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XXII ENGA ENCONTRO NACIONAL DE GEOGRAFIA AGRÁRIA

Agentes, processos, conflitos e conteúdos do espaço agrário brasileiro Natal, novembro de 2014.

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ABORDAGEM TERRITORIAL E FOMENTO AO DESENVOLVIMENTO RURAL NO BRASIL E EM PORTUGAL

Antonio Nivaldo Hespanhol Docente do Departamento de Geografia da

FCT – UNESP, Campus de Presidente Prudente. Bolsista produtividade em pesquisa do CNPq.

[email protected] Resumo O objetivo do trabalho foi analisar a operacionalização da abordagem territorial do desenvolvimento rural em Portugal e no Brasil. O texto foi elaborado com base em dados oficiais e em consultas a trabalhos acadêmicos que tratam do Programa e da abordagem Ligações Entre Ações de Desenvolvimento da Economia Rural (LEADER), em Portugal, e do Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT), no Brasil. O LEADER fomentou o desenvolvimento rural com base no aproveitamento de atributos locais, concedendo financiamentos, a fundo perdido, a projetos públicos, de interesse coletivo, e a projetos privados, submetidos por empresas e empreendedores individuais. O PRONAT vem sendo implementado em territórios rurais reconhecidos e institucionalizados pelo governo brasileiro, concedendo recursos, a fundo perdido, para a execução de projetos aprovados pelos Conselhos de Desenvolvimento Territorial (CODETER). No caso do LEADER, embora os recursos disponibilizados não sejam elevados, os projetos têm surtido efeitos positivos na dinamização das zonas rurais de Portugal, especialmente daquelas com maior articulação dos agentes locais. O PRONAT tem se restringido a financiar projetos vinculados ao setor agropecuário, não se constituindo propriamente num programa que fomente o desenvolvimento de territórios rurais a partir da concertação de interesses dos diferentes segmentos sociais. Palavras-chave: Desenvolvimento rural. Brasil. Território. Portugal. Abordagem Territorial. TERRITORIAL APPROACH AND PROMOTION OF RURAL DEVELOPMENT IN

BRAZIL AND PORTUGAL Abstract The purpose of this study was to assess the operationalization of the territorial approach to rural development in Portugal and Brazil. The text was made based on official data and consultations with academic papers addressing the Program and the approach Links Between Actions for the Development of Rural Economy (LEADER), in Portugal, and the National Program for Sustainable Development of Rural Territories (PRONAT) in Brazil. LEADER has promoted rural development based on the use of local attributes, granting non-refundable financing to public projects of collective interest and private projects submitted by companies and individual entrepreneurs. PRONAT has been implemented in rural territories acknowledged and institutionalized by the Brazilian government and has granted non-refundable financing to projects approved in the



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Territorial Development Councils (CODETER), which mainly address infrastructure improvement in agricultural production. In the case of LEADER, although the available resources are not high, the projects have had positive effects on the stimulation of rural areas in Portugal, in particular those with greater local stakeholders. PRONAT has been restricted to the financing of projects linked to the agricultural and livestock sector and, thus not adequately constituting a program that promotes the development of rural territories based on the conciliation of interests of different social segments. Keywords: Rural Development. Brazil. Territory. Portugal. Territorial Approach. 1. Introdução

O reconhecimento do caráter multidimensional e multifuncional dos espaços rurais nos países que integram a União Europeia passou a ocorrer somente no final da década de oitenta do século passado, quando foi lançado o documento “O futuro do mundo rural”, no ano de 1988, sucedido por reformulações na Política Agrícola Comum (PAC). Desde então, as políticas de promoção do desenvolvimento rural, no caso da União Europeia, passaram a se assentar no estímulo à implementação de abordagens territoriais, sendo instituído o Programa Ligações Entre Ações de Desenvolvimento da Economia Rural (LEADER), no ano de 1991, por meio do qual foi estimulado o desenvolvimento de atividades diversificadas no meio rural, com destaque para o turismo.

No caso brasileiro, as políticas de promoção do desenvolvimento rural mantiveram-se restritas ao apoio a produção agropecuária até meados dos anos 1990, quando foi lançado o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), por meio do qual foram estabelecidas outras ações, além do apoio a produção, tendo como foco os agricultores familiares. Mesmo assim, as zonas rurais do país continuaram e ainda continuam fortemente identificadas com o desenvolvimento de atividades agropecuárias.

No ano de 2003 foi criado, pelo governo Lula, o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT), o qual, em tese, promoveria a dinamização das áreas rurais mais pobres do país, a partir do apoio ao desenvolvimento de atividades diversificadas.

No presente artigo aborda-se o papel das políticas públicas na promoção do desenvolvimento de áreas rurais portuguesas e brasileiras, tomando como referência o Programa e a abordagem LEADER, em Portugal, e o PRONAT, no Brasil, sendo, no caso brasileiro, feitas as conexões com o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e com o Programa Territórios da Cidadania (PTC).

