Áreas de ocupação irregular no Brasil: evolução, conceitos e caracterização dos usos.

ResumoDentre os anos de 1950 á 1980 a população do Brasil passou de rural para urbana, fato este que acarretou em um crescimento das cidades sem correto planejamento, entre os problemas gerados houve a intensificação dos assentamentos irregulares além da ocupação de áreas ambientalmente frágeis, como encostas de morros, áreas inundáveis, áreas de preservação permanente (APPs), entre outras. Este fato impediu e impede a conservação ambiental de áreas de preservação, além da falta de infraestrutura adequada para população, culminando em sérios danos ambientais, há a falta de qualidade de vida. As ocupações de áreas irregulares estão distribuídas por todo território brasileiro, em cidades de grande, médio e pequeno porte. Partindo destes problemas, o presente trabalho, analisa a formação das cidades brasileiras, destacando a evolução de áreas de ocupação irregular e os danos ambientais e socias causados. Expõe a realidade e a dimensão dos assentamentos irregulares, o cotidiano das pessoas que vivem nestes locais e os problemas por elas enfrentados . Para isso, o trabalho foi desenvolvido, através da construção de bases teóricas, essa possui os conceitos de áreas de ocupações irregulares e os problemas por elas gerados, e na conclusão retomou todos os conceitos e dados levantados durante as pesquisas. Palavras-chave: Ocupações Irregulares; Impactos ambientais; Segregação sócioespacial.

AbstractAmong the years 1950 to 1980 the population of Brazil went from rural to urban, a fact which resulted in a growth of cities without proper planning, among the problems created was the intensification of irregular settlements beyond the occupation of environmentally fragile areas such as slopes hills, wetlands, permanent preservation areas (APPs), among others. This fact prevented and prevents the conservation of protected areas, and the lack of adequate infrastructure to population, resulting in serious environmental damage, there is a lack of quality of life. The occupations of irregular areas are distributed throughout Brazil, in cities large, medium and small. Based on these problems, this paper analyzes the formation of Brazilian cities, highlighting the evolution of irregular occupation areas and environmental and socias damage. Exposes the reality and extent of illegal settlements, the daily lives of people living in these places and the problems they faced. For this, the work was developed through the construction of theoretical basis, this has the concepts of irregular occupation areas and the problems generated by them, and completion took over all concepts and data collected during the research.Keywords: Occupations Irregulars; Environmental impacts; Segregation sociospatial.

Introdução

O ser humano chega à natureza e á confere uma função, uma forma, enfim um

significado social, com isso a paisagem passa a ser chamado de espaço, então espaço

nada mais é que um produto social, e o melhor exemplo deste produto são as cidades,

espaço urbano.

Para Nascimento (2005) este espaço (urbano) é uma construção humana, um

trabalho social, materializado, desenvolvido e acumulado com o passar das gerações. Já

para Corrêa (1995) o espaço urbano é nada mais que um conjunto de diferentes usos

justapostos entre si, como áreas comerciais, áreas residenciais, industriais, áreas de uso

agrícola, áreas para futuras expansões, entre outros. Esse espaço é organizado e

fracionado ao mesmo tempo, é um reflexo e condicionante social, um campo de lutas e

símbolos. Levando em consideração os dois autores espaço urbano é o revérbero de ações

que se realizam no presente como daquelas que se realizaram no passado e que deixaram

suas formas empresas nas formas espaciais.

Para Corrêa ( 1995, p. 01) o espaço urbano é: fragmentado e articulado, reflexo e

condicionante social, um conjunto de símbolos e campo de lutas.

É assim a própria sociedade em uma de suas dimensões, aquela mais aparente,

materializada nas formas espaciais.

Portanto o ser humano chega e transforma a paisagem em espaço urbano, dá uso

ao solo, pois para todas as atividades da vida, é necessária uma fração de terra, seja para

sua moradia ou produção de mercadorias. Ao longo da história é possível notar que a terra

passa a ter um valor, e a ser disputadas para diversos fins, como residência, praças,

parques, indústria, preservação ambiental, especulação imobiliária, entre outras atividades.

A história também mostra que há uma distribuição desigual dos rendimentos, o sistema

capitalista não assegura o mínimo de renda para a população. É visível que quanto melhor a

localização e infraestrutura da terra, maior valia ela terá, sendo assim as terras mais

privilegiadas ficarão com a classe alta, enquanto a classe de menor poder aquisitivo ficarão

com as “sobras”, podendo haver algumas exceções.

Segundo Costa (1988 – apud Freitas & Pinho, 2012, p. 1) existem três agentes que

criam as cidades, primeiro os habitantes que produzem e consomem o espaço conforme

sua renda, atividade que exercem e classe social; segundo o setor imobiliário, proprietários

do solo urbano e terceiro os empresários da construção civil que constroem a cidade

sempre visando o lucro, especuladores. Portanto os empresários controlam o mercado

imobiliário através da especulação, e o Estado muitas vezes fica submisso a eles, deixando

assim com que as cidades sejam expandidas visando sempre o lucro, ou seja, como já foi

proferido anteriormente, as classes de maior poder aquisitivo podem adquirir um imóvel de

melhor infraestrutura e localização enquanto a população de menor renda é levada a

ocupar áreas mal localizadas além de serem carentes de infraestrutura e serviços urbanos.

