503.III � Ver notas III a VI ao art.º 9º.

Artigo 9.º

1 � O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral,mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízosespeciais e anormais.2 � Quando o Estado ou as demais pessoas colectivas tenham, em estado de necessidade e por motivo deimperioso interesse público, de sacrificar especialmente, no todo ou em parte, coisa ou direito de terceiro,deverão indemnizá-lo.

DL n.º 48 051

107

Anotação:I � O preceito dispõe sobre a responsabilidade dos entes públicos pela prática de actos administrativos legais ou materiaislícitos, ou praticados em estado de necessidade.II � A responsabilidade é objectiva e tem por fundamento o princípio de igualdade dos cidadãos na repartição de encargospúblicos.III � O preceito, tal como o anterior, condiciona a obrigação de indemnizar a dois requisitos, ambos relativos aos encargosou prejuízos:

especialidadeanormalidade.

IV � �A especialidade decorre da incidência desigual do prejuízo sobre um cidadão ou grupos de cidadãos. ... para que umprejuízo se possa ter por especial é necessário que se prove que um cidadão ou grupo de cidadãos tenha sido, através deum encargo público colocado em situação desigual em relação à generalidade das pessoas. Assim, o sacrifício será especialna medida em que viole o princípio da igualdade, a que a Administração Pública está vinculada na sua actuação � artigo266º, n.º 2 da Constituição.O entendimento a que chegámos... põe o seu acento tónico na incidência do acto sobre uma só pessoa ou grupo de pessoas� na especialidade do resultado � e não no aspecto formal do acto impositivo do sacrifício como acto individual� (AntónioDias Garcia � �Da responsabilidade objectiva do Estado e demais entidades públicas�, em Responsabilidade CivilExtracontratual da Administração Pública, Almedina 95, pág. 208; Gomes Canotilho, em O problema da responsabilidadedo Estado por actos lícitos págs. 276-283).V � Anormalidade, é a gravidade, o peso, a importância, do prejuízo, que excede o que normalmente importa a vida emsociedade.VI � Especialidade e anormalidade são conceitos indeterminados a concretizar através de valorações levadas a cabo pelos tribunais.VII � Sumário do Ac. do S.T.A., 1ª Sec., 1ª Subs., de 12.01.99, Proc. n.º 42 175:�VI � Os pressupostos fundamentais da responsabilidade civil extracontratual da Administração pela prática de actos degestão pública lícitos são os seguintes:

a) um acto do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas;b) um prejuízo especial e anormal;c) motivo de interesse público.

VII � A actuação lícita das entidades públicas não tem necessariamente que afectar direitos subjectivos ou interesseslegalmente protegidos para ser fonte de responsabilidade civil por actos de gestão pública.VIII � Expectativa, em geral, significa a esperança de um direito ou de outra situação jurídica vantajosa.IX � As meras expectativas não são indemnizáveis�. Fonte: Internet, vd. supra.VIII - No Ac. de 0506.2001, Procº 47 514 (sumariado em CJA, n.º 29, págs. 72/73) o STA pronunciou-se no sentido deque para que haja responsabilidade do Estado pela reparação dos danos causados pelos actos descritos no preceito énecessária a existência de um nexo de causalidade adequada entre a conduta dos titulares dos órgãos e os danos sofridosAfirmou ainda a inexistência de tal nexo de causalidade se a actuação dos referidos titulares é imputável a conduta doparticular que os haja induzido em erro.IX � Sobre as situações jurídicas dos particulares que merecem protecção reparatória perante a actuação lícita do Estadoe demais pessoas colectivas públicas, ver Gomes Canotilho op. cit. págs. 286-307, Esteves de Oliveira, em DireitoAdministrativo, Vol. I, Almedina, págs. 344 a 356 e António Dias Garcia, op. cit. págs. 209-212.

Artigo 10º

1 � Os artigos 366º e 367º do Código Administrativo passam a ter a seguinte redacção:

Artigo 366º

As autarquias locais respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou dasdisposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamentepraticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções e por causa desse exercício.§ 1º Se as ofensas resultarem de actos praticados pelos órgãos ou agentes dos serviços municipalizados,das juntas de turismo, das federações de municípios ou das uniões de freguesias, recairá sobre estasentidades a obrigação de indemnizar.