O texto foi elaborado com base em pesquisa bibliográfica e documental, bem como na análise de dados estatísticos referentes ao Programa e a iniciativa LEADER e ao PRONAT e encontra-se estruturado em quatro itens considerando a presente introdução, as considerações finais e as referências. 2. Fomento ao desenvolvimento rural em Portugal e no Brasil

Embora Portugal e Brasil apresentem diferenças significativas em termos de dimensão territorial e demográfica e estejam inseridos em contextos geográficos, históricos, econômicos, sociais e políticos distintos, algumas dinâmicas e processos que afetaram a agricultura e o mundo rural tiveram efeitos similares nos dois países. Os processos de industrialização e de urbanização se tornaram expressivos nos dois países



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após a II guerra mundial e provocaram forte deslocamento populacional para as áreas urbanas, notadamente entre os anos 1960 e 1980, havendo redução do ritmo do êxodo rural, em ambos os países, a partir dos anos 1990. A modernização da agricultura, que foi espacialmente concentrada nos dois países, provocou a repulsão de parte da população rural, em razão da progressiva substituição do trabalho humano e animal pela força mecânico e pela crescente utilização de fertilizantes químicos e biocidas.

Os espaços rurais em Portugal e no Brasil foram identificados exclusivamente com as atividades agropecuárias até, pelo menos, os anos oitenta do século passado, situação que apresentou alterações substanciais a partir de 1991, no caso português, com a instituição do Programa LEADER pela União Europeia, mas que perdura até os dias atuais no Brasil, a despeito da tentativa de incorporar a perspectiva territorial de desenvolvimento, sobretudo, a partir da criação do PRONAT, no ano de 2003. 2.1.O Programa e a iniciativa LEADER em Portugal

O Programa LEADER teve o intuito de promover a dinamização de áreas rurais

com base no apoio a projetos inovadores, a maioria dos quais associados à expansão e promoção da melhoria da qualidade dos serviços públicos e privados disponibilizados a população, na agregação de valor aos produtos locais e na revitalização de patrimônios culturais, históricos e ambientais, com o objetivo de fomentar e ampliar a exploração de atividades turísticas nos espaços rurais. O referido programa foi idealizado e implementado no escopo das mudanças realizadas na Política Agrícola Comum (PAC), sendo que o desenvolvimento rural passou a se constituir no seu segundo pilar, a partir do ano de 1992.

Foram editadas três edições subsequentes do Programa LEADER, nas quais se efetivou o financiamento a projetos elaborados com ampla participação de diferentes segmentos sociais dos territórios rurais, sob a coordenação dos Grupos de Ação Local (GAL), instância constituída por agentes públicos e privados.

Na primeira edição do programa, o LEADER I, implementada entre os anos de 1991 e 1993, foram investidos 45,5 milhões de euros em Portugal, distribuídos em mais de dois mil projetos, com cobertura de 40% do território nacional, em 20 diferentes GAL. Destacaram-se os investimentos em projetos públicos e privados voltados à exploração do turismo em espaços rurais e à valorização de produtos locais. Segundo Carneiro (2005, p. 14), o LEADER

[...] representou um verdadeiro impulso às acções de desenvolvimento rural. Isto porque, antes da implementação do Programa LEADER as intervenções para o desenvolvimento local eram muito escassas nas zonas rurais portuguesas, sendo que as que existiam se mantinham parceladas, sectorializadas e isoladas.

As ações desta edição do Programa LEADER se restringiram às zonas com atraso de desenvolvimento, ou seja, as áreas com Produto Interno Bruto (PIB) por habitante inferior a 75% da média da União Europeia (zonas objetivo 1) e as áreas rurais frágeis (zonas objetivo 5b).

O Programa LEADER, dado o seu caráter inovador e por utilizar metodologias participativas foi muito bem sucedido na maioria dos países que integram a União Europeia, o que estimulou o lançamento da sua segunda edição, o LEADER II, que foi implementada entre os anos de 1994 e 1999. Nesta edição, foram investidos 136 milhões de euros em mais de sete mil projetos em Portugal.



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Do LEADER I para o II, o volume de recursos alocado e a quantidade de projetos apoiados no país triplicaram, o número de GAL elevou-se de 20 para 48 e a cobertura territorial do programa mais que duplicou, atingindo 86% do território português.

O LEADER II teve como principais objetivos: a) dar continuidade ao apoio às iniciativas locais bem sucedidas de desenvolvimento rural; b) apoiar operações inovadoras, demonstrativas e transferíveis revelando as novas alternativas para o desenvolvimento rural; c) multiplicar os intercâmbios de experiências de saber-fazer através de uma rede europeia de desenvolvimento rural; e, d) apoiar projetos de cooperação transnacional provenientes dos atores locais das zonas rurais (COMISSÃO EUROPEIA, 1994).