Para Santos (1981, p.187-202 apud SPOSITO, 2004, p.122) o livre jogo da

especulação é responsável pelo deslocamento do habitat popular, fazendo com que dentro

da cidade, a acessibilidade aos diferentes serviços, mais concentrados na área central, varie

em função das rendas de cada grupo social, gerando cidades justapostas, mal vinculadas

entre si, dentro da própria cidade.

A população desfavorecida financeiramente acaba ocupando áreas irregulares,

desvalorizadas pelo mercado imobiliário e/ou reservadas para a valorização, como: vazios

urbanos, áreas destinadas ao uso público, edifícios abandonados, áreas ambientalmente

frágeis. Segundo Freitas & Pinho (2012) com a valorização da periferia a produção de

habitação popular fica ainda mais difícil. Há a falta de moradias para a população de baixa

renda e excesso para população de classe alta, o autor demonstra isso através do seguinte

exemplo, as ocupações irregulares e populares rapidamente são habitadas, já os

loteamentos fechados e condomínios acabam sendo ocupados em marcha lenta.

Segundo Freitas & Pinho (2012, p. 4) diante desse argumento, embora muitos

autores atribuam os problemas sócio-ambientais, especialmente os ligados a habitação, à

falta de planejamento urbano, Freitas (2009) coloca que muitas vezes é o próprio

planejamento, excludente e predatório o responsável por esta situação. Os padrões

estabelecidos pela legislação urbana vigente acabam por induzir a esta situação de

irregularidades, por não deixar alternativas viáveis à população de baixa renda. Esta

legislação atende somente ao mercado de média e alta renda, não sendo compatíveis com

os padrões populares.Segundo Singer (1982) o solo como propriedade privada tem requisito

para a sua posse, a renda monetária, conclui-se que a cidade capitalista não possui lugar

para os pobres.

O funcionamento do sistema tende a manter uma parte da força de trabalho em

reserva, ou seja, pessoas desempregadas, essas não possuem renda para pagar pelo

direito de ocupar uma parte do solo urbano, e acabam procurando alternativas, que

encontram no habitar em áreas irregulares, como vazios urbanos, propriedades públicas,

áreas de risco, áreas de preservação, entre outras soluções. Nessas áreas surgem então os

assentamentos irregulares, favelas, mocambos, entre outros.

A evolução das áreas de ocupação irregular no Brasil

A ocupação de áreas irregulares, favelas, mocambos, cortiços; surgiram no decorrer

da história de formação do Brasil, que se iniciam na época colonial onde o espaço urbano

era organizado com diferentes usos, como, ocupações religiosas, militares, civis, áreas

destinadas ao pasto de animais, entre outros. O território das vilas - aglomerado de pessoas

inferior a cidade - eram definidos pelas câmaras e demarcados por navegadores, já os

nobres, possuíam concessão de terras feitas pela Coroa portuguesa com o intuito de

ocuparem o território brasileiro, este instrumento era chamado de sesmaria. O

concessionário da sesmaria possuía prazo de um ano para dar uso aquela terra, a posse da

mesma era garantida através de um valor fixo pago a câmara (Ferreira, 2005).

As sesmarias eram concedidas por donatários que recebiam do Rei de Portugal as capitanias, porções de terras que deveriam administrar segundo as regras estabelecidas nas ordenações. Os donatários tinham poderes expressos para em nome do soberano, conceder extensões de terras, sesmarias, a pessoas com poder econômico suficientes para explorá-las e obter rendimentos para si e para a metrópole (BATTAGLIA, 1995, p.91 apud AMBRÓSIO, 2013, p.18).

Esse aparelho de ocupação do território (concessão) durou quatro séculos, do Brasil

colonial até parte do Império. No inicio do século XIX, o Brasil deixou de ser colônia e

passou a ser império, houve então o desenvolvimento das principais vilas do país, essas se

tornam cidades. Esse crescimento ocorreu em conseqüência da expansão cafeeira e da

construção das ferrovias para o transporte e exportação do café.

Em 1850 é criada a lei no605 - Lei de Terras- com ela a gleba passa a ter valor e não

mais ser doada pela Coroa, em conseqüência o acesso a mesma por parte das pessoas que

possuíam uma pequena renda, como escravos libertos, imigrantes que trabalhavam

assalariados nos cafezais, entre outros se torna difícil. Além dos assalariados a Lei de

Terras estagnou os pequenos produtores, que possuíam plantações para a sua

subsistência, forçando assim eles a se empregarem nas grandes lavouras. A situação de

acesso a terra se agrava entre os anos de 1850 a 1888, pois o Brasil passou por um

processo de libertação dos escravos, culminando na abolição da escravatura, esses saiam

das grandes propriedades sem ter lugar para habitar e dinheiro para se sustentar.

A Lei de Terras definiu as terras como propriedade do Estado, cuja ocupação se sujeitaria a compra e venda. Exceção feita àqueles que por ocupação efetiva e cultural habitual, titulo de sesmarias ou qualquer outro titulo tivesse a posse efetiva da terra, o único caminho para que alguém se tornasse proprietário territorial a partir de então seria a compra do Estado (MARTINS, 1996, p.122 apud AMBROSIO, 2013, p.21).