DL n.º 48 051

108

§ 2º Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos deste artigo, as autarquias locais e demaisentidades nele referidas gozam do direito de regresso contra os titulares dos órgãos ou os agentes culpados,se estes houverem procedido com diligência e zelo inferiores àqueles a que se achavam obrigados emrazão do cargo.

Artigo 367º

Os titulares dos órgãos e os agentes das autarquias locais, dos serviços municipalizados, das juntas deturismo, das federações de municípios e das uniões das freguesias respondem civilmente perante terceirospela prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a protegeros seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por suacausa, tiverem procedido dolosamente.§ único. Em caso de procedimento doloso, as autarquias locais e demais entidades referidas neste artigosão sempre solidariamente responsáveis com os titulares dos seus órgãos ou os seus agentes.

2 � A alínea b) do § 1º do artigo 815º do Código Administrativo, passa a ter a seguinte redacção:b) Os pedidos de indemnização feitos à Administração relativamente aos danos decorrentes de actos degestão pública.

Publique-se e cumpra-se como nele se contém.Paços do Governo da República, 21 de Novembro de 1967.

Nota final:Sobre a responsabilidade civil dos entes públicos, em especial no que respeita a responsabilidade extracontratual, ver nadoutrina nacional, entre outros:Vaz Serra, em �Estudo sobre a Responsabilidade Civil do Estado e dos seus Órgãos e Agentes�, BMJ n.º 85, de Abril de 1959;Dimas de Lacerda em Revista do Ministério Público, Ano VI, Vol. 21, págs. 43-78;Fausto Quadros e vários autores em Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, Almedina,Coimbra 95 e vasta bibliografia referida;Jorge Miranda em Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, e Direitos Fundamentais, Coimbra editora, págs 257-264;Marcelo Caetano, Manual, II, 9ª edição, págs. 1219-1242 e �Responsabilidade da Administração Pública�, em ODireito, Ano 90º, pág. 235;Freitas do Amaral, �Direito Administrativo�, III, Lisboa, 1989, págs. 471 e seguintes e autores citados bem como �AResponsabilidade da Administração no Direito Português�, em Separata da Revista da Faculdade de Direito da Universidadede Lisboa, Vol. XXV;Pareceres da P.G.R. nºs 46/80 e 162/80, de 11.06.81, e 183/81 e 187/83, de 7.02.84, nos D.R., II S, nºs 180, 64, 109 e 82de 07.08.81, 18.03.82, 12.05.82 e 06.04.84, págs. 2060 e 3095, respectivamente;J.J. Gomes Canotilho, �O problema da responsabilidade do Estado por Actos Lícitos�, Coimbra, 1974 e Revista deLegislação e Jurisprudência, n.º 125, ano 1992-1993, págs. 83 e segs. ;Rui Medeiros, em Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos legislativos, Coimbra, 1992.Marcelo R. de Sousa, �Estudo sobre Responsabilidade Pré-Contratual � Vertentes privatística e publicistica�, em ODireito, 1993/III-IV, págs. 383 a 407 e seguintes;Lesseps Lourenço Reys, �Responsabilidade Médica na Urgência Hospitalar�, em Revista da Ordem dos Médicos,Janeiro de 1995;Jorge Figueiredo Dias e Jorge Sinde Monteiro, em BMJ nº 332, Janeiro 84, págs. 21-79 e a abundante jurisprudência edoutrina aí referidas;Paula Lobato de Faria, �Responsabilidade Civil Médica e o Futuro Regime Jurídico na Década de 90� em Revista deSaúde Pública, Vol. 9, 1991 e �Equipe Médica e a Definição de Responsabilidade�, em Revista da FML I (3), págs. 89-95;�Natureza da Responsabilidade Civil por Actos Médicos praticados em Estabelecimento Públicos de Saúde�, em Direitode Saúde e Bioética, edição Lex � Edições Jurídicas, Lisboa 1991, págs. 123-131.

DL n.º 48 051