A terceira edição do Programa, o LEADER+, foi implementada no período de programação compreendido entre 2000 e 2006, sendo aplicados 186 milhões de euros em mais de seis mil projetos em Portugal, com cobertura de 87,5% do seu território continental.

Do LEADER II para o LEADER+, os recursos alocados expandiram-se 36,8%, o número de GAL elevou-se de 48 para 52 e a quantidade de projetos apoiados decaiu de 7.030 para 6.574.

O Programa LEADER, ao ser operacionalizado pelos GAL, apresentou maior ou menor grau de integração com as diferentes esferas da administração pública de Portugal, sendo que o grau de participação dos distintos segmentos e forças políticas locais variou de região para região, havendo maior envolvimento dos atores locais nas porções central e norte em relação ao Alentejo e Algarve, situados ao sul do país.

O Programa LEADER, no decorrer das suas três edições, viabilizou a formação e o fortalecimento das associações de desenvolvimento local em Portugal, sendo muitas delas convertidas em GAL. Tais organizações, apoiadas pelo LEADER, normalmente possuem escalas de atuação que extrapolam a área de jurisdição das câmaras municipais e das juntas de freguesia, contudo, os GAL não estão isentos de conflitos e de ingerências políticas. Como salientam Rover e Henriques (2006), as Associações de Desenvolvimento Local (ADL), e, consequentemente os GAL, são controladas, em grande medida, por tecnocratas vinculados às autarquias locais, especialmente câmaras municipais e juntas de freguesia. Moreno (2004), por sua vez, aponta as dificuldades surgidas na operacionalização do Programa:

Se é verdade que o PIC LEADER foi bem recebido pelo governo português, pela promessa da mitigação da crise da agricultura e do meio rural que se fazia sentir de forma intensa, não é menos verdade que a condução interna do processo escapou à sua lógica de planeamento e gestão territorial, vindo a desagradar a vários responsáveis técnicos e políticos afectos ao Ministério do Planeamento e à Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional (DGDReg), bem como a responsáveis de várias autarquias locais que sentiam “intrusões em seus domínios”.

Trata-se, portanto, de uma concertação de interesses, sendo que o LEADER ao

ser operado pelos GAL, representa uma possibilidade concreta de acesso a recursos públicos provenientes da União Europeia e do governo central português, cujos dividendos políticos resultantes das ações implementadas são disputados pelos atores políticos regionais, notadamente nos períodos eleitorais.

No decorrer da implementação das três edições do Programa LEADER, o número de GAL e o volume de recursos financeiros alocado foram crescentes em Portugal, conforme se verifica na Tabela 1.



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Tabela1 – NÚMERO DE GAL E RECURSOS INVESTIDOS NAS TRÊS EDIÇÕES DO PROGRAMA

LEADER EM PORTUGAL Edições

do Programa LEADER Número de GAL

Recursos investidos (Milhões de euros)

Quantidade de projetos apoiados

Primeira – 1991 - 93 20 45 2.000 Segunda – 1994 - 99 48 136 7.030 Terceira – 2000 - 06 52 186 6.574

Fonte: Lopes (2012) e CARVALHO (2013) Verifica-se na Figura I a expansão da cobertura territorial dos GAL no decorrer

das três edições do Programa LEADER em Portugal.

Figura I – Distribuição dos GAL reconhecidos pela iniciativa LEADER I, LEADER II e LEADER+

em Portugal Continental Fonte: http://www.sper.pt/VCHER/Pdfs/LuisMoreno.pdf

De uma edição a outra do LEADER, houve, em Portugal, a expansão de todas as

modalidades de financiamento contempladas pelo programa. No entanto, em termos relativos, o apoio ao investimento em atividades econômicas sofreu significativa redução, decaindo de 77,85% do total investido na primeira edição para apenas 23,88%, no LEADER+, enquanto que as modalidades “Preservação e Valorização do Patrimônio e Melhoria da Qualidade de Vida” e “Aquisição de Competências e Funcionamento dos GAL”, que normalmente são propostas pelos próprios GAL, apresentaram significativo incremento, elevando-se de menos de 15% a quase 50% do valor total aplicado entre a primeira e a terceira edição do Programa, conforme se verifica na Tabela 2.



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De acordo com Carneiro (2005, p. 15), o Programa LEADER foi particularmente importante para Portugal porque, além de possuir

[...] uma percentagem de população rural significativa, as zonas rurais portuguesas sofriam/sofrem de uma forte decadência. Por outro lado, Portugal não dispunha de qualquer política de desenvolvimento rural, pelo que o LEADER contribuiu para o aumento da sensibilidade dos responsáveis políticos, dos agentes económicos e da população para este tema.