Em 15 de novembro de 1889 é proclamada a república, neste momento, segundo

Ambrósio (2013), o poder político estava nas mãos da elite agrária paulistana, mineira e

carioca. A acumulação de capital provinda do café e os ideais da Revolução industrial

européia, fez com que surgissem as primeiras indústrias brasileiras, essas se tornam as

determinantes do crescimento urbano em proporções e velocidades inigualáveis.

A história evidencia que as cidades, nesta época, se encontram em expansão, porém

com a falta de renda dos “novos moradores” e o valor da terra, a posse da mesma torna-se

difícil, fazendo assim com que eclodam problemas na ordem da habitação.

Século XIX – o início da indústria e os seus problemas.

No fim do século XIX, com a intensificação da industrialização o país estava

crescendo e concentrando a população na área urbana, sem planejamento adequado, os

antigos bairros centrais foram transformados em áreas de sub-habitação – moradias baratas

e ocupação de antigos prédios e casarões, originando os cortiços (figura 01) - casa habitada

coletivamente por pessoas de baixa renda, (dicionário Aurélio online, 2014) - além de

loteamentos irregulares ocupados com construções precárias e instáveis – os célebres

barracos. Isso ocorreu principalmente pela ausência de transporte público, que forçava os

operários a habitarem próximos aos centros de produções.

Figura 01 – Cortiço na Cidade de São Paulo.Fonte: IFSP 2009.

O aumento do assalariamento (relação patrão/empregado), fez com que a

remuneração do operário passasse a ser responsável por seu sustento, moradia, comida,

roupa e outros gastos. Nesse sentido a renda, de grande parte desses “novos” moradores

urbanos, era e ainda é o limite para a aquisição de mercadorias, entre elas, a sua morada.

Como já foi introduzido anteriormente, a cidade é um jogo onde a especulação é livre e o

poder monetário dita o local onde cada classe ocupará. Essa luta de classes é fruto da

discrepante distribuição de renda que há no Brasil.

Se na relação- mestre/aprendiz ou senhor/escravo a convivência é um elemento essencial, na relação patrão/empregado esta é definida pelo salário. Com ele, o trabalhador paga seu sustento - seu teto, sua comida. Esta é a condição para que seu espaço se separe fisicamente do território do patrão. Isto se dá porque é rompido um vinculo e porque cada qual comprará no mercado imobiliário a localização que for possível com a quantidade de moeda que possuir (ROLNIK, 2004, p.48).

No ano de 1900, com o fim da guerra de Canudos, os soldados voltam ao Rio de

Janeiro, capital, sem salário, juntamente com os escravos libertos e a população sem ou

baixa renda que estava sendo expulsa das centralidades, e buscando alternativas para a

sua morada “provisória”, encontram na ocupação de morros da cidade - local onde não era

necessária a compra ou posse da terra. Deste modo acabam configurando a primeira favela

carioca – o Morro da Providência. Nesse contexto e com a situação ascendente da

industrialização e urbanização desordenadas, acima citadas, há um continuo êxodo de

pessoas para as grandes cidades, como Rio de Janeiro e São Paulo, por estes e outros

motivos da ordem do planejamento urbano, ou a falta dele desencadeia fenômenos de

desigualdade social, como a das ocupações irregulares.

... Os desalojados dos cortiços e os que haviam migrado de outras regiões para trabalhar nas obras de remodelamento encontraram solução para seu problema habitacional na ocupação dos morros do entorno. Seguiam os passos dos soldados provenientes da campanha de Canudos que, ao eleger o Morro da Providência como seu local de moradia, haviam "fundado", poucos anos antes, a primeira favela (MEDEIROS, 2006, p. 49 e 50).

Na crescente industrialização do início do século XX, estava ocorrendo obras de

“embelezamento”, como modernização das cidades, saneamento básico, sistema viário e

melhoras das áreas urbanas. Para que essas intervenções fossem executadas foi

necessário expulsar as camadas populares que ocupavam edificações ordinárias nas

centralidades, essas foram levadas para a periferia, e passaram a ocupar locais com pouca

ou nenhuma condição sanitária, fazendo com que vários tipos de doenças se alastrassem

entre elas a varíola.

O aumento de construções de infraestrutura (embelezamento e modernização das

cidades) e moradias para a elite acarretou no “boom” imobiliário, que ocorreu

principalmente, pela existência de excessivos investimentos em construções para classe de

maior poder monetário, enquanto a produção de moradias para a classe baixa se tornou

desinteressante para os investidores, isso causou um desequilíbrio entre oferta e procura de

imóveis.

Segundo Bonduki (1996) essa instabilidade emerge principalmente pelo acelerado

ritmo da construção de arranha-céus, destinados á alta renda e a abnegação em edificações

de imóveis reservados para a locação residencial, determinada pela criação da “Lei do

Inquilinato”, que proibia o aumento do valor de aluguéis, ou seja, o aluguel de cortiços e/ou

moradias para a população de menor poder aquisitivo se tornou desinteressante para o

especulador, este fato faz com que a oferta de moradia de baixa renda diminua, o que

culminou na intensificação do déficit habitacional.

Século XX – A intensificação do déficit habitacional.

O déficit habitacional - provindo desse “boom” imobiliário – na década de 1930, em

uma atitude de busca de solucionar o problema, fez com que o poder público, que até então

se encontrava desconexo do planejamento, passasse a ser e ainda é responsável pela

produção de habitação popular, através de programas de financiamento, porém até os dias

atuais é visível que as medidas tomadas pelo Estado não contaram com um

desenvolvimento educativo de base, favorecendo assim as atividades especulativas.

(ALMEIDA, 2010, p. 44 e 45)

Contudo, segundo Almeida (2010), nos anos de 1950 á 1970 houve uma grande

intensificação da população nos grandes centros, oriundos de outros municípios e áreas

rurais que viam para as cidades em busca de melhores condições, o que acarretou na

elevada falta de moradia, pois ao chegarem aos centros urbanos encontravam uma

produção em baixa escala de habitação popular, infraestrutura, serviços e equipamentos

urbanos, devido à indiferença do Estado. Essa situação culminou na descoberta na

urbanização espontânea – desprovida de projeto - a alternativa para este grande problema

brasileiro. Sendo assim se intensifica cada vez mais os assentamentos irregulares,

ocupação de áreas frágeis, favelas, mocambos, cortiços, entre outros.

Entra as décadas de 1950 á 1970, precisamente em 1964 houve o início da ditadura

militar, e como tentativa de resolver o problema habitacional no país no mesmo ano é

instituída a lei 4.380 que cria o Sistema Financeiro de Habitação (SFH), junto ao Banco

Nacional de Habitação (BNH), esse dispunha de financiamentos para a construção da casa

própria, tendo como fiança, cadernetas de poupança e/ou o fundo de garantia por tempo de

serviço (FGTS). ‘Todavia era necessário que o mutuário comprovasse renda, e a maior

parte da população de baixo poder monetário não conseguiam provar que seriam capazes

de arcar com tal dívida, sendo esses não favorecidos. (Holz 2008)

Para Maricato (1996) a política praticada pelo SFH visava o atendimento dos

interesses de empresários aliados aos esforços de políticos clientelistas, fazendo com que a

renda se concentrasse, privilegiando habitações subsidiadas para a classe média, causando

prejuízo aos setores de baixa renda. Segundo Ferreira e Motisuke (2007) o SFH só

beneficiou famílias com renda maior que três salários mínimos, o que acarretou na

desigualdade do país, exemplificando isso atualmente 40% da população urbana vivem na

informalidade (ALMEIDA, 2010).

Nos anos de 1980, com a constante migração devido à indústria, houve um inchaço

do espaço urbano, e como já mencionado anteriormente o Estado não conseguia e não se

esforçava para tomar medidas que atenuassem os problemas de habitação, nesta época

ocorreu então à intensificação dos assentamentos irregulares, com moradias precárias sem

saneamento básico, segundo o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) as

décadas de 1970 á 1980 foram as que mais sucederam o aumento das moradias

irregulares. Deste modo a favela passa a ser um incomodo social, pois só se ampliava

impedindo o crescimento das cidades.

Com esse descômodo o poder público faz uma tentativa de acabar com as

ocupações irregulares através do reassentamento das famílias, que eram levadas para

pequenas construções, chamadas casas populares, na periferia desprovida de infraestrutura

básica, e com tal ação a população de menor poder aquisitivo acaba abandonada e

excluída do restante da cidade sendo segregada socialmente.

Nesse processo de produção habitacional pelo Estado, pode-se dividir as intervenções em três fases. Nessa primeira fase, os assentamentos precários passam por um processo de crescimento e expansão e começam a ser encarado como “incômodo”, devido à falta de saneamento e precariedade das construções. A favela começa a ser vista como uma barreira física para a expansão da cidade, criando uma forte exclusão social. Sem serem reconhecidas pelo poder público e pela sociedade, as medidas são de remoção seletiva e reassentamento. No entanto, essas ações não configuravam políticas sociais efetivas e ainda se embasavam em medidas sanitaristas que, visando a possibilidade de especulação imobiliária, tinham as áreas particulares valorizadas como principal alvo de intervenção. Os reassentamentos eram realizados em áreas distantes e promoviam ainda mais a periferização da cidade dificultando a chegada de redes de infraestrutura e equipamentos sociais, segregando ainda mais a população pobre (PEQUENO,2008 apud AMORIM, 2011, p. 19).

Ainda nos anos de 1980, com o governo militar em decadência, por conta da crise

econômica, alta inflação, arrocho salarial, há uma desaceleração do SFH, que em todo seu

funcionamento financiou 4,8 milhões de moradias (ALMEIDA, 2010). Com esse problema

financeiro do país houve grande inadimplência ao BNH fazendo com que em 1986 este

fosse instinto e o que restou foi repassado á Caixa Econômica Federal. Conforme Bonduki

(1998) a situação apresentada ocasionou em uma descentralização da política habitacional,

sendo estas, a partir de então, responsabilidade dos estados e municípios.