Tabela 2 – VALOR ABSOLUTO E RELATIVO DOS INVESTIMENTOS REALIZADOS NAS TRÊS EDIÇÕES DO PROGRAMA LEADER EM PORTUGAL

(em milhões euros)

Modalidades LEADER I LEADER II LEADER+ Total

Valor % Valor % Valor % Valor Investimento em atividades econômicas

35,44 77,85 59,78 43,67 44,46 23,88 139,68

Preservação e valorização do patrimônio e melhoria da qualidade de vida

2,55 5,60 30,56 22,33 57,39 30,82 90,51

Desenvolvimento rural, animação e ações imateriais

3,45 7,59 14,20 10,38 35,20 18,90 52,85

Aquisição de competências e funcionamento dos GALs

4,08 8,96 29,17 21,31 33,97 18,24 67,22

Cooperação - - 3,16 2,31 15,20 8,16 18,36 Total 45,53 100 136,87 100 186,22 100 368,62

Fonte: LOPES (2012)

No período de programação compreendido entre os anos de 2007 e 2013 e no atual (2014 a 2020) o LEADER foi convertido num dos quatro eixos do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), deixando, portanto, de ser um programa específico. Por intermédio deste novo eixo, o FEADER passou a financiar projetos que utilizam abordagens territoriais inovadoras, estabelecidas por meio de parcerias público-privadas e da constituição de redes de cooperação entre regiões de um mesmo e de diferentes países, possibilitando, inclusive, o estabelecimento de parcerias transcontinentais.

No caso de Portugal, a iniciativa LEADER passou a integrar o Programa de Desenvolvimento Rural (PRODER) que foi criado no ano de 2007 a partir da aglutinação de medidas e ações que se encontravam dispersas nos Quadros Comunitários de Apoio I (período de programação compreendido entre 1989 e 1993), II (período de programação compreendido entre 1994 e 1999) e III (período de programação compreendido entre 2000 e 2006), e nos Programas Operacionais vinculados à Agricultura e ao Desenvolvimento Rural (SARON et al, 2013).

O PRODER abarcou tanto o apoio à agricultura como ao desenvolvimento rural, sendo dividido em quatro subprogramas: a) Promoção da Competitividade; b) Gestão Sustentável do Espaço Rural; c) Dinamização das Zonas Rurais; e d) Promoção do Conhecimento e Desenvolvimento de Competências.

Aproximadamente 80% dos recursos alocados no PRODER são provenientes do FEADER e destinam-se ao financiamento de projetos coletivos e a empreendimentos privados nas zonas rurais. A proporção dos recursos concedidos, a fundo perdido, variou de 40 a 60% do orçamento total dos projetos, dependendo do número de



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empregos gerados, sendo financiados empreendimentos situados na faixa de cinco a trezentos mil euros. Os projetos de interesse coletivo, vinculados ao Plano Estratégico Nacional de Desenvolvimento Rural (PENDR), são normalmente submetidos pelos próprios GAL, em parceria com uma ou várias instâncias locais da administração pública (câmaras municipais, juntas de freguesia). Tais projetos são enquadrados nas ações identificadas como “Conservação e valorização do patrimônio rural” e “Serviços básicos para a população rural”, para as quais foram contratados, respectivamente, 48,8 e 73,7 milhões de euros, entre 2007 e 2013, perfazendo, em conjunto, 31,7% do valor total contratado nas ações vinculadas à abordagem LEADER, conforme se verifica na Tabela 3.

TABELA 3 – VALOR CONTRATADO VINCULADO A ABORDAGEM LEADER, NO PRODER EM

PORTUGAL, ENTRE 2007 E 2013 (em milhões euros)

Ações Valor

Contratado Diversidade de atividades na exploração agrícola 30,7 Criação e desenvolvimento de microempresas 84,3 Desenvolvimento de atividades turísticas e de lazer 63,1 Conservação e valorização do patrimônio rural 48,9 Serviços básicos para a população rural 73,8 Cooperação LEADER para o desenvolvimento 11,6 Funcionamento dos GAL, aquisição de competências e animação 74,8 Implantação de redes de banda larga de nova geração em zonas rurais 32,6 Centros educativos rurais do Algarve 2,7 TOTAL 422,5

PRODER – Relatório de Execução 2013

As despesas referentes à remuneração do corpo técnico e ao funcionamento dos GAL são cobertas com recursos do PRODER, por intermédio da ação identificada como “Funcionamento dos GAL, aquisição de competências e animação”. O volume de recursos contratado nesse item, até 2013, foi da ordem de 74,7 milhões de euros, o que representou 19,3% do valor total das ações vinculadas à abordagem LEADER em Portugal, ou seja, os custos operacionais aproximaram-se de 20% do total dos recursos concedidos entre 2007 e 2013.