Na década de 1990, mesmo com todos os fracassos anteriores do Estado houve

mais uma tentativa de amenizar a falta de moradia criando o programa Habitar-Brasil que

tinha como objetivo a atuação direta do governo federal na urbanização e regularização dos

assentamentos irregulares, ou seja, a população que antes era tratada com descaso pelo

poder público agora passa a ter direitos á lugar e moradia digna. Nesse periodo existiu

diversas intervenções e programas para a melhoria e inserção dos assentamentos na malha

urbana e social, com ajuda do Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento

(BID) (ALMEIDA, 2010 p. 49)

O século XX foi marcado pela intensificação da indústria e com ela o aumento da

população urbana que acarretou em um maior déficit de moradia regular e digna para todos,

sendo assim a elite controla o mercado imobiliário enquanto a população de menor poder

aquisitivo fica a margem da sociedade vivendo nas “cidades informais”. O poder público fez

varias tentativas (Tabela 01) para a resolução do problema dos assentamentos irregulares,

como realocamento, financiamentos, e por fim a desfavelização – regularização fundiária in

loco – porém essas não foram bem sucedida pelo fato da excessiva especulação urbana.

Tabela 01: Medidas tomadas pelo governo na tentativa de amenizar o déficit habitacional

DÉCADA AÇÕES

1960

Sistema Financeiro de HabitaçãoServiço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU)Banco Nacional de Habitação ( BNH)Companhias de Habitação (COHABs)

1970

Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB)Programa de Erradicação de Sub-Habitação (PROMORAR)Lei Lehmann- Lei 6766/79 ( parcelamento do solo urbano)

1980

Programa João-de-barroFundo Especial de Habitação PopularPrograma Habitar Brasil e Morar MunicípioFundo Especial de Habitação Popular

2000

Programa de Arrendamento Residencial ( PAR)Programa Habitar Brasil / BIDPrograma de subsidio a Habitação de interesse social (PSH)Vila Rural ( Governo do Estado do Paraná – (COHAPAR)Zonas Especiais de Interesse Social ( ZEIS)Programa de Aceleração do Crescimento – PAC (financiamento da união)

Fonte: Almeida, B. L. 2010. ( Organização do autor, 2014)

O século XXI inicia, ainda, com a tentativa de solucionar o déficit habitacional, entre

elas os planos de urbanização para as favelas, dotando-as de equipamentos urbanos e

acesso a cidade, além de desmistificar o cidadão que mora na cidade informal –

assentamentos irregulares- que acaba estereotipado como criminosos, bandidos, sendo

segregado social e fisicamente.

Século XXI – A aprovação social das favelas ‘

Do fim do século XIX ao início do século XXI, houve ausência do Estado na questão

habitacional, esse descaso fez com que o processo de urbanização ocorresse de uma forma

espontânea, marcada pela segregação sócioespacial, surgindo assim uma cidade vulnerável

à especulação imobiliária (AMORIM, 2011, pág.19). Se antes do século XXI a situação com

a cidade irregular era de descaso e desrespeito nos anos 2000 os assentamentos

irregulares e favelas passam a ser parte integrante da paisagem urbana (figura 02), através

de lutas populares há uma tentativa de integração da cidade informal a formal, urbanizando-

as cada vez mais e fazendo a desmistificação do morador da favela através de jornais,

revistas e novelas. O que antes era visto por grande parte da sociedade como criminoso,

hoje já são reconhecidos como pessoas dignas, que trabalham e lutam todos os dias por

sua sobrevivência.

Atualmente, as ações por parte dos municípios se direcionam à uma políticaintegradora e regulamentadora, almejando uma maior comunicação desses espaços com a cidade, promovendo melhorias e a regularização fundiária. Surgem também projetos no âmbito nacional que procuram desmistificar o estereótipo do morador da favela, incorporando-o ao restante da cidade e fortalecendo a identidade dessas comunidades (AMORIM, 2011, p. 20).

Figura 03

– Favela parte integrante da paisagem urbana.

Fonte: Não Foi no Grito, 2012 – acesso em 05/04/2014

A união e mobilização da população excluída, universidades, partidos políticos e as

igrejas gerou, no século atual, a intensificação e preocupação com a urbanização dos

assentamentos irregulares, houve então o aparecimento do Movimento pela Reforma

Urbana, auxiliando na criação de instrumentos que regularizam o solo urbano, segundo

Amorim (2011) pela primeira vez, aparece regulamentações federais para a política urbana,

diferente das políticas de caráter tradicional e tecnocrático de antes.

No ano de 2001 através da Lei n. 10.257 (BRASIL, 2001) é criado o Estatuto das

Cidades, fruto do Movimento pela Reforma Urbana, este é provido de instrumentos que

regulam o planejamento urbano e garantem com que a função social da terra e propriedade

seja cumprida, entre as ações do Estatuto estão:

- As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) que atual diretamente na cidade

informal, auxiliando na produção de um espaço urbano socialmente justo;

- Outorga onerosa do direito de construir, esse instrumento auxilia na utilização de

terrenos vazios ou sub-utilizados;

- Operações urbanas consorciadas, uma associação entre o setor publico e privado,

para dar uso a terras ociosas;

- A criação dos Planos Diretores para cidade com mais de 20.000 habitantes, ou

integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, municípios com atividades

turísticas e os inseridos em área de influência de empreendimentos ou atividades com

impacto ambiental de caráter regional e/ou nacional. Este

auxilia na gestão municipal, fazendo com que as desigualdades sociais diminuam

(ESTATUTO DA CIDADE, 2002, p. 16).

O Estatuto da Cidade impõe um novo e complexo sistema de atuação na questão

urbana, marcado, sobretudo pelo princípio da gestão democrática.