Apesar de importante, o papel exercido pela abordagem LEADER na promoção do desenvolvimento rural de Portugal é bastante limitado, não sendo suficiente para conter o progressivo esvaziamento das áreas rurais e a fragilização da agricultura. Há que se ressaltar ainda que a ampliação das exigências do LEADER, especialmente no que concerne ao rigor na análise da viabilidade técnica-financeira dos projetos, têm dificultado o acesso das áreas rurais deprimidas e dos segmentos sociais mais vulneráveis aos recursos públicos alocados nos projetos vinculados a iniciativa LEADER, em Portugal. 2.2.O PRONAF, o PRONAT e o PTC no Brasil

O reconhecimento da importância da agricultura familiar no Brasil se deu

somente na segunda metade dos anos 1990, quando foi instituído o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Por meio deste programa os produtores rurais, com até dois trabalhadores contratados e que exploram áreas não superiores a quatro módulos fiscais, foram oficialmente reconhecidos como familiares e passaram a ter acesso a recursos financeiros do crédito rural a taxas de juros reduzidas (HESPANHOL e COSTA, 2002).



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Além dos recursos do crédito rural direcionados aos agricultores familiares, foi criada, no âmbito do PRONAF, a linha de crédito coletiva denominada Infraestrutura e Serviços Municipais, a qual se destinava a municípios com forte presença de agricultores familiares, que possuíam Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR) constituídos e que tinham elaborado os seus Planos Municipais de Desenvolvimento Rural (HESPANHOL, 2006). A referida linha de crédito foi operada com base no repasse de recursos, a fundo perdido, do governo federal para os municípios selecionados. A despeito da sua relevância, esta modalidade de financiamento enfrentou problemas decorrentes do baixo nível de organização e de participação dos agricultores familiares, da manipulação de prefeitos na alocação dos recursos, do não funcionamento efetivo dos CMDR e da reduzida experiência dos técnicos para atuar neste tipo de programa, conforme evidenciaram Abramovay e Veiga (1998) e Hespanhol (2006).

Em 2002, último ano do segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), o governo federal começou a buscar alternativas para diminuir a interferência dos prefeitos municipais na alocação dos recursos do PRONAF Infraestrutura e Serviços Municipais, repassando os recursos relativos à referida linha de crédito prioritariamente aos consórcios ou associações de municípios legalmente constituídos.

Em 2003, primeiro ano do mandato do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva (LULA), foi instituído o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT). A então linha de crédito Infraestrutura e Serviços Municipais vinculada ao PRONAF foi convertida numa das principais ações do novo programa. Desde então, os CMDR que já eram vulneráveis, tenderam a ser enfraquecidos ainda mais, pois os recursos federais voltados ao apoio a melhoria da infraestrutura produtiva dos agricultores familiares passou a ser feita na escala dos territórios rurais constituídos e reconhecidos pelo PRONAT.

Os territórios rurais foram estabelecidos com base na agregação de municípios contíguos, situados em áreas com densidade demográfica inferior a 80 habitantes por quilômetro quadrado, que possuem baixo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e forte presença de agricultores familiares e de projetos de reforma agrária. Foram identificados 450 territórios rurais e selecionados 210, dentre os quais 164 passaram a integrar e a receber apoio do PRONAT.

Foi criada a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), a qual foi incumbida de coordenar os projetos implementados nos territórios rurais, com o intuito de romper com o repasse de recursos do governo federal diretamente aos municípios.

Para a STA/MDA (2005, p. 8) “a escala municipal é muito restrita para o planejamento e organização de esforços visando à promoção do desenvolvimento.” Com o estabelecimento do PRONAT se procurou evitar ou pelo menos amenizar a interferência das oligarquias locais. Assim, foi oficialmente incorporada a abordagem territorial às políticas públicas geridas pelo MDA, sendo inicialmente estabelecidas as Comissões de Instalação das Ações Territoriais (CIAT) e, posteriormente, constituídos os Conselhos de Desenvolvimento Territorial (CODETER), em cada um dos 164 Territórios Rurais reconhecidos pelo PRONAT.

O governo federal passou a atuar diretamente nos territórios rurais por meio do financiamento a projetos selecionados pelos CODETER, instâncias compostas por representantes da sociedade civil e dos governos municipais, estaduais e federal, com a incumbência de:



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[...] deliberar e propor ações para o desenvolvimento sustentável dos territórios, além de articular políticas públicas, realizar o planejamento das ações e definir os programas e projetos que devem compor o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) (RAMBO, et al., 2013, p. 107).

Com o estabelecimento dos territórios rurais, o governo Lula tentou dissolver e

amenizar os efeitos perversos da atuação das oligarquias que detêm o poder político nas áreas mais pobres do país.

O PRONAT é gerido pelo MDA, operado com recursos do Orçamento Geral da União (OGU), sendo a Caixa Econômica Federal, o agente financeiro encarregado de fazer a interveniência dos recursos alocados na operacionalização do programa.

A submissão de projetos ao PRONAT pode ser feita pelos chefes do Poder Executivo dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, bem como pelos representantes de entidades civis sem fins lucrativos, devendo, no entanto, estar em sintonia com os PTDRS e ter o aval dos CODETER. Os representantes de entidades civis sem fins lucrativos, principalmente das Organizações Não Governamentais (ONGs), têm acesso exclusivamente a recursos de custeio, os quais normalmente se destinam a realização de capacitações, diagnósticos e avaliações do PRONAT.

Atualmente há nove modalidades passíveis de financiamento pelo PRONAT, conforme se verifica no Quadro I.

Embora haja uma grande variedade de modalidades, a maior parte dos recursos tem sido alocada na Ação de Apoio a Projetos de Infraestrutura e Serviços em Territórios Rurais (PROINF), em virtude dela ser a única que propicia o repasse de recursos para a realização de investimentos no âmbito dos territórios, sendo que as operações desta modalidade podem ser firmadas somente com os governos municipais e estaduais.

Entre os anos de 2003 e 2012 foram implementados 6.825 projetos, por intermédio do PROINF, com alocação de 1,56 bilhão de reais pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário. A contrapartida dos proponentes atingiu 194,9 milhões de reais, perfazendo 10,8% do valor total dos projetos financiados, conforme se verifica na Tabela 4.

Do valor total alocado por intermédio do PROINF no período compreendido entre 2003 e 2011, 20% foram destinados a despesas de custeio e 80% a realização de investimentos. Com relação aos proponentes 51,4% dos recursos se dirigiram aos municípios; 30,2% aos estados; e 18,2% a outros proponentes, com destaque para as ONGs, de acordo com Leite e Wesz Júnior (2012), baseados nos dados disponibilizados pela SDT/MDA.

A maior parte dos projetos aprovados pelos CODETER, na modalidade PROINF, é de natureza pontual e setorial, vinculando-se basicamente ao atendimento de demandas de municípios para atender grupos de agricultores familiares vinculados a cadeias produtivas específicas, ou seja, não são apoiados projetos de interesse coletivo dos territórios, mas sim projetos voltados ao incremento e melhoria da infraestrutura de atividades agropecuárias tradicionais, as quais possuem baixo potencial de encadeamento e de dinamização dos territórios rurais.

Para Favareto (2010, p.55), uma das dimensões fundamentais para se promover o desenvolvimento territorial que é a intersetorialidade não tem sido contemplada nos projetos debatidos e submetidos pelos CODETER, o que limita enormemente o alcance do PRONAT.

A magnitude dos recursos alocada nos territórios rurais é reduzida e as ações empreendidas normalmente são atomizadas espacialmente e limitadas ao setor



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agropecuário. Além do mais, a maioria dos recursos destinados aos projetos aprovados pelos CODETER é repassada aos entes federativos (estados e municípios), o que abre a possibilidade de manipulação política. Parcela significativa dos recursos repassados aos estados, municípios e entidades públicas e privadas dos territórios rurais e operada nas diferentes modalidades do PRONAT tem como origem as emendas a Lei Orçamentária Anual (LOA) sugeridas e aprovadas por deputados federais e senadores, as quais, na maioria das vezes, não são discutidas e priorizadas pelos CODETER.

Salienta-se, ainda, que prevalecem no país, em todas as escalas e setores, relações de poder caracterizadas por “comportamentos e atitudes ainda enraizados no paternalismo, populismo, clientelismo e coronelismo” (SAYAGO, 2007, p. 13), o que inibe a prática da discussão democrática e a execução de projetos ascendentes (bottom-up), nos moldes preconizados pelo PRONAT, mas que na prática enfrenta sérias limitações.

Outro aspecto que limita a operacionalização da abordagem territorial é a permanência da estrutura institucional, cuja ação permanece vinculada à lógica produtivista e setorial.

QUADRO I – PRONAT - MODALIDADES, AÇÕES APOIADAS E TIPOS DE DESEMBOLSO POSSÍVEIS

Modalidades Ações Tipo de desembolso

Monitoramento – Gestão e Administração do PRONAT

Coordenação e monitoramento do apoio ao desenvolvimento dos territórios rurais identificados e selecionados pela SDT/MDA

Custeio e investimento

PTDRS – Elaboração de Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável

Apoia a elaboração de PTDRS por intermédio de entidades habilitadas ao trabalho de planejamento de forma participativa, indispensáveis ao desenvolvimento dos territórios selecionados pela SDT/MDA. Esta modalidade

Exclusivamente custeio

Gestão PTDRS – Apoio à Gestão dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável

Apoia, por meio de entidades habilitadas, ações que possibilitem consolidar, em médio prazo, o processo de planejamento e gestão dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável, elaborados pelos Territórios Rurais, apoiados pelo gestor.