Foi sancionada, em 10 de julho de 2001, Lei n. 10.257, que instituiu o Estatuto da Cidade (EC). Nela estão estabelecidas normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana, segundo a disposição constitucional de função social e ambiental da propriedade. Entrou em vigor no dia 10 de outubro de 2001 e é poderoso instrumento de gestão urbana, por introduzir instrumentos jurídicos e de planejamento, os quais poderão efetivar o reordenamento urbano, segundo critérios de sustentabilidade ( PIOLI, ROSSIN, 2006, p.41).

Neste mesmo ano (2001) foram aprovados também os artigos 182 e 183 da

constituição federal que ajuda na regularização do solo urbano. Também filho dessa

movimentação popular é criado em 2003 o Ministério das cidades:

Aliada à conquista do Estatuto das Cidades, a criação do Ministério das Cidades em 2003 viabilizou um redirecionamento das questões de políticas públicas, favorecendo o combate às desigualdades sociais através da transformação das cidades em espaços mais humanizados com ampliação do acesso à moradia, ao saneamento e ao transporte. A este novo órgão competem ações de política nacional de desenvolvimento urbano, políticas setoriais de habitação, saneamento básico e mobilidade, transporte público e acessibilidade (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2006).

Outra política contra o déficit habitacional criada em nível federal foi a Política

Nacional de Habitação, Lei nº 11.124/2005, através de recursos nacionais, federais e

municipais que devem “garantir moradia digna aos cidadãos. Esta coloca a disposição o

Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS, cria o Fundo Nacional de

Habitação de Interesse Social - FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS. Esta política

possui o intuito de somar subsídios que ajudem a oferecer moradias para os que estão

ampliando as áreas de assentamentos irregulares no país – favelas, loteamentos

clandestinos, entre outros. (MARICATO, 2005, p.2)

Apesar de toda a luta social, leis e as políticas públicas criadas, é notório que a

questão habitacional no Brasil avançou muito, porém ainda há uma grande falta de

moradias, como se vê na tabela 02, pois o interesse da elite, os processos burocráticos e a

especulação imobiliária, impedem a sua verdadeira realização

Tabela 02 :Déficit Habitacional.2007 2008 2009 2011 2012

Número de Domicílios 55.918.038 57.703.161 58.684.603 61.470.054 62.996.532

Déficit Habitacional 5.593.191 5.191.565 5.703.003 5.409.210 5.244.525Precárias 1.244.028 1.139.729 1.074.637 1.163.631 870.563Rústico 1.135.644 1.039.445 1.005.875 1.034.725 785.887Improvisados 108.084 100.284 68.762 128.906 84.676Coabitação 2.307.379 2.032.334 2.315.701 1.808.314 1.757.160Cômodos 214.476 190.213 224.120 237.914 178.433Conviventes com intenção de mudar 2.094.410 1.842.670 2.094.953 1.571.581 1.579.263

Excedente Aluguel 1.756.369 1.735.474 2.020.889 2.110.409 2.293.517Adensamento Aluguel 526.900 500.925 539.582 512.925 510.197Estimativas RelativasDéficit Habitacional 10.00% 9.00% 9.72% 8.80% 8.53%Precárias 2.22% 1.98% 1.83% 1.89% 1.42%Coabitação 4.13% 3.52% 3.95% 2.94% 2.86%Excedente Aluguel 3.14% 3.01% 3.44% 3.43% 3.73%Adensamento aluguel 0.94% 0.87% 0.92% 0.83% 0.83%

Fonte: IBGE/PNAD, 2007-2012. (Organização do autor, 2014).

Com a implantação da política de habitação, Estatuto e Ministério das cidades,

aparecem diversos programas que auxiliam na solução da falta de moradia, entre eles o

Fundo Arrendamento Residencial (FAR) que junto ao Programa de Arrendamento

Residencial (PAR), ajudam a população de baixa renda a arrendar sua residência e ao final

há a possibilidade de compra. Outro programa é o Programa de Subsídio á Habitação de

Interesse Social (PSH) oferecem subsídios à população de baixa renda, que ao assinar o

contrato para o financiamento de sua morada junto à instituição financeira recebem a ajuda.

Atualmente existem diversas políticas publicas para que a questão do déficit

habitacional brasileiro seja suprido, porém essas não conseguem acompanhar o

crescimento capitalista das cidades.

A ocupação ilegal como as favelas são largamente toleradas quando não interferem nos circuitos centrais da realização do lucro imobiliário privado. Se, de um lado, o crescimento urbano foi intenso durante décadas, e o Estado teve dificuldades de responder às dimensões da demanda, de outro, a tolerância para com essa ocupação anárquica do solo está coerente com a lógica do mercado fundiário capitalista, restrito, especulativo, discriminatório e com o investimento público concentrado (MARICATO, 1999 apud MARICATO, 2003, p. 12 e 13).

Para Amorim (2011) enquanto a questão habitacional for tratada como uma fórmula a

ser aplicada não se resolverá o problema, é preciso que se faça um estudo e haja um

entendimento de cada área em sua especificidade para uma melhor compreensão e

posterior tentativa de resolução dos problemas, pois segundo Almeida (2010) há diversos

tipos de ocupações espontâneas.

Caracterização dos tipos de uso: por que, para que e para quem?