Capacitação de Agentes de Desenvolvimento

Apoia ações de capacitação de agentes de desenvolvimento territorial,


Cooperativismo – Fomento aos Empreendimentos Associativos e Cooperativos da Agricultura Familiar e Assentamentos da Reforma Agrária

Apoia o cooperativismo da agricultura familiar na qualificação dos seus empreendimentos e promoção de seus produtos, para maior inserção em mercados dinâmicos; na capacitação de técnicos, dirigentes e associados, para atuarem nas áreas de constituição e gestão de cooperativas e de organização e comercialização da produção, por intermédio de entidades executoras habilitadas


PDHC – Desenvolvimento Sustentável para os Assentamentos da Reforma Agrária no Semiárido do Nordeste

Melhora a capacidade das famílias beneficiadas e possibilita que elas se tornem mais eficientes em atividades como produção agrícola, comercialização, microempresas, agroindústria de pequeno porte e, ainda, permite que utilizem serviços financeiros dentro dos procedimentos normais do mercado, por intermédio de entidades executoras habilitadas


Agrobiodiversidade – Fortalecimento e

Promove ações de conhecimento, divulgação, valorização e fortalecimento de iniciativas




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Valorização de Iniciativas Territoriais de Manejo e Uso Sustentável da Agrobiodiversidade

territoriais de conservação e manejo sustentável da agrobiodiversidade para melhoria da renda, da segurança alimentar e nutricional e das condições de vida das famílias rurais, por meio de entidades executoras habilitadas

Infraestrutura – Apoio a Projetos de Infraestrutura e Serviços em Territórios Rurais

Apoia técnica e financeiramente a implantação, ampliação, modernização, racionalização e realocação de infraestrutura necessária ao fortalecimento da agricultura familiar com a realização de obras públicas, compra de máquinas, equipamentos e veículos, bem como a contratação de serviços, a partir de territórios rurais.

Poder público: Custeio e Investimento – ONGs: Exclusivamente custeio

AFEM – Assistência Financeira Mediante Emendas Parlamentares

Abrange todas as modalidades do PRONAT, sendo os recursos originários de emendas parlamentares consignadas no OGU, aplicando-se, às operações, os objetivos e diretrizes estabelecidos para a modalidade.

Custeio e investimento

Fonte: Caixa Econômica Federal

TABELA 4 - PROJETOS FINANCIADOS PELO PRONAT, POR INTERMÉDIO DO PROINF ENTRE 2003 E 2012

ANO Nº de

Projetos

Valor Projeto Em milhões

de reais)

Valor MDA (Em milhões

de reais)

Valor Contrapartida (Em milhões

de reais) 2003 374 81,3 54,3 19,0 2004 645 100,9 82.1 9,2 2005 894 94,7 77,6 10,1 2006 923 134,7 110,4 14,5 2007 1.023 236,0 197,7 28,9 2008 594 176,0 155,1 16,2 2009 658 297,7 266,2 30,0 2010 797 275,4 247,0 25,9 2011 346 161,3 142,8 17,7 2012 571 245,8 222,2 23,4

TOTAL 6825 1.803,8 1.556,3 194,9 Fonte: Brasil. Ministério do Desenvolvimento Agrário.

Sistema de Gestão Estratégica – STD/SGE. Disponível em: http://sge.mda.gov.br/projeto/projeto_re/ Favareto (2007, p.20) salienta que

[...] a passagem do compromisso setorial ao territorial nas instituições e políticas para o desenvolvimento rural torna-se incompleta, uma espécie de “inovação por adição” no vocabulário, no discurso e nas políticas de órgãos governamentais e agentes sociais como organizações e apoio e movimentos sociais sem, ainda, uma correspondente em termos de mudança institucional.

Tendo em vista as limitações do PRONAT para superar os problemas existentes nos territórios rurais, o governo federal lançou, no ano de 2008, o Programa Territórios da Cidadania (PTC), com base na seleção inicial de 60 territórios rurais, aos quais foram adicionados outros 60 no ano de 2009, totalizando 120 territórios da cidadania no país.

Os territórios rurais selecionados para se constituir também em territórios da cidadania foram os que apresentaram maior incidência de pobreza, tomando como



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referência os seguintes aspectos: a) menor índice de desenvolvimento humano (IDH); b)

maior concentração de beneficiários do Programa Bolsa Família; c) maior concentração

de agricultores familiares e assentados da reforma agrária; d) maior concentração de

populações tradicionais, quilombolas e indígenas; e e) baixo dinamismo econômico. O objetivo principal para o estabelecimento do novo programa foi o de dar maior

atenção e promover a convergência das ações do governo federal nos territórios rurais mais pobres, por meio do apoio as atividades produtivas, da melhoria da infraestrutura e da facilitação do acesso da população aos serviços públicos básicos, promovendo, assim, a cidadania e o acesso aos direitos.

Para Leite e Wesz Júnior (2012, p. 653), a distinção entre o PRONAT e o PTC está na

(...) ênfase no combate à pobreza e na conquista de cidadania como objetivos primordiais da intervenção governamental, assim como a mobilização de 22 ministérios no sentido de planejarem suas ações de modo a implementarem políticas públicas correspondentes de forma integrada. Isso significa que já na esfera federal e não apenas nos territórios as políticas governamentais deverão ser coordenadas para agirem articuladamente.

Embora a abordagem territorial seja relevante, ela enfrenta um conjunto de dificuldades que derivam dos seguintes fatores: a) permanência de problemas estruturais, notadamente a elevada concentração da renda e da propriedade da terra; b) ineficiência das instituições; c) reduzida participação da sociedade civil; e, e) persistência de práticas clientelistas.

A organização e o pacto de interesses dos diversos segmentos sociais existentes nos territórios rurais em torno de projetos que promovam o seu desenvolvimento é de crucial importância, mas não se constitui em tarefa fácil, tanto no Brasil quanto em Portugal. As ações do PRONAT e do PTC, no Brasil, e da iniciativa LEADER, em Portugal, não têm sido suficientes para reverter quadros crônicos de falta de dinamismo econômico das regiões cuja estrutura produtiva é mais débil. Os processos gerais que comandam a dinâmica econômica estão cada vez mais sob o domínio de grandes corporações que operam em âmbito global, o que tem debilitado a ação dos Estados nacionais.

Neste quadro, as próprias políticas públicas, que deveriam tratar diferenciadamente as regiões e os segmentos sociais mais vulneráveis, tendem a ser cooptadas pela lógica do mercado, na medida em que ampliam as exigências em termos de contrapartida financeira dos beneficiários e aumentam o rigor na análise da viabilidade técnica-financeira dos projetos. Tais aspectos têm sido cada vez mais observados no caso dos projetos apoiados pela iniciativa LEADER em Portugal e em outros países da União Europeia. No caso do PRONAT, o rigor técnico na análise dos projetos é menor, mas a liberação dos recursos tem sido muito demorada, pois os proponentes precisam atender um conjunto de regras técnicas e burocráticas que são exigidas pelo agente financeiro, no caso a Caixa Econômica Federal, para a liberação dos recursos, sendo que a inadimplência dos estados e municípios se constitui num dos maiores empecilhos. 3. Considerações Finais

O Programa LEADER foi institucionalizado no ano de 1991 e teve o intuito de

apoiar projetos de desenvolvimento elaborados pelas próprias comunidades locais, com base no aproveitamento das potencialidades dos territórios rurais. No caso de Portugal,



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o Programa LEADER foi muito bem acolhido desde a primeira edição até a sua incorporação ao PRODER no ano de 2007.

Não obstante a importância do Programa e dos projetos vinculados à iniciativa LEADER no âmbito do PRODER para dinamizar os territórios rurais, o volume de recursos alocado tem sido pouco expressivo, sendo que nas áreas mais distantes do litoral, onde a densidade e o nível de organização dos agentes públicos e privados são menores e as possibilidades de explorar empreendimentos não agrícolas são mais limitadas, a atuação do LEADER foi e continua sendo pouco expressiva.

No caso brasileiro, as ações do PRONAT têm sido mais expressivas na modalidade PROINF, por meio da qual são apoiados basicamente projetos vinculados ao setor agropecuário na escala dos municípios adimplentes que compõem os Territórios Rurais reconhecidos oficialmente pelo MDA, não se constituindo, portanto, num programa cujas ações, de fato, tenham cunho territorial.

Conclui-se, assim, que as áreas rurais deprimidas economicamente, tanto em Portugal quanto no Brasil, dificilmente poderão reverter os seus quadros de baixo dinamismo, por intermédio de políticas públicas com as características do LEADER e do PRONAT e mesmo do PTC. Ainda que as ações vinculadas a tais políticas públicas sejam importantes, o volume de recursos alocado tanto no Brasil quanto em Portugal, tem sido insuficiente para superar os problemas sociais e econômicos das áreas rurais menos dinâmicas, pois os processos gerais têm sido avassaladores e continuam marginalizando as áreas rurais que não possuem atributos suficientes para atrair os empreendimentos privados ligados não somente ao setor agropecuário, mas também aos setores industrial e de comércio e serviços.

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