O ser humano, como já foi mencionado anteriormente, necessita de uma fração de

terra para a sua sobrevivência, seja para moradia e/ou produção de mercadorias. Então o

solo urbano é constituído por diferentes usos como: residências, comércios, indústrias,

praças, parques, equipamentos coletivos, sistema viário, entre outros. Muitas vezes esses

usos são marcados pela irregularidade, seja uma área residencial que contém edificações

industriais, ocupação irregular de áreas públicas para fim de moradia, ou mesmo ocupação

agrícola de áreas urbanas.

Segundo Nascimento (2005) as áreas que mais apresenta irregularidade no país são

as residenciais, que são difundidas em forma de favelas, assentamentos e loteamentos

ilegais, entre outros. Diante do quadro econômico e estrutural, pode-se afirmar que as

ocupações irregulares são reflexos dos ciclos econômicos no crescimento urbano

desordenado, da concentração de renda e da ausência do Estado. (PIOLI, ROSSIN, 2006,

p.41). Segundo Maricato (2003) o que chama a atenção é que grande parte das áreas

urbanas de proteção ambiental estão ameaçadas pela ocupação com uso habitacional

pobre, por absoluta falta de alternativas. As conseqüências de tal processo atingem toda a

cidade, mas especialmente as camadas populares. A seguir serão mostradas algumas

utilizações ilegais no espaço urbano

Parcelamento Irregular do Solo

Existem dois tipos de parcelamento do solo, um com aberturas de novas vias, esse

chamado de loteamento e o outro com aproveitamento de vias já existentes, denominado de

desmembramento. Essa divisão do solo urbano está estabelecida juridicamente, e é a etapa

primordial para a urbanização do tecido urbano, que deve ser regida, segundo Estatuto da

cidade, pelo Plano Diretor (P.D), instrumento que regulamenta administração do município.

Nas cidades de hoje há a divisão, construções e uso do solo urbano em desacordo

com as leis, como favelas, loteamentos irregulares, usos rurais das terras urbanas,

construções populares, entre outros.

A lei no6.766/1979 dita que a realização de desmembramentos, ou loteamentos para

a urbanização, sem autorização dos órgãos públicos ou em desacordo com as leis, é crime

contra a gestão pública, e os infratores estão sujeitos á penas como: suspensão dos

pagamentos que estão em débito com os compradores, multas e reclusão de cinco anos.

Apesar dessa lei grande parte do solo urbano se encontra irregular atualmente

(Nascimento, 2005, pág. 49), existem loteamentos irregulares e clandestinos, os irregulares

são aqueles que foram aprovados pela prefeitura, porém o loteador não o executou

corretamente ou pulou etapas para sua aprovação junto ao poder público. Já os

Loteamentos clandestinos são aqueles que não possuem reconhecimento da prefeitura,

esses podem ter sido feitos para burlar a lei, quanto à destinação de áreas públicas e/ou

construção de infraestrutura.

Não são somente pessoas e empresas que parcelam o solo em desacordo com as

leis, o Estado também é um dos grandes responsável pela produção de loteamentos

irregulares, que neste caso passa a se chamar assentamentos, geralmente são construídos

para a população de baixa renda que foram removidas de áreas de risco ou migrantes.

Segundo Nascimento (2005) quando o lote está em situação irregular, o morador não

consegue registro em cartório, conseqüentemente não há matricula e a aprovação da planta

de sua residência passa a ser irregular, deste modo mesmo pagando o valor da propriedade

esse não consegue a escritura definitiva. Com o tempo e a pressão social esses

loteamentos acabam sendo regularizados e ganham uma infraestrutura.

Nesse sentido como destaca Rodrigues, a oficialização dos loteamentos em condição de irregularidade, no mesmo tempo em que atende as reivindicações dos moradores beneficia – os, permitindo por outro lado a obtenção por parte dos loteadores, de maiores rendas e lucros a esta forma ilegal de parcelamento da cidade (NASCIMENTO, 2005, p. 51).

O poder público dever tomar conta da proibição de parcelamentos irregulares dos

solos, pois possuem a obrigação de executar as leis, mas fazem o contrário. Segundo

Nascimento (2005) além de ajudarem nessas divisões em desacordo com a lei, faz isso

visando sempre à formação de um eleitorado junto aos ocupantes de terra.

Usos rurais da terra urbana

A cidade é composta por áreas urbanas, rurais, industriais, entre outras. A área

urbana é delimitada e esse limite é chamado de perímetro urbano, neste não se deve existir

utilização para fins agrícolas, como plantações, porém isso não corresponde à realidade.

Atualmente os proprietários de terras, junto ao poder público municipal, acabam

expandindo o limite urbano até suas propriedades, visando o lucro tanto para o município

que passa a arrecadar um valor maior com os impostos, quanto para os donos das terras

que visam à transformação das terras rurais para urbanas, podendo receber uma maior

renda fundiária. (Nascimento, 2005).

Dentro do tecido urbano há a utilização de chácaras, sítios, terrenos vazios, para a

produção agrícola de pequena escala, como hortas e plantações para subsistência, esse

uso conforme explicado acima é considerado irregular, pois a agricultura deve ser cultivada

na área rural. Há também a utilização de áreas de preservação permanente para a

plantação. Os produtores não respeitam a reserva de áreas ambientalmente protegidas e

acabam desmatando para o aumento da produção.

Favela

Outro uso irregular ou clandestino do solo são as chamadas favelas – locais que

surgem como alternativas para a moradia da classe de menor poder aquisitivo – são áreas

ocupadas e construídas diretamente pela população, as condições das moradias são

precárias, e a ocupação da terra urbana não é respaldada pela propriedade jurídica.

A segurança da ocupação fica comprometida não apenas pela precariedade das construções, mas também pelo despejo de lixo nas encostas, pela ausência de obras de drenagem e pelo

encharcamento do terreno promovido pela infiltração de esgotos provenientes das fossas individuais. Em vez de planejar a remoção da população (cujo custo é bastante alto) os governos incentivam a ocupação executando um programa de obras pontuais de iluminação pública e asfaltamento do acesso para a entrada do transporte coletivo (MARICATO, 2003, p. 9).

As favelas são construídas geralmente em áreas destinadas a construção de

equipamentos públicos, áreas não edificáveis, como morros, margens de curso d’água,

áreas de preservação entre outras. Geralmente esses locais são insalubres e oferecem risco

a saúde e integridade física da população ali existente, além de serem excluídas

socialmente.

Essas ocupações nascem segundo Rodrigues:

Da expropriação dos pequenos proprietários rurais e da superexploraçao da força de trabalho no campo, que conduz a sucessivas migrações rural-urbana e também urbana urbana, principalmente de pequenas e médias para as grandes cidades. É também produto do processo de empobrecimento da classe trabalhadora em seu conjunto (...). Resultado também do preço da terra urbana e das edificações – mercadoria inacessível para a maior parte dos trabalhadores – a favela exprime a luta pela sobrevivência e pelo direito ao uso do solo urbano de uma parcela da classe trabalhadora (RODRIGUES, p. 40 apud NASCIMENTO, 2005, p.53).

As favelas atualmente ainda se apresentam, muitas vezes, como única e/ou ultima

solução para a sobrevivência nas cidades grandes e médias, pois cada vez mais o solo é

determinado por um valor imposto pela e para a elite, deixando assim a população de menor

poder aquisitivo jogada as margens da sociedade.

Uso irregular do solo dado por concessão política

O ultimo uso irregular aqui presente, é a concessão política de uso do solo, onde um

agente político indica ou permite a construção de moradias para pessoas de baixa renda, e

essas por não possuírem informações e ou alternativas acabam ocupando áreas vedadas a

utilização. Isso ocorre muitas vezes para que o governante consiga um maior numero de

eleitores.

Esse uso é realizado sem levar em consideração os mecanismos jurídicos e

urbanísticos. As autoridades que possuem o poder de polícia e deveriam garantir a

preservação do patrimônio ambiental, fazem ao contrário, incentivam sua deterioração. As

lideranças populares que supostamente deveriam estar ao lado da classe de renda mais

baixa, que lutam por um pedaço de terra para morar, encontram-se em constante conflito

com seus iguais, e vêem no governo mais "compreensão" para seu desespero, segundo

Maricato (2003, p. 9).

A maior tolerância e condescendência em relação à produção ilegal do espaço urbano vem dos governos municipais aos quais cabe a maior parte da competência constitucional de controlar a ocupação do solo. A lógica concentradora da gestão pública urbana não admite a incorporação ao orçamento público da imensa massa, moradora da cidade ilegal, demandatária de serviços públicos. Seu desconhecimento se impõe, com exceção de ações pontuais definidas em barganhas políticas ou períodos pré-eleitorais. Essa situação constitui, portanto, uma inesgotável fonte para o clientelismo político ( MARICATO, 2003, p.9).

Muitos conjuntos habitacionais e/ou assentamentos precários são construídos em

cima de áreas de preservação, fundo de vales, encosta de morros, terrenos com inclinação

acentuada, mas não são considerados irregulares por terem conseguido a regulamentação

judiciária, essa pode ser provinda através de instrumentos presentes no Estatuto da cidade,

como as ZEIS ou concessão especial de uso para fins de moradias.

A falta de alternativas habitacionais, seja via mercado privado, seja via políticas

públicas sociais é, evidentemente, o motor que faz o pano de fundo dessa dinâmica de

ocupação ilegal e predatória de terra urbana (Maricato, 2003, p. 11). Existe uma disputa

pelos investimentos públicos na sociedade brasileira marcada pela desigual e privilégio da

privatização na área pública.

Conclusão

Nota-se que com a implantação do sistema capitalista houve um gradativo

empobrecimento da população, causado pela grande acumulação de capital nas mãos de

poucos, pelo desemprego provindo da acumulação de operários para o exercito de reserva,

além dos desníveis educacionais, gastos públicos não direcionados corretamente, esta

situação fez com que a população buscasse alternativa para o grande problema no país, a

moradia, encontrando assim nos assentamentos irregulares a resposta. É visível que todas

as leis, alternativas e financiamento aplicados na questão habitacional por parte do governo

não está conseguindo suprir o déficit, pois enquanto a questão habitacional generalizada

não se resolverá o problema, faz-se necessário estudo para que haja um entendimento de

cada caso em partucular, para que exista uma compreensão detalhada e posterior tentativa

de resolução dos problemas.

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